基層治理問題研究精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇基層治理問題研究范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

當前，教育是最能牽動人們神經的一個話題，人們對教育的關注和討論亦十分熱烈。自20世紀70年代起，為了應對經濟危機、社會危機和時展的挑戰，西方主要發達國家掀起了一場以新公共管理為標志的政府改革運動，一些國家在教育治理問題上進行了積極的探索和實踐。當前，“更少的統治、更多的治理”成為了許多國家政治體制改革的趨勢，也引起了學者們的廣泛關注。作為為公眾提供公共服務的主體，基層公務員直接面向社會，其服務能力和水平關乎政府形象及群眾的滿意度，決定著群眾對黨和國家政策、法規、制度的理解程度。在當代我國公共服務實踐中，基層公務員的能力、水平和實際績效與社會發展、群眾的期望存在很大的差距，同時公務員自身的工作環境、工作能力也發生了很大的變化，于此，許多學者對基層公務員的工作壓力、管理、績效考核等問題進行了深入的探討。

二、公務員壓力與職業倦怠的研究

隨著社會競爭的日趨激烈以及社會矛盾的增多，使得作為政策執行者和普通社會成員的雙重角色的公務員承受越來越多的壓力，在這種向上負責的官僚體制下，他們的壓力管理問題日益凸顯，隨之而來的公務員的管理難度也越來越大。職業倦怠問題不僅會影響基層公務員自身的身心健康，而且還會影響著基層公務員的工作質量和效率，關系到政府的執政水平和行政效能，對此，許多學者展開了研究。 江珊珊（2010）的研究顯示工作壓力對職業倦怠具有顯著影響?；诠珓諉T職業倦怠的原因，魏楠（2011）則認為公務員的職業倦怠與社會經濟環境急劇的變遷、壓力型體制、公共人事制度、組織文化、以及基層公務員個體因素幾方面密切相關。因此，要破除公務員職業倦怠癥狀，社會需要構建良好的支持網絡，政府部門要優化自身體制建設，公務員自身也要樹立良好的價值觀。

三、基層公務員績效考核及薪酬管理的研究

對公務員的績效的考核是其職位晉升和工資多少的依據，因此許多學者對公務員的績效考核進行了研究。韓麗紅（2014）等人認為目前基層公務員存在著重官輕民、職業素養和專業能力不高、在管理上還不夠完善科學，選拔任用中還存在體制機制障礙的問題，并認為應當從培育基層公務員的公共服務精神，改革考核評價、職務晉升制度，強調行動學習等方面來切實提高其公共服務能力。姜杰敏（2011）對我國績效考核的改革路徑進行了探討，他從量化考核體系、完善考核程序及方法、提升信息化程度等發面提出了自己的設想。就公務員績效考核方面。 對于薪酬管理的研究，李智剛（2011）的研究發現基層公務員工資總體水平偏低、結構不合理、薪酬管理體制不完善等問題。

四、基層公務員職業生涯管理的研究

職業生涯管理對于公務員的成長至關重要，通過有效的職業生涯管理，既能激勵公務員的成就動機，合理規劃好職業生涯能有助于實現其自身價值，更能通過拓展其橫向及縱向職業通道，達到提高組織行政效率、提升執政能力的目的。當前，國內學者對公務員職業生涯的闡述各有不同的側重點。王麗麗、韓喜梅（2007）根據公務員各個階段的需求分析，認為應該針對公務員不同職業生涯發展階段采取不同的激勵措施，以使公務員的職業生涯更好地發展。黃婷婷（2007）從政府與公務員兩個不同的角度來分析在公務員職業生涯管理的早期、中期、后期中存在的問題，尋找解決的對策。目前我國地方教育行政人員專業水平不高成為了制約我國教育改革的突出障礙，為提高其專業化水平，應當以“服務教學”為核心建構專業標準，完善資格制度、選拔制度、培訓制度與評價制度等制度安排。該研究就行政人員的專業化問題進行了研究，指向性較強，政策完善措施相對比較具體。

五、 新時期公務員能力提升問題的研究

基層公務員的依法行政能力作為國家治理能力的重要內容，關系著國家治理現代化建設的成效。基層公務員在構建社會主義和諧社會、創建服務型政府過程中有特殊作用?；鶎庸珓諉T在構建社會主義和諧社會、創建服務型政府過程中有特殊作用。李偉舜（2015）認為，基層公務員的依法行政能力是國家治理能力的重要內容，在新時期，基層公務員依法行政能力應有其新含義，即法治思維能力、嚴格執法能力、法治方式運用能力。馬貴舫（2008）認為基層公務員需要具備公共服務能力、應對復雜局面的額能力、調查研究能力、創新能力、依法行政的能力以及駕馭市場經濟的能力。周鶴（2015）對基層公務員能力結構的問題主要表現為技術能力結構弱化，缺乏主觀重視、人際能力結構偏移、概念能力結構加大的問題，提出我國基層公務員應當增強對技術能力的重視和培養，提升專業素質和法律素養，加強應對突發事件的能力的建議。針對公務員能力建設問題，劉勇（2010）指出我國在社會轉型的關鍵時期，伴隨著社會利益結構的調整，利益矛盾開始呈現出深層化和復雜化的特點，要想有效地化解我國突發性的“無直接利益沖突”群體矛盾，基層公務員就必須具備高度的政治敏銳性和責任感，要對公民的訴求予以及時的回應以及具備良好的心態調控和心理疏導能力。

可以看出，基層公務員工作壓力、激勵機制的研究仍然是研究者們的關注中心。在當前這種壓力型體制和“運動式治理”的環境下，龐大繁重的工作任務和缺乏預見性的工作安排使得公務員亦面臨著日益嚴峻的時間困境，他們也常常在工作中感到“透不過氣”，作為一群數量如此龐大的群體，他們不但是政府政策的執行者，更是社會的普通一員，他們在社會治理的過程中發揮著重要的作用，其心理健康對公務員自身素質和公共管理水平有重要的影響。因此，后續研究應當對公務員的心理特質展開更深入的研究，同時，應對其工作的流動性給予更多的關注，保證其工作積極性和主動性。（作者單位：長沙理工大學經濟與管理學院）

參考文獻：

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[10] 黃婷婷. 論我國公務員職業生涯管理的現狀與對策[J]. 襄樊職業技術學院學報，2007，（4）：50-53.

篇(2)

>> 淺析我國政府危機管理存在的問題及應對措施 政府在城市危機管理中存在的問題及應對對策 基層政府統計存在的問題及應對策略 淺析我國政府危機管理中存在的問題與對策 基層政府績效管理存在的問題及發展對策 淺析基層政府應對經濟危機的機制創新 淺析基層政府在應對洪澇災害中存在的問題及其對策 基層政府公共危機管理案例分析與經驗借鑒 政府投資項目建設管理中的問題與應對 我國政府危機管理中信息公開存在問題與對策 關于基層衛生院醫院感染管理中存在問題與應對方法分析 無限政府的危機應對 論我國政府危機管理體系存在的問題及策略 論我國政府危機管理體系中存在的問題及對策 論我國政府危機管理存在的問題及對策 我國非政府組織參與公共危機管理中存在的問題及對策 我國政府危機管理中信息公開存在的問題及對策 目前我國政府危機管理存在的問題及解決對策 非政府組織在食品安全危機管理中存在的問題及對策研究 基層政府社會管理存在的問題、創新的方向和路徑 常見問題解答 當前所在位置：l.

