財政資金和自有資金的區別精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇財政資金和自有資金的區別范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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關鍵詞：基礎設施 BT 產業投資基金 模式

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-172-02

中國經濟的高速持續增長和城鎮化的快速發展使國內城市基礎設施建設需求日益增加，由政府主導、以財政支持、以銀行信貸為主的傳統基礎設施建設投融資模式已面臨日益嚴峻的壓力和挑戰，遠不能滿足社會經濟和城市發展的需要。隨著市場經濟的發展，BT、BOT、產業投資基金等基礎設施建設投融資模式出現并不斷衍生創新，為城市基礎設施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設模式在基礎設施建設中的應用

1.BT建設模式特征。近年來BT建設模式愈發廣泛地應用于市政基礎設施建設領域，例如北京地鐵奧運支線工程、深圳地鐵五號線工程、佛山市政基礎設施工程等。BT建設模式是由政府或其授權單位作為BT項目發起人通過公開招標方式確定項目投資人并與其簽署相關協議，并由該投資人根據招投標要求組建項目公司承擔投資、融資和建設，項目竣工后移交并向BT項目發起人分期收回對價的一種項目融資建設模式。每個項目中BT建設模式具體運作不盡相同，但它們具備一些共同優點和特征。一是有效緩解公益性項目建設的財政壓力；二是市場化運作方式有助于提升建設效率；三是合同法律關系復雜，考驗業主協調能力。

2.BT模式潛在投資建設風險。由于BT建設模式下項目投資額巨大、技術復雜、建設和資金回收時間較長等特點，致使項目運作過程中帶有一定的經濟技術風險。眾多專家和學者對BT建設模式風險識別分類和風險防范做出系列專題研究，周磊和周正康對BT建設模式項目運營中風險進行了分析，按照風險分攤原則提出了預防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國在構建BT項目融資風險評價指標體系的基礎上，提出模糊綜合評價分析模型法以衡量BT項目融資風險。{2}

作為寧波杭州灣新區基礎設施BT+產業基金模式的發起人，基于BT項目發起人或業主的視角更為關注BT項目投資人的投資能力和工程管理能力風險。在大型城市基礎設施項目建設中，僅僅依靠BT項目投資人自有資金難以保障項目如期建設的巨額資金投入，BT項目投資人往往通過銀行貸款等再融資推進項目建設，項目投資人的再融資能力成為項目成敗的關鍵影響因素，融資能力不足不僅會導致項目投資人資金鏈緊張，甚至會導致BT建設項目擱置并抑制項目公益性社會效益的發揮。在項目管理能力方面，雖然BT項目業主的投融資和施工建設工作轉移至BT項目投資人，但為了防止BT模式下項目投資人及其他參與單位在建設中以次充好降低工程質量，還必須對項目建設實施嚴格的流程監管，以防范工程質量領域風險。正是鑒于BT建設項目投資人存在的上述風險點，在杭州灣新區項目招投標設計時業主方創新性提出引入產業投資基金，在拓寬建設資金來源的同時，利用產業基金的專業性以防范BT建設項目投資人引發的風險。

二、基礎設施產業基金參與BT建設的必要性

（一）基礎設施產業基金概況及國內外運行經驗

產業投資基金是投資基金和產業投資的有機融合體，基礎設施產業投資基金是產業投資基金與城市基礎設施融資、建設、經營相融合的一種資本運營模式和金融制度創新。基礎設施產業投資基金通過一系列的制度設計，實現吸納和集聚民間資本和社會資金，引導民資進入具有一定的壟斷性質的城市基礎設施領域，并通過股權投資于基礎設施建設項目公司，并在合適的時機通過各類退出方式實現資本增值收益。

20世紀70年代起歐美等發達國家開始探索發展基礎設施產業基金，進一步降低政府在基礎設施領域的投資，使有限的財政資金發揮更大效益提供更多的社會服務。進入21世紀以來我國積極嘗試和探索產業基金投資基礎設施建設領域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎設施產業基金，2012年3月全國工商聯發起城市基礎設施產業投資基金，都是借助基金平臺引導民間資本和社會資金進入城市基礎設施建設領域。

（二）杭州灣新區BT+產業投資基金模式構建

1.杭州灣模式發起設立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區基礎設施BT項目直接服務于上海大眾汽車浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業，項目必須在上海大眾汽車浙江寧波基地量產前投入使用。采用傳統BT建設模式由于涉及到項目投資人向銀行金融機構再融資需求，銀行要進行BT項目公司信用等級評定和授信調查、審查、落實抵押擔保等措施致使融資流程相對較長，難以在時效上滿足項目建設需要。引入產業投資基金作為項目公司資金來源有利于加快融資進程，滿足項目建設的時間緊、任務重的要求。

（2）緩解財政時序錯配壓力。從基礎設施投資與經濟增長的對比看，無論是全部基礎設施投資、還是與地方政府融資平臺相關的基礎設施投資的增長速度，都大大高于同期GDP的名義增長速度。{3}杭州灣新區亦不例外，隨著近年來一系列道路、水利基礎設施建設力度的加大，短期內新區財政面臨著暫時性建設資金短缺，借助BT+產業投資基金的創新模式，合理疏導富庶的江浙民間資本和社會資金投資城市基礎設施建設，緩解新區財政資金需求與盈余的時間錯配產生的財政緊張局面。

（3）突破傳統銀行債權融資壓力。受宏觀經濟、金融政策下地方政府融資平臺貸款收緊影響，借助產業基金渠道引導民間資本和社會資金參與基礎設施建設，不僅有利于產業基金的穩定經營，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監會清理和限制政府融資平臺貸款的政策約束。BT+產業基金的創新模式秉承基金股權投資特性并有效發揮市場配置資源優勢，BT項目發起人、投資人和項目公司均無需提供任何融資抵押擔保措施，亦無需杭州灣新區提供財政兜底承諾。

2.杭州灣模式運營結構設計。杭州灣新區基礎設施BT+產業基金模式中基金總規模35億元，第一階段總認繳出資額8.3億元，首期認繳出資1.6億元，產業基金以有限合伙企業的形式發起設立并構建項目資金池。BT項目發起人按照基金規模20%的比例出資，BT項目發起人發起并參與產業基金運作有利于充分發揮政府資金的引導示范作用，保持政府必要的調控能力。其余絕大部分資金充分發揮市場配置資源的基礎性作用，由江浙地區民間資本和社會資金出資，并由專業基金管理公司作為基金執行合伙人負責基金運作管理。

杭州灣新區基礎設施產業基金投資并控股BT項目公司，項目公司可向銀行申請市場化再融資進一步放大財務杠桿。通過BT+產業基金的創新模式優化設計可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺貸款限制并有效降低信用風險。BT項目發起人以項目業主和產業基金投資人的雙重身份全流程參與項目建設，有效強化項目資金運用和工程建設方面的監督管理。

