鐵路土地管理法精品(七篇)

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篇(1)

關鍵詞：城市建設；收回土地；鐵路；權益

中圖分類號：D08 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）015-000-02

隨著經濟的快速發展，城市建設的步伐不斷加快，現代化的城市對土地的需求非常迫切，地方政府往往以進行舊城改造等理由收回鐵 路劃撥土地使用權，這對鐵路企業如何保護好土地權益的問題變得十分突出。

一、鐵路劃撥用地

1.鐵路用地及其特點

鐵路用地是指鐵路部門依法取得使用權的土地，包括運輸生產用地、輔助生產用地、生活設施用地和其他用地。

鐵路是城市工業、商業活動的中心和連接城鄉的紐帶。由于鐵路運輸事業在國民經濟中大動脈的特殊地位，鐵路用地自然地在城市發展中處于經濟活動的中心，鐵路為城鄉之間架起了經濟聯系的橋梁，鐵路用地的利用和發展必然成為城鎮經濟和周圍經濟發展的輻射源，很多城市是依托鐵路逐漸發展起來的。同時，城市發展后，因為鐵路用地對城市的所起到的分割作用，對城市的規劃和交通等又形成一定的制約作用。

2.劃撥土地使用權及其特點

我國目前土地使用權制度中，取得土地使用權的方式主要有兩類，意識土地使用權劃撥，而是土地使用權出讓。北京局土地面積約3.1萬公頃，其中的土地使用權類型為劃撥用地3.07萬公頃，占總面積的99%，所以是保護好劃撥土地使用權權益對企業的意義重大。

《城市房地產管理法》中定義為劃撥土地使用權是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。依照本規定以劃撥方式取得土地使用權的，處法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。

劃撥用地使用權具有以下特點：

（1）劃撥土地使用權是依照法律法規并經由批準權的政府批準。

（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事業和涉及國計民生的項目。

（3）不需要繳納土地出讓金。

（4）劃撥土地使用權沒有使用年限的限制。

（5）依法對土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

（6）土地使用受到一定的限制，未經批準并補繳土地出讓金不得轉讓、出租、抵押等。

二、政府收回土地使用權

1.土地使用權收回的定義

所謂國有土地使用權收回是指國家基于法律規定，有償或者無償地收回原土地使用權人對土地的使用權的行為。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主體時，才存在所有權人對使用權人權利的收回。就鐵路劃撥土地來講，國家是土地所有權人，鐵路企業是土地使用權人。法定的土地管理機構映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并應給予合理的補償。

2.政府收回土地使用權的主要依據

歷年來政府及土地行政主管部門出臺的一些法律、法規和政策，對政府收回土地使用權提出了行管規定。

《土地管理法》第58 條規定，為公共利益需要使用土地的和為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。它確立了政府收回土地使用權的基本權利。

國務院1990年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條規定，對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規定予以出讓”

《物權法》第148條規定，建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。”

《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條規定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回?！?/p>

3.政府收回土地使用權的理由

鑒于土地使用權是一種用益物權，政府收回劃撥土地提前收回依法劃撥的國有土地使用權只能基于重大的正當理由，即所謂“因公益事業收回”，在實際工作中主要有公共使用、舊城改造、土地儲備等。

（1）公共利益。相關法律法規都提到因公益事業可以提前收回鐵路用地。單就因公益收回土地使用權而言，行政機關在做出收回土地使用權的行政決定時，所依據的公共利益的范圍沒有準確的界定。一般來講狹義的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通設施、河道、機場車站的修建等。

（2）舊城改造。廣義上講舊城改造也可以算是公益事業，但根據《土地管理法》地58條專門對舊城改造進行了敘述，也可以看出法律法規暗含了舊城改造不屬于狹義的公益事業。事實上，舊城改造是政府提前收回土地使用權的主要形式，也是實際工作中遇到最多的。

（3）土地儲備?！锻恋貎涔芾磙k法》第12條規定，因舊城區改建需要調整土地的，應有國土資源管理部門經由批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權，對政府有償收回的土地，與土地登記機關辦理土地登記手續后納入土地儲備。由此可見土地儲備是以舊城改造等收回土地后的一種方式。實際工作中，很多城市的土地儲備中心直接依據城市規劃進行土地收儲，同時政府收回的土地需經土地儲備后進入市場出讓。

三、收回鐵路劃撥土地的補償

1.鐵路劃撥土地其實不是無償取得

通常人們認為鐵路劃撥土地為無償取得，除部分接收敵偽土地外，建國后新建鐵路用地均系國家無償劃撥，不需要支付相關費用。但實際工作中，鐵路建設征（撥）用土地需要依法對原土地使用者支付土地房屋搬遷、安置、補償的費用。近年來，隨著土地價值的不斷攀升，征地拆遷費用越來越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地塊，越來越接近土地出讓金的價格。同時，鐵路企業在多年使用劃撥土地時對土地進行了投入，應該依法享有土地的權益。