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篇(3)

關鍵詞：權威接受論　農村基層政府　選擇性治理　公共利益表達機制

中圖分類號：D63　文獻標識碼：A　文章編號：1007-3973(2011)003－143－02

1、基于巴納德的“權威接受論”的農村基層政府權威

1.1　關于巴納德的“權威接受論”

傳統的權威觀以等級原則為基調，認為權威來源于產生合理合法權力的某個職位，把命令的者作為權威的本質，對權威的分析是自上而下的，上下級之問的職權關系按等級劃定。而西方現代管理理論中社會學系統學派的創始人切斯特?巴納德給權威以一種自下而上的解釋，提出權威來自于下屬的接受和認可，而非命令的人。巴納德在《經理人員的職能》一書中提出了區別于以往權威觀的“權威接受論”，他認為，權威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質，通過它的被接受，組織的貢獻者或“成員”支配自己所貢獻的行為，即支配或決定什么是要對組織做的事，什么是不對組織做的事。在巴納德看來，如果一個命令已經下達給了命令的接受者，命令對他的權威就被確認或確定了，這成為接受者行動的基礎。如果他不服從，就意味著他否認這個命令對他有權威。巴納德突破了“命令是權威的必要條件”這一傳統概念，認為一個命令是否有權威取決于接受命令的人，而不完全決定于“權威者”或命令的人。

1.2　關于農村基層政府的權威

本文所涉及的基層政府，指的是處于地方政府層級結構最底層的地方政府，在它轄域范圍內，不再存在更低層級的地方政府，但可能存在它的派出行政機構。農村基層政府是直接面對農村民眾、承擔農村治理事務責任的政府，因此其治理的結果直接影響當地農村民眾的日常生活，從而更加受到農村民眾的關注。學界普遍認為，農村基層政府的權威是指農村基層政府合法政治權力的影響力及農村民眾對影響力的認同與服從。按照巴納德的“權威接受論”觀點，筆者認為，農村基層政府的權威不是來源于上級政府的賦予，而是來源于農村民眾的認可，只有當農村民眾認可了農村基層政府權威的合法性與正當性時，農村基層政府的權威才得以產生，才能對農村民眾產生影響力。

2、農村基層政府現有的治理方式及其產生原因

2.1　現有治理方式：選擇性治理

在絕大部分農村地區，基層政府并未及時轉變政府職能來服務“三農”，而對于和自身利益緊密相關的業務，農村基層政府的工作積極性確實空前提高，譬如招商引資、計生工作等。這是一種典型的選擇性治理，即以農村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農村基層政府的選擇性治理，是基于自身利益有選擇性地開展行政工作，而不是以農村民眾的利益為導向，背離了“自下而上”的權威觀，使農村基層政府的權威受到挑戰。

2.2　現有治理方式產生的原因

農村基層政府之所以會選擇性治理，其主要原因并不是“則力不足”或財政“空殼化”，而是既有的壓力型體制導致的內在激勵不足和外在壓力不強。這種壓力型體制是將上級政府確定的經濟發展任務和指標層層下達，并將下級的“政績”考核與其完成任務情況相掛鉤。

2.2.1　內在激勵不足

在現有的壓力型體制下，對農村基層政府的政績考核的結果是產生一種向上負責的而不是向下負責的激勵機制：農村基層政府主要生產的是完成上級任務的“考評型”產品，而不是生產針對農村民眾的“服務型”公共產品。因此，既有體制安排不僅使公共服務的內在激勵不足，甚至產生了逆向激勵的問題。農村基層政府不是基于公共利益來行政，而是出于自身的利益需求來進行選擇性治理，這就是一種典型的逆向激勵。農村基層政府的權威直接來源于農村民眾，它和農村民眾之間形成一種“-委托”的關系。此外，農村基層政府的權威在現實中的合法性也主要通過為農服務來建立。因此，它理應向農村民眾問責，回應農村民眾的需求。唯有如此，它才有可能成為一個以農村民眾利益需求為導向的公共服務型政府。然而，在現實的行政過程中，農村基層政府大體上卻不是問責于農村民眾，而是它的上級政府；不是回應農村民眾的利益需求，而是它的上級政府的要求。這是因為在壓力型體制下，評價農村基層政府政績的是它的上級政府，這個核心癥結就是缺乏民眾的有效參與和監督，沒有建立與民眾參與積極性相一致的激勵機制和農村治理體制。

2.2.2外在壓力不強

(1)行政壓力作用弱化。中央多次在涉農的文件和決定中要求農村基層政府轉變政府職能，及時轉變為服務型政府。但是，這些自上而下的行政壓力一般是非常規劃力量，而不是體制性的常規力量，對農村基層政府難以產生穩定的預期和內在的激勵：而農村基層政府面對這種行政壓力，往往缺乏有效回應或者采取走過場的形式，一旦這種行政壓力減弱以后又恢復到之前的狀況。這也是農村基層政府歷次改革成效不明顯的一個重要原因。

(2)體制外的壓力不強。這種壓力既來自于市場經濟也來自于農村民眾。然而，一些農村基層政府在實現其職能的過程中，肆意運用政府權力來擴大其職能范圍，損害市場正常運行機制，使公共產品不能得到有效配置；在壓力型體制下，農村基層政府的工作職能以完成上級政府委派的各種行政任務為主，而對于向本地區農村民眾提供公共產品和服務則既沒有積極性，也沒有能力；此外，一些農村基層政府沒有轉變其職能，沒有建立比較健全的民意表達機制和民眾有效參與基層治理的體制，民眾缺乏督促政府改革的力量。

3、“權威接受論”對農村基層政府治理的啟示

權威來源于民眾，治理方式也應以民眾為出發點和落腳點?！皺嗤邮苷摗睆娬{的是一種民主型權威，而民主型權威要求治理方式方式從選擇性治理轉為建立民眾參與制度和公共利益有效表達機制，改革現有的壓力型體制，轉變政府職能。

3.1　建立相應的激勵機制。加強民眾參與和監督

進一步明確和規范上下級政府各自權限的同時，要變逆向激勵為“正向激勵”，這是改革現有的壓力型體制的重要手段之一。其中，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度是重點。

3.1.1　政府績效評估：激勵機制來自民眾

(1)農村基層政府績效評估應該從農村民眾主體地位出發，實施農村民眾參與政府績效評估。農村民眾作為基層政府權威來源的角色，其參與到基層政府績效評估可以使農村民眾更加了解基層政府工作的過程，保證評估內容真正與農村民眾生活

