農村集體經濟問題精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇農村集體經濟問題范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

關鍵詞：農村集體經濟；提升方法

我國是農業大國，農村經濟的發展是國民經濟發展中的重要環節，農產品的質量狀況以及農民經濟狀況對人們的正常生活質量有著直接的影響。而農村經濟發展中最重要的是集體經濟的發展模式，農村集體經濟的發展對農民經濟收入水平的增加有著重要影響，因而，在發展的過程中，要提高農戶的積極性，發揮其自身優勢，推動農村集體經濟的發展，從而加快農村建設和發展，為和諧社會的建設提供有力的保證。

1.現在農村經濟發展的狀況與問題概述

1.1土地政策對農村經濟發展限制

農業經濟的可持續發展需要進行農業招商引資，引進生產加工農產品的企業，為農業的發展注入新的活力。然而，在這些企業發展的期間會遭遇到很多復雜的現實問題。比如，企業建設生產廠房的時候存在辦證困難，國土以及規劃部門辦證效率低，門檻高，影響企業生產經營的操作進程，從而極不利于農村地區招商引資工作的展開，也不利于農產品加工企業的發展，對農村經濟的發展起到負面影響作用。而俗話說“若要富，先修路”農村中土地政策存在難以解決的現實問題，對農村的發展有一定的限制。

1.2基礎設施建設方面薄弱

農村的基礎設施建設相對比較落后，也不夠健全因而對農產品的銷售活動起到不利的影響。部分的經濟作物其需求還是可以的，特色農產品還比較暢銷，但是落后的基礎設施建設，比如說道路、溝渠等基礎設施不夠完善，造成農產品銷售的旺季運輸跟不上需求，沒有效率，而農產品又一般都存在保質期，運輸問題得不到解決也就使得農產品容易變質，造成大量的浪費；同時，基礎設施的落后也不利于實現現代化機械化的農產品種植加工模式，不利于農村經濟的發展，而農村經濟得不到發展，基礎設施的建設就更得不到完善，形成了惡性循環。

2.農村集體經濟的概述

農村集體經濟是農村經濟集體所有制的形式。根據我國憲法第八條的相關規定，農村集體經濟以家庭承包責任制為基礎，在生產、供銷等各方面采用合作經濟形式，是社會主義勞動群眾集體所有制的經濟形式之一。

2.1局限農村集體經濟發展的因素

農村集體經濟是農村經濟發展的重要形式，但是由于某些特定的原因使得農村集體經濟的發展存在重重障礙，阻礙了農村經濟的改革和發展。

首先，對集體經濟形式學術界存在偏見。在我國學術界有大批的學者對集體經濟存在否定，其認為農村集體經濟是低效、落后甚至是不人道的，農村集體經濟的形式容易出現各種腐敗以及村霸現象，認為所謂的集體化，只是權力者將土地換個名頭的私有化。這些偏見引導了一部分社會對農村集體經濟的輿論，不利于農村集體經濟的發展。

其次，在這些輿論的引導下，部分地方政府對農村集體經濟的發展缺少優惠政策的支持扶持，沒有為其發展營造寬松的政策環境，使得集體經濟發展融資困難，稅收問題嚴重，反而阻礙了農村經濟的發展。

最后，經濟的發展需要人才的支持，農村集體經濟的發展人才資源的引進和培養也是一大難題。在我國，大多數的農村集體經濟組織都缺乏現代經濟管理型以及科技型人才，導致組織決策缺乏科學性，對集體資源造成嚴重的浪費，無法正確把握市場經濟的規律，不利于農村經濟的發展。

2.2提升農村集體經濟利益的方法

2.2.1社會輿論正確引導，轉變思想觀念

要發展農村集體經濟首先要有正確的社會輿論引導。思想決定行動，只有正確看待農村集體經濟的實質，承認華西等集體經濟典型村的成功是集體經濟組織的成功，確立農村集體經濟組織的先進性，才能有對農村集體經濟發展的有利行動，減少農村集體經濟發展的阻力，更多的人才才愿意為農村集體經濟的發展做出努力和貢獻。

2.2.2營造良好的經濟發展環境

在政策上，政府制定相關的優惠政策，加大對農村集體經濟的扶持力度，減少集體經濟對稅收等的負擔，營造寬松的發展環境；在集體經濟組織內部，建立明確的獎懲制度，提高管理水平，加強基層干部的責任心，提高業務技能水平，建立和完善監督機制，形成良好的工作作風；在人才上，積極引進管理型和科技型人才，提高人才待遇，同時注重對人才的培養，優化集體經濟組織的人才結構。

3.總結

總之，集體經濟的發展在我國農村經濟發展中占有重要的地位，因而對農村集體經濟的發展要充分重視，通過多種手段提升農村集體經濟利益，減小城鄉差異，加快和諧社會建設的進程。（作者單位：貴州財經大學經濟學院）

參考文獻：

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關鍵詞：農村集體經濟；問題；建議；對策

村級集體經濟是農村經濟中重要的組成部分，其發展程度關系整個農村經濟發展大局，大力發展村級集體經濟，切實壯大村級集體經濟實力，不僅是經濟問題，更是一個事關黨在農村執政基礎和執政地位的政治問題。發展村級集體經濟是農村全面建設小康社會的重要措施，是加快推進農業和農村現代化建設和增強農村基層組織凝聚力的物質基礎。充分認識到建設社會主義新農村既不能單純依靠農民，也不能過度依賴政府，而是要通過發展村級集體經濟來彌補公共財政的不足，為新農村建設提供物質保障。經過對貴陽市白云區五鄉（鎮）56個村進行調查，全面分析當前貴陽市白云區農村集體經濟發展中存在的問題，并提出了發展農村集體經濟的建議。

一、村集體經濟發展的現狀

（一）村級集體經濟發展現狀

貴陽市白云區下轄5個鄉（鎮），56個行政村，全區集體經濟總收入706496.86萬元，與2014年的668777.31萬元相比，增長5.64%。全區村集體經濟收入達到100萬元以上的村有31個、50～100萬元的有25個。村集體經濟收入來源主要為政府補助收入、土地征用補償、財產性收入等，但是村集體經營收入占比不高。從發展情況來看，村集體經濟總體上呈現近郊村優于遠郊村，城郊村和有資源的村比一般農村的村級集體收入要高的態勢。

（二）近年來的主要做法及成效

1.依托區位優勢，發展集體經濟。隨著貴陽市白云區工業化、城鎮化進程的加快，城市周邊農村充分利用基礎設施比較完備、市場經濟比較發達等有利條件，通過出租場地、出租門面、物流倉儲等多種途徑，發展集體經濟。如艷山紅鎮程官村，村集體統一修建門面，為西南家居城提供倉儲服務，保證村集體每年有二百多萬元的租金收入。

2.整合集體資源，集中發展經濟。整合全村資源，集中發展，即增加村集體收入，又帶動農戶增收。如艷山紅鎮尖山村，利用南湖新區建設、整村搬遷的契機，集中安置村民，統一規劃，于2005年開始在現西南家居裝飾博覽城地址修建整村搬遷居住點，引進西南家居城到新村經營，不僅村民獲得房屋、門面租金，村集體經濟也獲得了發展。

3.加強財務管理，防止資產流失。推行 “村賬鄉代管”，將村級財務全部收歸鄉鎮財政所，統一管理，減少了集體資產浪費，增加了村級積累。

4.強化產業帶動，實現經濟發展。借助農業示范區建設的契機，按照各村的資源特點，發展適宜當地的特色產業。在此過程中，以農業龍頭企業、農民專業合作社為帶動，促進和帶動村集體經濟的發展，成為發展農村集體經濟的新途徑。