三、杭州灣新區BT+產業基金模式的創新與特色

1.開放滾動的產業基金設立模式。杭州灣新區BT+產業基金創新模式不同于傳統的銀行項目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規?？蓾L動發展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個項目的多重滾動方式令人耳目一新。首先，基金可以視項目情況調整規模實施滾動發展，歷經多個階段分層次梯度發行募集，最終規模可達35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據項目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對基金的出資額，各投資人按照其實繳出資時間參與基金投資項目的收益分配。再次，基金不局限于單個項目或特定項目，在投資期限內可參與杭州灣新區內新的基礎設施建設項目投資，實現基金的多重滾動開發。

2.產業投資基金控股BT項目公司。杭州灣新區BT+產業基金創新模式以集中投資絕對控股的投資策略區別于傳統私募股權基金分散投資參股為主的投資范式，通過產業基金投資控股BT建設項目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對稱、無法控制分配政策等風險。同時充分發揮基金管理人專業穩定的基金運營管理能力，在同等競爭條件下通過創新模式使投資更加公開、公正、透明以及更加市場化，有利于進一步降低資金使用成本和BT建設商務成本，并且杜絕政府直接投融資引發的財政資金運作效率不足及相關道德風險，

3.基金和BT項目同步雙重管理。在傳統BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關單位之前，BT項目承辦人對BT工程具有絕對的控制權，BT項目發起人對項目的控制較弱。{4}杭州灣新區模式中項目業主以BT項目發起人和基礎設施產業投資基金投資人雙重身份參與整個項目全程運作，并具有項目設計、監理單位委托等重大事項的決策權。另外，產業基金執行合伙人在管理基金的同時直接管理BT工程建設，完全的市場化機制在投資管理、概預算、項目管理、資金支付、工程技術方面發揮了第三方監管作用，彌補了傳統BT模式單一監管的不足，使之有利于尋求項目成本、時間、資源和質量四要素的最優均衡。

4.借助民資拓展建設資金來源。城市基礎設施建設具有一定的壟斷性且需要專業管理，對于普通投資者而言進入這一領域門檻極高，普通投資者難以分享中國城鎮化過程中基礎設施高速增長帶來的收益。杭州灣新區BT+產業基金創新模式使廣大閑散投資者能夠通過基金渠道參與具有穩定和較好收益的基礎設施投資，并通過股權投資于基礎設施建設項目公司，結合項目公司的再融資可實現財政資金10余倍的財務杠桿放大作用。通過BT+產業基金創新模式在疏導民間資本同時有效探索國資和民資在基礎設施領域的協同聯合，促進了城市建設和社會的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續探索及應用前景

1.拓展產業基金上市退出模式。杭州灣新區BT+產業基金創新模式采用傳統回購的退出方式，產業基金作為BT項目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡單?；A設施的投資一般很難在短期獲得巨額回報，而必須通過長期的建設和專業的管理逐步實現投資回報。{5}本著長期持有并運營產業基金的角度考慮，為了滿足投資者對基金流動性的需求，可借鑒西方國家經驗在基金設立一段時間后將基礎設施產業基金本身上市而非建設項目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實現盈利機會，另一方面公開市場的開放性極大程度上拓展了項目的資金籌措能力。

2.BT回購成本的合理設置。BT項目回購價款和回購策略很大程度上取決于項目發起人的融資成本。融資成本首先體現在項目發起人對BT項目的回購價格與BT項目實際造價間的差額部分，其次為項目發起人支付的BT投資期和建設期的利息費用。在BT項目的招標和商務談判階段，原則上應以批準的項目概算下浮一定比例報政府批準后作為工程招標控制價，在業主給予項目投資人投資收益固定回報的利息費用時，應重點預測銀行同期貸款利率的年浮動趨勢與宏觀經濟趨勢， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續盤活固定資產。融資租賃作為一種現融資方式，能夠通過融物的方式實現融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎設施建設融資提供了又一新方向。對于杭州灣新區BT+產業基金創新模式建成并回購的基礎設施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤活已投入的固定資產，有效釋放政府前期投入的財政資金，并且用于固定資產的再投資。通過融資租賃放大政府的投資規模和投資乘數效應，將有限的財政資金發揮最大的效用，進一步提高財政資金的使用效率。{7}

同比傳統模式下城市基礎設施建設項目，杭州灣新區BT+產業基金創新模式僅在成本控制方面的比較優勢已初現端倪，隨著項目滾動開發基金二期、三期成本領先優勢將得以進一步鞏固。杭州灣模式推動了寧波基礎設施建設管理體制創新改革，實現了政府、企業、銀行、民間資本和社會資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎設施建設資金的高效運作和可持續來源，為杭州灣新區基礎設施建設提供了全新思路并具有在更大范圍內推廣的現實意義。

注釋：

{1}周磊，周正康.市政項目的BT融資風險的防范和控制研究[J].現代管理科學，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國.基礎設施建設BT項目融資風險模糊評價[J].交通運輸工程學報，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國地方政府及融資平臺債務問題研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號線工程中的應用與創新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產業基金的發展及對中國的啟示[J].經濟導刊，2007（5）：50-53

{6}嚴玲，趙華，楊苓剛.BT建設模式下回購總價的確定及控制策略研究[J].財經問題研究，2009（12）：75-81

{7}譚向東.基礎設施融資租賃（實務）[M].北京：中信出版社，2011

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關鍵詞：非稅收入；高校；影響；對策

為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內涵和改革的主要內容

1. 政府非稅收入的內涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內容及意義

（1）取消單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執收單位的收繳業務實施管理和監督，從而改變現行由學校等執收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。

（2）征收程序和管理方式發生變化，收繳分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的新模式。即由各執收單位按照經政府相關部門批準的收費項目，開具統一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網點去繳費，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。

政府非稅收入改革從某種程度上來說實現了收費與現金的徹底分離，是進一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現象。另一方面，規范了收費管理，有利于加強收費監督，增強了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實行政府非稅收入改革對高等學校的影響

在實行政府非稅收入改革前，各地高等學校陸續實行了部門預算、預算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實行對高校的財務管理產生了較大的影響，同時也為進一步實施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：

1. 上繳的范圍擴大，學校資金進一步向財政高度集中

目前，高等學校的資金來源主要有“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費”即學校按照規定收取的各類學費等，這部分收入占學校收入的一半以上，對學校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實行預算外收入上繳，實行收支兩條線管理，并逐步實行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應該是收支兩條線管理的進一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學校能調控的資金量將繼續減少，學校資金運行的成本將繼續加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權和自。過去，學校為了節約資金成本，合理調度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預算的執行不利于學校對往來資金和代管資金的合理調配和管理。

2. 收費方式的改變

高等學校經過連續幾年的大規模擴招，各高校的學生人數連續翻番，各類學生種類繁多、收費工作量大，學校的收費方式已經從原來的單純手工開票收費轉向電腦開票、計算機管理、信用卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費還是依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，事后統一集中打印發票發放，收取的費用并沒有直接進入財政專戶。但實行非稅收入改革后，將改變原有的收費方式，即由單位開票、銀行代收、直接進入財政非稅收入專戶。