密切相關，使農村民眾參與政府績效評估真正做到從群眾中來，到群眾中去。同時，農村民眾作為連結者，在基層政府績效評估中，可以相互協商，連結各方利益，最終以農村民眾利益為主達成一致。這對農村民眾參與政府績效評估的可持續性具有積極作用。

(2)要建立與農村基層政府公共服務職能相適應的績效評估機制，評估重點應從注重過程與形式轉向注重績效與成果，從向上級政府提供考核性產品轉為向農村民眾提供公共產品，從注重財政收入與GDP的增長轉向農村治理與公共服務，其中尤其應突出對“為農服務”這一績效的考核。必須樹立農村民眾價值取向的績效觀，把農村民眾的公共利益放在首位，并以農村民眾滿意與否作為績效評估的終極標準。唯有這樣，農村基層政府的行政方式和目標才能以農村民眾為出發點和落腳點，真正建立以公共利益為導向的“正向激勵”機制。

3.1.2　行政問責制度：激勵機制服務民眾

要改變對上級的單向問責為對上級和對民眾的雙向問責，建構以公共服務為導向的行政問責體制。要想真正轉化農村基層政府的問責方向，使之切實成為能為所在轄區內的農村民眾提供公共服務的基層政府，最關鍵的還是使農村民眾能夠切實參與到農村事務治理中來，表達他們的合理訴求，使基層政府在關于公共服務的決策中，能夠采納民眾的意見，通過擴大民主參與來改善農村治理，努力達到公共服務的價值要求。此外，要將問責信息公開，保證民眾的知情權。如果民眾獲取信息的正式渠道受阻，而非正式渠道出來的消息具有不完整性，更容易讓民眾形成各種想象和猜測，從而使基層政府陷入被動的境地。因此，農村基層政府有必要通過各種方式和手段來公開相關政策和行為以及各部門的責任目標，主動接受農村民眾的監督和審查。農村基層政府問責的目的是對農村民眾負責，那么農村民眾必須知道問責的起因、過程以及結果。

3.2　加強市場和民眾壓力。建立公共利益有效表達機制

雖然在現有的壓力型體制不能提供公共服務的內在激勵機制，但確實存在一種自上而下的行政壓力要求農村基層政府轉變職能。要促使農村基層政府進行自身改革，真正轉化為“公共服務者”，除了這種自上而下的行政壓力外，還需要有來自市場和民眾的壓力。來自市場的壓力，一方面要求基層政府不要隨意地干預經濟，充分發揮市場的調節作用；另一方面又要求基層政府從管治者轉換為服務者，從更多地執行政治類和經濟發展類政策任務轉向農業類以及公共產品和服務類政策任務，即提供必要的公共服務以及非競爭性和非排他性的公共產品。要實現農村基層政府職能轉為以農村公共產品和服務供給為主，則要求在管理方式上進行重大變革，從強制型、直接管理轉變為服務型、間接管理；從全面控制與管理轉變為向社會和市場開放和放權。

來自民眾的壓力，要求農村基層政府的權力不要肆意地凌駕于農村民眾之上，而是變成服從于農村、服務于民眾的公共機構，實現政府職能由“管治”轉為“服務”、由“管治”轉為“治理”。其中，最關鍵、最緊要的工作就是建立相應的公共利益有效表達機制。利益表達機制是指社會成員或利益群體通過一定的渠道和方式向公權力機關提出利益宣誓并要求得到滿足的行為。首先，民眾對于自身的利益需求更加了解，基層政府和官員不能隨意地代替民眾做出利益需求選擇；其次，如果沒有公共利益表達機制，政府的公共服務就缺乏有效的外在動力，導致基層政府公共服務的“缺位”問題；第三，如果沒有建立相應的利益表達機制，就不能有效聽取民意并將之轉換為政府的科學決策，基層政府即便愿意提供公共服務往往也與公共利益需求不一致，導致基層政府公共服務的“錯位”問題。服務型政府實際上是一個有效回應民眾公共利益需求的政府。建構以民眾利益為導向的服務型政府，必須以建立有效的公共利益表達機制為前提：鞏固和加強農村基層政府的權威，必然要得到農村民眾的接受與認可，要求建構以民眾利益為導向的服務型政府。

參考文獻：

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篇(4)

>> 當前中國社會經濟面臨的突出問題\根源及解決路徑 著力解決當前農村基層黨建突出問題 淺談當前農村社會建設面臨的突出問題和對策建議 當前基層治理幾個突出問題 當前城市義務教育存在的突出問題及治理對策研究 當前我國酒店管理存在的突出問題及解決路徑的選擇 當前旅游網絡營銷中存在的突出問題及解決對策研究 當前建設項目審計存在的突出問題及解決辦法 當前初中化學教學中存在的突出問題及解決路徑探析 當前學前教育面臨的突出問題及解決對策探析 當前中學外語教學存在的突出問題及解決策略探析 當前制約農村改革發展的突出問題 當前社會道德領域存在的突出問題及對策研究 當前社會道德領域存在的突出問題及對策 農村生物教育存在的突出問題及解決辦法 當前經濟運行的新變化及突出問題 當前經濟運行中的突出問題及應對 當前影響企業穩定的突出問題及對策 當前初中語文課堂教學存在的突出問題及解決策略 我國公司法人治理結構存在的突出問題及解決策略 常見問題解答 當前所在位置：l，2016年2月29日。

②程同順：“村民自治的時代困境及未來趨勢”，《人民論壇》，2013年第26期。

③中國互聯網信息中心（CNNIC）：《2015年第37次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國網信網，http：///，2016年1月22日。

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蘇揚：“農村現代化進程中的環境污染問題”，《宏觀經濟管理》，2006年第2期。

篇(5)

“治理危機”的出現，主要根源在于政府在經濟發展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關于政府與市場關系的理論來分析，就是地方政府的“發展型政府”特征。政府在經濟發展過程中的過度作用，既是中國經濟持續高速增長的解釋，也是社會不和諧加劇的解釋。斯坦福大學政治系教授戴慕珍通過對中國農村經濟發展過程的研究，提出了“地方政府公司主義”的概念：一方面，在經濟發展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個董事會成員那樣行動；另一方面，在地方經濟的發展過程中，地方政府與企業密切合作。一個地方政府協調轄區內各個經濟事業單位，似乎是一個從事多種經營的實業公司。

“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來解釋鄉鎮企業快速發展的現象，但是它揭示了基層政府活動的主要內容和方式。現在，雖然原來意義上的鄉鎮企業沒落，但是基層政權參與經濟運作、介入企業運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經基本上不再直接興辦控制企業，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經濟活動的強烈沖動，表現出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問題，是政府運行的癥結所在。這種公司化特征集中表現為地方政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營業額，財政收入則是其利潤。在“發展是第一要務”的口號下，GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務責任則退居其次。

