公共財政的目的精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共財政的目的范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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一、什么是公共財政

財政是國家(政府)為主體的經濟活動(分配活動)，這在我國已經形成了共識，因此財政從來就是國家(政府)財政，這是財政的本質，或財政一般，問題的關鍵在于國家的性質不同，社會經濟運行機制不同，決定著國家為主體的經濟活動(分配活動)目的及達到目的途徑不同。從而形成了不同的財政類型(模式)或稱財政特殊。公共財政作為我國社會主義市場經濟下財政改革與發展的目標模式，對其內涵的認識，必然要從社會主義市場經濟環境入手。

社會主義生產的目的在于要最大限度地滿足全體人民日益增長的物質文化生活的需要。問題的關鍵在于滿足人們需要的資源總是有限的，要使有限的資源盡可能地滿足人們的需要，效率是關鍵，是第一位的。要使經濟活動符合效率的要求，必然要相應的效率裝置，而迄今為止，市場機制是人們發現的使經濟活動有效率的唯一裝置。換句話說，在經濟制度中，沒有市場機制也就沒有效率。但市場失敗的存在決定著市場機制只能有效率地提供具有排他性和競爭性的私人物品，滿足社會成員的私人需要，對社會成員個人需要圖譜中的公共需要則無法有效滿足，而公共需要又是社會成員個人圖譜中客觀存在的。既然市場機制無法有效提供，就只能通過某種非市場機制來提供。這種非市場機制在我國約定俗成稱為財政機制。市場機制提供的滿足私人需要的物品稱為私人物品，與此相對應，財政機制提供的滿足公共需要的物品稱為公共物品。據此，在市場經濟下，財政就是政府通過非市場機制提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。

問題到此還沒有完結，關鍵在于資源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社會成員的私人需要和公共需要得到最優滿足，實現社會成員個人福利水平最大化，或者更明確地說，政府財政機制提供公共物品如何才能符合經濟活動效率的要求?既然市場機制是使經濟活動有效率的唯一裝置，財政機制要符合經濟效率的要求，其實質上也必然是一種模擬市場機制。財政采用模擬市場機制提供公共物品，實質上也就是要求按社會成員的意愿(偏好)提供公共物品。問題是社會成員眾多，而公共物品只能統一提供，這就需要通過某種裝置將社會成員個人對公共物品的個人偏好匯總成集體偏好。這就是說，在市場經濟體制下要使社會成員福利水平最大化，政府財政機制提供公共物品滿足社會公共需要必須按社會成員的集體偏好(大多數人的意志)進行，由社會成員對政府財政活動進行約束和規范。由此可見，公共財政就是市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，而公共財政制度就是確保政府按社會公眾的集體意愿提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動的基本規則。

二、如何正確理解公共財政

上述公共財政的簡單定義中，實際上包含著十分豐富的內涵。對此應從以下幾個方面來理解：

1．公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。這里的分配指廣義的分配，包括資源配置、收入分配。最優滿足社會公共需要構成公共財政的出發點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在，決定著公共財政的活動范圍和活動效果。公共財政則著眼于滿足社會成員的公共需要，公共財政不應該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要。

2．公共財政活動的對象是提供公共物品。有需要就要有供給，滿足社會公共需要的供給途徑就構成了公共財政活動的對象，這就是要提供公共物品。在這里，我們把政府公共財政為社會成員個人提供的各種產品和服務都稱為公共物品。私人物品則由市場提供，公共財政不能夠超越市場力量去提供私人物品，只能夠提供市場無法有效提供的公共物品。

3．公共財政的核心是效率。效率是經濟活動的核心，公共財政作為政府為市場提供公共物品滿足社會公共需要的經濟活動，其核心也是要解決效率問題。從計劃財政轉向公共財政說到底也是提高經濟活動效率的必然要求。

公共財政的效率表現在兩個方面：一是配置效率，二是生產效率或x-效率。配置效率指的是資源根據最終產品消費者的偏好和預算約束線配置，從而使私人和公共物品的資源配置都達到帕累托效率狀態。從實踐角度看，配置效率是指下列問題：公共部門是否生產選民所需要的服務(公共支出)水平和組合?選民在政治市場上是自主的嗎?誰的偏好最重要?x-效率是從供給方來考慮的，指的是公共財政采用最好的方法和最有效的技術以最低成本生產公共物品。建立公共財政制度就是要最優化制度安排，確保配置效率和生產效率得以實現。

4．公共財政的立足點是非市場贏利性。公共財政立足于非市場贏利性包括三個層次：一是指公共財政活動范圍立足于非市場競爭領域，不介入一般競爭性領域，不應“與民爭利”；二是指公共財政活動立足于非市場競爭領域，也應立足于非贏利性。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產成本為限。通俗說法就是公共財政活動中應做到“以支定收”，即根據社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產規模及相應的公共支出規模，公共支出規模確定公共收入的規模，而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活動的行為準則?！耙允斩ㄖА眲t是企業和家庭經濟活動的行為準則。

5．公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規約束下進行，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，實現依法理財。當然這里的“法”是民主基礎上反映最廣大人民群眾根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正義之法”、“理性之法”、“合法之法”。通過民主的方式將社會成員對公共財政活動的集體意愿上升為法律，從而使社會成員的意志得以真實決定、約束規范和監督政府公共財政活動，確保政府公共財政活動符合社會成員的根本利益。阿克頓曾言：“權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化”。既然國家(政府)為了提供公共物品滿足社會公共需要的職責而被社會成員委以強制性的公共權力(政治權力)，那么有效防范掌握了公共權力的公共部門及其官員濫用權力損害社會成員利益就成了社會公眾最關注的問題，而唯一的途徑就在于政府行為法治化，而政府公共財政活動法治化是關鍵。因此構建公共財政框架，就不僅僅是從“公共性”方面入手“甩包袱”(縮減財政支出供給范圍)，而且更為重要的是要從政府自身行為規范化入手，推進政府公共財政活動的法治化。

三、澄清認識誤區創建我國公共財政

客觀地說，建立公共財政框架的目標雖然很明確，但目前無論是理論界還是政府部門都還對建立公共財政存在著認識上的誤區。澄清這些理論認識上的誤區，才有利于建立實質意義上的公共財政制度。目前存在認識誤區大致可歸納為以下幾個方面：

1．公共財政就是財政，而財政從來都是國家(政府)財政。這種誤解的錯誤就在于只看到了財政的共性，而沒有看到財政的特性。的確，公共財政是財政的一種模式，財政從來也都是國家財政，但是不同的社會形態及經濟運行方式下的財政呈現出各自不同的特征，財政的職能及實現機制都體現出明顯的差別，從而“財政一般”中顯示出“財政特殊”。如果說“公共財政就是財政，財政從來都是國家財政”，實質上是否認了不同社會形態及經濟運行方式下財政的特殊性。照這種觀點，也就不存在中國財政適應市場經濟要求轉軌——建立公共財政的必要。正確的認識應當是，公共財政是財政的一種：具體類型或模式，即與市場經濟相適應的財政模式。

2．“公共財政論”是對“國家分配論”的否定。這種觀點的錯誤就在于把財政的類型(模式)同財政的本質混淆在一起?！皣曳峙湔摗睆娬{的是財政的本質，即財政是以國家為主體的分配，“公共財政論”則強調的是財政的類型或模式，強調的是財政的本質在市場經濟下如何體現出來，或者說強調的是財政的運行機制。公共財政強調的是財政作為國家為主體的分配活動在市場經濟下“應按社會公眾的意愿，提供公共物品滿足社會公共需要”來進行。因此，搞公共財政并不是否定財政的本質，而是要求國家財政按社會主義市場經濟要求，系統地改變具體的財政制度安排，公共財政并沒有否定國家財政。