3. 核算方式和管理內容模式的改變

目前高校收費核算和管理僅限于學校內部，即學校各相關職能部門之間。而在實行非稅收入改革后，學校的管理范圍將更為擴大，擴展到財政、銀行等相關部門，管理的內容將更為詳細。

三、政府實行非稅改革后高校應采取的對策

政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領導對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認識，甚至認為非稅收入不是正規的財政資金，尤其是對于具有獨立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉變觀念、提高認識是積極適應財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的規定》中明確規定：“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權屬于國家，調控權在政府，管理權在財政。要充分認識到加強政府非稅收入管理的根本目的是為了規范管理，是深化財政改革的需要，是我國當前市場經濟條件下理順政府的關系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業發展的目標并無矛盾。改革不是要束縛各項事業發展的手腳。因此，高校應主動適應非稅收入改革，處理好以下幾方面的關系：

1. 正確理解非稅收入與預算外資金的關系

政府非稅收入與預算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區別又有聯系，正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。

區別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強調的內容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內容，范圍大于預算外資金，而預算外資金對于學校來說通常是指收費資金。

聯系：預算外資金所包含的內容是非稅收入內容的一部分，但卻是規范政府非稅收入，強化非稅收入管理的核心內容。與預算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入等?！皣屹Y源”、“國有財產”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學校的資源都應是國有，這些行為在學校都存在，如何界定，是否全部都應納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關系

政府非稅收入改革的執行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學校會計制度》已不能適應改革的需求，而事業單位的會計制度又不能完全適應學校的實際情況，高校只能根據實際情況來進行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規范引起的一系列問題，從政府部門來說，應結合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務、會計活動的法規制度。另一方面，根據目前各地執行的情況，完善現行規章，包括內涵的界定，增強可操作性。

從學校來說，實行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應及時調整，根據非稅收入核算的內容進行相應增加或減少。比如建議取消負債類“應繳財政專戶”科目，增加“應繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應繳和實際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學校分配政策，為便于管理，建議設置收入分類明細科目或利用財務軟件進行項目明細核算。

3. 正確處理財務收費管理系統與財政信息管理系統的關系

高校不同于一般的行政事業單位，收費行為有著特殊性，存在收費項目多、人數多、金額大、收費時間集中等特點。目前學校學生學費等在經過了多年的磨合后采用電腦收費程序已基本完善，數據中學生的基礎資料也較為齊全。同時學?；旧喜捎昧诵@網絡查詢系統，實現學生收費情況的實時查詢，便于收費管理。實行非稅收入改革后，學校從開票到學生繳費、收入實現將存在著一個時間差，因此學校應與財政積極溝通，在現有的收費管理系統基礎上實現與財政信息管理系統進行對接，建立信息共享平臺。同時學校、銀行、財政三方還要完善收費的方式，保證每年開學學生繳費、注冊、選課，學校正常教學活動的開展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學校內部控制的關系

（1）內部崗位設置體現不相容原則

政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學校要根據實際情況，按照內部控制不相容職務相分離的原則重新進行崗位的設置或調整，明確職責權限，以保證政府非稅收入的管理，包括應收賬款、已收情況、財政、銀行、學校之間的對賬等環節。

（2）加強票據管理

票據是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監督的重要依據。票據管理是收入管理的源頭，因此加強票據管理，有利于規范單位的財務收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據種類有行政事業單位收費收據、內部結算憑證、捐贈票據以及經財政批準的電腦收費收據。由于學校收費項目繁多，各種違規使用票據現象時有發生，如使用不規范、票據混用等現象。實行非稅收入改革后，學校要進一步加強票據管理，做好票據的“申購、領用、使用、核銷”等環節的工作，實行專人管理，建立完善的票據領購、核銷手續，嚴格執行有關的票據管理規定。

（3）進一步加強收費行為的管理

清理收費項目。首先要按照國家的規定，嚴格收費的報批制度，同時積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度，亮證收費，讓全校乃至全社會都來進行監督管理，杜絕亂收費現象。進一步做好學生的學費收繳工作管理，是實現非稅收入的重要保證。學生欠費一直是困擾學校的老大難問題，為了降低學生欠費率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學貸款、學費減免、提供勤工助學崗位、將催繳欠費與院系經費酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費的各個管理環節方面可能會帶來一些漏洞，如學校開票、學生到銀行的實際交款情況，相互銜接如果不到位將會導致學費不能及時催繳，征收收入下降。加強其它收費行為的管理。在學校除了學歷教育之外，還存在很多非學歷的教育如各種培訓班、聯合辦學等，這些也是學校收入的一項重要來源。因此，學校在規范收入行為的同時，也要保證院系創收積極性。因此學校應適應改革需要，及時調整相關校內政策，通過制定合理科學的收入收繳、支付結算流程保障學校、院系增加收入的積極性。

（4）強化預算管理控制，提高資金使用效益

部門預算雖然執行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內外預算兩張皮的現象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執行，對高校的預算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進一步加強預算管理，對預算編制合理性、執行的嚴肅性、分析的科學性、考核的規范性等一系列環節進行控制，建立科學的預算控制體系，及時分析和控制預算執行差異，使得預算的編制和執行不斷趨于科學合理，真正達到財政改革的目的。

[參考文獻]

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1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在社會主義市場經濟條件下，有效抵御了亞洲金融危機，保持了經濟健康發展，成功進行了一次反周期宏觀調整。

在西部，作為國債投資的重點地區也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發戰略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農林水利、生態建設、技術進步和產業升級、農村電網改造、教育旅游、交通通信、城市基礎設施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當地社會投資（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經大學學報》2002.1）），其“乘數效應”輻射到全社會各行各業，成效顯著，主要表現在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎設施，改善了交通運輸條件和生態環境建設，加快了企業技術改造，促進了產業升級和地區生產力布局的優化，人民生活條件得到極大改善，社會事業得到全面發展，為西部大開發創造了條件，為可持續發展奠定了基礎。

在獲得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。

由于西部各省在地域特點、發展經濟的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎設施、通縣公路和苗圃建設三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現在：

1.擠占、挪用國債資金問題發生的次數少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質比較嚴重從統計數據看，1999年、2001年分別發生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質嚴重，如將建設中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發票沖抵國債資金。通過調查，可以發現多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術型”手段。如：采取先獲得項目設計方案批復，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設計；將國債資金與其它建設資金混存、混合做賬等技術性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業主聯營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉移國債項目實施主體，進而或轉移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產，達到擠占、挪用國債資金的目的。

2.違反項目建設管理程序的現象較普遍一些項目單位“無視”國債項目建設管理程序的要求或行為在國債項目建設單位中具有普遍性，以致于在稽察（或審計）中已變得“不是問題”。

3.建設單位對項目可行性研究工作和設計方案重視不夠主要表現在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、內容多且不履行批復手續。如苗圃建設類項目中，有的可研報告和項目設計方案是象征性的，不能稱其為項目建設文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設計方案及其批復與實際執行情況相差太大，形同“擺設”；（2）項目設計時對項目整體規劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質要求的單位進行項目設計。