政府的公司型特征在經濟發展的過程中發揮了很大的作用，但同時，也是“治理危機”的基本成因。第一，在公司化的政府運行邏輯下，資源主要被用于滿足地方經濟發展，面向全社會提供公共物品的目標被忽略，基層政權沒有提供公共物品的動機；第二，僵化的行政體制使得國家與社會之間的關系不平衡，社會的要求對基層政權沒有制度性的約束力；第三，政府無法有效地化解基層社會內部的緊張和沖突，一方面基層政權對于社會沖突的處理缺少動力，另一方面基層政權本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發生的根源（尤其是體現在矛盾最為集中的征地活動中）；第四，政府無法滿足基層社會對公共服務和公共物品的需要，因而無法有效調動政治支持和信任。

篇(6)

*基金項目：國家自然科學基金面上項目“地方政府生態管理與綠色社區志愿者組織成長的互動關系研究”（編號：71173099）；江蘇省“青藍工程”資助；2011年教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目（編號：NCET-11-0228）

作者：梁瑩，南京大學社會學院社會工作與社會政策系副教授 南京 210046

[摘 要]21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現代公民意識和健全的公民資格。本文基于對長三角地區三個城市的實證調查，對公民治理成長之基本現狀進行解析，接著通過Multinomial Logistic回歸分析深入剖析影響社區中公民治理的重要因素。通過以上的分析本研究嘗試探尋影響和制約社區中公民治理的真實圖景及影響其發展的深層原因，期望可以為我國社區中公民治理與草根民主的成長提供一個基本的理論和實踐分析框架。本文的研究結論表明，公民治理的實現必然是一個相當緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養，并使之深入人心。

[關鍵詞]草根社區；公民治理；公民志愿精神；草根民主

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0054-06

“公民治理”一詞在提出之后，在公共管理領域迅速傳播。雖然對其尚未有統一的定義，但是多數學者都認為公民治理涉及選擇與聲音兩個層面，選擇即是要提供更多的公共服務機會，而聲音則重視地方主義與自我治理。[1]博克斯認為21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現代公民意識和健全的公民資格。然而我國草根社區中的公民治理的實現必然是一個相當遙遠和冗長的過程。期望本研究成果能夠對目前我國城鄉社區中的公民治理的學術理論研究與草根民主的實踐運行發揮重要作用和產生重要影響。

一、中國草根社區中的公民治理：研究背景與研究概況

（一）公民治理：公共參與及公民精神的強力復興

未來社會的治理最終方向和目標就是公民治理，時下公民治理已然成為公共政策研究領域的流行詞匯，許多學者都對公民治理的概念以及發展提出自己的看法。但非常遺憾的是，當前學術界對于公民治理是什么這一概念并未達成根本性共識。一般認為公民治理中主要包含以下兩個主要議題：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。對于這兩個議題的不同回答將形成公民治理的多種不同闡釋。[2]?？怂顾珜У墓駷橹行牡闹卫砟Ｊ饺缃癯蔀楣裰卫戆l展的經典藍本，“?？怂箯钠鋫€人作為政府管理者的豐富經驗出發，又結合其對于民主過程與公共行政的研究，發展出一種新型的治理模型，這種治理模型致力于服務公眾，并且促進公共實務者的專業性發展。他承認自己所推崇的是一種地方政府管理的規范性設想，但是他堅持認為在全世界都逐漸呈現出這樣一種趨勢：那就是公民越來越愿意參與那些影響他們生活的公共政策的制定與執行?！盵3]

在公民治理實踐中，行政管理者的主要角色是確保公共政策的開放性與包容性，并且為公民提供建議與技術支持，從而使公民成為地方政府公共政策制定的重要成員之一。[4]在公民治理的過程中，普通公民不再是被動地參與公共政策過程，并且只是象征性地被公共部門咨詢。相反，公民治理中的公民應該是一種直接參與公共政策的公民，他們與政府享有同等重要的決策權力。[5]同時， 在公民治理過程中， 政府并非完全不存在， 而是作為一種治理的協調者， 充分促進公共政策的決策過程， 并且避免公共政策的破產。[6]

庫珀等學者認為：“公共參與重新燃起學者們對于社會治理發展的希望，其已經超越地區、民族、國家與網絡社區的限制，當下的公民參與在不同的層次呈現出不同的形式。而協商性與共同性的行為策略為達到公民為核心的公共管理實踐起著至關重要的作用?！?[7]對于公民治理的實現，托克維爾曾對這種未來的治理發展提出過自己的見解，在他看來，公民自發形成的志愿組織網絡能夠整合社會利益、表明個人需求與偏好、促進公民參與政府決策等。他將志愿組織視為公民身份與公共能力的訓練場。[8]作為一種未來的社會治理模式，抑或為了公民參與的切實實現，抑或為了公民精神的強力復興，我們都有理由堅信，公民治理的發展需要不斷的實踐積累，也唯有不斷的組織性、自發性的自愿公共參與，公民治理的發展才能實現。

（二）我國草根社區中的公民治理：研究背景與研究問題

正如博克斯――公民治理理論的倡導者所言，公民治理理論在基層社區層面上進行實踐較為合適，原因在于其充分考慮了理論的現實可操作性。公民治理模型試圖幫助我們創建真正的公民自治治理。公民治理理論受核心價值理念的深刻影響在當前公共管理與公共政策的理論與實踐領域中具有極為重要的地位。而公民治理理論本身所具有的特點與優勢，與孕育與成長于目前我國城鄉社區田野中的草根性社區自治組織與草根性民主的之間存在一定的契合與共性。社區治理理論隨著公民治理的發展而小心翼翼地前行，其將公民治理傳統價值的實現作為其最高責任，同時其也將公民參與和公民精神作為公民治理過程的重要部分。

從理論和實踐的角度來看， 我國草根社區存在著公民治理的優勢和實踐空間， 但由于我國的悠久文化底蘊、政治傳統和真實的草根社區治理模式同西方社會差異較大， 特別是在實現公民治理的主觀基礎方面（公民意識、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面還存在著諸多問題， 因而我國草根社區實現真實的公民治理還面臨諸多障礙和困境。本文即對中國草根社區中的公民治理的真實民主圖景進行深入考察和分析，并對深入影響草根社區中公民治理的深入主觀因素進行深度剖析，挖掘和考量公民治理成長中重要的阻滯因素。

本研究以長三角地區的三城市實證調查為基礎考察草根社區中公民治理現狀。在我國，隨著民主政治改革的深入，公民精神和公民意識得到了較大地提升，公民治理開始從理論逐漸走向實踐，尤其是處于改革開放前沿的長三角地區的諸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐漸成為城市社區的主要治理模式。通過對這三個城市社區中真實草根民主現狀以及影響因素的深度考察，可以對中國草根社區中公民治理成長的真實圖景窺見一斑。

（三）研究概況與研究設計

當前國內很多學者較為關注中國特色的公民治理成長之路徑與方向，而對公民治理孕育、成長與發展的真實場域和公共空間的深入研究則相對較少；更多是囿于抽象思辨和極為宏觀的理論預設與分析，或者對中國草根社區中公民治理與草根民主成長歷程之中的種種問題深表隱憂。對于在各方面都領先的長三角地區的這幾個城市，在我們身邊的民主意識、民主理念與草根民主建設是否就進行得徹底深入呢？當前我國草根社區中“公民治理”的成長現狀距實現博克斯筆下理想的公民治理模型是否遙不可及？根據這兩次延續性調查的數據和訪談資料，本文嘗試對長三角地區三個城市社區中公民治理與草根民主成長之現狀進行深入解析。