3．公共財政的“公共性”否定了國家財政的“階級性”。這種觀點的誤解在于把“公共性”與“階級性”看作了完全對立的兩方面。實際上，公共財政的“公共性”與國家財政的“階級性”是對立統一的，而不是完全對立的，強調公共財政的“公共性”并不等于否認財政的“階級性”。這是因為公共財政作為與市場經濟相適應的一種財政模式，其根本特征即是“公共性”，而階級性寓于“公共性”。公共財政通過為市場經濟活動提供公共服務，實現“階級性”的要求。在資本主義市場經濟下，資本主義國家只有通過公共財政這個工具彌補市場失效，為市場提供公共服務，才能為私人資本榨取剩余價值創造共同的外部條件。例如如果沒有公共財政進行收入再分配，工人階級將因基本生活無法滿足而導致勞動力再生產萎縮，進而導致資本主義生產關系萎縮的致命后果。因此，公共財政進行收入再分配實際上是資產階級利用國家為主體的分配活動為私人資本更好地剝削創造共同的外部資本，也就是說，“階級性”通過“公共性”體現出來。

在社會主義市場經濟下，由于社會主義政治經濟制度的確立，廣大人民群眾是國家的主人，行使當家作主的權利，因而公共財政表現出真正意義上的為社會公眾提供公共商品滿足社會公共需要，公共財政的公共性得到了嚴格意義上的體現，從而我國的公共財政才稱得上是真正的公共財政。

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一、在我國推行公共財政體制的重要性

1.社會主義市場經濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經濟或者完全自由的市場經濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經濟發展的最有效形式，市場經濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調控，彌補市場失靈，達到資源配置最優，是市場經濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經濟條件下，我國財政所面對的基礎，已從作為行政附屬物的企業和個人，轉到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉到為經濟主體的公共利益提供服務上來，成為滿足經濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調控作用，在我國社會主義市場經濟初建時就被充分認識到，而起調控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經濟進行調控的國家財政不應是延續計劃經濟諸多特征的傳統財政，而應是與市場經濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調控作用主要體現在營造硬環境和軟環境兩個方面。所謂硬環境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環境只能由政府來提供。所謂軟環境，是指能有一套完整的法律法規，來規范市場經濟的“游戲規則”，并有一套相應的機構，來監督這些“游戲規則”的實行。

2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫治政府權力腐敗的一劑良藥。

二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題

1.在公共財政體制下國有經濟的定位問題。無論在計劃經濟時期，還是在市場經濟時代，我國的社會主義性質決定了與國有經濟相關的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結構論。也有學者將國有經濟視作構建我國公共財政體制的關鍵障礙，主張放棄對國有產權的庇護?！肮藏斦p元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經濟條件下，涉及國有資產的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產權庇護的觀點，與我國政治經濟的本質特征相違背，也是不符合國情的。

我國國有企業在經濟社會發展中曾經擔負的責任，遠比西方的一般企業多，它們不僅承擔了大量理論上應由政府承擔的職責，而且在經濟發展中充任了“龍頭”作用，帶動了大量的集體企業和鄉鎮企業。現如今，國有企業擔負的政府職責不可能馬上全部轉給政府承擔起來，同時，能替代國有企業龍頭作用的經濟力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業“一刀切”式地退出，很可能出現一些“真空”或“半真空”狀態，這對社會資源的充分運用和調動是不利的，為此，在公共財政建設過程中，國有企業的去留，應該注重效率標準。真正有效率的企業，應予以保留和發展；確實無效率的，應予以裁撤。就我國國有經濟目前發展的勢頭看，隨著國企脫困目標的如期實現，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術項目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現公共財政的要求，即將與國有經濟相關的財政收支定位于滿足社會共同需要之上。

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摘 要 隨著我國經濟的快速發展，加強相關的財政管理工作也越來越重要，尤其是對于財政支出的管理和監督，其對于規范財政支出和相關的經濟建設具有重要的意義。本文就從這一問題出發，其中集中的分析和探討了關于公共財政支出的績效評價和考核管理。

關鍵詞 公共財政 支出 績效評價 分析

隨著我國經濟建設的大力開展，公共財政作為一項重要的財務，其在發展和管理的過程中具有重要的意義。對于公共財政的支出來說，它是進行資源配置和管理的重要組成部分和有效手段，但是在其支出的過程中也面臨著一系列的問題，因此保證公共財政的支出效果也就受到人們的熱切關注，這就需要我們重點做好公共財政的支出考核和分析。在這個過程中需要我們對于公共財政的支出有一個良好的管理評價體系，同時也要有科學完善的預算審核和管理系統，而在公共財政支出之后還要進行科學有效的監督，以保證財政在支出之后的實施效果，從而保障財政資金的安全性和完整性，能夠真正的為經濟建設發揮作用。

一、對于公共財政支出績效評價的認識

公共財政支出作為一項重要的資金支出，它在我國經濟建設的過程中具有重要的意義。所以必須充分的保證資金運行的效果，進而才能夠實現財政資金的有效運用，取得實際的建設效果。這樣一來就需要我們對公共財政的支出做好各項監督和績效評價，對于公共財政支出的績效評價來說，其具有重要的意義和積極的影響，通過有效的公共財政支出績效評價管理，我們可以實現對財政資金運行的有效監督，同時保證其公開性和透明性。

對于公共財政支出行為來說，需要保證其支出的科學性和有效性，能夠客觀的對財政支出的進行跟蹤監測，而財政資金的支出績效評價就在一定的程度上提供了前提保障。通過公共財政支出績效評價和管理，相關的財政管理部門可以在支出之前、支出的過程中、以及支出的過程之后進行全面有效的控制和監管，在進行績效評價的過程中也能夠對資金投入的風險以及相關效益進行分析，準確的了解財政資金的動向，進而規范相關的支出投資行為，提高資金使用的科學性和有效性。與此同時，進行有效的公共財政支出管理，還能提高公眾對于政府的信任度，對于一些重要的工程項目建設和管理來說，也做到了及時有效的控制和管理，進而保證工程項目的開展和建設。而對于財政執法和監督管理部門來說，也更加有利于其對于財政資金的監督和管理，保證了資金使用的規范性和科學性，進而使得財政資金使用效率大大提高。當然，在這個過程中我們也實現了資源的合理配置和管理。

二、公共財政支出績效評價過程中存在的問題

對于我國的公共財政支出監管來說，其在績效評價管理方面起步還相對較晚，在具體的實施和管理過程中，雖然取得了一定的效果，但是依然存在著一系列的問題，下面筆者就將針對這些問題展開相應的分析和探討。

1．在進行公共財政支出績效評價的過程中，其關注的重點是在支出分配上，而對支出后的績效評價管理還不夠。在當前的公共財政支出管理上，對于公共財政預算支出和支出后的合規性上評價管理的程度還不夠，在這方面還需要一套科學的、完整的的體系來進行績效考估和評價，從而對資金支出后的實際效能以及經濟性上進行管理。如果當期的財政支出管理只是在支出分配合理性上的管理和評價，那么就具有很大的局限性，也不是真正的公共財政支出績效評價管理。

2．在公共財政支出績效評價中沒有有效的評價管理指標。對于公共財政的支出管理來說，要想實現其有效性和科學性，那么就要有可以衡量和考察的指標來進行管理，只有這樣公共財政支出評價才會取得實際的效果。在當前的公共財政支出績效評價指標中，一些評價指標的設定還相對比較簡單，只是在進行績效評估和考察的過程中進行了量化，但是還不能夠全面有效的反應真實的情況。

3．在進行公共財政支出的過程中，對于相關的支出預算管理還存在著一系列的問題。對于公共財政的支出管理來說，保證其預算的科學性和有效性具有重要的意義，但是在當前的評價和預算管理當中，對于預算支出論證的還不夠充分和有效，而且在資金預算支出之后，對于項目的管理和監督較少，沒有很好的進行相關的資料統計，做好相關的記錄。而且在一些項目的預算申請上還存在著只要資金，而不注重實際績效的情況，這些問題的出現都給公共財政的支出管理帶來了困難。

4．在公共財政支出的績效評價過程中，沒有形成有效的評價約束管理機制。我們知道，保證公共財政支出的科學性和有效性，重要的就是要做好支出后的各項評價和管理，但是在當前的公共財政支出評價過程中，尤其是在績效評價和管理的過程中還沒有很好的監督和管理機制，這樣一來對于公共財政支出的績效、存在的問題以及需要承擔的責任都沒有強有力的約束和監督。這樣一來在進行相關的考核和評價過程中，難免會出現不符合實際情況或者是出現偏差的情況。對于公共財政支出的績效評價效果也就很難保證。