2.劃撥土地補償的依據

前述1990 年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》雖仍然沒有廢止，但其中的有些內容已經不適應當前經濟、社會發展的需要了，不能再機械的進行套用搬用。國土資源部于2001 年公布的《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，第一次明確了企業國有劃撥土地的權益，承認國有劃撥土地使用權是一種財產權?！锻恋毓芾矸ā返?8 條也明確規定，在公益事業及舊城改造情形下政府收回國有土地使用權應當予以適當補償。該條款未限定國有土地使用權的取得方式，應當認為同時適用于出讓土地使用權和劃撥土地使用權。無論土地使用權人是單位還是個人，均需給予適當的補償。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》和《土地管理法》對收回是否補償有沖突。從時間上可以看出立法的趨勢是從無償到有償，劃撥土地使用權的權益日益被重視?！冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行規定》是法規，《土地管理法》是法律，依據下位法服從上位法的原則，應該承認，收回國有劃撥土地使用權應給予原土地使用者一定的補償。同時，依據法律適用中的“新法優于舊法”原則，也應當在收回劃撥國有土地使用權時，予以土地使用權人一定的補償。

3.劃撥土地補償價格如何確定

《土地管理法》第58條只規定了應給予適當補償，但是如何補償，該法沒有明確的規定，相應的法規、規章都沒有述及。相應的法規、規章都沒有述及?！冻擎偼恋毓纼r規程》中規定：“劃撥土地使用權價格與土地出讓金之和為出讓土地使用權價格”。實際工作中，可依據《城鎮土地估價規程》對涉及的劃撥土地使用權進行評估后按照評估價格給予補償。根據宗地條件評估出該地塊出讓土地使用權的價格，一般設定為該用途的最高使用年限，計算并扣除土地出讓金，得出該宗土地的劃撥土地使用權價格。

四、實際工作中出現一些問題

1.劃撥土地收回補償法律的缺失

目前執行的法律法規沒有明確指出劃撥土地使用權的補償方法和程序，所依據的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58條相關描述，相對于出讓土地使用權較為補償標準界定模糊不清?！段餀喾ā分袥]有明確對劃撥土地使用權的補償，《國有土地上房屋征收與補償條例》對土地收回的補償更是只字未提。因此，應當通過對相應法律、行政法規的修改，將收回劃撥土地使用權補償制度具體化。如通過修訂《土地管理法》或《土地管理法實施條例》，加入明確收回劃撥土地使用權補償的內容；在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，明確在進行建筑物補償的同時， 應當同時對土地使用權進行補償。

2.收回土地使用權的主體不清

收回土地使用權的批準權限，是有批準權的人民政府或原批準用地的人民政府，既可以是縣級以上人民政府，也可以是有關人民政府土地行政主管部門。在實際工作中，具體組織實施土地收回工作的，往往是公益設施、城市改造的土地征收往往由建設單位或建設指揮部或者開發商牽頭，補償協議往往由建設單位或工程指揮部擔當，實際這些單位沒有收回土地使用權的職能。隨著國家相關制度的逐步完善，近年來這種狀況也將得到了一定改善。

3.征收房屋和收回土地使用權并行

首先，在收回國有土地使用權的情形下，很難將其與不動產公益征收區分開來。由于我國堅持的“房地權利一致”的原則，二者的效果都是將土地使用權與建筑物的所有權同時征收。實際工作中有些是依據《土地管理法》等收回土地使用權同時對房屋進行征收補償，即所謂“房隨地走”；有些是依據《國有土地上房屋征收與補償條例》等通過征收國有土地上房屋，同時收回土地使用權，即所謂“地隨房走”。這樣造成征收程序和補償標準的不一致。

4.補償標準的不確定

相對于出讓土地使用權，政府部門在實踐中對劃撥土地使用權補償的思路非常清晰，大多是不予補償。一些地方出臺地方文件，明確對國有劃撥土地不予補償，一些地方只對征收的房屋進行補償，不對劃撥土地給予補償。完全不考慮被拆遷人對其土地使用權享有的相關利益，必然會引起拆遷部門與鐵路被拆遷單位之間的沖突。

五、保護鐵路劃撥用地權益的幾點措施

1.堅持有償收回的原則

鐵路劃撥土地使用權因公益收回必須以補償為前提，即必須通過法定的程序，在取得鐵路部門同意、給予充分補償的基礎上，才能收回鐵路劃撥土地使用權及相關建筑物的拆除。房屋征收與土地使用權征收在程序上同步，由統一的部門負責，土地使用權征收程序前置于房屋征收程序，土地使用權征收與房屋征收分別補償。

2.堅持土地置換的方式

土地是一種不可再生的資源，政府往往以低價收回胡波土地使用權，在通過市場進行土地出讓。對政府依法收回鐵路用地，鐵路企業可采取與政府協商采取土地置換的補償方式。利用政府收回鐵路用地的契機，經土地評估，擇地置換給鐵路企業土地用于生產建設。如需經營開發，可采取土地出讓的方式，補繳土地出讓金后去的出讓土地盤活土地資產。