4.建設單位在執行國債資金管理辦法和建設單位會計制度中存在問題較多如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業單位會計制度處理建設項目會計事項；違規列支工程費用等。

5.配套資金到位率低從統計數據和調查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。

6.國債項目“四制”管理，形式重于內容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項目建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重于內容的問題較普遍，如：不按資質要求設立監理崗位、虛設監理日志、違反監理程序等違反“項目監理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結合約定項目建設內容、合同內容缺項或內容表達不規范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”問題。

導致上述這些問題的方法具有與現行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎上提出建設性政策建議。

二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析

國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導實施的經濟發展舉措，是一項強有力的經濟手段。而衡量這一經濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。

1.在現行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設單位間對國債項目的認識不統一

國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設。國債投資作為政府調控經濟的重要政策工具，通過“投資乘數”作用調節積累與消費，促進兩者比例關系合理化；調節投資結構、促進產業結構優化；調節社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結構上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調控國家宏觀經濟均衡發展。項目建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現調控經濟的目的；另一方面完成項目建設，實現項目本身的社會經濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調控經濟最穩妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債項目應以提供公共需求為目的，反對只強調滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發揮投資“乘數效應”，促進宏觀經濟協調發展，反對只強調局部利益最大化的錯誤行為；基礎性，要求國債項目具有為全國或區域經濟可持續發展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益[1].

但在現行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設，一個現實的資金來源。因此，“重項目建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現為：（1）“追大”式決策，即片面追求投資規模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重復建設問題；（2）“撒胡椒面”式決策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式決策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應有的社會經濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養成”了一些國債項目建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設單位上，則表現為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調劑使用、或補充非國債項目建設，甚至用于交納養老及醫療保險金等[2-3].

2.國債項目管理制度滯后

在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現在：

（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發行總盤子基本確定后，根據當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的項目主管部門再根據其投資重點和方向要求地方上報有關項目材料，經項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設內容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。

依據國債項目決策程序，能否實現合理決策的關鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構提供主要項目評估信息?！靶№椖俊庇捎谑琼椖繂挝蛔孕刑顖蠖酁橹饔^行為，在缺乏剛性監督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業、公路、城鄉電網等專業性較強的行業；在一個地區，能為這些行業的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構數量非常少，加之這些為數不多的中介機構又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態的診斷（即國債項目立項依據）均是由水利系統內部的“中介機構”完成（公路、林業、電力等行業也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠。

此外，由于國債項目數量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區利益等各種關系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據了主導地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。

（2）國債項目投融資制度滯后。在現行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調度的財政資金；按規定，國債項目投資構成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設單位關聯最密切的是項目配套資金問題。

作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區、項目情況“一刀切”地執行其結果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現在國債項目居多的發展中地區或行業。在這些地區或行業，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔?！?，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區或行業的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區或行業的發展現狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結果背離，為建設資金短缺的地方經濟發展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經濟發展就會因此失去平衡與協調。地方經濟發展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結果卻進一步加深了不平衡[4].

其負外部性還表現在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環境更令人擔憂。

（3）一些管理規定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設項目必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現實中，除一些投資大、建設周期長的項目，建設單位能夠按此規定嚴格執行外，大多數項目單位是有選擇執行，如：專戶管理制度執行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致項目建設單位會計核算工作復雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數建設單位不能很好執行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規定。該項規定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設中，但由于在規定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業、不同地區的項目建設單位在實際執行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規列支項目資金”的借口[5-6].

3.監督職能缺位

我國的國債項目監督已基本形成了內部監督與外部監督相結合的監督組織體系，監督檢查法規也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設中不斷出現的問題說明，國債項目監督工作也存在不足和缺位。

（1）監督責任缺位。目前，參與國債項目監督的部門非常多，有審計監督行業，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統、重大項目監督檢查系統；有綜合經濟部門，如從中央到地方四級計劃系統、財政系統內業務部門和監督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業內的業務、專職監督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉五級林業系統的業務和專職監督檢查部門的監督；加上各級紀檢監察部門等等，這些部門在國債項目監督工作中雖各有所側重，但都具有對國債項目監督監察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監督職能時，國債項目監督工作已明顯呈現出對同一內容多部門重復監督的跡象，加之各部門間為保證監督的獨立性不進行相關監督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應付而不能正常工作。在如此強度的監督下，其監督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發生。這些現實和統計數據從監督管理角度看監督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結果是都無責任[7].

（2）事前監督嚴重缺位。當前國債項目的監督

工作多為事中、事后監督，界定監督工作成績如何也多以查出違規違紀事件的數量為指標，監督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監督。根據內部監督與外部監督不同重心的區分，內部監督應以預防監督為核心，外部監督則以查處為重點，但在現實中，查處問題成為各監督部門的熱點，而事前的預防性監督被忽視。主要表現在對項目立項過程監督、工程開工前執行“四制”制度情況的監督、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的監督等事前監督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對“三算”監督力度不夠。

“三算”（即項目的概算、預算、決算）是從財務角度控制、監督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現“誤差”是正常的，有無監督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結果造成項目資金嚴重缺口；二是在現行國債項目審批制度下，一些監督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數據以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經濟發展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結賬，不影響國債項目建設及其作用的發揮，因此不是監督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對國債資金使用效率的認識是實現國債資金管理制度創新的前提

當前，發展壯大地方財力已成為西部各地方政府優先考慮的問題。發展壯大地方財力是在社會主義市場經濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發展問題。其內涵包括以數量為指標的財力增長和以質量（或效率）為指標的財源發展兩方面。從財政經濟職能角度看，其外延包括財政規模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉軌經濟條件下的財政實踐中，財政規模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發展壯大地方財力的重要方面[8-9].

提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發展壯大地方財力這個課題，應該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經濟發展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發揮財政資金使用效率，提高財政產出率以滿足社會經濟發展需求。結合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現實，更充分地調動廣大建設者主觀能動性，以不斷進取、積極創新的精神去實現發展壯大地方財力這一奮斗目標的現實意義，而且還具有為本地社會經濟的未來發展盡快走上良性、快速、可持續發展之路打下堅實基礎這一更深遠的歷史意義。

（二）適時推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進

制度創新不僅是針對現實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發展的需要。將理論與工作現實相結合推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進。

1.公開制度結合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉電網改造等國債項目）都應將有關的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環節置于社會監督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區別項目性質確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質的國債資金投入。對于重大、關鍵性項目應全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產品性質的項目國債資金投入比例應大于配套資金投入比例，確保建設資金準時到位；具有補償性質的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