三、關于強化公共財政支出績效評價的措施和建議

通過以上的分析和探討，我們發現在當前的公共財政支出績效評價過程中還存在著一系列的問題，這些問題的實現需要我們進行科學有效的分析，從而有針對性的進行改革和完善，進而保證改革財政支出的科學和有效。

1．加強對公共財政支出績效評價的重視。對于公共財政的支出和管理來說，它是一項系統的工作，在這個過程中我們一定要加強對支出績效評價的重視，在進行公共財政支出的過程中加強監督和管理，在支出的過程中要加強決策的科學性，與此同時在支出使用的過程中，也要建立相關的措施和管理條例來進行監督和約束，從而保證其實施的效果。針對這一問題，相關的財政管理部門一定要重視起來，在財政支出的各個方面加強監督和管理。

2．按照公共財政支出績效評價的要求來進行支出管理。對于公共財政的支出管理來說，一定要做到合理的支出，也就是說在進行公共財政支出的過程中要做到量入為出，在進行相關的財政支出控制和管理上，需要進行有效的分析和評價，進行科學合理的支出，這樣一來也有利于財政支出的績效評價和考核，避免出現財政資金的不規范使用。

3．設置科學有效的評價考核指標和管理指標。對于公共財政的支出績效評價來說，我們要通過科學化、標準化的指標來進行管理，也就是說在進行相關的考核和管理的過程中有相應的標準可查，進而來進行規范化的管理，保證公共財政資金支出的實際效果和有效性。

4．建立起完善的公共財政支出績效評價管理體系。公共財政的支出績效評價是一項重要的管理過程中，而且在實施的過程中，需要一系列的工作要做，那么在這個過程中我們一定要加強相關方面的控制和管理，這樣一來也就需要一套相對完善的評價管理體系來進行約束和管理。一般來說，進行公共財政的支出評價有兩個方面的內容，一個是對其進行定量評價，另一方面就是進行相關的定性評價，在這個過程中不同的評價管理需要有不同的評價標準，所以必須建立起有效的評價體系來進行分類管理和監督。

5．做好公共財政資金的考核和管理。做好公共財政資金的支出績效評價，重點就是要做好對資金使用的管理，那么就要在實施評價的過程中有具體的資金使用核查賬目，在這方面需要做好財政資金使用的記錄和管理，以便于在進行相關的績效評價管理中進行審核。

參考文獻：

[1]李有志.中外公共支出的績效評價比較分析.財貿研究.2008.7.

[2]竇玉明.財政支出效益的評價與探究.財政研究.2009.8.

[3]吳哲華.關于公共財政支出的績效評價問題探究.財務管理.2010.4.

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公共財政制度是我國財政改革的長遠目標，對于怎樣恰當地對公共財政進行定位，理論界在某些方面還存在不同的意見，甚至不愿意使用“公共財政”這個名稱。但是，無論從政府的財政規劃方面，還是諸多財政雜志來看，“公共財政”這一稱謂事實上已經越來越普遍化，被越來越多的人認可。因此，對于公共財政的界定，需要形成一個明確的意見，以適應現實的需要。

一、公共財政的一般界定

從本質上來看，公共財政與財政、國家財政并沒有差別，都是特指國家進行的分配活動，都涉及財政收支、財政平衡、財政管理等內容。它們在中文名稱上的不同，主要是翻譯的問題，英文中的財政概念用“public finance”來表示，如果對其直譯就成了“公共財政”。然而“finance”一詞具有多種意思，可翻譯為“財政”、“財務”、“金融”等，只有在其前面加一個“public”進行限定，才能明確地表示“財政”這一概念。可見，“公共財政”和“財政”都對應于“public finance”，二者并無本質區別。財政是國家進行的分配活動，本來就是公共性的，因此，在“財政”一詞加上“公共”二字似乎有同義反復之嫌。

雖然從本質上看，公共財政與財政具有共性，但是，由于歷史上認識偏差的原因，使二者出現了一定的差異。在改革開放很長一段時間，“人們習慣上把資本主義社會的財政稱為‘公共財政’，而把社會主義財政稱為國家財政，是生產建設性財政。這樣一來，約定成俗，公共財政就成為資本主義財政的代名詞，自然兩者之間就有了根本的區別?！雹倭硗?，從相關的理論研究來看，公共財政的討論多是西方財政學上的一些內容，由此可見，我國的公共財政研究在若干方面是與西方財政理論緊密聯系在一起的。筆者認為，公共財政是“市場經濟條件下的一種財政模式”。其主要原因可以從現實經濟和財政理論兩方面來認識。

政府的財政活動屬于經濟范疇，資本主義國家的基礎經濟制度是市場經濟制度，按照的觀點來看，經濟決定財政，因此有必要對西方國家的財政進行重新認識，不能把公共財政等同于資本主義財政。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，政府和理論界都認同了要構建適應我國特色的公共財政制度，那么，公共財政也就不可能是獨立于國家財政之外的財政，而只能是國家財政的一種；是與我國原計劃經濟體制下所實行的財政模式不同，與市場經濟體制相聯系的財政模式。

之所以認為公共財政是國家財政在市場經濟條件下的一種財政模式，還因為公共財政理論中的市場失靈論。無論從古典的自由主義理論，還是近代的政府干預主義，政府財政活動的主要目的都是為了彌補市場失靈。古典經濟學的財政思想，來源于亞當。斯密在1776年出版的《國民財富的性質和原因的研究》一書中。其學派反對國家干預主義，主張實行“廉價政府”，一般都認為國家的財政支出不具有生產性，應該盡量控制，而讓市場這只“看不見的手”來實現資源的優化配置，認為市場機制可以實現經濟發展的各種目標。因而財政支出的范圍僅限于市場機制無法作用到的國防、司法、公共工程、公共機關等方面。這一觀點在西方持續了一百多年，財政一直也都限制在特定的范圍內。

但是，20世紀初資本主義國家在自由市場經濟條件下發生的多次經濟危機，導致了嚴重的社會蕭條和動蕩。許多經濟學家開始認識到古典的自由市場經濟并不能自動實現資源的優化配置、經濟穩定發展、充分就業等宏觀經濟目標。經濟發展中存在許多市場自身不能解決的問題，即所謂的“市場失靈”。為了彌補市場經濟的不足，英國經濟學家凱恩斯建立了全新的政府干預主義理論。主張通過政府的財政支出來影響社會總需求，從而保障經濟的平穩運行和發展。在20世紀中期，資本主義進入了一個“滯脹”時期，一些經濟學派如供給主義、貨幣主義等派別又開始重視自由市場主義，他們認為政府的大量干預并沒有帶來比市場更多的效率，從而反對過多的政府干預，讓市場自身去解決問題。

縱觀西方市場經濟國家的財政，其基本要點有：第一、政府財政的支出范圍主要著眼于社會公共需要方面，不去干涉市場經濟能夠處理好的私人需要方面，不直接介入社會生產性領域，把社會資源配置的主要任務都交由市場去完成；第二、財政支出十分注重效益的提高，并采取各種數量方法如成本效益法、最低成本法等來進行財政支出決策，只有具有較大效益的項目財政才會介入；第三、預算管理制度化，市場經濟條件下社會經濟生活逐漸復雜化，財政本質上作為一種利益分配的關系，必須建立相應的法治制度，才可能保障財政分配達到預期目的；第四、在財政體制上堅持分權制下的制衡，社會公共需要是有區域性的，政府提供的公共產品也具有地域性，地方政府在處理地方事務上比較有效率，所以，適當的分權有利于經濟效率的提高，但是，各地之間又有很大差別，財力也各不相同，所以，權力也不能下放過多，還要保持一定的制衡力量；第五、堅持稅收負擔的最小化來設計稅制，在設計稅制的過程中充分考慮公平與效率的關系，盡量做到“稅收中性”，在征稅的過程中努力降低征管成本和納稅人的奉行成本。