3.積極參與城市建設規劃

鐵路企業應依據城市總體規劃、土地利用總體規劃，根據鐵路中長期的發展并結合近期發展目標，滿足鐵路運輸生產和經營需要，通過與政府規劃部門協商，把鐵路用地規劃納入城市總體規劃中去，對鐵路用地的進行統籌協調，合理安排鐵路用地的利用。同時，對因生產運輸需要，不宜有政府收回的地塊，應與政府積極協商變更或調整城市規劃。

4.開發利用盤活土地資產

鐵路企業及時掌握鐵路用地利用現狀，對一些生產力布局調整后空置的土地，及時提出調劑利用方案。對因廢棄鐵路用地、城市零散地塊，可以與政府協商進行土地置換或合作開發，盤活鐵路用地資產，確保鐵路用地保值增值。

篇(2)

土地使用權收回分為無償收回和有償收回兩種方式，兩者作為兩種性質不同的方式，在適用范圍、收回起因及表現形式等方面均有所不同。

一、有償收回與無償收回的法律依據

無償收回和有償收回土地使用權在《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中都有相關法規依據。

無償收回的法律依據：

1、《土地管理法》第三十七條第一款：“已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權……?！?/p>

2、《城市房地產管理法》第二十一條第二款：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”

3、《城市房地產管理法》第二十五條：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地?！瓭M二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”

4、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條件》(以下簡稱《暫行條例》)第十七條第二款：“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰?！?/p>

5、《暫行條例》第四十七條第一款：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權?！?/p>

有償收回的法律依據：

1、《土地管理法》第五十八條第一款：“有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；……依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”

2、《城市房地產管理法》第十九條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”

3、《暫行條例》第四十二條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償?！?/p>

二、無償收回土地使用權的類型

(一)國有土地使用權無償收回的類型

1、閑置土地

根據《閑置土地處置辦法》的規定，閑置土地的認定有以下法律依據：…國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日滿1年未動工開發建設的；(2)已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的；(3)法律、行政法律規定的其他情形。

同時根據《閑置土地處置辦法》，在閑置土地的認定中，因不可抗力或者政府、政府有關部門行為或者動工開發必需的前期工作造成開工遲延的除外(該情形適用于在城鄉規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地)。

根據以上認定依據，無償收回土地使用權的閑置土地有以下兩類：(1)已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，連續2年內未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的運動隊使用權。(2)在城鄉規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得的土地使用權進行房地產開發的土地，滿2年未動工開發時，可以無償收回土地使用權。

2、臨時使用土地期滿拒不歸還的

《土地管理法》第五十七條規定：臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用合同的用途使用土地，并不得修建永久性的建筑物，臨時使用土地期限一般不超過2年。第八十條規定：臨時使用土地期滿拒不歸還的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地。

3、土地出讓等有償使用臺同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的。

4、因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的。

5、公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

根據《土地管理法》第五十條規定：該3、4、5類情形，由有關人民政府土地管理部門報經原批準用地的人民政府或者批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。

6、《土地管理法》第八十條規定：不按照批準用途使用土地的，由縣級以上人民政府主管部門責令交還土地。

7、《土地管理法》第七十六條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，且不符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑和其他設施的國有土地，由縣級以上人民政府收回，而集體土地退還原集體經濟組織。

8、《土地管理法》第七十八條規定：無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，非法批準、使用的土地應當收回。其中非法批準占用國有土地的和非法批準辦理征用土地手續的土地應當無償收回。

(二)集體土地使用權無償收回的類型

《土地管理法》第六十五條規定：有下列情形之一的，農民集體經濟組織報原批準用地的人民政府批準，予以無償收回土地使用權。

1、不按照批準的用途使用土地的；

2、因撤銷，遷移等原因而停止使用土地的。

三、有償收回土地使用權的類型

(一)有償收回國有土地使用權

《土地管理法》第五十八條規定：1、為公共利益需要使用土地的；2、實施城市規劃進行舊城改建，需調整使用土地的。對土地使用權人應當適當給予補償。

(二)有償收回集體土地使用權

《土地管理法》第六十五條規定：為鄉鎮村公共設施和公益事業建設需要使用使用權人土地的，應當對土地使用權人給予適當補償。

四、責令退還土地與責令限期整改的類型

(一)責令退還土地

1、買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，根據《土地管理法》第七十六條規定：除沒收違法所得外，土地性質是集體土地的，應退還原集體經濟組織的土地。

2、未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，根據《土地管理法》第七十六、七十七條規定，非法占用土地性質是集體土地的，應退還原集體經濟組織的土地。

3、無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的。根據《土地管理法》第七十八條規定：對使用集體土地的，如沒有給農民和原土地的集體經濟組織補償的，應收回退還原集體經濟組織。

4、臨時使用土地期滿拒不歸還土地的，根據《土地管理法》第八十條規定：臨時使用的是集體土地的，應責令退還原集體經濟組織。

(二)責令限期整改

1、違反《土地管理法》規定，占用耕地建窖，建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采礦、采土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，根據《土地管理法》第七十四條規定，責令限期改整。

2、擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，根據《土地管理法》第八十一條規定：責令限期改整。