5.國債項目管理制度（1）監督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監督檔案，將不同部門對項目檢查的內容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯起來，即可以減少重復檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統，對全省國債項目實施動態管理。（3）建立省內具有國債項目監督職能各部門間的橫向聯席會議制度，及時交流項目監督信息，提高監督效率。（4）崗前培訓制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓班、項目單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監督制度所謂“監督”是指作為第三方對監督對象的監察督促，要求以積極、客觀的態度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發現問題、給當事方提出改進建議。因此，監督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現在對監督本質的認識和監督監督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監督的“一個中心、三個觀念”的正確認識。“一個中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監督工作的出發點和歸宿，我們必須在監督的各個環節自始至終地堅決貫徹，否則，監督將失去目標、意義?！叭齻€觀念”，即正確的監督觀念、服務觀念和成本觀念。監督是行政行為，監督的目的是為了更好地促進經濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監督；另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業務指導、培訓等服務，以積極的態度為項目單位提供服務；監督要有成本觀念，強調稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質和意義的業務水平；二是稽察工作要有系統化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設、業務水平提高等基礎性工作的督促監察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協調，監督部門間、監督部門與國債項目有關部門間應在共同目標下，積極聯系、協調行動，實現監督信息共享。

（2）完善國債項目監督者自我監督制度。國債項目監督屬于專項監督范疇，具有不同于其它監督工作的特殊性，國債項目監督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國債項目監督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監督工作本身也存在道德風險。這是現行監督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監督的權利和責任，建立監督工作約束機制和監督工作責任制是完善國債項目監督管理有效運行機制的關鍵所在。第二，監督人員的綜合素質與建立服務型、專業化監督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監督人員的綜合素質，建立監督人員上下崗制度，從根本上約束監督者行為。第三，加大對違紀違規處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規行為。

「參考文獻

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[7]［美］道格拉斯?諾斯著。財產權利與制度變遷[M]；制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1994.

篇(4)

關鍵詞：R&D融資擔保，R&D融資擔保體制，R&D融資擔保體系

目前，我國已成為世界高新技術產業的重要生產基地，高新技術產業的產值已經在世界排列第三位。2004年我國的高新技術產業增加值達到了6600億元，占全國工業增加值的比重達到10.5％，占GDP的比重達到了4.85%。廣東省的高新技術產業走在全國前列，2004年高新技術制造業完成工業增加值 1935.14億元，占全部工業增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。雖然我國高新技術產業近年來發展迅速，但產品中缺乏自主知識產權創新也成為阻礙高新技術產業進一步發展的主要因素。2003 年我國高新技術產業的 R&D 強度（R&D 經費與工業增加值的比值）為4.4％，但與OECD 成員國的高新技術產業 R&D 強度超過 20 ％相比相差甚遠。廣東省高新技術產業R&D 強度雖高于全國平均水平，2001年R&D 強度為7.9%,但近年來有所下滑，2003年R&D 強度為5.6%。企業R&D投入不足，與企業融資難有很大關系，高新技術企業，尤其是民營中小高新技術企業普遍存在著融資困難的問題，制約了R&D投入。

一、融資難是制約企業R&D投入的主要因素

由于我國資本市場存在著功能性缺陷，導致了民營中小企業融資面窄、融資困難。民營高科技中小企業的生存和發展是市場導向的，技術領先是其競爭優勢所在，對于一些技術和市場逐漸成熟、具備一定開發能力，具有高成長性的企業，需要資本市場的有效支持，但由于沒有有效的資金供給渠道，影響了企業持續進行科技投入，束縛了企業發展后勁。根據國際成功經驗，高科技中小企業的融資渠道來自于風險投資基金、“二板市場”和銀行信貸支持，風險投資基金和“二板市場”在我國尚處于發展的初期，銀行信貸是融資的主要渠道。在我國，傳統的銀行信貸融資需要企業提供擔保，此外，銀行的貸款審查主要注重對企業的財務狀況和信用記錄的考察分析，對企業的資信評級也普遍存在關注企業資產規模的傾向。處于發展和創業時期的大部分民營科技企業沒有不動產等傳統抵押資產提供擔保，資產規模較小，也不具備良好的歷史經營業績記錄，在資信評級中一般不能夠獲得較高的資信等級，所以這類企業往往被銀行拒之門外。據我們對一些處于珠江三角洲的高新技術企業調查，它們在向銀行貸款中普遍存在著困難，貸不到款，資金借貸往往是通過民間資金，資金利息很高。貸到了款，資金也往往用于補充企業的流動資金，很難投入R&D，融資難制約了這些企業的R&D投入和科技創新。

二、發展信用擔保是解決民營高科技企業融資難的有效措施

信用擔保制度主要指企業在向銀行融通資金過程中，根據合同約定，由依法設立的擔保機構以保證的方式為債務人提供擔保，在債務人不能依約履行債務時，由擔保機構承擔合同約定的償還責任，從而保障銀行債權實現的一種金融支持制度。信用擔保機構對高新技術中小企業貸款所起的作用主要是信用增級。中小企業貸款難集中表現為擔保難，據我們的調查，珠江三角洲大部分中小高新技術企業存在著資金短缺的問題，這些企業絕大部分認為貸款難的原因是擔保難，為R&D提供貸款擔保更是不可能。信用擔保制度能為中小企業融資起到了“四兩撥千斤”的作用，一方面解決中小企業在貸款融資中存在的信用不足的問題，另一方面也有效地降低銀行信貸風險，擔保機構作為專業化的中介機構，通過專業化的管理、市場化的運作和穩健的經營有效地控制風險，取得收益。發展信用擔保是幫助民營高科技企業融資的重要一環。

三、廣東省擔保業發展面臨的主要問題

⒈ 擔保機構少，擔保資金缺乏，與擔保需求之間存在較大的資金缺口。

據中國人民銀行統計，2002年，國內有擔保機構848家；兩年后的2004年，變成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多擔保機構是在2003年人民銀行《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》出臺以后成立的，目的在于房地產銀根收緊以后，繞道獲得銀行貸款。真正從事對制造業企業、高新技術企業提供擔保的擔保機構很少。具體到廣東省，2004年底全省共有專業擔保機構352家，但能夠正常開展業務的只有101家，數量少，對企業的支持度不夠。根據廣州市信用擔保企業協會調查，目前廣州所有的信用擔保企業能提供的擔保額度僅有100億元，而目前的擔保資金需求達1000億元，擔保資金缺口很大 [3]。

⒉ 擔保機構自身也存在著較大的經營風險，在進行擔保時信用缺乏與信用過度并存。

擔保的核心作用在于信用增級，增加貸款方和銀行交易的機會，擔保公司憑借自己的信用，為缺乏信用能力的企業融得銀行貸款。我省多數擔保公司自身信用能力不足，執行擔保時往往以自己的資產全額質押于銀行，提供擔保能力有限，對于這類擔保公司，銀行在貸款時常提出極為苛刻的要求，甚至讓擔保機構在銀行存入1∶1的保證金，直至客戶歸還貸款。擔保公司之所以叫信用擔保，核心就在于其自身有專業能力控制風險，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折價來融資，和質押、典當沒什么區別，信用擔保的作用沒有實現。另一方面，有的擔保公司走向另一極端，擔保資金與自有資金的放大倍數很高（多是有政府背景的擔保公司），有的達到30倍，而根據國際慣例，擔保公司正常的擔保額為自有資金的5～12，擔保倍數高加劇了擔保機構和銀行的風險。以上說明，我省擔保業面臨信用缺乏與信用過度并存的情況，這與缺乏規范是分不開的。