二、公共財政（public finance）的內涵與特征辨析

關于財政（public finance）的定義，早期的西方學者認為，財政是政府收入和支出的管理，或者稱之為政府資金的征收、使用和管理。我國傳統財政學關于財政的定義，盡管表述各異，大體上還是概括為國家的收入和支出活動，甚或將收支活動等同于分配活動。在現代市場經濟條件下的public finance，日本岸田俊輔在1978年的《圖說日本財政》將其定義為“政府所進行的經濟活動”②，美國馬斯格雷夫在其1973年初版的《財政學理論與實踐》一書中的序言中說：“財政這一名詞，傳統地應用于包含稅收和支出措施的那套政策問題。這不是一個好名詞，因為根本問題不是資金方面的，而是涉及資源利用、收入分配和就業水平的，不過這個名詞已為人們所熟知，而且稱之為公共部門經濟所引起的誤解將不會更少些?！彼谠摃?980年第三版中說：“本書論述公共部門經濟，不僅包括其資金，而且包括它對資源利用的水平和配置，以及它在消費者之間的收入分配的全部關系。雖然我們的主題是歸屬于財政學的，但它涉及到問題的資金方面，也涉及到實物方面。而且，它不單純是個公共經濟問題。因為公基部門是在和私有部門相互作用之中運行的，所以兩個部門都進入分析，不僅支出和稅收政策的效果有賴于私人部門的反應，而且對財政措施的需要也取決于財政措施不存在時私人部門如何行動?！雹鄱袊柏斦块L項懷誠主編的《領導干部財政知識讀本》一書認為，財政，也叫“國家財政”，是以國家為主體；通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動④。廈門大學張馨教授在《公共財政論綱》中的定義是：公共財政（public finance）指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式⑤。

總之，中外傳統財政學基于時代的背景和條件，把財政定義為收入和支出，如以現代市場經濟的觀點考察，實在是太偏狹了，有的學" 者將收支活動等同于分配活動更不足取。將財政定義為“政府所進行的經濟活動”，表明public finance在現代市場經濟條件下，已不限于財政收支及其管理，更不能限于貨幣資金管理，而要從政府與市場的相互作用，結合到資源的配置、收入的分配、經濟的穩定，從宏觀和微觀的角度分析，強調財政是經濟的一個范疇，甚至于用中文的“公共財政”來替代“財政”。但是，將財政定義為“政府所進行的經濟活動”又失之過寬，因為無論中外，除政府的財稅部門之外，央行、計經委、通產省、商務部等之類的政府所屬機構，其經濟活動斷然不屬財政。反觀項懷誠和張馨的public finance定義，將財政定義為政府所進行的某種（類）經濟活動，則有其合理之處。所以，公共財政是市場經濟條件下的財政，已為大家所公認，盡管理論界的描述尚不盡統一，問題的關鍵在于對分配活動或經濟活動的進一步界定，它既是對財政活動的高度概括，又涉及財政活動的范圍，關系到以公共財政為基點的公共經濟及其財務管理等諸項活動的范圍、目標與方式。

筆者認為，public finance是國家為了實現其職能，憑借國家的權力，參與一部分社會產品或國民收入分配所進行的一系列經濟活動。

1.public finance的理財主體是國家，具體包括各級政府及其理財專職機關，其理財主體具有層級性。這里的各級政府包括中央政府和地方各級政府，政府又設置具體的理財機關，專司相應的理財職能，如中國目前的財政、海關、國家稅務局和地方稅務局系統等。

2.public finance活動的目的是實現國家的職能，過去理論界對國家職能的概括一般指政治職能和經濟職能，這沒有錯，目前理論界關于公共財政的核心演化為滿足社會公共需要，是有其道理的。如果說前者的關系鏈為：國家或政府的職能——社會公共需要——財政的職能——……；后者的關系鏈是：社會公共需要——國家或政府的職能——財政的職能——……。

那么，問題的癥結之處在于國家職能和社會公共需要的關系。就國家職能而言，“橫看成嶺側成峰”，其既可分為政治職能和經濟職能，也可分為階級性方面的職能（對外進行戰爭或防御、對內維護統治階級的統治等）和社會性方面的職能（提供公共福利、優化資源配置、公平收入分配、穩定經濟并有適度的經濟增長等）。再就社會公共需要來看，社會的即公共的，社會的職能亦即社會公共需要的職能，在傳統財政學描述的實現國家政治、經濟職能中，是包含著社會公共需要的，只不過公共需要在不同的歷史發展階段（如資本主義發展初期和當代資本主義時期、我國計劃經濟時期和市場經濟階段等），其內容、范圍、方式有所差異，并反映著不同的生產關系。以此觀，前述關系鏈誠可為：國家或政府的職能——社會公共需要的職能——財政的職能——……。

3.public finance活動的根據（或依據）是憑借國家的政治權力、財產權力、行政管理權力和信用權力。政治權力即國家作為主權者的權力。馬克思指出：“在我們面前有兩種權力：一種是財產權力，也就是所有者的權力，另一種是政治權力，即國家的權力”⑥。政治權力為國家所獨有，其主體就是國家，所以，政治權力即是國家作為主權者的權力。國家政治權力所涉及的對象范圍，從地域的角度看，就是政治權力所能達的全部空間，如領土、領空、領海；從人員的角度看，就是該國所判定的公民或居民。政治權力在經濟上實現的形式就是稅收。

財產權力就是所有者的權力，所有者的權力不僅包括生產資料（含土地）的所有者權力，而且包括勞動力所有者的權力，其借以在經濟上實現自己的形式，進一步分割為產業利潤、商業利潤、借貸利息、地租及工資等。由此可見，所有者的權力主體具有多樣性，不僅包括國家，而且包括企業、單位和個人。就財政而言，這里的所有者權力主體就是國家，國家作為生產資料所有者權力或出資者的權力主體，以上繳利潤形式參與國有資本及相關的資本組織形式的利潤分配，在我國目前階段，依國有經濟的實現形式即經營形式的不同，進一步界定為直接上繳利潤、國有股紅息、承包費和租賃費等。（特殊的）行政管理權力，是就政府與市場的關系而言，若把政府也看作市場經濟主體的一員，（特殊的）行政管理權力就是特殊的經濟主體的權力，之所以特殊，在于其對象范圍限于特定的對象、實施特定的管理所收取的規費和特許權使用費，其經濟上的實現形式即是政府收費和政府性基金。至于國家的信用權力，不獨體現在財政范圍，央行行使的也是國家的信用權力。就財政而言，國家的信用權力在經濟上實現的形式就是國庫券或國債，或財政性貸款。就四種權力來看，政治權力和財產權力是財政依據的一般權力，行政管理權力和信用權力是財政依據的特殊權力。

4.public finance參與“分配”是過程而不是結果。如果把財政的結果歸之于分配活動，這是正確的，但需明確的是，這是指社會再生產四個環節即生產、分配、交換、消費中的“分配”，亦即財政分配制約生產，生產又決定財政分配；財政分配與交換、消費相互影響、相互制約；財政分配與其他社會產品分配‘（如工資分配、價格分配、信貸分配、財務分配等）相互影響、相互制約。所以，從社會再生產的角度，立體的、多維的把握財政分配活動，是理解財政是一種分配活動的關鍵，但如果把財政分配活動僅僅歸之于組織收支活動，則是有所偏頗的，是與現實經濟情況不相符的。

5.public finance活動的結果是其一系列經濟活動，具體包括組織收支活動、調節控制活動和監督管理活動等。這些經濟活動的貨幣表現則為財政資金，具體包括財政收入和財政支出。

三、對公共財政模式的再認識

廈門大學張馨教授認為，公共財政是“與市場經濟相適應的財政模式”⑦，中國人民大學安體富教授認為，公共財政實質是市場經濟財政⑧，我們認為，只有在市場經濟條件下，財政的公共性才真正取得獨立、成熟、規范、完全的存在形式——公共財政，亦即市場經濟財政⑨。所以，我們主張和贊同公共財政是市場經濟條件下的財政模式這一觀點，但公共財政這一財政模式和經濟條件、國家財政是什么關系，顯然有必要進一步研究。