本研究的數據資料來源于2011年先后在長三角地區的南京、上海和杭州三個城市進行的實證調查。本次調查采用多階段分層抽樣方法，首先從被調查城市中抽取區（縣），然后從區（縣）中抽取街道（鄉鎮），接下來再從街道（鄉鎮）中抽取居（村）委會。接著，在居（村）委會中抽取被調查的居民戶樣本時則主要采用系統（等距）抽樣法。最后，從居民戶中抽被調查人，抽取生日距8月1號最近的那個人作為調查對象。整個調查過程共發放2000份問卷，回收1611份問卷，達80.5%的回收率；經過邏輯檢查和幅度檢查后，剔除46份廢問卷，最后剩1565份有效問卷，達78.3%的有效回收率。 同時本文中少量的數據資料來自于2008年筆者在南京市進行的調查。2008年調查方法采用多階段抽樣法，抽樣過程中結合采用分層簡單隨機抽樣法、系統（等距）抽樣法、間隔隨機抽樣與戶內抽樣法?？偣舶l放1000份問卷，最后回收776份，達77.6%的回收率；在此基礎剔除68份廢問卷，最后剩708份有效問卷，達70.8%的有效回收率。

二、草根社區中真實的公民治理圖景

在社區中，創建公民自主治理需要關注公民參與的動力問題。那些批判理論使我們認識到，當社區存在不同利益時，公眾常常不能意識到公共政策過程以及該過程對他們生活的意涵，為了保證有關的政策議題決策的高質量，公民必須能夠擁有獲取信息的途徑，并且參與審慎的、深思熟慮的決策，這個過程是公開的、公民是受歡迎的和充分知情的，在這里，每一個人的貢獻都有價值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民協調委員會、公民理事會和幫助者。公民協調委員會即將民選管理局從“中心決策者”角色轉變為“公民協調者”角色。重新界定管理當局的責任，從決定大多數政策議題到將政策議題委托給公民理事會，聽取他們的建議，肯定或修正他們的工作，以適應社區發展的整體目標。[10]

在我國城鄉社區中，與公民協調委員會和公民理事會這類自治組織比較接近的是居（村）委會、業主大會和業主委員會等社區組織。然而，這些社區自治組織與公民治理模型中所描述的自治組織的角色仍然相差較遠。在漫長的發展過程中，我國居（村）委會逐漸由建國之初的基層群眾自我管理性質的自治組織向具有比較濃厚的行政化色彩的基層“行政組織”轉變。在公民治理的實踐中，對于社區居（村）委會選舉和居民自治的制度完善和健康發展而言，保持和激勵居民參與社區選舉和參與社區治理的積極性至關重要。本次調查中，對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這一說法，37.8%與15.6%的被調查的社區居民認為 “比較同意”或“非常同意”，將近一半的社區公民選擇“無所謂”、“很不同意”或“不太同意”。這類情形很像博克斯所描述的，“只有決策到了至關重要，至少是直接影響公眾自身利益時，社區居民才會參加此類會議?！盵11]

在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事會是指建立公民咨詢委員會，來協助地方政府執行行政管理的主要職能，如警務、消防、公共設施、公共工作、公園、娛樂設施和社會服務。在大型管轄區內，將這些廣泛的功能分解為多個分支領域，并在每一個分支領域建立相應的公民理事會。[12] 在我國，業主大會和業主委員會是社區居民參與社區管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業的所有人，他們開始要求自主地決定社區的事務。在這種情況下，業主大會和業主委員會便應運而生了。在物業管理區域內代表全體業主對物業實施自治管理。本次調查中，對于“如果社區要召開業主委員會會議，討論社區公共房產出租問題，我很愿意參加”這種說法，分別有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，23.6%的居民表示“無所謂”。這表明，近半數的社區居民對于參加社區召開的業主委員會會議的意愿并不是很強，這與公民治理模型中的公民理事會所要求的積極公民治理精神似乎仍有較大差距。

博克斯指出，“提升政府對公民的責任性，迫切需要民眾與代議者和職業者一道參與公共政策的整個過程：從討論如何選擇行動開始，到制定公共項目的政策，再到公共項目執行中的行政管理。最后在可見的績效結果基礎上進行改革?！盵13]而社區中公民治理最為直接而具體的表征就是社區居民參與社區各類社會政策。當問到居民是否同意“對于社區公共事務和社區社會政策，每個人都應積極參與，為社區盡一份力”這種說法時，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，選擇“無所謂”的占19.1%，表示“非常同意” 與“比較同意”的分別是9.9%與48.5%。對于“我會主動關心社區的重大措施（如創建文明社區等）”這種說法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“無所謂”的有16.2%。而對于“我必須多了解社區的各項社會政策，參與監督社區社會政策的執行”這一說法，選擇“不太同意”與“很不同意” 的比例達3.8%和18.3%，表示“無所謂”的居民占33.2%。

公民治理模型中積極參與者關心社區的發展，希望自己在社區事務中發揮積極、持續的影響。而本次調查中對于“我對社區的民主改革提出的建議越多，對社區民主成長作用越大”這種說法，分別有16%和3.6%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，22.6%的居民表示“無所謂”。對于“居民應積極參加社區政治活動，尤其應珍視自己的選舉權”這個問題，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“無所謂”的有12.1%。而對于“經過社區共同決定的事，我雖然不喜歡，但也應該遵守”這個問題，分別有18%與6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“無所謂”。當問到居民對于“參與社區所舉辦的各項活動（包括政治、經濟、文化等方面）就是最大限度地支持社區建設”這一問題，18.4%的社區居民與2.2%的社區居民選擇“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“無所謂”，表示“比較同意”與“非常同意”的居民分別有46.5%與12.3%。

King，Cheryl S.等學者指出，參與是公民個體成為人民一分子的必要機會，是對社會應盡義務的一部分。行政人員認識到參與的必要性，但未能找到使公眾恰當地參與決策制定過程的有效方法。[14]這個調查的結果表明，對公民治理中的各項事務部分公民缺乏積極參與的熱情。盡管當前我國社區草根民主正從動員型參與向自治型參與轉變，然而部分社區公民的積極參與仍比較欠缺。就民主政治的本質而言，在社區治理過程中公民參與被看做是公民的一項政治權利，民主參與的本質是自治，偏離了本質規定性的自治性，進而使得公民積極參與喪失了參與式民主的本性。20世紀以來，通過地方政府的制度建設與民主政治改革，長三角地區的這三個城市的地方治理逐步由動員型的政治參與向自治型治理轉變，然而，以上的分析也同樣顯示，相當一部分社區居民仍然缺乏自治型參與意識，而且多數居民對于社區中的社會事務與社會政策的參與意識仍然十分缺乏，這種現實與公民治理的理論要求相差甚遠。