⒊ 擔保品種單一，擔保專業人才缺乏。

目前我省擔保機構提供擔保期限往往很短，大多數在3個月到半年，最長不超過1年，并且主要是流動資金貸款，設備、技術改造的長期貸款擔保很少。企業R&D周期長，沒有相應的中長期貸款擔保。與之相比，國際上對中小企業貸款的擔保期限較長，一般在2年以上，美國達到17年，擔保品種也十分豐富，包括創業貸款、R&D貸款、設備貸款和技術改造貸款等。與此同時，我國擔保業專業人才缺乏，在近幾年擔保機構大幅度擴張的情形下，使得這一矛盾更為突出，人才缺乏也是擔保機構不能經營多種擔保品種的原因之一。

⒋ 政策性擔保與商業性擔保不分，缺乏對擔保業的監管。

1990年代初，由于國家行政機構不能再為企業經營活動提供擔保，相繼成立了一批專業擔保機構，誕生了一個新行業。政府出資成立的擔保機構到底是貫徹政策、還是盈利？在這個問題上一直界限不明，因此這類擔保公司都在不自覺地執行政策意圖，關鍵時刻卻去追逐商業利益。地方成立的小型擔保機構，由于是依靠政策產生，從人員素質、管理能力到專業水平都有缺陷，很難按照正常的市場主體方式來生存。政府讓給誰擔保就給誰擔保，讓擔保多少就擔保多少，沒有分散風險的意識和控制風險的手段，出了問題、貸款無法歸還時，也是政府讓還就還，不讓還就算了。哪里有什么信用可言？國內的擔保業監管機構最早歸中國人民銀行管理，1998年政府機構改革，該職能從人行分離，1999年明確由財政部金融司監管，有關部門配合。后來因為涉及住房置業和中小企業貸款，建設部、原經貿委也通過一系列政策條文的，推動了地方擔保機構的成立。這在事實上形成了擔保業多頭監管的局面，多頭監管最后是誰都沒有明確責任，各自為政，沒有人對擔保業的整體發展進行規劃設計，全行業缺乏明確的準則和規范，管理松散。

四、發展擔保業，促進廣東省高新技術企業R&D投入的政策建議

擔保與貼息、免稅、撥款、投資等其它政策性資金支持方式相比，擔保具有“放大”和“杠桿”功能，因而能以較少的投入滿足更多的需求，大力發展對高新技術企業融資支持的擔保機構，對促進廣東高新技術企業發展和增加R&D投入有重要的推動作用。

⒈ 構建政策性擔保機構為主體，商業、互助擔保機構和風險投資機構為補充的高新技術R&D貸款擔保體系。

我省高新技術企業R&D融資擔保要求與目前我省擔保機構所能提供的擔保服務之間存在著較大的缺口。在擔保機構少，能提供的擔保資金少的情況下，為高新技術企業R&D提供融資擔保更加困難。我國從事擔保業務的主要有商業擔保機構、政策擔保機構、互助擔保機構和風險投資機構。商業性擔保機構、企業間的互助擔保機構和風險投資機構發展尚在起步階段，不是因為逐利性不愿為R&D提供貸款擔保，就是因為尚未發展起來難以提供這樣類似的信用擔保，政策擔保機構的資金來自政府財政資金，不以盈利為目的，應成為對高新技術企業R&D融資擔保的主力。我省深圳市在這方面做得不錯，深圳市政府出資成立的深圳市高新技術投資擔保公司以扶持高新技術產業的發展，促進產業結構調整和優化，加速科技、經濟一體化為目的，以深圳市的高新技術企業和項目，技術先進型企業；列入國家、省、市新技術、新產品開發推廣計劃項目；重點科技開發項目和技改項目；其它符合深圳市高新技術產品目錄的投資、開發和生產項目為主要服務對象，提供包括融資擔保等一系列的專業化服務。截止2003年底，共為全市400多家高新技術企業的1500多個高新技術項目提供了貸款擔保服務，累計提供貸款擔保資金56.8億元人民幣。扶持了華為公司、中興通訊、金蝶軟件、科興生物、比亞迪電池等一大批高新技術企業的成長壯大，產生了巨大的社會效益和經濟效益，成為連通科技與資本的“金橋”。我省應成立類似于深圳“高新投”這樣的全省性的擔保機構，總部設在廣州，在全省各地主要城市設立分支機構，支持高新技術企業，尤其支持其發展具有自主知識產權的R&D項目，同時鼓勵有條件的地市成立類似的政策性擔保機構，走出一條政府資金支持，以扶持有前途的高新技術企業發展，科學管理，有效控制經營風險的政策性擔保機構的道路。這對促進我省產業結構調整、優化和升級有重要的促進作用。

此外，應積極鼓勵商業性擔保機構、風險投資機構為R&D提供貸款擔保支持，鼓勵企業間的互助擔保機構的發展。多種資金介入有助于解決目前擔保資金不足的問題。政府應出臺適當的政策，如對R&D擔保項目給予一定的財政補貼、免稅或稅收優惠、再擔保等，鼓勵這些擔保機構提供R&D貸款擔保。同時建立行業協會，通過政府監管、行業自律，減少商業性擔保機構的“尋租”行為，降低高科技中小企業R&D貸款的融資成本。

⒉ 制定政策鼓勵擔保業的發展，同時加強對擔保業的監管。

廣州市正在建立區域性金融中心，擔保業作為金融的重要一環，政府應充分認識到其存在的重要性，應制定相關的政策吸引民間資金、外資進入，鼓勵擔保業的發展，同時，由于擔保屬于高風險的金融行業，尤其在我國資本市場功能不完善，信用體系不健全的情況下，政府應加強對擔保業引導和監管。政府在向誰提供擔保等方面不應介入，應走市場化的道路，但應通過稅收政策等經濟和法律手段引導擔保業的發展，特別是通過制定相關的法律條文，既保護擔保行業發展的合法空間，又監管擔保行業的自律行為。同時，應解決對擔保行業的多頭監管問題，嚴格區分政策性擔保和商業擔保，加強監管防止隱含的金融風險。

⒊ 提高我省擔保業的執業素質。

如前所述，目前我省擔保業存在著自身能力不足的問題，擔保機構提供的擔保品種單一，從業人員缺乏，尤其是專業人才缺乏，這與我國擔保業發展剛起步有關。擔保機構發展的當務之急是引進人才，加強內部風險管理，拓寬擔保品種。政策性擔保機構、商業性擔保機構和互擔保機構都應把風險控制落到實處，擔保機構風險控制水平提高了，擔保的品種也會豐富，越來越多的擔保資金會介入到R&D資金提供擔保上來。政府在引進人才、培養人才方面應做一些工作，廣東省政府應注意到擔保業的人才需求，要求省內高校培養急需的人才。