理論界有一種流行觀點認為，人類歷史所存在的經濟體制有三種類型，與此相適應，財政類型或模式也分為三種：自然經濟——家計財政、計劃經濟——國家財政、市場經濟——公共財政，應當說，這種分類有一定新意，但我們認為，既然財政就是國家財政、政府財政，公共財政就是國家財政的一種：市場經濟條件下的財政，同理，國家財政中尚包括計劃經濟條件下的財政。

財政=國家財政 計劃經濟條件下的財政（生產建設財政或統收統支財政）

市場經濟條件下的財政（公共財政）

順便指出，理論界有人認為，國家分配論強調，財政本質也是“國家分配”，因而“財政”就是“國家財政”。還有同志認為，國家分配論是財政本質的理論，公共財政論是財政現象理論或財政模式理論⑩。筆者認為，國家分配論不應僅僅是關于財政本質的理論，國家分配論除本質論外，尚包括運行論、調控論、政策論等，當然，這些理論必然且必須隨著條件的變化而發展變化，而發展了的國家分配論與公共財政論并不矛盾，所以，核心是要強化對市場經濟這一條件的研究。

既然公共財政是市場經濟條件下的財政，那么，與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則拓寬和規范了財政關系涉及的經濟主體和分配范圍，財政關系的主體涉及到國內外市場的參與者，涉及社會經濟生活的各個層面，財政分配范圍不僅擴展到社會再生產的各個環節，而且擴展到國內外市場及市場作" 用不到的范圍。正因為如此，商品經濟乃至市場經濟，要求用法制規范財政關系的主體和分配范圍，正確劃分市場和財政各自作用的范圍，凡是由市場能夠解決好的，就讓市場解決；財政轉向市場作用不到或市場失效的領域或產品，凡市場管不好或管不了的，就由財政通過各種手段來管。與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則改變了財政的運行過程，使財政關系的運行過程由經費供給變為經營管理，財政再分配也相應變為市場性的再分配和非市場性再分配相結合。這種變化，使市場經濟條件下的財政關系運行不僅與自然經濟中的財政關系運行有了原則區別，而且與計劃經濟中的財政關系運行也有了很大的區別，如果人們仍然用原有的某些理財思想來看待市場經濟中的財政關系，必然要產生嚴重失誤，造成財政運行過程的紊亂。所以，按照市場經濟發展的要求，把財政關系納入市場經濟體制運行的軌道，是財政體制改革需要妥善解決的問題，諸如國庫集中統一收付、部門預算、收支兩條線、政府采購等應運而生。與自然經濟和計劃經濟相比，市場經濟則拓展了財政的職能，隨著商品經濟的發展和生產社會化程度的提高，財政的職能有了明顯的擴大和調整。在市場經濟條件下，市場在資源配置、收入分配和穩定經濟發展等方面起著基礎性的作用，而財政分配正是立足于這種基礎，成為資源配置、收入分配、穩定和發展經濟最有效的調節機制，可以加速或抑制經濟發展的速度，引導生產經營方向，調整產業結構、產品結構和技術結構，公平分配收入，平衡社會總供給和總需求等。如果沒有財政的“第二次”調節，那就只能任憑經濟的盲目發展，使社會經濟處于波動或混亂狀態。所以，市場經濟的發展，不僅為財政關系的發展創造了物質條件，而且擴大并強化了財政的職能，使財政關系在現代經濟生活中占有舉足輕重的重要地位。

①安體富：《論我國公共財政的構建》；高培勇：《公共財政：經濟學界如是說》，北京：經濟科學出版社2000年版。

②③王國清、程謙：《財政學》，西南財經大學出版社2000年版。

④項懷誠：《領導干部財政知識讀本》，經濟科學出版社1999年版。

⑤張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社1999年版。

⑦ 張馨：《公共財政論綱》，經濟科學出版社1999年版。

⑧安體富：《論我國公共財政的構建》，高培勇：《公共財政：經濟學界如是說》，經濟科學出版社2000年版。

⑨ 王國清：《公共財政：財政的公共性及其發展》，《經濟學家》。1999年第6期。

⑩轉引自樊麗明等：《探討財政改革，完善財政政策》，山東人民出版社2001年版。

主要參考文獻：

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[2]許廷星，譚本源，劉邦馳。財政學原論[M].重慶：重慶大學出版社，1986.

[3]劉邦馳，汪叔九。財政學[M].成都：西南財經大學出版社，1995.

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一、中西公共財政的相似點

我國和西方的公共財政，都是建立或基本建立在現代經濟基礎之上的，是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它們都是與市場經濟相適應的一種財政類型。因此，兩者有著相同或相似的特征和內涵。

1.彌補市場失效。市場經濟下，在市場有效的領域，必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用，以達到帕累托最佳狀態。但是，在某些具有共同消費性質的領域和場合，就產生了所謂市場失效問題，其主要表現是：公共產品、外溢性、自然壟斷、風險及不確定性等現象的存在，以及社會分配不公和宏觀經濟總量失衡等。此時，大體上就要求政府通過公共財政的收支而為市場提供公共服務，從而直接彌補市場失效。

2.為市場提供一視同仁的服務。等價交換是市場活動必須遵循的基本準則，這一準則決定了政府為市場提供的服務必須是“一視同仁”而不能是“區別對待”的。市場的統一性，決定了政府作用于某個或某些市場活動主體的過程，就是影響所有的市場活動主體的過程?，F實地看，財政收支對各市場活動主體有時候還是“有所差別”的，但這只是政府安排公共服務的一個手段而已，是為了保證市場與資本的正常運行，因此，從根本上看，仍是“一視同仁”的，這與“區別對待”有著本質的差別?！皡^別對待”的原則否定著等價交換準則，進而否定了市場經濟，它與市場經濟是不相容的。

3.不以贏利為目的。贏利性是人們參與市場活動的直接動力，之所以會產生市場失效問題，一個根本原因就在于無法保證正常的市場贏利。作為公共財政主體的政府，是以政權所有者和社會管理者身份而展開各種彌補市場失效的活動，其活動具有非贏利性。如果作為公共財政主體的政府，其活動以贏利為目的，結果必然是經濟活動政治化，從而導致整個市場經濟體系的崩潰。

4.運行法治化。市場經濟在某種程度上說就是法制經濟，財政作為政府直接進行的活動，在市場經濟下顯然必須受到法律的約束和規范，必須依法行事，從而具有法治性。財政法治化，意味著社會公眾可能通過相應的法律程序，其中主要是通過政府預算的法律權威而根本地決定、約束、規范和監督著政府的財政行為。

二、中西公共財政的不同點

導致中西公共財政差異的因素很多，有政治的、文化的因素，也有生產力、生產關系等方面因素的影響。這里主要從生產力和生產關系的角度來闡釋雙方公共財政的同中之異。

1.生產關系性質的不同，導致了雙方公共財政的性質及有無雙元財政的差異。生產關系性質的不同，其中主要是生產資料所有制性質的不同，導致了我國公有制公共財政與西方的私有制公共財政的差異。西方的公共財政具有兩重性：市場經濟制度決定了它是公共財政，從而具有公共性；生產資料的私有制又決定了它是資本主義財政，從而具有剝削性。兩者的結合，就表現為：在資本主義市場經濟條件下，公共財政是公共性和剝削性的統一。同理，我國的公共財政也具有兩重性：生產資料的公有制決定了它是社會主義財政，必須為屬于全體人民所有的國有資本保值增值服務，從而具有增值性。這樣，在社會主義市場經濟條件下，公共財政就是公共性和增值性的同一。

進一步地看，在市場經濟條件下，生產資料所有制性質的差異，還直接導致了我國的財政運行模式將是雙元（結構）財政模式，即公共財政和國有資本財政，而西方的財政運行模式只是較單一的公共財政模式。這是因為，公有制經濟是我國將要建立的市場經濟的主導經濟成分，贏利性是我國國有經濟的基本性質，這構成了同樣處于市場經濟下的我國與西方國家的一個根本區別。處于非市場領域的政治性政府，其收支活動構成公共財政，這是中西財政的一致之處；處于市場領域的經濟性政府，其收支活動構成國有資本財政，這是我國財政與西方財政的差異之處。兩者的結合，決定我國財政模式的雙元結構以及西方財政模式的單元結構。