二、制約白云區村集體經濟發展的問題和因素

貴陽市白云區村級集體經濟得到了較快的發展，但在發展過程中存在的問題也不容忽視。主要體現在以下幾個方面：

一是發展不平衡。從全區各村的經濟收入來看，存在近郊村比遠郊村發展快，有土地征撥村比無土地征撥村實力強，差距明顯。

二是收入來源單一。全區各村的經濟收入主要依靠財政轉移支付、土地征收等，通過發包、資產租賃、自主經營等獲得收入比較少。

三是發展觀念弱化。村干部對發展村級集體經濟的認識不到位，思想不重視，對發展集體經濟存在顧慮。

四是產業帶動能力不強。雖然貴陽市白云區工業化、城鎮化發展較快，但對村級集體經濟的發展輻射帶動不大。能為工業園區提供配套服務的村不多，而農業周期長、風險大，在這些因素的影響下，村集體經濟中基本上未出現產業帶動發展的情況。

三、發展壯大村集體經濟的建議

在目前的新形勢下，村集體經濟組織的發展至關重要。必須搶抓機遇，創新發展模式，積極拓寬集體經濟收入渠道，努力探索村集體經濟發展的新途徑。

（一）政策扶持，營造壯大集體經濟的良好環境

1.建議出臺征撥預留地政策。按照征用土地的總量，按比例留出少量土地給被征撥的村集體，在統一規劃的前提下，用于村發展集體經濟。對已經征撥的村，可以考慮從征撥剩余的零星地塊中解決預留地問題，保證村集體發展的土地資源。

2.建議出臺項目扶持政策。在國家有關法律法規允許的范圍內，結合實際，在貸款發放上優惠，在辦理規劃、環評等手續上優先辦理，在稅收上制定返回獎勵規定，鼓勵支持發展實體經濟。

（二）加強管理，促進村集體經濟可持續發展

在發展集體經濟的同時，切實加強村級事務監督管理，加強農村集體“三資”管理，建立健全適應市場經濟要求的集體資產營運、監督和考核體系，盤活集體資產，開發利用資源，確保集體資產資源保值增值，培育新的經濟增長點。

（三）因村制宜，構建壯大集體經濟的新模式

本著宜農則農、宜商則商、宜養則養、宜工則工、宜旅游則旅游的原則，不斷拓展、創新農村集體經濟的經營模式，不拘一格求發展。堅持實事求是，因地制宜，鼓勵各村充分考慮自身條件和優勢，探索發展村級集體經濟的多種實現途徑。從分析來看，以下幾種模式對發展村集體經濟有一定的借鑒意義：

1.股份合作型。在符合國家產業政策的前提下，可以利用集體的土地、房屋等資源，以股份合作形式，通過招商引資，創辦村集體經濟實體，村集體在實體中占定額股份，并積極引導、鼓勵村民入股，達到群眾與村集體共同增收的目的。

2.資源發展型。在符合國家政策的情況下，將村集體所有的“四荒”資源，通過拍賣、承包、租賃、股份合作等方式進行聯合開發，拓展收入來源，增加村級集體收入。引導農民進行土地委托流轉，由村委會將農戶承包地集中起來，實行規?；⒓s化經營。

3.合作服務型?？梢岳眉w或農戶的土地、山林、果園等資源，由村集體牽頭，建立各種專業合作經濟組織，通過進一步整合現有資源，聚集財力、人力、技術，把技術資源等優勢最大限度地變現為發展優勢。

4.產業發展型。著力發展農業龍頭企業，引導農業規模經營，推動農業向規模化產業化方向發展，提高農業效益。結合“美麗鄉村”建設，依托自然資源，發展農村觀光農業、休閑農業等，把旅游資源優勢轉化為經濟產業優勢。

村級集體經濟作為公有制重要組成部分之一，理應不斷堅持并完善。它關乎農村基層政權的穩定及績效，關乎中國特色社會主義制度的自我完善和發展，也關乎社會主義新農村建設和“三農”問題的破解。當前，要集中時間、集中精力，大力開發集體資源，從本地傳統優勢和資源優勢出發，狠抓發展壯大村集體經濟。

參考文獻：

[1]吳金海.關于村級集體經濟問題的若干思考[J].行政事業資產與財務，2014（05）.

[2]李云峰，魏麗莉.推進村級集體經濟快速發展[J].新，2014（01）.

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一、農村財務審計的主要作法

1、搞好宣傳，提高認識。在開展審計工作前，縣農業局下發了《關于認真開展農村集體經濟組織審計工作的通知》（綦農業〔20*〕120號）。通知明確指出：開展農村集體經濟組織審計，能夠更好地保護集體經濟組織和農民的合法權益,促進黨的各項惠農政策落實到位；能夠促進村級財務公開和民主制度建設，進一步完善村級監督和權力制約機制；加強農村集體經濟組織審計，是鞏固“三農”工作成果的要求，是改善民生和構建農村和諧的要求，是推進農村又好又快發展的有力保障。要求各街（鎮）要充分認識開展農村集體經濟組織審計工作的重要意義。

2、成立領導小組和工作班子。各鎮都成立了由分管農業的領導或紀檢書記擔任組長，農經干部、財政干部、駐村干部、會計為成員的農村財務審計工作領導小組，具體負責農村財務審計工作。

3、明確審計工作的范圍和重點。這次農村集體經濟組織審計的范圍，是街（鎮）、村兩級2007年度農民負擔情況和農民負擔資金的提取使用及惠農政策落實到位的情況和日常財務工作。審計的重點是農民負擔和惠農政策落實情況、日常財務審計。

二、農村財務審計的結果及存在的問題

全縣314個行政村、2629個村民小組中，已審計249個村、2046個村民小組。接受審計的村、社在農村合作醫療收費、農村中小學收費、農民建房收費、農民集資收費、一事一議籌資籌勞中未發現貪污挪用、自立項目、違規收費、強行以資代勞籌工等情況。通過檢查審計，主要反映出以下問題：

1、挪用集體資金的情況仍有發生。個別村組干部由于思想素質不高，財經紀律意識不強，挪用集體資金的情況仍然存在。這次審計中查出:挪用集體資金8人，金額53050.54元，其中：安穩鎮一村支書挪用集體資金23000余元，永城鎮一村民組長挪用集體資金2*59.54元，古南街道一村民組長挪用集體資金4536.5元；其他違規行為23人，主要是在集體報銷旅游費、伙食費、重報支出等費用，涉及金額15418.5元。到目前為止，已有21人作了退賠，退出集體資金6243.5元，占應退賠金額的9.92%。

2、部分村組執行制度不夠嚴格。我縣農村財務實行委托和電算化管理以來，財務管理制度比較健全。但是，由于少數村組干部思想素質不高，遵章守紀意識不強，因而在農村財務管理工作中執行制度不夠嚴格。這次審計中同時查出集體收入未及時入賬17筆84578元，少支多報1筆50元，拒絕不合理開支入賬25筆9541元，違規新增債務3筆18170元。

3、財務管理監督仍需加強。一是開支審批手續不夠完善。少數開支單據或無事由，或無經辦人簽字，或無審批人審批，或無民主理財小組審核蓋章。二是部分票據不規范。少數村組仍有使用三聯收據收款或白條單據付款的情況，一些本應取得正規合法憑證的經濟業務，卻以非正規票據代替。三是民主理財小組未能履行監督職能。全縣共有民主理財小組2214個，其中村314人，社1900個，有的民主理財小組由于無報酬或民主監督意識不強，不愿參與或按要求參與農村財務監督管理工作。全縣共有161個村、組民主理財小組違反財務制度規定由村、組干部兼任民主理財小組組長，有名無實，形同虛設。四是公款私存情況仍然存在。少數村由于過去欠有銀行或農村信用社貸款，不愿或不敢在銀行或農村信用社開設集體存款賬戶，因而將集體資金以個人名義存入銀行或農村信用社，造成集體資金管理失控。三角鎮一村主任將集體資金263100從*年3月至20*年1月期間，該村向9戶私人發放借貸款，到目前為止，經清理小組督促追收，累計至今尚有60000元未還，原村會計將計劃生育管理費、農稅、基本水費等集體資金24578.07元以私人的名義存入銀行，現已追收上繳，存入樂興村集體資金賬戶。