土地有償收回的補償標準

目前，我國的法律法規未對有償收回土地使用權的補償標準作出具體規定。建設部于1999年實施的《房地產估價規范》規定：“依法以有償出讓、轉讓方式取得的土地使用權，根據社會公共利益需要拆遷其地上房屋時，對該土地使用權如果視為提前收回處理，則應在拆遷補償估價中包括土地使用權的補償估價。這種土地使用權補償估價，應根據該土地使用權的剩余年限所對應的正常市場價格進行?！痹诰唧w操作實務中，一般由行使土地收回權的人民政府及其土地行政主管部門與土地使用者具體協商確定，對提前收回的根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應補償。補償標準所參照的要素主要是原土地使用者已經支付的土地取得成本及其增值部分。其中土地取得成本包括征地補償費，拆遷補償費；耕地占用稅、新菜地建設基金、耕地開墾費、征地管理費；土地出讓金等。筆者認為在有償收回土地使用權時應充分考慮以上要素，或由具有土地評估資質的機構評估作價，以合理確定所收回土地使用權的補償價格。

對倒閉企業用地的收回首先應明確其企業性質、土地使用權類型。企業破產或倒閉，主要依照《企業破產法》或《民事訴訟法》中破產程序中的規定，若屬政策性破產即屬于國務院優化資本結構試點城市的，則優先適用《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》的規定，這里要分兩種情況處理：如土地使用權以出讓方式取得，則處置所得應納入破產財產，不得行使直接收回土地權；若土地使用權是以劃撥方式取得的，則企業無權處置，根據《暫行條例》第四十七條第一款的規定，由所屬的市人民政府或其土地行政主管部門以行政處理決定的方式無償收回該宗地的土地使用權。

土地使用權如何續期

我國《物權法》第149條第1款規定：住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。第149條第2款規定：非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

篇(3)

一、民房規劃建設管理原則和目標

按照打造“次中心城市”發展戰略和大交通格局的要求，民房規劃建設管理工作堅持科學發展、城鄉統籌、合理布局、基礎先行、環境保護的原則，實現民房規劃建設管理規范化、科學化。

二、民房規劃建設管理范圍

第三輪縣城總規修編未實施前，根據年批準實施的《縣城總體規劃修編》要求，將鎮、辦事處、鎮所轄的部分村(社區、居委會)為縣城規劃區民房建設規劃管理范圍，具體的村（社區、居委會）如下：

鎮32個社區(村)：

經濟開發區和上渡辦事處12個村（居委會）：

鎮5個村：

三、民房規劃建設管理審批程序

縣城規劃區民房建設規劃審批實施以下程序：

1．民房建設業主申請。

2．由鄉鎮分管領導牽頭組織規劃、國土、公路、交通、拆違辦等部門共同實地察勘。

3.在上梅、上渡的城建規劃區范圍內由縣政府辦分管副主任組織相關職能部門每月底實地察看后聯合審查并簽具審查意見。

4．政務中心統一將審查意見報分管副縣長審定。

5.規劃、國土部門辦理審批手續。

四、主干道兩邊民房規劃建設控制范圍

為利于第三輪縣城總體規劃修編，對高速鐵路、高速公路及其連接線和S225、S217、S312三條省道部分地段兩旁作為縣城總規擴展區域予以嚴格控制，30米范圍內不準改建、擴建，60米范圍內不準新建、改建、擴建，以確保規劃修編和規劃管理可持續推進。

凡在建成區和已規劃區52米、42米、30米寬的城市主干道兩邊的房屋按總規修編和控規要求嚴格控制改建和新建、擴建。

五、征地拆遷戶的規劃建房管理

未進行安置的征地拆遷戶，又確屬無房戶或擁擠戶，由當地村委會(居委會)出具證明并經聯審會議核定后，在滿足規劃要求的地段內可以改建，但要依法控制面積和規模。

六、村莊私人新建規劃管理

篇(4)

城市居民住宅難，根源在于《土地管理法》有問題

在現階段，國家需要保障的是城市居民的住房，農村居民的住房似乎是不存在問題的；事實上，中國所謂房地產市場只存在于城市，農村根本就沒有房地產這一說法。這一現象表明，現階段城市居民住房問題與中國政府的城市化政策密切相關：進一步說，中國現代化戰略的偏頓造成了這一問題。

中國的現代化是以所謂城鄉二元體制為基礎的現代化，城市是現代化的中心，農村地區基本上被排除在現代化之外，現代化的推進主要表現為城市地區工業化的發展和城市居民物質文化生活水平的快速提高，而城市以外的農村地區則基本上停滯不前，以致于現代化成就越大，城鄉差距就越大，經濟社會發展的各種資源也就愈加集中到城市，農村也就愈加落后。

這種城市中心現代化的一個明顯后果是，隨著城市規模的擴張，城市人口越來越多，居民對住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發展，人們的收入水平也在不斷提高，各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對住宅的強勁購買力，從而使作為稀缺商品的住宅的價格快速上漲，導致只有少數富人能買得起房，大多數中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看，正是這樣一種以城鄉分隔為顯著特征的城市化進程，導致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環。