2.生產力水平不同，導致雙方發展型公共財政與發達型公共財政的差異。我國生產力發展水平，總體上是落后于西方發達國家的，這決定了我國將要建立起來的公共財政有著諸多不同于西方發達國家的特點和內容，形成了我國發展型公共財政與西方發達型公共財政的差異。在稅收收入結構上，我國將長期以流轉稅為主，而西方大體上以所得稅為主；根據理查·馬斯格雷夫和羅斯托的“發展型”公共支出增長模型分析，我國正處在經濟發展的初級階段，公共投資在整個國家經濟總投資中占較高比重，為社會提供通訊、交通、教育、衛生等基礎設施和公共服務，促使經濟起飛。而西方國家的經濟大多進入成熟期，公共支出主要目標由提供社會基礎設施轉向提供教育、衛生、福利等服務，此時，用于社會保障和收入再分配方面的支出，所占比重較大。

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強化政府的公共責任是推動依法行政和依法治國的要害。政府責任監督是政府責任機制的組成部分。政府審計是政府責任監督體系中不可或缺的重要組成部分。按照國家憲法的規定，建立的和不斷完善的我國政府審計制度，在維護和監督公共財政行為的真實性、合法性和有效性方面，具有不可替代的法定性和權威性。

一、公共財政的責任與公共財政審計

財政經濟理論告訴我們，在市場經濟體制下，市場是一種資源配置系統，是一種有效率的運行機制，但市場的資源配置功能不是萬能的，它有其本身固有的缺陷；政府也是一種資源配置系統，財政是一種政府的經濟活動行為；由于存在“市場失靈”和“市場缺陷”，為政府對公共活動的介入和干預，提供了必要性和合理性的依據。

財政作為政府行使職能和進行社會公共活動的一種財力保障，代表國家支配和治理公共經濟資源。在此過程中，國家的經濟責任也轉移到財政部門的預算行為和公共資金的分配使用；在現行體制下，財政活動主要應定位于彌補市場經濟的缺陷，滿足社會對公共物品的需求，建立相應的公共財政政策和制度，引導和不斷規范用財財政行為，維護國家公共資源的合理和有效使用。

財政部門和政府其他的預算執行部門，作為公共資源的治理者，執行著國家的各項財政收支計劃，其對公共資源行政作為的有效性，直接體現了政府的公共經濟責任的履行。由此而言，公共財政的執行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財政資金，謀求社會的公共利益，而且，還有責任對公共財政資金進行有效的治理。

社會公共資源是有限的，有限資源的分配和使用，如何才能促進經濟和社會的發展，以增加公共的益，這就產生了外部的評價問題。公共財政的支出，責任在于效率和效益，其根據就在這里。從這個意義上講，加強公共財政的責任行為，提高公共財政支出的使用效益，是公共財政支出的核心問題。

黨的十六屆五中全會提出，要堅定不移地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，保持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面調解可持續發展的軌道。

科學發展觀的提出，將為國家公共財政的體制發展，提供更加明確的導向，建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政的框架，是現階段及今后一個時期財政體制改革與發展的目標。財政改革的重點應轉向優化財政支出結構，完善社會保障制度，加強公共物品的投資建造，完善財政治理制度的職能。使財政行為更好地維護社會公共利益、加強社會公共有效供給，促進經濟社會的調解發展。財政的社會公共屬性將更加明確。

公共財政的改革和發展，也給公共財政的審計提出了新的要求。公共財政審計是以國家法律法規為依據，對政府財政及其他預算執行部門分配、治理和使用公共資源，提供公共產品和公共服務等履行公共經濟責任的行為，進行監督、評價和報告的獨立控制活動，是與市場經濟條件下公共財政相聯系的一種財政審計形式?？茖W發展觀的要求，公共財政的改革和發展，正促使審計機關進一步更新思想觀念，調動審計理念，關注體制變化，從宏觀的、全局的、辯證的、跨專業的角度，去研究和思索公共財政審計的發展問題。根據政府財政的工作重點和資金流向，更加突出對重點部門、重點資金的審計，更加關注財政公共資金的使用與績效，更加顧及社會發展目標和民生的公共利益，即財政審計需要樹立財政審計一體化的工作理念。

二、關于財政審計一體化的實踐與討論

關注科學發展，關注公共財政的走向，審計機關應重視對財政審計一體化的認識和目標把握。財政審計一體化在一般意義上可理解為：集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預算編制、撥付執行、治理使用等過程環節的審計；對公共財政資金的運動過程進行審計監督，并對其真實性、合規性和有效性發表審計意見；最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果，影響和提供對政府公共財政行為的決策評價。

財政審計一體化與傳統的財政審計相比，在認識上更為深入，定位上更為靈活，組織上應更為周密。

首先認識上，傳統的財政審計是針對本級財政（或者說對財政部門）的年度預算收支審計，側重于預算審查、數據核審、批復程序、內部控制等環節的審查；而財政審計一體化更關注年度預算執行的一個系統性，從預算的編制、收入的組織，資金的撥付，預算的執行，使用的績效加以檢查和評價，沿著財政資金的走向進行重點沿伸和審計，因此，對公共財政資金運行一體化的認識和評價更加深入、更加全面。

其次，在定位上，傳統財政審計的目標定位，主要側重于收入的真實性和合規性。財政審計一體化的取向目標，更應注重公共財政支出的合規性和效益性；在資金的界定上，不僅要看財政預算資金，而且應該關注其他非稅性資金和國有資產的運行；在審計項目上，不僅要看本級預算執行，而且應該關注財政性投資建造、專項資金使用治理，主要預算部門預算執行的情況。在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，來審視本地區財政綜合經濟的運行質量和存在的問題，反映和揭示宏觀層面的情況，結合黨委政府科學執政的方向和經濟社會發展的重點，來提升審計的運用成果。

其三，在組織上，財政審計一體化是審計機關在現有的審計對象、人員配備、裝備手段、審計組織程度條件下，對審計資源的一種整合和配置，以求在規定的時期內，能最大效能地實現審計目標，提升審計成果。這種資源整合，不僅有審計對象的配置，還有審計力量的配置，包括社會審計力量、內部審計力量的配合。在審計對象、審計力量、審計信息、審計資源共享的條件下，審計一體化的價值取向十分清晰，審計職能的履行具有高度的統一性和針對性，這對審計組織者來講，是一種考驗，需要一種宏觀的跨學科的駕馭意識，以便能生產出更好的“審計產品”。

有學者提出：“國家審計的產品就是審計信息”，這個觀點十分形象和恰當，假如審計最終產品-審計報告和審計信息，最終只是會計數據的確認和羅列，而不能常常地適時地從財政經濟一體化的角度提示分析，為黨委政府的科學執政的領導和公共財政的分配導向，提供有益的審計評價和監督，審計的公共性監督和評價的職能必將弱化。

近幾年來，在浙江省審計廳和杭州市審計局的領導下，杭州市下城區審計局在推進財政審計一體化方面作了如下的審計實踐：

實踐A：以預算執行審計為主線，以促進預算治理的規范性，提高財政資金的效益性為目標，在指導思想上樹立為黨委政府決策治理和人大常委會財經監督服務，推進公共財政審計制度的深入。連續三年來，審計機關對本地區財政預算執行進行客觀反映和提示問題的同時，對預算執行中16項重要事項提出審計建議，引起了黨委、人大、政府的高度重視，財政部門和有關政府部門有效執行審計意見，落實審計結論，區政府及有關部門隨之形成一批政策性的規定，極大的豐富了財政審計的內涵，使審計成果得到有效的轉化。

實踐B：區審計機關連續二年推行了六個預算執行部門的決算審計，圍繞預算執行，從預算編制的科學性、預算執行的嚴厲性、預算收支的合規性進行檢查，拓寬和加強了區級預算執行審計的深度和廣度，使財政審計一體化的工作，從預算編制的源頭和預算執行的過程中統一起來，為人大常委會加強預算執行監督提供了審計依據。