4、村干部違規經辦集體經濟業務。按照制度規定，村組集體的經濟收支業務只能由財務人員負責辦理，但少數村的支書或主任不放手，強行經手集體經濟業務。

三、整改措施

1、加強督促檢查，嚴格執行各項制度。農村財務管理工作是農村經營管理工作，乃至整個農村工作的重要組成部分，也是農民群眾比較關注的熱點問題。搞好農村財務管理，對于加強農村基層組織建設，密切黨群、干群關系，構建農村和諧社會具有十分重要的意義。因此，今后要作為一項經常性工作，抓好農村財務管理工作的督促檢查，嚴格執行農村財務各項制度。各鎮必須針對本地農村財務管理工作中存在的各種問題，積極采取有效措施，及時糾正和完善，使之盡快達到規范化、制度化。

2、強化審計監督，查處違規違紀行為。搞好農村財務審計監督，是加強農村財務管理工作的重要環節和手段。因此，要把農村財務審計監督作為一項經常性的工作，針對農村財務管理工作中存在的各種問題，定期或不定期地開展審計監督。按照我縣農村財務管理制度要求，每年要審計三分之一的村組，原則上三年內對所有的村組要輪流審計一遍。對審計中查出的一般經濟問題，要按照財務制度的規定嚴肅處理；情節嚴重的由紀檢監察機關給予黨紀、政紀處分；構成犯罪的移交司法機關依法追究刑事責任。

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關鍵詞：穩定完善；雙層經營體制；

黨的十五屆三中全會深人分析總結了改革開放二十年來的農村工作，充分肯定了農村家庭承包經營在農村飛躍發展中的積極作用，并從全局的戰略高度對農業和農村工作若干重大問題作出了決定，并進一步明確指出要堅持以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。

一、雙層經營體制內涵

所謂雙層經營體制，是以家庭承包經營為基礎，以土地等生產資料集體所有為特征，集體經濟組織為主體，農村集體統一經營與農戶家庭經營相結合的經營管理體制，是我國農業的一下基本經營制度。它不僅是農業生產的有效經營方式，也是促進農村經濟發展有效的實現形式，是黨的農村政策的基石。

二、雙層經營體制實施情況

十一屆三中三全會以來，實行農村家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制從根本上調動了廣大農民群眾的生產積極性，發展了農村生產力，全面促進了我國農村經濟的快速健康發展。

就云南省雙江自治縣而言，落后的農村生產力得到發展，農村經濟跳躍式的增長。1980年到2009年農村經濟總收入由889萬元，增達50928萬元，增57倍，農民人均純收入由56元增達2436元，增43.5倍。糧食總產量由3180萬公斤，增達5494萬公斤，增長1.7倍，農民人均口糧由227公斤增達339公斤，增長1.5倍。這驚人的數據完全說明農村改革的成功。

但是，隨著深化農村改革，近年來以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制遇到了一些困難和問題。如現有的管理制度，不適應社會主義市場的經濟，需要進一步完善；還有部分基層干部對雙層經營體制的認識不夠，重家庭經營，輕集體經營，甚至折扣政策時常發生，直接影響共同富裕的進程。

三、穩定完善雙層經營體制的措施和對策

當前，農業和農村工作不容忽視，必須予以加強，并鞏固成功的改革成果。為此，結合雙江自治縣實際，就如何搞好農村經營管理工作，穩定和完善雙層經營體制，提出一下看法：

1.正確處理好雙層經營體制中統分關系

實踐證明，雙層經營體制絕不是解決溫飽問題的權益之計，而是農村集體經濟新的實現形式，已成為我國農村不可動搖的基本制度，要長期穩定不變。講穩定，主要是指穩定家庭承包經營的基礎地位，尊重農民的自，保護已經給予農民的物質利益，使每個商品生產者，都變成真正自主經營，自負盈虧、自擔風險的獨立主體，在市場中平等競爭。講完善，核心就是要從當地實際出發，處理好農村經營的統與分的的關系。如完善農業社會化的服務體系，逐步增強機體可以統一支配的財力。穩定是前提，不穩定無法完善；完善是保障，不完善難以穩定。

2.提高農民的組織化程度

農村基層經濟組織包括鄉村集體經濟組織、各種專業性合作經濟組織、多種形式的農工商、貿工農一體化聯合組織。這些組織都是聯系小生產與大市場的中介組織，在市場組織中發揮著重要作用。應當正確的引導，促進農民們向組織化生產、規模化生產邁進，以提高農民組織化程度。

農村集體經濟建設好，是穩定以家庭承包為主的責任制，完善統分結合雙層經營體制的關鍵。要健全組織機構和管理機構，健全內部的各項廣利制度，在具體工作上，步子要穩、工作要細。不能動搖家庭承包經營這個基礎；不能加重農民負擔；不能改變農民自有生產資料的所有權。

3.不斷增強集體經濟實力

農村集體經濟組織統一支配的財力物力不夠，適應不了為農民服務和舉辦公益事業的基本要求時。不僅影響生產發展和農民增收，也影響基層政權的鞏固。增強農村集體經濟實力，必須嚴格掌握政策特別是要依靠生產的發展和集體自身的積累，著力于利用當地資源進行開發性生產、興辦集體企業、發展服務行業，增加統一經營收入

4.加強農民負擔管理工作，維護農民的合法權益

農民負擔問題，不僅是經濟問題，也是政治問題。減輕農民負擔事關農民增收、農村穩定的大局。因此，必須加強農民負擔管理工作，不折不扣地把黨的農村政策落到實處，切實減輕農民負擔，真正的杜絕向農民群眾亂收費、亂集資、亂攤派，做好“兩212'’管理工作。并積極的調查研究隱性負擔的對策。當然，搞好減輕農民負擔工作，關鍵是各級黨委必須重視。把減輕農民負擔工作，真正的提到議事議程，切實保護好廣大農民群眾的合法權益，真正地穩定家庭承包經營為基礎，統分結合雙層經營體制。

5.加強農村承包合同管理工作，穩定土地承包關系

土地是農業最基本的生產要素，又是農民賴以生活的最基本保障，穩定土地承包關系，就是穩定了民心，增強了農業和農村經濟發展的生機和活力。正確的引導農民珍惜土地，增加農業投入，培肥地力，提高產量，對國民經濟健康發展，社會穩定有著重要意義。

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【關鍵詞】 “小產權房”問題；違法責任；占地性質；對策建議。

1>引 言。

近年來 ，我國很多大中城市購買“小產權房”的行為 已經具有相當的群體性和普遍性，在一些大中城市 ，“小產權房”至少占到 當地商品住房總量的 20％左右 ，全國“小產權房”（包括農民在宅基地上建造的房屋 ）建筑面積總計 66億nl ，約占現有村鎮房屋建筑面積 的 20％以上。“小產權房”是我國經濟社會發展過程中出現的一種分配不公現象，它嚴重沖擊了房地產市場，已經引起了社會公眾的廣泛關注。