在分隔城鄉社會的制度安排中，土地管理法對城鄉土地制度的規定是一個關鍵。按照這一法律的規定，國家將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中，建設用地就是國有土地，為城市建設和工業化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農業用地上就只有農民。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準。也就是說，城鄉居民之間在居住區上涇渭分明，不可越雷池一步。是土地把城鄉社會分隔開來，土地制度成了城鄉二元體制的主要實現形式。在2006年國家制定《物權法》的時候，“禁止城鎮居民購買農村宅基地”的條款在幾經爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定?！?/p>

要害在于未能統籌城鄉

立法者的初衷是要通過這些法律來保護農村屬于農民的土地。可是，在城鄉分隔的條件下，城市自身的發展是難以為繼的。在城市小、農村大，城市富、農村窮的條件下，國家以法律固化、強化城鄉分隔，后果是多方面的，而在現階段一個最明顯、最突出的后果，就是城市房價高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩定、發展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉分隔的格局使城市土地供應越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求；第二，土地供應越少，政府越需要管制，而限制土地供應，土地價格就越來越高：二者形成惡性循環：三是按照土地管理法以及其他相關法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學習香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經濟適用房等。這樣的政策應該是有一定的效果的，但內地城市和香港是不一樣的，因為香港相對而言是一個“孤島”，雖然它由于發展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內地即使有一個戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個地級市的政府工作報告，這個市政府所在城市5年內人口由40萬增加到70多萬，而且還在快速增長之中。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴重。中國有7.45億農村人口，在城鄉分隔的條件下，他們都希望到城市里來分享現代化建設的成果，而“減少農民”正是政府的一個“大政策”，城市化的步伐正在進一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當然，城鄉分隔的后果遠遠不止一個住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下，因為人口高度密集，城市交通的壓力越來越大，人們不得不每天長時間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導致就業機會的不足，使得競爭壓力越來越大，“工作著是美麗的”的境界再難尋覓，人們的生活質量無法提高，對一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日，在北京召開的中國城市論壇北京峰會了《中國城市品牌報告》及2007中國城市品牌價值排行榜，中國的四大直轄市全部進入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當然，城鄉分隔對于農民則更為不利。因為中國現代化建設的成果都在城市里，現代化的物質生活方式和條件，優質的資源，包括教育、醫療、社會保障、現代化的公共設施等，基本上只為城市居民所享有，農村居民因為出生在農村只能干瞪眼。農村居民可以到城市里工作，為城市建設、為城市居民生活服務，但他們只是城市的匆匆過客，他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農村，再從農村飛到城市，形成中國鐵路的所謂“春運”。

所以，僅就住房問題而言，更加應該打破城鄉二元體制、統籌城鄉建設。試想，如果統籌城鄉居民住宅用地規劃，突破農村區域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區或適當距離內的農村地區開拓“農村房地產業”，在允許進城務工的農民居住在城市的同時，讓愿意到農村居住的城市居民到農村去，會不會更好地調節城市房價呢?

城鄉居民“混居”是城市化的必然趨勢

在工業化達到相當程度后工業反哺農業、城市支持農村成為一個普遍趨向的時候，城里人到農村居住也是一個“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業化國家，都有相當數量的城市人口居住在農村，特別是那些富裕的城里人。在日本農村，普遍存在著城鄉居民“混居”的現象。在美國許多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中產階級和高收入者大多住在郊區或鄉

下。白天到城里上班，晚上回鄉下，被稱為“鐘擺運動”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實上，在我國，城鎮居民擇居農村也已經成為一種日漸強勁的需求，全國許多地方，特別是在特大城市、大城市周邊地區，都有城鎮居民到農村買房居住的情況。據2005年的報道，在北京， “新移民”已超過10萬人，居住區域除了北京市郊區農村，還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山區青龍湖鎮青龍頭村發生的“小產權房”事件，其實也是城鎮居民擇居農村需求強勁的體現?，F階段政府還在禁止城市居民到農村購房，并且我國的城市化還處于農村人急劇移居城市的階段，再加上新農村建設還沒有真正起步，農村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新農村建設開始推進，當政府通過大量投入加快農村地區基礎設施建設，形成滿足現代生活方式的條件之后，廣大的城市周邊農村地區，必將迎來大批在城市工作但在農村居住的“半城半鄉人”。試想，如果農村地區居住環境比城市里好，而房價又遠遠低于城市市區，交通也十分便利，人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信，一部分城里人成為“半城半鄉人”的趨勢是不可能阻止的，這個時代一定要到來而且正在到來，城鄉人口雙向交互流動，將成為遏制城市房價飛漲的一條出路。