⒋ 應建立統一、科學、嚴格的企業評級體系。

由于高科技中小企業中確實存在著魚目混珠的問題，一些企業存在信用危機，為了擔保行業的健康發展，減少擔保機構或擔保企業的信息不對稱，省政府應著手組織企業的資信檔案信息化建設，建立統一、科學、嚴格的企業評級體系，區分信用等級不同的各類企業，銀行、稅務、會計等產生的企業資信信息全社會共享。這樣，業績優異的高科技中小企業容易識別，成為銀行和擔保機構的優質客戶。對業績優異的高科技中小企業在科學評估的基礎上建立信任機制，解決R&D投資中的資金不足，后續無力等現狀。企業評級體系應包括：信用評級；業績評級；財務報告制度等。讓那些質量差、信譽低下、甚至打著高科技幌子、專門進行騙貸的企業在這套制度下無處藏身。

參考文獻：

1、 方曉霞.中小企業信用擔保：制度缺陷與發展對策[J].當代財經,2004,(9):73-76

篇(5)

平頂山市農村金融市場構成要素現狀

從資金需求者的情況看，主要包括：

普通農戶（包括個體工商戶）。筆者選取平頂山下轄縣葉縣仙臺鎮鹽店村為調查對象，了解普通農戶的資金需求。該村位于葉縣仙臺鎮東北部，處于平頂山與漯河交界處，是典型的傳統農業種植養殖村，基本能夠代表河南普通農村的發展樣式。該村村民700多戶，大多數在農忙時從事種植業，閑暇時外出務工或從事個體工商戶等。其中：80%從事種植業并且閑暇時外出務工，10%從事種植業并且從事個體工商業，該村目前還沒有鄉鎮企業。

從對該村農戶資金了解情況看，該村大多數農戶（包括個體工商戶）都曾借過款，大多數人認為有對外借款的需求。

從該村農戶消費支出結構看，支出占比由高到低依次為生產支出、生存支出和發展支出。生產支出主要是種植業、養殖業、個體工商業和簡單生產加工等。生存支出主要是吃穿住用、醫療、婚喪嫁娶等，尤其以住房和婚娶為生活支出的大項。發展支出主要是子女非義務教育、車輛購買和其他等。由于支出結構與資金需求結構一般相似，由此我們可以得出該村農戶資金需求的高低次序。

從獲取資金的途徑看，由于生存需求資金量不大，其主要從親朋好友無償借貸而來。對于需求量較大的生產資金，通過親友間借貸無法滿足其需求，但又由于金融機構融資成本較高，所以只有少數農戶可以從金融機構融入生產資金。對于發展方面資金需求，一部分農戶在子女高等教育、購買私人車輛及其他有資金需求，但由于需求量較大，且正規金融機構融資門檻高導致能夠從銀行獲得融資的農戶較少。另外，個別農戶急需資金且需求量較大的存在從民間高息借貸現象。

涉農企業。平頂山市代表性涉農企業主要有：汝州巨龍淀粉有限公司、舞鋼市銀河紡織集團有限公司，郟縣華邦公司（鐵鍋產業）、葉縣樹民三輪摩托車廠以及其他涉農企業或經濟組織。從這些企業（或其他經濟組織）發展情況看，大多數企業資產規模相對較小、很多還不是法人企業，管理水平相對較低、財務不太規范，可供擔保或抵押的土地、房產較少或沒有（許多為租賃廠房或集體土地）。

從調查的大多數涉農企業（包括養殖大戶及其他規模稍大的涉農經濟組織）情況看，大部分企業都表示自有資金不能滿足生產經營的需要，且主要為流動資金需求，需求緊迫、使用時間短、季節性強，是其特點。

從其融資途徑看，部分企業能從銀行融資，個別符合國家政策的涉農企業既有從政策性銀行（農發行）獲取的政策性貸款，也有從其他銀行獲取的商業貸款。

公用設施。據調查，農村公用設施建設具有大量資金缺口，從資金來源看，其主要為財政資金和銀行業融資，其中財政撥款為主要來源，銀行貸款只有少量的政策性貸款，具體分為政策性金融機構（農業發展銀行）和商業性金融機構。農業發展銀行主要從事糧棉油收購等政策性貸款業務和少量商業貸款。商業性銀行業金融機構主要從事生產經營和消費等商業貸款，在平頂山市農村地區主要是農信社、郵儲銀行、大型銀行、城商行和村鎮銀行。

從信貸投放增長看，涉農貸款額逐年增加。2010年和2011年，平頂山市縣域貸款增長額分別為44.68億元和47.74億元。

從涉農貸款占比看，占比日益提高，主要表現為涉農企業貸款比例逐年提高。2010年和2011年，縣域涉農貸款占全市貸款比例依次為32.13%和34.08% 。

從各機構市場份額看，信用社涉農貸款占比大。2010年和2011年，農信社貸款占比依次為27.19%和 30.97%。

平頂山市農村金融市場問題分析

市場需求主體發展程度較低，銀行融資風險較大

農戶家庭收入低、資產少、抵押品更少。2009年平頂山市農民家庭人均收入7378.44元，平均每月614.87元，2010年農民家庭人均收入8361.54元，平均每月696.80元。2010年農民家庭平均每百戶擁有經營性房屋及建筑物為2453.19平方米，汽車3.13輛，各類拖拉機24.58臺，產品畜為30.36頭，汽車、產品畜及拖拉機等可抵押物的擁有率分別約為3%、25%和30%，房屋及建筑物人均擁有面積24.53平方米。另外大多數農民沒有固定收入來源，擁有的耕地使用權、宅基地、林權等在抵押方面也存在法律障礙，制約了農戶融資的發展。

從農村個體工商戶情況看，以平頂山農村發展為例，目前大多數個體工商戶從事的都是小百貨、化肥、種子等生產資料銷售，個別從事糧棉油、牲畜收購等經營，其資產較少，資金量較小，大多數沒有價值高的抵押物品，融資風險較大。

從平頂山種植業、養殖業產業化、規模化程度情況看，市區及下轄六個縣種植業主要是蔬菜、經濟作物和果木等，但規?；潭容^低，如葉縣龍泉鄉部分農村種植木耳，雖然種植農戶較多，但大多數仍是家庭分散經營。養殖業方面，平頂山市農村主要以養豬、牛、羊、雞和兔子、鴿子等傳統養殖為主，但隨著飼料價格不斷攀升和牲畜病害不確定性因素加大，養殖業整體利潤較低，發展速度較慢，融資也存在較多困難。

涉農企業資產規模整體較小、經營效益較低、抵押物少，對銀行吸引力不夠。從平頂山縣域企業發展情況看，截至2010年底，市級以上農業產業化龍頭企業共計124家，縣域涉農貸款融資總額223.1億元，僅占全市貸款額的32.13%，從借款銀行了解的情況，涉農企業潤率普遍不是很高，資產規模與工業企業相比較小，可供抵押物品不多，并且現在很多縣（市）區對農業企業發展重視程度不夠，也影響了其融資。