黨和政府對“小產權房”問題高度重視 ，國土資源部等有關部委積極參與制訂相關政策辦法并進行試點。至目前 ，在政策層面 出臺的規范性辦法 ，主要有 2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》、2007年原建設部 《關于購買新建商品房的風險提示》、2008年《國務院辦公廳關于嚴格執行農村集體建設用地 法律和政策的通知》、2011年國土資源部等部委《關于加強推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》等。決策層解決“小產權房”問題 的方向應該是【1：改變過去以簡單劃一的行政手段治理違章建筑的模式 ，在全面調研的基礎上完善法律體 系，按照市場規律，綜合運用法律 、經濟和行政手段 ，從根源上解決 “小產權房”問題 ，但還沒有對“小產權房”問題制訂出明確 、便于操作 的處理辦法。就“小產權房”問題本文探索解決的思路是 ：一是界定“小產權房”內涵及其法律性質 ，提出有利于解決問題的辦法；二是在現行法律和政策體 系內，根據各種情況，提出區別對待、分類解決、法律和現實相互妥協、相互遷就的策略 ：三是通過深化集體土地制度的改革 ，徹底解決“小產權房”問題。

～2>“小產權房”的概念內涵和產生原因。

2.1 “小 產權 房 ”概 念 內涵。

我國大中城市“城 中村”、“城郊村 ”存在著大量 “小產權房 ”，多數“小產權房”是普通住宅 ，但也有少量高檔住宅和別墅等，“小產權房”由村集體經濟組織或鄉鎮政府主導許可 ，開發商違法占用宅基地、其他集體建設用地、耕地或基本農田建造商品住宅 ，滿足當地農民的居住需求后 ，將其余部分進行銷售 ，其銷售價格為同地段相同品質商品住房價格的 40％左右 ，所獲收益歸集體所有 ，向全體村民分紅 ，并 由村委會進行物業管理 ，安置村 民就業。大多數“小產權房”都 以這種模式開發 ：即以“舊村改造 ”、“舊城 改造”、“村鎮建設”、“新農村建設”、“城中村改造 ”等名義 ，有些項 目以建設農業設施或廉租公寓的名義，在集體土地上建設商品住房 ，購房者擁有當地 鄉鎮政府頒發的產權證。

因此 ，“小產權房 ”的內涵是指，占用農村集體土地，擅自建造并向農村集體經濟組織 以外的成員銷售的商品住宅。

“小產權房 ”包括村 民在 自己的宅基地上建設并 向農村集體經濟組織 以外的成員銷售的商品住宅，不包括村 民在集體建設用地上 自建的“一戶一宅”的住房 ，即使是未批先建 ，也不應納入 ；也不包括農村集體經濟組織 以“農家樂”等形式建設的旅游娛樂設施 ，以及在城市 、開發區周邊建設住宅用于出租或求得拆遷補償 的違章建筑圈。

2.2 “小 產權 房 ”產 生 的原 因。

“小產權房”具有復雜的歷史背景和發展過程 ，其形式多元，與地方政府的監管不力直接相關，是地方政府、鄉鎮政府和村集體經濟組織 、開發商 、購房者等不同利益主體多重博弈的結果。“小產權房”的產生主要包括以下幾方面原 因。

2.2.1 房地 產 業功 能錯位。

自2003年 以來 ，國家確立了房地產作 為支柱產業 的重要地位 ，地方政府片面強調房地產拉動經濟增長的功能，弱化了房地產 的居住功能 ，導致各級政府視賣地 收入為“第二財政 ”，忽視了對城鎮居民住房困難家庭的保障功能，政府保障性住房的建設規模始終無法滿足城市居民的住房需求 ，這不僅會阻礙產業結構升級、影響城市化的進程，還會使房地產變成追求 GDP與創造政績 的產業。

2.2.2 存在 著 大量 購 買“小產權 房”的 購房 者。

我國經濟社會發展很不平衡。隨著我 國城鎮化進程房 地 經 濟的日益加快和工業化的加速發展 ，產生了對城市土地和住房的巨大剛性需求，推動許多大中城市商品住房價格不斷飆升并長期保持快速上漲之勢，商品住房房價遠遠超出了當地一般就業人員的收入增長的承受能力 ，房價收入 比遠遠超 出國際公認平均值 ，同時在城市中形成 了大量的沒有住房或居住條件困難的中低收入：者和流動人口，由于受其收入 的限制 ，支付購房能力較弱，：傭擠在“城 中村”或“城郊村”，成 為“小產權房”的主要購房：者，其購買“小產權房”的行為以自住解決生存問題或改善居住條件為目的。

2.2-3 現行 農村 集體 土地 制度 有缺 陷。

“城 中村”或“城郊村 ”農村集體經濟組織試圖分享工業化 、城市化進程中土地增值的成果 ，有效地實現擁有土地的財產權和土地發展權。

2.2.4 “小產權 房 ”地 理位 置優 越 而價 位較 低。

隨著我國城鎮化、工業化進程的 日益加快 ，促使城市擴容 ，城市邊緣土地進化為中心城 區，有的集中于城市邊緣地帶，建設“小產權房”還可以繞開政府土地出讓金和各種規費稅費，成 本低廉 ，銷售價格低于商品住房 ，與城鎮中低收入居民家庭和流動人 口的消費能力相適應 ，相關責任主體都能得到比較大的利益回報。

～3>“小產權房”涉及的法律性質與主體違法責任 分析。

3.1 “小 產權 房”的 法律 性質。

現實中“小產權房 ”所涉及的法律問題主要包括兩個方面 ：住房所有權 受到限制 ，買賣交易住房存在法律障礙和極易產生交易糾紛。具體地講，我國《城市房地產管理法》明確規定 ：在我國城市規劃區國有土地范圍內取得房地產開發用地 的土地使用權 ，從事房地產開發、房地產交易、實施房地產管理 ，應 當遵守本法。“小產權房”顯然不具備該法律的規定條件 ，“小產權房”亦違背《物權法》、《土地管理法》的規定?！锻恋毓芾矸ā访魑囊幎?：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設 ，只有經過國家征收使集體所有的土地轉變為國家所有的土地 ，國家有償 出讓給開發商才可以進行房地產開發和交易，開發商擅 自占用農村集體：上地開發“小產權房 ”，購房者（非農村集體經濟組織以外的成員 ）購買“小產權房 ”，其房屋所有權必然要受到法律 限制，住房買賣交易后，政府房地產產權登記部門不能依法對所購房屋產權進行登記發證 ；另外根據《合同法》的規定 ，違反法律、行政法規強制性規定的合同無效 ，部分購買“小產權房”的交易合 同是無效合同 ，購房者的權利無法得到有效保障，在住房使用過程 中一旦受到諸如房屋質量 問題、公共設施維護等糾紛問題時維權救助非常有限 ，還可能承擔住房被強制拆除和被拍賣的風險。

“小產權房”交易不符合現實房地產交易中實行房、地產一致的原則，即土地使用權轉讓時，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉移 ，土地使用者轉讓地上建筑物、其他 附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權亦應隨之轉移。

3_2 “小產權房”主體 的違法責任。

鄉鎮政府或村集體經濟組織擅 自批準農村集體土地用于商品房開發 ，開發建設商品住房的 目的是為了獲取利潤 ，屬于經濟行為，其獲得土地使用權的途徑只能是有償取得 國有建設用地 ，不能在違法取得的農村集體土地上建設商品住房，所以鄉鎮政府或村集體經濟組織以及開發商負主要責任121。

我國《城 鄉規劃法》明文規定，對未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地 方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設或限期拆除，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，地方政府可 以責成有關部 門采取查封施工現場、強制拆除等措施。“小產權房”項 目沒有取得建設工程規劃許可證 ，屬于違法建設 ，城 鄉規劃部門沒有根據《城 鄉規劃法》