有論者指出，如果法律允許城市居民到農村購買宅基地，他們就會把農村變成自己的后花園，城里占著房子，農村再置一套別墅，不僅侵犯農民的利益，還會把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經習慣于城鄉分治的狀況，作為城鄉二元體制的既得利益者，也習慣了城鄉分治的好處。其實，統籌城鄉居民住宅建設，首先得利的是農村居民，同時也不會有損于農民的利益，問題只在于怎么做。筆者設想，按照統籌城鄉發展的原則，按照即將出臺的新的《城鄉規劃法》的要求，可以在城鄉區域的政府及居民共同協商的情況下進行規劃，選擇一些交通比較便利的農村地區，引導房地產商開發城鄉居民混居的住宅區，其條件必須是，第一，以利用農民原有的宅基地為主，不得占用耕地；第二，必須給予農民足夠的補償，使農民的利益得到保障：第三，必須科學規劃農村小區，使原來的村莊變成現代化的社區；第四，按照國家建設部住宅建設標準，不得超標準建豪華別墅。

按照城鄉二元戶籍管理制度，目前還存在“城里人”和“鄉下人”之分，城鄉社會的分隔帶來了許多社會矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制，如果規劃科學、措施得當的話，國家完全有可能利用推進城鄉居民混居的住宅區建設，來加速縮小城鄉差別，構建城鄉和諧社會。

允許城鄉居民混居有利于加快新農村建設

現階段城市居民到農村地區居住，相對來說是不得已的選擇，人數也不多。但如果國家的政策不僅允許，而且還能夠積極引導和推動城市居民到農村居住的話，他們將對新農村建設產生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農村居住，生活消費將有一部分在農村地區進行，這將有力帶動農村經濟社會的發展，教育事業、醫療事業、公共設施建設、公共生活等都將提升層次，社會事業和服務業的長足進步，將為農村區域的非農就業創造機會，促進當地農民生產生活的發展進步。農業也將隨著農業人口不斷減少而實現規模經營，農業本身將不再成為農村經濟的主業， “農民”將成為現代化的專業農民。

篇(5)

《國有土地上房屋征收與補償條例》調整的范圍非常清晰，那就是國有土地上房屋的征收與補償。隨著城鎮化、工業化的發展，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設的推進，農村集體土地上房屋的征收與補償問題越來越突出。實踐中常見的做法是將集體土地上房屋按照地上附著物等同對待，但目前很多地方進行的退建還耕、土地增減掛鉤等涉及到的征收房屋工作卻不涉及對房屋所依附土地的征收，似乎由《土地法》進行規范也不太適合。

關鍵詞：集體土地; 房屋征收; 補償;價值確認

Abstract:

The houses on the state-owned land tax and compensation ordinance of adjustment range is very clear, that is the house on state-owned land tax and compensation. Along with the development of urbanization, industrialization, and a highway and railway infrastructure construction of advance, the rural collective land on the collection and compensation of building more and more outstanding. In practice, it is common on collective land according to the ground attachments to equate houses, but at present a lot of places built the plow, land back also increase or decrease of the collection of related to hook houses is not involved in the house the dependent on land, it seems from the midway of standard also are not very good.

Keywords: collective land; Housing collection; Compensation; Value con

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

正文：

《國有土地上房屋征收與補償條例》于2011年1月21日公布并實施，進一步規范了行政機關的房屋征收行為，明確了公共利益范圍，明確了房屋征收程序，加大了被征收人合法權益的保護，對基層房屋征收管理工作更有指導意義。但是《條例》調整的范圍非常清晰，那就是國有土地上房屋的征收與補償。隨著城鎮化、工業化的發展，以及高速公路、鐵路等基礎設施建設的推進，農村集體土地上房屋的征收與補償問題越來越突出。目前，國家還沒有統一的集體土地上房屋拆遷補償條例或辦法，國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和土地管理法調整的。

現行的《土地管理法》對征收農村耕地或其他土地所引發的各種補償費等做了較為詳細的規定，但對于征收集體土地所涉及的農村房屋如何拆遷和補償問題沒有作出明確規定。實踐中通行的做法是將集體土地上房屋按照地上附著物等同對待，而目前很多地方進行的退建還耕、土地增減掛鉤等工作只征收房屋卻不涉及房屋所依附土地的征收，因此我們在思考如下的問題：

集體土地上房屋的征收如何實施、管理和規范？

一、國有土地上房屋征收主體

《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條有如下規定：

市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

可以看出市、縣級房屋征收部門具體組織實施國有土地上房屋的征收與補償工作，市、縣級人民政府負責監督管理。

二、集體土地的征收主體

《中華人民共和國土地管理法》第二條規定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

第五條：國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。

縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。

第四十六條：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

《國土資源部關于加強征地管理工作的通知》(國土資發［1999］480號):各地必須依照《土地管理法》確立的征用土地制度，實行由縣級以上地方人民政府統一征地。各級土地行政主管部門根據職責及法定的征地批準權限和程序，代表政府負責組織征地的審查報批和具體實施工作，其他任何單位和個人均無權審查報批和組織實施征用土地。

對集體土地的征收，是由縣級以上地方人民政府組織，土地行政主管部門代表政府具體實施。而對于集體土地上房屋的征收主體土地法則沒有提及。

三、集體土地上房屋的征收主體

《條例》第四條：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

本條并沒有特別強調國有土地上的房屋征收與補償工作，我們似乎可以理解為：

市、縣級人民政府負責本行政區域（含集體土地上）的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域（含集體土地上）的房屋征收與補償工作。