實踐C：圍繞黨委政府的工作中央，結合部門決算、財政績效、專項資金、轉移支付、政府采購等關聯問題，拓展財政審計一體化的內容，探索對財政重要的專項資金的跟蹤監督，在本地區已建立了對工業技改、商貿發展、農業開發、科技進步、外貿支助等五項政府貼息資金的年度定期審計制度，開始形成主管部門立項、財政部門分配、審計部門監督的工作運行機制，有效地促進了財政資金使用治理部門的責任意識，提高了財政資金使用的績效性。

實踐D：根據近年來，財政公共性建造投入增多的特點，按照省市政府的要求，我區落實和建立國家建造投資項目的審計制度，推進國家建造項目的必審制，審計機關全面介入國家建造投資的審計監督，并建立了有效的工作控制流程，二年半來，先后實施投資審計項目202個，核減和節約財政性建造投資5584萬，為提高財政投資的績效，筑起一條新的監督防線。

實踐E：按照公共財政體制下，財政資金、國有資產一體化運營的特點，在財政審計一體化中加大對國有資產的監督和關注，二年來，審計機關組織了對八個部門（街鎮）的國有資產資金審計，取得巨大的監督成效。為政府把握本地區重要的公共資源、國有資金、土地存量、公有房產、或有債務提供了審計依據，使公共財政在資金和資產二種形態上的資源配置基礎更加清晰，為黨委政府對公共資源的統一調控和運營奠定了決策基礎。

浙江審計廳根據全省的審計實踐和科學發展觀的要求，以及公共財政審計體制發展的趨勢，對財政審計一體化已經作出新的定位，提出：財政審計一體化，除有關原有財政審計內容為基礎外，還應包括政府固定資產投資項目審計、政府基礎設施建造投資公司的審計、其它財政收支審計和專項審計調查。上級審計機關對財政審計一體化范圍和內容的涵蓋，結合審計的實踐來認識，我們認為具有很大的針對性，帶來很大的啟示，是一個切合實際的導向，值得引起我們在工作中深入研究和思索。

公共財政體制改革的深化和完善、科學發展理念的更新，標志著我們正步入構建公共財政建造新框架的階段，公共財政體制的改革，也必然會激發審計環境和審計觀念的全方位變革。在審計資源一定的情況下，解決問題的要害，要靠審計工作理念的轉變，審計監督職能的調動，并善于把握工作的取舍，以從更高的層次上認識財政審計工作的發展和創新，更好地把握全面審計、突出重點的工作內涵。

三、推進財政審計一體化的對策思索

實現財政審計一體化，要樹立財政審計“一盤棋”的觀念，充分發揮審計各專業部門的優勢，形成合力，統籌規劃，突出重點，使審計機關的整體效能大于分兵出擊，最終為社會公眾和黨委政府提供更加豐富的審計產品，使審計的成果得到有效的提升和利用。

（一）重視審前計劃提高組織治理

審計一體化可以看作一項系統工程，涉及的面廣點多，需要加強審計項目立項和審計計劃編制的思索，做好審前調查方案的形成，按照財政資金的走向和資金運動的規律，確定本地區的計劃目標。審計一體化工作，既是一個系統，就具備一定的網絡和層次，具備一定的時段和對應。審計的組織需要跨越時空和項目的單一觀察，從年度審計的重點和關注的傾向性問題，進行串聯和分析，分而不亂，合而為一，以提高年度財政審計項目的組織化程度。財政審計一體化，對審計機關內部來講，首先要做到審計項目組織治理的一體化，提高項目指揮調解、項目質量控制、項目問題綜合、項目成果提煉的一體化。

（二）綜合審計內容做到“六個結合”

審計機關內部各職能部門有著自己的特性和優勢，在財政審計一體化的目標下，各專業審計都承擔著為終極目標提供服務的責任。局部項目與整體工作目標是一個統一體，局部的問題不能局部看，應連貫看，綜合看。從中得出公共財政資金運行的真實性、合規性和有效性，加強各單項審計項目的綜合性、宏觀性。

因此，在財政審計一體化中，應努力做到“六個結合”：（1）加強專業審計目標與財政審計目標的結合；（2）加強一般部門單位審計與財政預算執行審計的結合；（3）加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；（4）加強經濟責任審計與財政審計的結合；（5）加強專項審計調查與財政審計的結合；（6）加強審計信息化建造與財政審計的結合。

（三）整合信息資源構筑信息平臺

我們說，從本質上講，財政作為一個經濟范疇，可以說是以國家（或政府）為主體的分配活動。財政收支體現了政府與其它經濟主體之間的利益關系。財政審計一體化的實施，使這種“分配活動”和“利益關系”在一個新的統一體方面得到觀察和思索。比如說一筆“財政專項資金”在預算執行審查中，觀察的要點是程序和合規。但在審計一體化的組織中，將沿著資金的流向，一直跟蹤到受益單位（企業）使用的真實性和有效性，得到的信息又反饋出該項財政支出的績效性和必要性。

因此，在財政審計一體化條件下，各類審計資源的整合尤為必要。這既包括審計機關內部的審計資源整合，也包括外部的社會審計和內部審計資源的整合。這些縱橫交錯的審計信息，同置于一個公共的審計信息平臺，通過各審計組信息的共享，使財政審計信息得到更好的開發利用?？陀^上，審計信息的一體化，信息的完備性，傳導的流暢性，在財政審計一體化的項目治理中具有決定性的意義。非凡在審計計算機治理系統（OA）和審計計算機輔助審計系統（AO）條件下，使信息的搜索、傳遞、處理和反饋機制成為可能，審計信息的共享機制，將有助于財政審計一體化項目的有效推行。

（四）確定終極目標提高審計成效

推行審計一體化，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提升財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，形成具有價值的“兩個報告”，為政府公共財政的發展提供評價，為人大常委員會審議財政的預算執行提供依據，使審計成果得到有效的利用。在新的歷史條件下，審計機關年度財政預算執行的審計報告，要求立意高、力度強、容量大，具備全局性和宏觀性，這是審計機關審計成果反映的最重要的載體，需要認真的把握。

由于財政審計一體化帶來審計項目的多樣化，也帶來審計目標的多元化，在年度審計任務執行中，各審計組應按財政資金運動的不同環節，財政資金使用的不同成效，對審計項目提出不同的評價，提供分項的審計報告?？陀^上來講，審計的信息或審計成果是豐沛的，但同時，對“兩個報告”的綜合整理難度也在相應提高。

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（一）社會保障的性質需要公共財政的支持

社會保障的公共產品屬性決定其與公共財政存在內在聯系。當然，并非所有的社會保障制度項目都具有典型公共產品特征。盡管目前理論界對此看法不一，但社會保障中的基本保障，比如養老保險中的基本養老保險，其公共性是非常明顯的[1]。

從社會保障具有互濟性的角度來看，由于市場經濟基礎條件下，資源和個人能力還有社會環境的差異，個人所獲得的勞動成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成個人生活條件的不同，會對社會公平造成損害。社會保障是在第一次市場分配之后，政府統籌社會財富，按照成員需要提供生活資料，是對社會財富的再分配，是將高收入階層的財富以公共財政的方式轉移給低收入的階層。因此社會保障是社會成員之間通過公共財政的一種互濟行為。

從社會保障具有風險負擔性的角度來看，社會保障憑借社會的共同力量，保障全體社會成員的基本生存權利。社會保障的原理在于：把個人的短期較大的、難以抵御的風險，轉化為長期較小的風險，并由社會共同分擔。社會保障存在的前提即社會成員風險的可分擔性。公共財政作為一種政府為主體的分配行為，目的在于滿足社會的公共需要，追求社會的公共目標。

從社會保障具有收入再分配功能的角度來看，要想使社會成員對社會產品的分配達到社會公平，需要對收入進行再分配，使處于劣勢者得到補充的社會產品份額。社會保障制度能夠通過資金的籌集與支付，使社會產品的分配更加趨于符合社會公平的原則，維護社會穩定。而社會保障這一功能的實現需要公共財政的支持。