強制拆除“小產權房”，而其他政府部門只能 申請法院強制執行 ，所以城鄉規劃管理部 門應負重要責任。

國家對建設項 目通過立項許可和相關土地使用權 的核；隹進行宏觀調控 ，國土資源部 門的主要責任是承擔發現和查處違法占地 的行為 ，建設 “小產權房”改變土地的性質和用途 ，國土資源部 門不作 為負有重要責任 ：政府發改委部 門的主要責任是負責把好項 目立項審核關 ，“小產權房”沒有取得項 目可研核準和投資許可批 文，發改委部門不作為也有責任。

政府城建和房管部門的主要職責是通過房地產開發項目的報建、建管管理、核發建設工程施工許可證、住宅工程竣工備案管理、核發新建住宅交付使用許可證等 ，對房屋所有權證等進行管理 ，“小產權房”項 目顯然不能得到上述核；隹許可，政府城建和房管部 門也有責任。

農業部門的主要責任是加強農村責任 田的管理 ，避免責任 田無序流轉而出現 占用耕地 以及改變責任 田用途的問題 ，部分“小產權房 ”占用基本農田違法建設，農業管理部門亦有一定責任。

購買“小產權房”的購房者按照主觀故意和主觀惡意可分為兩大類，前者是沒有住房或住房困難家庭 ，主觀故意購買“小產權房”是以自住為目的，是為了解決居住問題或改善居住條件 ；主觀惡意購買“小產權房”，其 目的是為投資投機牟取暴利。對這兩類購房者在具體處理時應有所區別，對投資投機購房者應進行堅決打壓。

鄉鎮政府和村集體組織違法出讓集體土地 ，應該沒收其非法收入 ，對主要的責任人要依法追究刑事責任 ，對組織建造“小產權房 ”的開發商，按照過罰相 當的原則 ，制定嚴厲的查處懲罰辦法。

4>解決“小產權房”問題的對策建議。

妥善合理解決“小產權房”問題 ，是維護社會公平和政府公信 的一項重要工作 ，也是嚴格 國土資源管理、加強耕地保護的重要內容，它能夠促進政府部 門的管理能力和執法水；隹，推進社會公平、正義。地方政府應本著維護國家利益、兼顧各方利益、維護農民的利益、考慮購房者利益、堅持政府主導、強化政府責任、屬地管理和專門機構負責的原則，以地方政府管轄的區縣政府為責任主體 ，市政府的發改委、規劃、國土、城 建、房產、農業、工商、公安等有關職能部門按照職責分工做好協調配合工作 ，以村鎮為清理整治單元，逐村清查，核查登記宅基地和村民住房、村辦企業用房和各類建筑物以及 占用土地的性質 ，定期核查現場并進行動態管理 ，發現問題要及時上報并處理整改。

解決“小產權房”問題 ，首先應科學界定“小產權房 ”占用土地的性質 ，分門別類制定相應的處罰措施II。對于 占用耕地開發的“小產權房”，要堅決予以取締 ，對情節嚴重的，應追究刑事責任 ；對于拆除“小產權房 ”或補交土地 出讓金及政府規稅費造成的損失 ，應由鄉鎮政府和村集體經濟組織、開發商和購房者共同承擔。

處理“小產權房”問題 ，要堅持對事又對人的原則，對查處“小產權房 ”不作 為的部 門和失責的責任人要進行問責，應嚴格追究政府管理部門有關責任人的刑事責任 ，并按違法違規的程度進行刑事判罰。對違法 出讓集體土地的鄉鎮政府和村集體組織 ，應該沒收其非法收入，對主要的責任人要依法追究刑事責任。對組織建造“小產權房”的開發商，按照過罰相當原則，制定嚴厲的查處懲罰辦法。

4.1 對在 建“小產 權房 ”的處理 方式。

地方政府部 門應組 織發改委、規劃、國土 、城 建、房產、農業、工商、公安、城管等有關職能部 門，按照職責分工協調配合和聯合執法 ，對在建“小產權房”進行全面清查 ，責令停工、停售、查封工地、清退建筑材料、拆除售樓處、查封施工機械、遣散施工隊伍、網絡媒體及時公布信息 ，及時上報信息和處理有關責任部門及相關責任人 ：對在售項 目將責令停售、拆除售樓處、查封 已建未售房屋、處理有關責任人，對于購房者造成的損失，由村集體經濟組織主導，由購房者、開發商、村集體經濟組織按比例合理承擔。

4.2 對 “小 產權 房”確權 登記 發證。

根據 2011年國土資源部、中央農~l,-z作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》的明確規定 ，禁止相關產權部 門給“小產權房”登記和發證 ，即“小產權房 ”確權登記發證必須是集體建設用地轉化為國有建設用地 ，辦理土地的轉用和審批手續 ，繳納土地 出讓金和政府規稅費 ，這存在審批程序復雜和審批周期長等問題。

“小產權房”是特殊時期出現的特殊社會經濟問題 ，應該按竣工時段等情況區別對待 ，采取充分調查、分類解決、遏制違法、漸進改革的模式，建議從 國家政策層面調整和完善現行法律政策，對 已購買并具有一定建成年限的占用農村集體建設用地 的“小產權房”，如果權利主體 的所有權和使用權合理 ，符合土地利用總體規劃和用途 ，通過責令補繳土地 出讓金和規稅費 ，逐步按照商品房交易的有關規定進行產權 登記并確認合法產權 ；對可以保留的“小產權房 ”，按照城市房地產開發程序進行補報審批，可在 當地政府產權管理部 門辦理預登記；對時段之后違章濫肆開發的“小產權房 ”，必須從重處罰。

總結推廣成都 、重慶等地全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的實踐經驗 ，逐步建立城 鄉統一的建設用地供應市場，推動“城 中村 ”集體建設用地入市 ，改變目前城市政府作 為城市 商住用地單一供地主體而帶來的壟 斷供地 、房價飚升等 問題 ，以“小產權房”補交土地出讓金、政府規稅費直至辦理產權證合法化 ，逐步放開農村集體建設用地進入城市商、住用地 的一級市場進行流轉。中央早就指明集體建設用地 改革的方向是要做到與城市建設用地同地 同價 同權 ，地方政府應痛下決心 ，因勢利導 ，政府只需進行規劃控制管理 ，按照地方政府獲得 的收入可以彌補相應的土地 出讓金的損失原則，直接允許農村集體經濟組織在符合城 鄉規劃 、土地利用總體規劃、市政基礎設施和公共服務設施配套建設到位的情況下進行商品住房開發。這種漸進式改革 的最終 目標 ，對存量房地產征收的財產稅 ，以及對農村建設用地入市后征收的土地增值稅 ，可以實現地方政府從扭 曲性 的土地預算外財政 向以財產稅和土地增值稅為主體 的土地預算內財政過渡II。

4.3 改造“小 產權 房”為保 障 性住房。

可以把部分“小產權房 ”納入到城市保障性住房計劃之中，對在建的具有一定規模的“小產權房”和已建成的“小產權房”，符合土地利用規劃、城 鄉建設規劃和工程質量合格的，可以采取市場方式 ，政府按照同類地段相同品質商品住房平均售價的 40％并考慮房屋成新進行購買，產權歸政府所有 ，政府投入資金對其周邊市政配套設施和生活服務設施進行完善改造。對于可以保留的在建“小產權房”，政府購買價格按照審定的工程費用確定 ，該辦法既可以解決地方政府在開發保障性住房 方面存在 的資金短缺的難題 ，還可以節約拆除違章建筑的工程費用和避免社會資源的浪房 地 經 濟費，以及妥善處理違章建筑問題 ；可以平抑過快上漲的房價 ：可以解決城鎮大批低收入居民家庭和流動人 口的住房困難問題，減輕政府的財政壓力，在農村集體經濟組織和農民方面 ，可以讓他們分享土地增值帶來的收益 ，有利于村民就近就業和促進農村經濟發展。