四、集體土地上房屋征收補償

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條：征收農村集體土地時涉及被征收土地上的房屋及其他不動產，土地權利人可以請求依照物權法第四十二條第二款的規定給予補償的。

《中華人民共和國物權法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

第四十七條：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。

被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

但是，上述法律法規均沒有明確集體土地上的附屬物包括房屋。

《土地法》未規定集體土地上房屋的征收，只規定涉及被征收土地上的房屋時，土地權利人可以請求依照物權法第四十二條第二款的規定給予補償。

《物權法》第四十二條第二款雖然提到“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！钡珜τ谡魇昭a償也沒有給出明確的程序。

五、集體土地上房屋的價值確認

《土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

最高人民法院在司法實踐的指導---《中華人民共和國物權法》條文理解與適用對宅基地作如下規定：

宅基地使用權不得單獨轉讓，有下列轉讓情況，應認定無效：

（1）城鎮居民購買；

（2）法人或其他組織購買；

（3）轉讓人未經集體組織批準；

（4）向集體組織成員以外的人轉讓；

（5）受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。

從以上條文可以看出，宅基地原則上不允許轉讓，即沒有市場。

《條例》第十九條：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條：注冊房地產估價師應當根據評估對象和當地房地產市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設開發法等評估方法進行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價值進行評估。

篇(6)

我國集體土地征用應遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農民的原則。4、誰使用土地誰補償的原則。

我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國在農村集體土地征用過程中存在的問題，了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對土地征用過程中出現諸多提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態持續協調的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的機關、、學校等事業單位?！肮怖妗本哂袆討B性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準?，F在是市場經濟的，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文馬建華張衛國主編人民法院出版社

篇(7)

第二條  本市行政區域內鐵道部所屬鐵路用地的規劃、計劃、利用、保護和管理，均應遵守本辦法。

第三條  本辦法所稱的鐵路用地是指鐵路部門通過接收和征用、劃撥方式依法取得使用權的土地。包括：

（一）運輸生產用地。指車站站場、貨場、鐵路用地內的站前廣場、鐵路線路及線路兩側排水、綠化、養護用地及鐵路基層單位生產用地。

（二）輔助生產用地。指鐵路分局機關及鐵路系統科研、設計等單位用地和采石、采砂、林場、苗圃用地。

（三）生活設施用地。指鐵路系統文教衛生、職工住宅及生活服務設施用地。

（四）其他鐵路用地。

第四條  鐵路分局土地管理辦公室是鐵路分局的用地管理機構，業務上受市土地管理局的領導，鐵路分局所屬的直屬站、車務段、工務段、建筑段等基層單位，應設立專職土地管理人員，其他基層單位設兼職土地管理人員，負責分管范圍內鐵路用地的日常管理工作。

第五條  鐵路分局用地管理機構的職責。

（一）宣傳、貫徹國家和本市有關土地管理的法律、法規和政策；

（二）按照國家和本市的有關規定，負責鐵路用地的調查、申請登記、統計和地籍檔案工作；

（三）負責鐵路用地的規劃、計劃、利用、保護和管理工作；

（四）負責鐵路建設用地征用、劃撥的申請工作；

（五）開展鐵路用地的監察工作，制止亂占、濫用鐵路用地的行為，協助區、縣土地管理部門依法處理土地違法案件；

（六）配合各級土地管理部門處理鐵路用地的權屬糾紛；

（七）承辦法律、法規、規章授權或者各級土地管理部門委托的有關事宜。

第六條  鐵路建設需要征用集體所有土地或者劃撥國有土地，應當按照《天津市土地管理條例》規定的審批程序和審批權限辦理土地的征用、劃撥手續。

第七條  鐵路建設征用、劃撥土地的申請工作，由鐵路分局用地管理機構統一辦理，也可由鐵路分局用地管理機構委托工程承建單位或者鐵路基層單位辦理。鐵道部駐津單位征用、劃撥土地的申請工作由用地單位辦理。

鐵路基層單位在鐵路用地內新建、擴建、改建建筑物或者其他設施，須先經鐵路分局用地管理機構同意，再向有關部門辦理審批手續。

第八條  鐵路建設用地應按總體設計一次申請批準，也可以分段辦理征用、劃撥土地手續；分期建設的項目，可以根據其設計任務書確定的工期，分段申請批準和辦理征用、劃撥土地手續。