國家財政向公共財政的轉變是出于對市場經濟認識的不斷深化，公共財政是以市場對資源配置起基礎性調節作用為基礎，是為市場經濟提供公共服務的政府分配行為。公共財政的功能是彌補市場的缺陷[2]。因此，公共財政的出發點與社會保障是一致的。社會保障作為公共財政運行的一種手段，作為社會公平的調節器，其作用的發揮需要完善的公共財政制度支持。完善的公共財政制度可以有效為社會保障提供穩定持久的制度支持。

（二）公共財政是社會保障的重要保證

首先，社會保障是公共產品。公共財政是一種契約財政，體現了政府與納稅人之間的一種契約關系，即政府收取稅收，必須為納稅人提供滿意的公共服務；納稅人為獲取公共服務，必須付出納稅的代價。社會保障作為維護社會安全的穩定器、減震器和調節器，是納稅人需要國家提供的一種公共服務，具有消費上的非競爭性和非排他性，因此必須由政府承擔起供給的責任，由公共財政提供財力的支持。

其次，社會保障是優值品。優值品指消費者對消費品的效用評價低于該產品應有的效用評價的物品。因為消費者未能充分認識到產品給其帶來的利益，使其對產品的效用評價過低，若任由消費者根據自己的偏好購買，市場提供的優值品數量會低于資源配置的最佳水平，從而造成資源配置不足的效率損失。

二、社會保障需要公共財政支持的現實依據

（一）社會保障資金缺口過大，個人空賬規模空前

從1995年以來，中國養老保險開始實行“現收現付”向“統賬結合”轉軌，在這一過程當中，由于對轉軌成本事先沒有一個清楚的衡量，為確?；攫B老保險基金按時足額發放，養老金的發放實際上占用了職工的個人賬戶，造成個人賬戶的基金因被用來彌補社會統籌基金的不足而存在空賬運轉，且要支付“空賬戶”的利息，形成社會統籌基金與個人賬戶因統賬一體造成職責不清，進而導致統籌賬戶基金透支個人賬戶基金。所以，中國個人賬戶在一開始就出現了“空賬”的問題，而且，逐年遞增，達到一個相當大的規模。截至2004年，中國社會養老保險個人賬戶的空賬達7400億元，而且每年以1000多億元的規模擴大。在北京大學的一次論壇上，勞動和社會保障部副部長劉永富透露了上述數字[3]。

（二）積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規模上升的速度

社保資金的收益率遠遠低于同期的通貨膨脹率，評估基本養老保險基金的投資績效，通常采用的衡量指標是實際收益率，即基金投資取得的名義收益率扣除同期通貨膨脹因素后的收益率。如果基金投資的名義收益率低于通貨膨脹率，說明基金在同期內貶值。用這一指標衡量，銀行存款和國債投資的實際收益率都不理想。例如，從社?；鸪闪啄陙淼睦塾嬍找婵?，按資本加權計算，社保基金累計收益率為11.48%，和同期累計通貨膨脹率5.04%相比，高出了6.44個百分點[4]。同時考慮空賬規模的上升也達到驚人的程度，中國的社保資金積累的速度遠遠趕不上空賬規模和同期的收益率。

（三）社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理

國務院《社會保險費征繳暫行條例》規定：全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作由國務院勞動保險行政部門負責；繳費單位必須按月向社會保險經辦機構申報應納費額。條例同時又規定社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由社會保險經辦機構征收[4]。根據條例規定，社保機構征收的社會保險費存入財政專戶，依據國家有關規定，社會保險，財政部門需將保費的發放亦由社保機構負責。于是社保機構存入財政專戶的社會保險費再返撥給社保機構由其發放。

（四）地區社會保障水平不平衡需轉移支付調節

在中國經濟發展水平不平衡，所以社會保障水平也很不平衡，社會保障水平取決于省級財政的規模和中央的轉移支付規模，在2005年，社會保障支出最多的是遼寧，達到263.38億元，占全國比重的7.84%，但人口比重最大的河南社會保障支出是168.06億元，社會保障支出占全國比重的5%。按照瓦格納法則來看：隨著人均收入的增加，公共支出的規模也會加大。所以，要提高社會的社會保障水平，就要提高省級財政的收支能力，提高地區的人均收入水平。要縮小各地區間的差距，就應當加大中央的財政轉移支付的力度，加大對落后地區的轉移支付，尤其是社會保障的轉移支付力度。

三、社會保障制度良性發展的公共財政舉措

（一）增加公共財政收入來源，夯實社保資金基礎

社保資金的來源依靠強大的國家財政支持，所以夯實社保資金的基礎就要通過擴大稅收來源，增加就業，加強中央財權等措施來增加國家財政收入，從根本上為社保資金提供強大的財力支持。但另一方面，由于個人賬戶空賬和個人賬戶預期收益率低以及城鄉二元社會結構的存在，出現了個人參保的積極性不高，社會保障覆蓋面較窄這些問題，而且，目前中國社?；鸬恼骼U率并不理想，普遍存在著漏報瞞報繳費基數的情況，企業欠費問題也比較嚴重。此外，大多數職工并沒有按照實際收入上繳社會保險費，導致社?；鸬膩碓创蟠鬁p少。

（二）提高社保資金統籌層次，加大公共財政轉移支付力度

首先，提高社保資金統籌層次。這是在國務院決定中所提到的，統籌層次的提高符合社會保險的基礎理論，有利于統籌調劑。但本文的考慮主要是基于政府責任的承擔方面，社會保障基金應達到全國統籌，原因是在目前達到省級統籌之后，并不能完全解決勞動力在全國范圍內的流動所帶來的保險轉移問題，并且省級統籌必然會導致各地方權力的分割和對于中央財政的依賴。

社保基金的全國統籌有利于加大收入分配的力度，全國的退休職工都將以同一個標準領取保險金。我們設立個人賬戶制度主要是解決效率和激勵問題，社會統籌所負責的基礎養老金應該更多的考慮公平，至于不同地區的生活費用差異問題我想可以在實際實施中加入物價指數進行調節。

其次，中央對地方社會保障資金的支付是為了保證國家宏觀層面的公平，但是一味依靠中央的轉移支付力度會增大中央的財政負擔，這也是不現實的。因此，最終社會保障的提高依靠的是地方對個人收入的提高，而這就要求地方政府要保證基本的就業。

（三）優化公共財政收支結構，開展多種渠道籌集社會保障基金

當前中國公共財政用于經濟建設的支出比重較大，這是中國現階段經濟發展的要求。不容忽視的一個情況是中國當前的貧富分化也達到一個不得不解決的程度，所以，作為社會公平平衡器的社會保障必須發揮更大的作用。雖然中國的社會保障支出逐年遞增，超過了GDP的增長速度，但是這部分支出覆蓋的群體比較窄，所以要繼續擴大社會保障的范圍就應該加大社會保障的支出力度。

一方面要將大量的預算外資金納入財政收入，當前中國公共財政存在一個大規模的預算外資金的收入，這部分資金的使用至關重要。使用不當會造成尋租腐敗，所以應盡快完善公共財政體制以將這部分資金納入財政收支體系，增加財政收入。另一方面要創新社會保障資金的收入，比如當前減持國有股，發行社會保障彩票等，但是開征社會保障稅欠妥，稅負過重不利于資本的引進和就業機會的創造。因此應該優化公共財政收支結構，開展多種渠道籌集社會保障資金。

（四）統一社保資金運營模式，建立保值增值新機制

根據各地社保資金結余較大、保值增值困難的實際，建議國家盡快修改《全國社保基金投資管理暫行辦法》，明確社保資金在保證正常支出前提下的投資運營政策，盡量通過全國社保資金理事會等權威機構，將地方社保資金結余統籌運營，拓展投資渠道，重點投向電力、交通、石油等利潤較高、收益較穩定的行業，使社?；鸢l揮更好的經濟與社會效益，更好地促進社保事業的健康發展。

參考文獻：

[1]洪銀興，劉小川，尚長風.公共財政學[M].南京:南京大學出版社，2003:3.

[2]肖莉.2004年社?；鹗找媛蕿?.43%[EB/OL]./chinese/FI-c/836684.htm.

[3]王東進.中國社會保障制度[M].北京:企業管理出版社，1998:19.

[4]中國統計年鑒2006[K].