村集體經濟組織也可以回購購房者的“小產權房 ”轉變為集體土地租賃住房 ，政府部 門對農村集體經濟組織核發項 目整體產權證 ，不應辦理單套住房房屋所有權證和集體土地使用權證 ，并注明“租賃住房”，不得出售、轉讓；}口抵押擔保。

4.4 深化 “城 中村 ”改造 .促 進“小產權 房 ”問題 處 理。

“小產權房 ”主要集中在“城 中村 ”和 “城郊村 ”。“城中村 ”改造嘲按照政府主導、讓利于民、連片梳理、對舊村進行整體拆除的政策辦法 ，將 “城中村”村 民轉為居民，把農村集體土地依法征收為國有土地?，F在應充分利用房地產市場調控 的有利時機，深化“城中村 ”改造力度 ，對于不符合城 鄉建設規劃、土地利用規劃、嚴重影響景觀和公眾利益的違法建筑 以及存在重大安全、質量、消防等隱患的建筑一律進行拆除 ，對新發生的“／J＼產權房 ”進行嚴肅處理 ，對 已使用的“小產權房”采取法律和現實相互妥協遷就、負責謹慎的策略，區別對待。

在“城中村”改造處理 “小產權房”問題中，應積極探索靈活有效的政策和辦法 ，逐步 為今后立法規范“小產權房”打下基礎。從長遠講，抓緊完善相關法律法規和配套政策 ，推進農村土地管理制度改革創新，賦予農民完全的土地發展權和土地流轉權 ，使“小產權房”獲得完全的產權并進行正 當流 轉，從根本上解決 “小產權房”問題，以增加建設用地和各類住房供應量 ，購房者也可以合理 的住房價格購得可支付住房，以利于建立長期有效的房地產調控機制，從而促進經濟增長和減少社會矛盾。

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篇(6)

〔關鍵詞〕村鎮建設問題 原因 策略特區管理線將深圳全市在空間上分為兩部分，管理線以內為深圳經濟特區，管理線以外又分為寶安區和龍崗區。深圳村鎮建設問題主要集中在特區外，毗鄰經濟特區的特殊地理區位使特區外村鎮建設問題與國內其它地區相比有其特色，本文將對深圳村鎮建設中存在問題的原因進行探尋，在此基礎上提出應對策略。

一。深圳村鎮建設現狀問題十幾年的村鎮建設使特區外農村面貌發生了深刻變化，人民生活和居住條件也因此有了極大改善，但村鎮建設中存在的問題也很突出，集中體現在土地開發的低水平無序擴張與失控。

隨著市場經濟體制的初步建立和土地市場的形成，特區外圍農民對于土地的價值有了新的認識。數千年來所形成的根深蒂固的“土地依戀情結”在內容上發生了根本性的變化——傳統農民歷來固守和崇拜的土地的農業價值已經被土地商品化帶來的巨額的現實利潤所取代。隨著城市化的逐漸擴展和延伸，各鎮各村的農民對土地開發傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅，農村集體經濟組織忙于開發工業用地，區、鎮兩級政府也忙于開發其中心區。據布吉鎮調查，興建住宅最多的農戶擁有6棟私宅，這顯然遠遠超出了家庭居住的需求，主要轉向以房屋出租贏利為目的。由于區、鎮、村多級建設，缺乏統一的組織和管理，在局部利益的驅動下超前提取土地效益，致使建設規模不斷低水平重復擴張，并造成已開發土地的大量閑置。截止1996年底，深圳市共有各類已推未建土地178平方公里，大部分位于特區外，其中龍崗區推平未建土地達81平方公里，約相當于其建成區面積的80%.寶安區推平未建土地則高達73平方公里，相當于其同期出讓土地的3倍多。雖然深圳市政府于1993年制定了《深圳市寶安、龍崗區規劃國土管理暫行辦法》（深府「1993283號文），對鄉村非農建設進行規范和控制，但由于建設速度過快，再加上特區外圍地區規劃建設管理力量相對薄弱，鄉村建設的無序擴張未能得到有力的控制。

與建設規模不斷擴展形成鮮明對照的是，同人民生活息息相關的公共配套服務設施和市政基礎設施卻未能得到相應的關注，村鎮建設環境與經濟發展水平相比，也有較大的差距。

二。產生問題的原因探析村鎮建設是一個受諸多因素影響的，國家、集體和個人利益不斷調整的歷史過程。上述一系列問題的產生既受土地開發利用過程中復雜的內部矛盾制約，也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個方面分析：

（一）模糊的土地產權是問題產生的根本原因土地是一種稀缺資源，又是一種特殊財產，土地產權制度有著豐富的內涵，具體包括：1.土地所有權制度；2.土地利用方式和利用權力的運用及限制；3.有關土地權力產生、轉移、消滅的辦法和規定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理權限及制度。

特區外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存，除區政府所在地和個別開發區土地為國家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村為基本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所制土地產權有著較為明確的規定，而對集體所有制土地的規定則較為模糊，具體表現在有關集體所有土地的計劃管理權、規劃管理權、行政管理權、地籍地政管理權、經營管理權以及與土地密切相關的房屋和建筑物管理權等方面的規定，存在著權力界定不清、職能交叉的問題，這是導致村鎮建設和土地開發低水平無序擴張的根本原因。

（二）以村為單位的管理體制是問題產生的體制基礎目前實行的規劃國土三級垂直管理體制為加強村鎮建設管理作出了巨大努力，取得了明顯的成績。但從特區外的村鎮建設現狀來看，應該清醒地認識到，規劃國土的管理機構，特別是各規劃國土管理所的工作仍處于十分被動的局面。他們一方面要按照國家、省、市的法律法規政策的精神和市委市政府提出的建設現代化國際性城市的要求，嚴格執行城市規劃，另一方面各鎮、村以及村民仍能通過鎮屬城建辦等途徑“辦理”有關手續，甚至根本不辦理任何手續自行建設，規劃國土管理部門的規范化管理往往成為影響和阻礙村鎮經濟發展的眾矢之的。

農村集體經濟組織是以發展集體經濟為其基本宗旨的經濟實體，是鎮、村廠房、各種基礎設施、公共設施建設的主要投資、籌資和建設者，實際上對集體所有土地擁有直接的決策權和管理權，但由于農村集體經濟組織的領導者均來自村民，血緣、族姓相維系的關系使他們總是把村民的利益放在決策考慮的優先地位。他們往往是實施規劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責任人和受益者。而具有諷刺意味的是，集體所有土地開發建設的策劃、實施、收益、分配和相當大的管理權恰恰就集中在他們手中。

應該說，目前這種以村為單位的土地開發模式，有其發展的必然性，在我市村鎮經濟發展的初期，也無疑取得了巨大成功，但我市的社會經濟發展村鎮建設已進入了一個新的階段，如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級無序開發建設機制，把營造起碼的城市環境完全依賴于數百位“村長”個人的規劃意識和法制意識，是很不現實的。

（三）“三來一補”經濟發展模式是問題產生的經濟根源以“三來一補”工業為主導的經濟發展對特區外圍的快速城市化起到了重要的推動作用，但也產生了許多始料未及的負面影響，其中最為顯著的是它從經濟發展模式方面導致村鎮建設低水平無序擴張，具體表現在兩個方面：一方面，它是土地開發低水平無序擴張的經濟根源?！叭齺硪谎a”工業項目是一種“定單式”項目，其特點是項目的時效性、機動性很強，因此，“三來一補”企業大多不會自己征地建廠房，一是時間周期太長，二是在收益不確定的情況下，大量投資在廠房上缺乏經濟效益保障?！叭齺硪谎a”經濟發展模式導致鎮、村及農村集體經濟組織以土地出租或建標準廠房出租來迎合其用地需求，造成土地利用跟著工業項目走，規劃遷就項目的被動局面，這是造成土地開發無序擴張的經濟根源，也是土地利用以工業區開發為中心的一個重要原因。