三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成長中重要的阻滯因素

國外學者的大量研究表明，在過去所謂公民文化消亡的時代，人們志愿的政治參與活動水平卻沒有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人參與志愿服務活動。公民治理與公民自治理念以及公民志愿精神有著極為密切的關聯性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共政策中更多地體現自己的作用。社群主義者將堅持追逐公共利益視為公民的一種美德，這種為公益而勇于奉獻的精神就是公民志愿精神。如果一個國家的公民對其自身所具備的政治責任和義務的自我認識程度較低，缺乏志愿參與治理的精神與自治意識，則難以充分運用和行使公民資格和公民治理所賦予的各種權利。

對于公民志愿精神與公民治理之間存在的極為密切的關聯性，可以從Logistic回歸分析中體現。通過Multinomial Logistic回歸對公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”與“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價對公民對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的看法的影響進行分析， Logistic回歸的分析結果如下：表1 Multinomial Logistic回歸模型

在以上的Logistic回歸模型中，統計結果顯示，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“很不同意或不太同意”而非“比較同意或非常同意” “我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P

而公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“無所謂”而非“比較同意或非常同意” “我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P

以上的分析表明，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的認同度越低，公民對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越低。相反，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”的認同度越高，則對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越高。這表明公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價越高，公民治理的意愿與意識也越強，反之亦然。

“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法都是對于公民利他性志愿精神的測量。由此可見，公民的志愿精神對于公民治理有著深遠的影響。

在2008年的調查中，對于 “ 對于社區公共事務和社區社會政策，每個人都應積極參與為社區盡一份力”、“我會毫不猶豫地為社區的一項公益活動捐助一些錢”等說法，超過半數的社區居民都認為同意。由此可見超過半數的社區居民對于參與社區志愿活動具有比較強的參與意愿，社區居民中的志愿精神正處于孕育和成長中，然而對于較大部分社區居民而言，在參與意識方面依然存在較強的被動性和依賴性，社區居民參與社區志愿活動缺乏足夠的熱情度。接著對實際過程中社區居民參與社區志愿服務的現狀進行解析，對于“您是否參與過社區志愿服務？”這一問題，公民選擇 “沒有參加過”的比例高達53.1%，社區居民選擇“參加過”的比例為46.9%。從分析中可以看出，一半以上的居民都沒有參與過社區志愿服務，這表明盡管有一部分居民參與社區志愿服務的意識與志愿精神正在成長之中，但是實際參與比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現實差異。以上的分析表明，當前被調查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發育不成熟的最為深刻的原因。

四、草根社區中的公民治理：真實與遙遠的草根民主

公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一個活躍的、持續發展的問題，人們對此不斷地進行探詢、實驗、改革和爭論。[16]草根社區中的公民治理，準許每個公民甚至弱勢群體――雖然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，對于社區鄉村的社會政策過程與公共事務都平等而自由地參與，并積極治理這些公共事務和政策。然而本文的深入調查研究與實證分析則表明，草根社區中的公民治理依然在孕育成長之中，離真實的民主圖景依然漫長而遙遠。

（一）主要研究結論

本研究表明，在草根社區的公民治理實踐中，社區居民中的相當一部分仍然缺乏自治型參與意識，而且多數居民對于社區中的社會事務與社會政策的參與意識仍然十分缺乏。對于 “我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”、“如果社區要召開業主委員會會議，討論社區公共房產出租問題，我很愿意參加” “對于社區公共事務和社區社會政策，每位社區居民都應積極參與為社區盡一份力”“對于社區的重大措施（如創建文明社區等）我會主動關心”等說法，相當一部分社區居民仍然表示不贊同或態度模糊。深層的解析可以發現，甚至有很多公民并沒有意識到自己是這個國家和社會的主體，并未將自身看作國家的主人，而是依然受延續千年的“臣民意識”影響，對于國家和社區中的各種事務缺乏參與和關心、缺乏足夠的主動性、積極性，這也必然使許多公民普遍缺乏權利和參與意識，忽視了很多本應屬于自己的權利。以上分析表明我國草根社區中的公民治理現狀與公民治理已有蓬勃發展的跡象，然而離真實與充分的公民治理民主圖景依然相差較遠。

進一步的Multinomial Logistic回歸分析則表明，草根社區中公民的志愿精神對于公民治理的成長與發展有著深遠的影響。然而從分析中可以看出，實際參與社區志愿服務的居民比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現實差異。因而以上的分析表明，當前被調查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發育不成熟的最為深刻的原因。

（二）與國內相關研究的區別與研究貢獻

國內關于公民治理的相關研究，筆者搜索中國知網相關的論文20余篇，較有代表性的如史云貴的《中國基層社會踐行公民治理的障礙及可行性路徑探析》、黃顯中《雙軌模式：共和行政的制度建構――公民治理模型再造》等，這些研究主要基于單純理論和邏輯思辨層面對公民治理的現在與實踐路徑等進行探討。當前國內對于公民治理成長與發展的真實圖景的深入規范的實證調查研究的成果仍較少。

本研究通過長三角地區的三個具有特色和代表意義的城市即南京、上海和杭州的深入調查，從嚴格與規范的實證調查的角度對中國草根社區中真實的公民治理圖景進行深入分析，并對影響草根社區中公民治理發展的因素進行剖析。這對中國公共管理研究中關于公民治理的實踐研究，在研究方法和實證研究方面具有一定的學術貢獻；在一定程度上推動了中國公民治理在草根社區層面的規范實證研究，對于中國微觀層面的真實公民治理實踐的探索與研究具有開拓性的研究意義。

（三）相關討論與研究展望

對于西方發達國家而言，教育和培養公民意識與公共精神依然非常重視，將培養公民意識看作其意識形態的重要建設工程之一，以此加強鞏固相應的社會制度，緩解社會矛盾，維護社會穩定。本文Logistic回歸分析也表明，公民的志愿精神對于公民治理有深遠的影響。由此觀之，對長三角地區這三個城市的政府來講，需要在全市以及農村地區對志愿精神與志愿理念進行宣傳和普及，加大“長三角地區社區志愿者培訓基地”的培訓設施建設，對社區志愿者在培訓實踐中自主掌握志愿服務的理念與技巧，提供體驗、活動、訓練的公共空間。大力培育和發展各種非營利性社區服務機構和社區志愿者協會，通過建立治安巡邏隊與業余培訓學校以及業主委員會，舉辦健康、家庭生活、法律、青少年教育等知識講座，促進社區居民之間的互動和溝通。招募成立社區志愿者隊伍并吸納社區居民中的專業人才，幫助社區弱勢群體，充分發揮群策群力的作用和價值，吸納社會閑散資源到社區活動中來。此外，更加注重培育公民意識，尤其公民的法律意識、權利義務意識、選舉意識、監督意識等。