打工經濟——“三農”發展不可忽視的因素。河南省農業經濟一個不可忽視的重要的特征就是“打工經濟”。從農村勞動力現狀看，以平頂山葉縣仙臺鎮鹽店村為例，大多數中青年勞動力外出打工，其中50歲以下在家務農的男性農民不足20%，女性不足30%，40歲以下在外務工男女農民可達到90%。從家庭收入結構看，2009年平頂山市農村家庭平均每人收入結構中，務工（第二產業和第三產業收入大約為32%）收入大約為30%，2010年務工（第二產業和第三產業收入大約為31.14%）收入大約為29%。務工經濟已成為河南省農村經濟發展的一個重要特征。由于大多數青壯年勞動力向城鎮遷移，導致真正從事農業生產的人員日益減少，農業生產積極性越來越低，影響三農的可持續發展。

供給主體結構不合理，不能有效滿足市場資金需求

金融對農村供給率依然較低，市場競爭不充分。從網點布局來看，目前鄉鎮上的主要金融機構是信用社和郵儲銀行。從市場資金滿意度來看，由于各種原因許多農戶不愿或無法從銀行業金融機構獲得貸款支持。從市場份額方面來說，農村信用社是目前農村金融市場主要的市場占據者和資金供給者。具體情況見表1：

商業化機制不能適應農村融資需求。一是手續復雜。從目前的信貸程序看，一筆貸款的發放要經過授信調查、授信審批、貸前調查、貸中審核、貸后管理等一系列程序，并且很多銀行業金融機構尤其是大型銀行，其縣以下支行沒有貸款審批權，繁瑣的手續不適合農戶及涉農企業資金需求。二是擔保要求高。商業銀行采取的是擔保貸款為主、信用貸款為輔的模式，由于農戶和涉農企業可抵押擔保財產較少，擔保難成為制約農村融資的重要因素。三是信貸利率高。從表1可以看出，信用社貸款在農村市場占據壟斷地位，雖然其擔保條件相對較低，但貸款利率較高，農戶和企業融資成本較大。

警惕農村金融發展中出現“抽水機”現象。近年來，在銀行業金融機構快速擴張的情境下，經濟發展落后地區或農村地區銀行業“抽水機”現象日益突出，銀行業金融機構的大量設立不僅沒有有效支持地方經濟發展，反而造成當地大量存款的快速流失，使不發達地區、縣域農村地區成為經濟發達地區或城市地區的資金供給源，對當地“三農”發展起到了一定負面作用。

農村金融市場的重新構建

由上述可以看出，河南省農村金融市場的三個構成要素都存在的不足，已對河南省農村金融改革構成了一定影響。要想推進河南省農村金融改革試驗區建設，必須在這三個基本要素方面進行較大突破。

經濟決定金融，需求決定供給，河南省農村金融發展落后的根本原因是農村經濟落后和農戶收入水平的低下，因此農村金融改革最根本和最基礎的是提高農村經濟發展和廣大農民收入水平。而農業產業化、農村發展城鎮化是破解這一難題的最有效途徑。

農業產業化是河南省農村發展的基礎。市場經濟要求市場參與者有技術、規模、資本等競爭優勢，分散的、單打獨斗型的小農經濟已不能適應市場經濟發展變化。目前農村產業化的發展模式很多，但實踐中比較有效的是依托龍頭企業或大型企業發展“農戶——購銷和服務中介——龍頭企業——其他生產商或市場消費者”模式。首先，根據涉農龍頭企業的需求，農戶組織發展規?；N養殖業，并與龍頭企業簽訂購銷合同，另外在龍頭企業與農戶之間成立一些中介組織，這些組織可以是第三方中介，也可以是龍頭企業下派的分支機構，也可以是地方政府工作部門，專門負責對農產品統一收購并進行技術指導等。龍頭企業把生產的產品再供給其他廠商或直接投向市場。這樣大量分散的農戶就與市場緊密聯系起來。如漯河、平頂山及周邊地區廣大農村依托雙匯集團的大量肉制品需求，發展養殖業，形成規模化經營，農村地區也自發成立了大量專門收購生豬的組織，促進了該地區養豬產業的發展。

城鎮化建設是農村產業化發展的重要手段。如果說農業產業化發展是農村經濟發展基礎的話，那么城鎮化建設是促進農村經濟發展的關鍵。隨著農業科技化、機械化和產業化發展，從事農業的勞動人口越來越少，大量的勞動力從土地上解放出來，進入第二產業和第三產業。另外，農業的產業化、市場化不僅需要純粹從事農業的勞動力，更需要從事涉農運輸業、加工業、服務業及其他產業的勞動人口，而這些產業的發展都依賴于城鎮化的發展，通過城鎮化使這些產業積聚起來，使農村剩余勞動力轉移出來，并形成科學、合理的產業鏈條。同時，農村城鎮化的發展可以形成輻射作用，促進人口、資金、技術、產品之間的流通和互換，帶動廣大農村的發展。

充分發揮農村中小金融機構的支農主力軍作用。在農村金融市場中，毫無疑問中小金融機構是支農的主力軍。目前主要包括農信社、農商行、村鎮銀行及農民專業合作社（河南省個別地市如安陽市已成立）等。要想充分發揮其支農主力軍作用，應從以下五個方面入手：一是科學定位，完善機制。農村中小金融機構要堅持“扎根‘三農’、服務‘三農’、依靠‘三農’”的市場定位，把信貸的重點和支持的對象落腳到廣大農戶、涉農企業和農村基礎設施建設上。要完善內部機制，效仿支持小微企業六項機制，建立區別于工業信貸、大企業信貸的管理模式，對涉農貸款要單獨考核，并要加重獎勵，鼓勵信貸資源向涉農領域傾斜。二是簡化程序，降低門檻。農村中小金融機構要建立適合農業貸款“時間緊、額度小、周轉快、好借好還”的信貸審批機制，簡化信貸流程，實現好借好還。同時要在防范風險基礎上適當降低融資門檻，對融資及擔保條件適當降低，建立適合農村發展特點的信貸準入和擔保標準。三是創新產品，提高服務。要創新符合農民、涉農企業等融資需求的信貸產品，如加強與農業龍頭企業聯系，發展對其上下游農戶及涉農企業的供應鏈融資。同時要轉變服務方式，主動深入廣大農村、農戶了解農民資金需求，做到“送錢入戶、送貸進家”，真正緩解農村融資難題。四是科學管理，增強實力。農村中小金融機構要進一步提高經營管理水平和風險防范能力，采取有效措施擴大資產規模、提高資本充足率，擴大對農村經濟的支持力度；農信社要進一步撥備覆蓋率，加大呆壞賬核銷力度，切實化解歷史包袱；要進一步完善公司治理，防范操作風險和案件風險。五是出臺政策，加大扶持。地方政府應積極出臺政策，從稅收優惠、財政補貼等方面加大對地方中小金融機構支持力度，為其發展壯大提供良好的外部環境。