另一方面，是違章私房大量存在的市場基礎?！叭齺硪谎a”工業的發展導致大量外來勞動力的進入，在政府未提供足夠臨時安置區的情況下，農民建私房出租就有了充足的市場需求，也成為解決外來勞力居住的重要手段。在監管不力的情況下，大量違章私房就涌現出來。

（四）鄉土意識是問題產生的觀念導向思想觀念的轉變遠遠落后于農村城市化進程，從鎮、村、集體經濟組織領導到一般村民仍固執地認為土地是他們的祖傳基業，他們理所當然地擁有集體土地的所有權、使用權和收益權，因而才會在經濟利益的驅動下，肆無忌憚地大建私房，過度提取土地收益。各級政府和有關部門也懷著對農村特殊而復雜的心態，在政策制定和實施中對農村集體經濟組織和農民一再遷就、退讓，致使土地違法違章開發之風愈演愈烈。

三。村鎮建設與管理的應對策略應當看到，村鎮建設中存在的問題不僅僅是一個土地管理與規劃的問題，同時也是一個社會問題、經濟問題、政治問題，其根本的解決有賴于各級政府和各有關部門協調一致的綜合整治。

針對目前村鎮建設中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產權、管理體制、經濟發展模式、規劃編制與執行等方面建立加強村鎮管理的基本策略和操作機制。

（一）思想觀念方面1.樹立可持續發展的觀念從可持續發展的戰略高度采取切實有效的措施，嚴格控制建設用地規模，集約開發并合理利用土地資源，走內涵式集約化的發展道路。堅決清除把發展經濟與合理利用土地割裂開來的錯誤觀念和做法，杜絕土地開發利用的短期行為。

2.樹立城市觀念在區、鎮、村、農村集體經濟組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念，從大局出發，從建設現代化新城鎮的高度出發，嚴格遵守城市規劃和土地管理制度。農村集體經濟組織的各項活動要納入城市化的軌道。

（二）土地產權方面1.加速集體土地國有化進程加快土地的國有化進程，尤其是城市建設用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發模式。在推行土地國有化進程中，應該考慮到各區、鎮、村的實際，分輕重緩急、有計劃有步驟地展開，與此同時，配套政策的研究與制訂工作也應緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉讓。

2.明晰土地產權關系以“明晰產權，明確權責”為目標，加緊制定和完善集體所有土地的規章制度，明確其規劃權、使用權、經營權、收益權等一系列權利與責任。

引入西方“土地開發權”的概念，解決城市化過程中規劃城鎮建設用地的開發利用與農村土地集體所有制的矛盾。

（三）管理機制方面1.各級黨委和政府要把城市規劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領導、政府實施、綜合治理”的規劃國土管理責任制。

2.把是否遵守規劃國土有關法規及規定作為考核各級領導班子的重要內容。各區、鎮要逐級與上級政府鑒定規劃國土管理目標責任狀，實行規劃國土管理“一票否決”制度。

3.建設土地和建筑違法違章行為的轄區及部門管理負責制。

（四）布局形態方面村鎮建設應向空間聚集的方向發展。村鎮建設一定要樹立市域產業結構分區體系的概念，遵循城市總體規劃和次區域規劃所確定的城市功能組團布局結構的基本框架。

1.對于城市化水平較市的鎮或村，應打破行政界線，樹立城市觀念，按城市分區或城市片區的要求統籌安排各類用地，以鎮或城市功能片區為單位集中配置工業用地和住宅用地，調整建設用地結構，做到統一規劃、統一開發，防止城市地區內的農村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進鄉村型居住形態向城市型居住形態過渡。

2.對于遠離城市建設區的村莊，應采取必要的扶貧政策的同時，應嚴格劃定鄉村建設用地控制范圍，禁止鄉村建設進一步蔓延和擴張，并整治、改造和合并鄉村居住點，改變零星、分散和相互混雜的鄉村建設布局形態，建立與城市化相適應的高效、集約的用地布局結構。

3.對于那些生處于生態保護區內并對自然環境的保護構成威脅的村莊，則要堅決貫徹市委市政府“保護為主，異地發展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發展條件較優越的地區劃定新的發展區集中建設。

（五）經濟發展模式方面1.調整“三來一補”經濟發展模式，削弱鎮、村及農村集體經濟組織出租土地（或標準廠房）的市場需求，同時積極扶持地方產業發展，培育土地經濟以外的新的經濟增長點。

2.政府牽頭建設暫住人口安置區，切斷農民私房出租的市場需求。

3.要實現特區外農村真正意義上的城市化，就既要使當地村民真正轉為城市居民，也要使數倍于當地村民的暫住人口中的一部分真正轉為該鎮城市人口，吸引和鼓勵較高素質的技術人員、企業管理人員、投資者以及其它村鎮發展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當地人與外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當地的市民整體。

（六）規劃編制與執行方面1.繼續完善規劃編制工作近幾年特區外的規劃編制主要集中在次區域層面，可操作性不強，難以指導具體的管理與決策。過去雖以鎮為單位編制過規劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，未來特區外規劃編制的重點應放在分區規劃及法定圖則層次，加強規劃的可操作性。

以總體規劃和次區域規劃確定的組團結構來編制分區規劃，必要時可打破鎮、村的行政界限，以加強組團內村鎮建設的協調管理。待條件成熟時可考慮對特區外圍行政區劃按城區的概念和規模進行細分。

2.引導各級政府和村民支持規劃（1）充分調動地方政府和相關行政主管部門的積極性，使他們參與規劃的編制和實施，以減少規劃管理過程中的地方阻力。尤其在農村土地集體所有制條件下，取得鎮、村行政部門的支持是規劃實施的必要條件。

（2）村鎮規劃直接涉及到村民的切身利益，因此應取得村民的支持與配合。規劃應通過多種方式征詢村民的意見，并在規劃中設身處地從村民的角度考慮未來村鎮發展的策略及其對服務設施的需求，以取得村民對規劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執行規劃，規劃管理部門還將專門編制通俗易懂規劃實施手冊，發放到村民手中，使其對建設管理程序一目了然，便于按章辦事。

（3）責成基層規劃管理部門——管理所按照規劃制定實施保障措施，并實行規劃實施目標責任制，使規劃成為管理者、開發者、以及村民之間的共同契約。

篇(7)

關鍵詞：小產權；原因；原則；解決思路

近年來，隨著商品房價格的持續上漲，“小產權房”的問題愈演愈烈，關于其合法化的爭論此起彼伏?！靶‘a權房”這個概念并非嚴格意義上的法律用語，只是一個約定俗成的說法，實踐中對于“小產權房”概念的界定仍然是眾說紛紜。一般認為：“小產權房”是指擁有集體土地所有權的鄉（鎮）政府、村委會或村民小組利用集體建設用地、宅基地、甚至耕地，以“新農村建設”、“舊村改造”、“村鎮建設”等名義或者沒有任何名義地自行或聯合房地產企業合作開發的多層或高層住宅。按照現行法律，“小產權房”就是違法建筑?！靶‘a權房”不合法主要是其土地使用權的不合法。既然集體土地被國家法律明確規定不能建設商品房，故其使用權能是受到限制的。

一、鄭州“小產權房”市場的特點分析

（一）數量龐大

鄭州市“小產權房”大概起步于2000年后。經過十多年的發展 “小產權房”已成為鄭州住房市場一股不可小覷的力量。數據顯示，鄭州目前小產權房的數量超過200萬平方米，這個數字約占鄭州房地產市場2013年全年供應量1034.81萬平方米的20%左右。