在社會公共治理不斷演進的今天，無可辯駁的事實是傳統的政府中心與市場中心的社會管理模式已經無法適應復雜性公共事務治理的需要。[17]合作性的治理模式將擔負起人類社會應對復雜性議題的重要責任。[18]新的社會治理模式的將會賦予公共社會新的生長空間，其中以合作治理為核心議題的現代治理模式正在成為當代世界治理模式變革的新趨勢。[19]我們看到的是越來越多的公共部門，私人部門以及志愿部門的合作。不同部門之間伙伴關系的重塑正在為人類社會的治理開啟新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社區，合作治理的輪廓正在變得更加清晰，社區治理不再將公眾看作是一種可有可無的咨詢者，而是將公眾看作真實的決策參與者， 公共政策的制定以及執行不再是政府的壟斷性事務， 公民也將對公共問題的界定以及解決產生直接性的影響。 [21]社區田野之間的公民治理民主圖景的走向將決定于公民治理自身的民主發展的必然趨勢以及民主價值。然而，公民治理的實現必然是一個相當緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養，并使之深入人心。

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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：

the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape

Liang Ying

[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.

篇(7)

從1990年代中后期開始,農村基層問題逐漸成為知識界的公共話題,相關研究成就了一段公共學術運動,這場運動產生了重要的政治和社會影響。基層政治問題成為公共話題,這源于特定歷史時期的兩個特殊機緣:一是村民自治所引發的草根民主話題,二是收繳稅費所引起的農民負擔問題。當李昌平在新世紀初以“我向總理說實話”的方式痛陳“農民真苦,農村真窮,農業真危險”之時,人們發現,村民自治和鄉村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農”危機的作用,鄉村民主的討論因此逐漸停息。而當2006年全國事實上全部取消農業稅,隨后中央又提出開展新農村建設時,“三農”危機由此終結,農村進入后稅費時代。

當我們逐漸遠離熱點,遠離公共學術,回過頭來看,1990年代以后的“三農”危機到底是什么?難道僅僅是李昌平所說的“農民真苦,農村真窮,農業真危險”?這里可以有兩種不同的視角,一是著眼于農民的視角,二是著眼于基層政權的視角。顯然,李昌平屬于前者,1990年代中后期以來,知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是,基層政治的研究則可以將我們帶進另一個視角。如果著眼于基層政權的運作邏輯,就可以對1990年代的“三農”危機有新的認識,進而會對后稅費時代的中國基層政治有新的認識。

不妨從農業稅征收來回溯1990年代以來的“三農”危機和基層政治。稅改后的農業稅征收是 “見證歷史”的“最后的征收”,也是基層國家權力面臨困境的?，F實中的農業稅征收既不是人們想象的“牽豬子,撮谷子,扒房子”的慘烈印象,也不是鄉村干部自嘲的“干部進了屋,數字一公布,大人嚇得篩,小伢嚇得哭,有錢就把錢,無錢就撮谷”的“動漫”畫面,而是在中央三令五申嚴禁各種強制性征收的政策背景下,鄉村干部“打不還手,罵不還口,給錢就收,不給就走”,可憐巴巴地向農民“討飯”的場景。對此,吳毅的《小鎮喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現。對于不熟悉基層政治的學者來說,面對這一事實的心態與之前的心理預設之間,存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉鎮工作的人,更是會大吃一驚,或者將信將疑。農民這個全社會公認的弱勢群體,居然以種種手段拒交稅費;而同樣為全社會公認的強勢基層政權,面對農民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權都展示出非常復雜的形象。這與《中國農民調查》等文學性作品呈現給人們的農民和基層政權形象完全不同。

面對這種情況,回頭去思考。無疑,1990年代的“三農”危機話語是在知識界對作為弱者的農民的同情之下展開的,今天看來,這種話語是高度道德化的,它過度渲染了農民的艱難處境,同時不可避免地遮蔽了鄉鎮干部另一種性質的艱難處境。其實,農業稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象,不過,同情農民的“三農”危機話語遮蔽了稅收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層干部在農業稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。

1990年代的“三農”危機確實存在,但這種危機到底是什么?按照通常的理解,“三農”危機就是“農民真苦,農村真窮,農業真危險”,其原因在于農民負擔太重,鄉村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍首。因此,當“三農”危機引起關注時,中央采取了雙管齊下的方法,一是進行稅費改革,將農民負擔限制在合理的范圍之內;二是進行鄉村體制改革,為“農民財政”減負。應該說,這兩個方面的改革確實緩解了這場危機,但是否在實質上改善了“三農”處境,至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農業稅及鄉村體制改革后,“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面是否有實質性改變?二是中央在稅費改革后不到兩年,為何突然決定取消農業稅,是否僅僅為了進一步減輕農民負擔?

基層政治的邏輯:

利益最大化和風險最小化

取消農業稅后,農民無需交稅,負擔自然有所減輕。同時,國家還不斷增加對農村的財政轉移支付,用在合作醫療、義務教育、社會保障、農業生產、農村基礎設施等諸多方面。顯然,農民從取消農業稅中直接得到了實惠,但這只是問題的一方面。另一方面,取消農業稅改變了鄉鎮政府的運作邏輯,鄉鎮政府從之前收益最大化的邏輯,轉變成了風險最小化的邏輯。風險最小化,就是在形式上講究合法,實質上卻不管實際情況,這是一種的邏輯。利益最大化和風險最小化,都不是我們所期待的現代國家的基層政權所應該具有的行為邏輯。鄉鎮政府的運作邏輯之所以難以“現代化”,可能是由于農村工作本身具有非標準化、非專業化、臨時性、綜合性等特點,這使得基層政權的運作難以標準化和精密計量,難以進行“數目字管理”和科層化運作,從而在利益最大化和風險最小化之間擺蕩。這也使得基層政權的運作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。

在當前風險最小化邏輯的主導下,鄉鎮政府不再具體關心農民的生產生活,因為這與基層政府的工作實績基本無關。當出現嚴重水旱災害,鄉鎮可以輕易解釋為天災,而無需考慮組織農民抗災救害,對此,上級也無法考核。在鄉鎮體制改革中,與民眾生產生活聯系密切的“七站八所”被當作負擔,不斷被撤銷,基層社會缺乏相應的提供公共品的主體,民眾的生產生活成本不斷提高。當防疫站不再能夠有效運作時,禽流感、豬瘟不斷出現;由于水利站不能有效運作,農民自發打井灌溉,經濟成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來,農民從取消農業稅中得到的好處,很快就被生產生活成本的攀升抵消。因此,“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面并沒有實質性改變。實質情況沒變,話語卻有所變化。農民仍然很苦,農村仍然很窮,農業仍然危險,但農民卻再也責怪不上政府,因為政府不但連稅都不收,還不斷增大轉移支付。而農民生產生活成本的增長卻也是事實,這種情況下,農民從責怪政府轉向了抱怨社會。他們說:“現在的社會就是這個樣子”,農民仍然很窮很苦,卻連發牢騷都找不到合適的對象了。