（二）分布不均

鄭州北部、東區以及西區等地城鄉結合部成為“小產權房”較為密集的地區。據粗略統計，鄭州市的小產權房面積為200多萬平方米。僅鄭州北部某村所建小產權房面積就高達40余萬平方米，占地540畝。

（三）價格上漲較快

“小產權房”的銷售價格上漲明顯，甚至比商品房上漲的還要多，以鄭州北區某“小產權房”小區為例公開資料顯示，2006年建成時，銷售價格為800元/m2，如今該小區房價每平米已上漲至5000多元，8年間漲幅愈6倍，銷售價格的持續上漲，也說明了“小產權房”市場的火爆。

（四）形式不斷創新

近年來，鄭州“小產權房”形式不斷創新，出現了以公租房、保障房、農業結構調整、舊村改造、新農村建設、旅游產業、文化園區、種植園（棚）承包、養老休閑等為名建設的變相“小產權房”。

二、“小產權房”產生原因分析

（一）城鄉二元的土地制度是“小產權房”市場繁榮的根源

根據我國當前的土地管理法，集體土地無法直接變為建設用地，需要先經國家征收，轉為國有土地后，才能流入土地供應市場。隨著房地產市場的快速發展，土地價格在持續攀升，但是，我國“低征高賣”的征地制度造成農村集體少有機會分享土地的增值收益。

2013年國有土地使用權出讓收入達到41266億元，占地方財政收入比例達35%，成為中國地方政府推進改革的主要資本。隨著農村集體土地權益意識的增強，他們也希望與政府分享甚至獨享土地的增值收益，“小產權房”便是農民集體“變通”的辦法之一。

（二）“小產權房”市場的繁榮，與城市房價迅速躥升密不可分

由于不用負擔土地出讓金和各種稅費，相較商品房而言，“小產權房”的價格優勢十分明顯。特別是在房價較高的一、二線城市，“小產權房”有著龐大的購買群體。另一方面，“小產權房”開發利潤空間巨大，在現行城鄉二元土地制度下，集體經濟組織也樂于將自有土地與投資人的資本結合，加之違法成本低、處罰威懾力小，導致“小產權房”建設愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小產權房”市場快速發展

農村集體土地在不經過政府征收程序直接開發“小產權房”的背后，隱藏著有農民、村集體、基層政府、開發商組成的利益鏈條。在這個利益鏈條的分配中，基層政府在收取一定的費用以后，對“小產權房”開發掙只眼閉只眼，監管不力，執法不嚴。村集體則以集體名義積極參與小產權房開發，主要有：直接把土地變現，通過出讓土地以防土地被征收，得不到土地溢價；土地價格上漲，直接賣地獲得巨大利益；直接參與“小產權房”開發，獲得土地和房屋兩項收益；自己沒有能力開發，積極尋找開發商開發。盡管地方政府以及國土、規劃、城管等部門的基層單位，都有權利和能力制止小產權房，但在村、鄉兩級盡力推動，其他部門的縱容下，“小產權房”房屢禁難絕。

（四）城市保障房建設量有限，分配機制不夠公平和合理

雖然近幾年政府不斷加大各類保障房建設，但由于其總體數量有限，以及分配、管理機制的不健全，大量具有剛需和改善性需求的城市中低收入階層沒有享受到保障房的福利，進而購買“小產權房”。

三、鄭州解決“小產權房”問題的對策建議

“小產權房”問題危害很大：亂占濫用土地建設和銷售“小產權房”行為，違反城鄉規劃法，破壞房地產市場秩序；由于不能依法辦理產權登記，購房人的權益得不到保護，成為影響社會穩定的隱患。

實際上，河南省政府對于小產權房的監管和治理一直沒有停止過。2012年10月，河南省國土資源廳、省住房和城鄉建設廳聯合下發開展小產權房問題清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范圍內違法占用農村集體土地進行建設、銷售或擬銷售住房的基本情況，依法制止查處小產權房在建在售、擬建擬售等違法行為。但截至目前，河南仍未出臺有關小產權房的處理意見和具體措施。

現階段解決“小產權房”問題主要集中在兩點：抑制“小產權房”的進一步開發與蔓延和科學處置現有“小產權房”問題。

（一）抑制“小產權房”發展的對策

1.加快農村土地產權制度改革

“小產權房”問題的根源在于我國現行的城鄉二元土地分割制度。只有明確農村土地產權主體，給予農村土地財產權利，改革現行農村土地征收制度，明晰農民的土地權利與責任，增強農民對土地權利和收益的保護能力，才能夠促使農民從長遠的目標考慮，摒棄“小產權房”等短期的土地違法使用行為。從農村發展改革的長遠目標來看，構建完整的農村土地產權體系，才是從根本上解決“小產權房”問題的途徑。

2.完善保障型住房建設

現階段城市房價高、增長快已經成為全社會關注的民生焦點，住房問題涉及經濟、社會、民生等多方面的問題。穩定住房價格，保障居民的住房權利是全社會艱巨和緊迫的任務，只有住房價格穩定，住房市場秩序規范，住房保障體系完善，住房梯次消費和建設模式健全，住房供應結構得到合理調整，才能從根本上解決“小產權房”現象，杜絕“小產權房”的蔓延。

3.規范基層政府的職能和權力

“小產權房”問題的發展與基層政府的參與行為、監管不力、行政不作為有很大關系的?！靶‘a權房”違法開發的查處需要多部門的協作，涉及城管、城鄉規劃、土地管理、司法部門和鄉鎮政府等部門，但現實的執法過程中，各部門缺乏協作、各行其是，甚至出現相關部門參與“小產權房”開發利益的分配，以至于“小產權房”屢禁不止。因此，要解決“小產權房”問題，在管理層面上，需規范基層政府的只能和權力。

（二）清理“小產權房”的建議

清理“小產權房”應堅持以人為本、區別對待和循序漸進三個原則?！靶‘a權房”問題涉及多方利益主體，其中城鎮低收人階層的購房者以及農民都是弱勢主體，農民的土地收益和生計問題以及城鎮低收人者的基本住房需求是亟待解決的社會問題。雖然小產權房的合理性值得商榷，但它的出現使城鎮資金流向農村，促進了農業的發展，提高農民的收入水平，并以其低廉的價格保證了部分城鎮的中低收人者的生存權和居住權。對待“小產權房”問題應當綜合情理法謹慎處理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

對一定年限以前購買的、履行項目審批手續、并符合城鄉發展規劃的“小產權房”，建議在按國有土地標準補交土地出讓金、補辦有關手續后，可以轉為商品住房。

對一定年限以后購買的、符合城鄉發展規劃的“小產權房”，建議有條件地轉化為保障性住房。

對于符合條件轉化為經濟適用住房的“小產權房”，住房保障部門與村集體經濟組織簽訂協議對房屋予以回購，集體經濟組織已經收取的價款抵作房屋及土地補償款，政府不再予以補償或另行額外支付價款。在將集體土地轉化為國有土地后，將房屋轉化為經濟適用住房。

保障性住房用地也可以擴大到符合條件的集體建設用地，將那些不符合條件轉變為國有土地的“小產權房”，由政府承租后納入公共租賃住房管理；對一定年限以后建設、尚未出售的“小產權房”，不能轉化為國有性質土地的，也可由政府回租，由住房保障部門與農村集體經濟組織簽訂房屋租賃合同，取得房屋使用權，除法定事由外，雙方不可解除合同，政府將承租的小產權房作為公共租賃住房。

總之，加快解決小產權房問題既是出于對國家經濟和社會穩定的考慮，也是對政府的威信和執政能力的考慮。當前的主要任務和著重點是制止小產權房的蔓延，把小產權房控制在當下的規模，然后再通過長遠的宏觀政策和制定具體的行之有效的解決之道，以達到標本兼治的目的。

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