由于地方社會有復雜的公共品供給需求,需要鄉鎮政權和村莊集體的公共力量加以解決,因此農民負擔本身是合理的。農民認同農業稅,他們從來不認為不應該負擔稅費,只是認為鄉村干部太貪,稅費太重。稅費改革的直接目標是減輕并規范農民負擔。然而,讓人意想不到的是,稅費改革啟動后,鄉鎮干部收取稅費的難度不減反增。于是,“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕,而是不為人所理解的加重。稅費改革強調依法征收,鄉村干部只能協助鄉鎮財政所工作,這在避免了搭車收費的同時,也使村組干部失去了征收的熱情,而政策規定任何情況下都不得使用強制手段,則使村組干部失去了征收的強制權力。

基層政治中的“刁民”與“青皮手”

我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農業稅的取消。1980年代實行聯產承包責任制以后,國家向農村提取資源的“平攤收取”的特征并沒有發生實質性的變化,但由于制度的瓦解,征稅單位卻發生了改變,從時期的大隊、小隊,變成了聯產承包責任制后的單個農戶。分散的農戶成為征稅基本單位,意味著國家必須同千家萬戶的小農打交道。一旦向千家萬戶的小農征稅,就會遇到拒絕繳納稅費的“釘子戶”,鄉鎮政府就會面臨著治理“釘子戶”的問題。出現“釘子戶”的后果主要不在于征稅對象少了幾個,也不在于國家所征得的稅有所減少,而在于“釘子戶”在熟人社會中的擴散效應。一戶不交農業稅,其他農戶會互相攀比;只要有農戶逃脫了繳納農業稅,就容易給農民在心理上造成“老實人吃虧”的感覺。

治理“釘子戶”是一個技術性問題,這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在于,在基層政治場域中,治理“釘子戶”從來就不是一個獨立的問題,它總是與農民負擔問題捆綁在一起,而農民負擔問題又與國家的意識形態話語及政權合法性聯系在一起。基層政府收取稅費的困境在于,總有少數人拒絕繳納稅費,他們有著各種各樣的理由,有的合理合法,有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區分開來,或者區分開來后同樣無法迫使所有的人繳稅。因此,最簡單的做法是,不予區分,對所有不繳稅費的農戶都進行強制征稅。但強制繳納的活動中,“力要用在刀刃上”,要重點打擊“無賴戶”。通過對“無賴戶”進行“拔釘子”,抑制不繳稅費的擴大效應,使其他農戶不敢不繳稅費。如果重點打擊的不是“無賴戶”,而是“特困戶”或者有合理“問題”的“問題戶”,就會使政府看起來欺軟怕硬,影響政府強制征稅的合法性。同時,在打擊行為中,不能導致惡性事件的發生,否則不但會使農民對政府產生對立情緒,還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。

稅收本來是一個以國家暴力為后盾的政府活動,但在特殊的歷史背景和泛政治話語下,基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到稅費改革時,暴力已經成了稅收中的絕對雷區,鄉鎮政府根本不敢碰;與此同時,農民拒絕交稅不但占據了技術優勢,還占據了道德優勢。在這種情況下,一旦稅費改革啟動,就難以停在某個地方,而最終只有取消農業稅一條路。因此,稅費改革進行不到兩年,中央就決定取消一切面向農民的稅費,因為不斷攀升的收稅成本令基層政府無法承受。我們可以說,取消農業稅是稅費改革的必然結果,但它并不僅僅基于“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面,而更多是基于稅費改革的失敗。稅費改革的失敗則不僅在于沒有能夠解決稅收的技術層面的問題,而是在越來越邁向現代的地方社會中,基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現代政權體系。

從上述角度來看,1990年代的“三農”危機就不僅僅是農民的苦、農村的窮以及農業的危險,同時也是基層政權的苦、窮及危險。由于基層政權不具備現代國家形態,鄉村干部苦苦掙扎在壓力型體制下,他們窮于應付中央和社會的種種壓力,危險地處于非法生存的邊緣地帶。取消農業稅無疑緩解了基層政權的這種危機,但并沒有真正解決問題,鄉鎮政權并沒有徹底獲得解放。因為收取稅費畢竟只是基層政治中的中心工作之一,除此之外,還有許多工作是鄉鎮政權所必須面對的,它們所處的政治文化背景與農業稅征收完全一致。基層政治,在本質上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。

現實中,收取稅費時,鄉鎮干部為了完成任務想方設法。與農戶磨嘴皮、比“纏性”,向農戶討好、套近乎、攀親緣,甚至于以“行乞”的姿態求得農民的同情,利用“良心發現”一類戰術將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動和尷尬,使其最終因無法推托而交錢了事。鄉鎮干部在稅收中連臉面也不顧,收稅成了“討飯的技術”。而農民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發現了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性,表現出弱者的以退為進和“有理”、“有利”、“有節”的姿態。鄉村干部卻難有辦法。對于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權力技術,在他們要求政府或村里辦事的時候,祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補繳稅費作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權力的運作非制度化了。

在城市化的開發補償中,農民稍不如意,就可能阻止開發的具體工作進行,而處理這些遺留問題則是鄉鎮干部與農民“斗法”的過程。鄉鎮干部的動力來源于“權力承包”的利益格局。鄉鎮政府就遺留問題向鄉鎮干部實行總費用承包,辦法是經費超支不補,節余自行支配,鄉鎮干部對村干部實行同樣的承包政策?！白孕兄洹钡臋嗔τ行П薏咧l村干部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來,鄉、村干部之間工作中的配合與協調,就變成了生意場上的商業往來,相對于施工方和農民,他們實際充當了中間商的角色。因此,開發補償的行政過程通過權力承包式運作也就成了商業買賣。

如果說鄉鎮政府在開發補償方面的行為像一個企業,在農業結構調整上則更像一個慈善家,其中充斥著“誘民致富”的各種策略?！罢T民致富”就是給農民以看得見的好處,讓他們自覺自愿地跟著鄉鎮政府的結構策略走。此時,政府的支出往往不計成本、有去無回,成為對農民的無私奉獻。一向與民爭利的鄉鎮政府,此時關注的是政績與形象,算的是政治賬,盤算著上級政府的政策能否在本鄉鎮落實這一“中心工作”,因此只好讓經濟利益服從政治利益,小損失服從大收獲。

總之,基層政治中的每個方面都充斥著各種各樣的權力技術和策略,基層國家權力在一個未能制度化的灰色空間中展開運作。這個灰色空間中,農民不是現代意義上的公民,其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉村干部也不是現代意義上的公務員,而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。1990年代的“三農”危機就發生在這個灰色空間內,但那時,“三農”危機的惡劣社會影響和當時的泛政治化的話語,遮蔽了我們對灰色空間本身的關注。在新世紀之初,當中央展開稅費改革后,基層政府的權力技術受到諸種限制,灰色空間中原有的平衡被打破,基層政權因此陷入更大的困境中。這個困境直接導致了稅費改革無法解決征稅的技術性難題,因此,農業稅的突然取消在意料之外,也在意料之中。