建設過程中發生用地數量變化和位置移動時，應先向原批準機關提出申請辦理用地手續后，再使用土地。

第九條  鐵路部門搶險救災急需用地的，可以先行使用，但事后必須按照有關規定補辦用地手續。

第十條  鐵路建設征用集體所有土地的費用，依照《天津市土地管理條例》的有關規定執行。

第十一條  土地管理部門和鐵路分局用地管理機構，應當參與鐵路建設項目用地的前期工作和竣工驗收。

鐵路建設項目新增用地由工程承建單位或者鐵路基層單位向所在區、縣土地管理部門申請土地登記。

鐵路建設項目新增用地需移交鐵路分局的，以鐵路分局的名義領取國有土地使用證。

第十二條  鐵路建設項目竣工驗收合格移交時，工程承建單位或鐵路基層單位應將國有土地使用證等全部用地資料，一并移交鐵路分局用地管理機構。

第十三條  鐵路建設用地應當按照批準的用途使用，改變土地用途須經鐵路分局用地管理機構同意和有關規劃、土地管理部門批準，并辦理土地變更登記手續。

第十四條  鐵路建設項目在征用、劃撥用地范圍以外需要增加臨時用地，應按照審批權限向城市規劃部門提出定點申請，經審查同意后，向原受理申請用地的土地管理部門提出申請，報同級人民政府批準。

第十五條  需要復墾的土地應當按照國務院《土地復墾規定》，由土地使用單位制訂土地復墾規劃，如期進行土地復墾。

第十六條  鐵路分局應當按照國家有關規定和本市土地利用總體規劃、城市總體規劃，依據鐵路發展規劃，組織編制鐵路用地的利用規劃和中長期計劃，經市規劃、土地管理局審查同意，報北京鐵路局批準。

第十七條  鐵路用地年度計劃由鐵路分局用地管理機構提出，送市計劃委員會和市土地管理局，納入年度土地利用計劃后執行。

第十八條  鐵路分局隸屬單位原有用地，由鐵路分局用地管理機構按宗地向所在區、縣土地管理部門申請土地登記。

駐津鐵路單位使用屬鐵路分局的鐵路用地，經商鐵路分局用地管理機構同意后，由用地單位向所在區、縣土地管理部門申請土地登記。

第十九條  對鐵路運輸生產用地應當實行重點保護，任何單位和個人不得占用。

路外單位和個人確需使用鐵路用地時，須征得鐵路分局用地管理機構同意后，按照規定的審批權限由土地管理部門辦理用地劃撥手續。土地管理部門應將劃撥文件抄送鐵路分局。

路外單位和個人臨時使用鐵路用地的，需征得鐵路分局用地管理機構同意，簽訂用地協議，報土地管理部門批準。

臨時使用鐵路用地，不得興建永久性建筑物和構筑物，其使用期限一般不超過兩年。

第二十條  對鐵道部核準報廢的鐵路用地，經區、縣人民政府批準，由區、縣土地管理部門收回其土地使用權，辦理土地注銷登記，收回土地使用證。

第二十一條  嚴禁在鐵路線路用地范圍內從事挖渠修塘、采石采砂、取土棄碴、埋墳等活動，嚴禁修建與鐵路運輸生產無關的建筑物和其他設施。

第二十二條  鐵路線路兩側用地范圍內的土地，除按規定留出排水系統、造林綠化用地外，已由農民耕種的，在鐵路部門未使用前可以繼續耕種，但承種人所在的村民委員會必須與鐵路分局用地管理機構簽訂承種協議，并由鐵路分局用地管理機構向鄉、鎮人民政府備案。

農民承種的土地，其土地使用權仍屬鐵路部門。禁止在承種的土地上興建臨時性或者永久性建筑物、種植多年生作物。

第二十三條  承種人承種的鐵路用地，鐵路建設需要時，鐵路部門有權收回，并按下列規定辦理：

（一）收回承種的鐵路用地，鐵路分局用地管理機構應當提前三個月書面通知承種人所在的村民委員會，并抄送鄉、鎮人民政府。

（二）所收回的鐵路用地如已播種，由鐵路部門支付承種人當季青苗補償費。

（三）承種人確有困難的，由鐵路部門發給不超過實際種植作物一年產量總值的補助費。

第二十四條  鐵路分局用地管理機構可建立土地監察隊伍，其人員編制、經費、車輛、服裝等均由鐵路分局解決。

第二十五條  鐵路分局土地監察人員的職責：

（一）監督檢查鐵路用地使用情況；

（二）制止違法占用鐵路用地行為；

（三）對違法占地案件進行調查，協助區、縣土地管理部門依法處理；

（四）配合區、縣土地管理部門做好行政應訴工作。

第二十六條  鐵路部門與路外單位或者個人發生土地權屬爭議，由鐵路部門與路外單位或者個人協商解決，協商不成的，由所在區、縣人民政府處理。

第二十七條  對保護和合理利用鐵路用地作出顯著成績的單位或者個人，由土地管理部門和鐵路部門給予表彰或者獎勵。

第二十八條  對侵占鐵路用地的，由當地區、縣土地管理部門責令其停止侵占、賠償損失。當事人對處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內向人民法院起訴。被侵占的鐵路用地單位也可以直接向人民法院起訴。

在鐵路用地范圍內進行違法建設，嚴重影響鐵路運輸安全的，由城市規劃部門責令停止建設；拒不停止建設的，由城市規劃部門強行制止，并可處以違法建設工程造價總額20％以下的罰款。已經建成的，由市或者區、縣人民政府強行拆除，并可由城市規劃部門處以違法建設工程造價總額20％至50％的罰款。

第二十九條  買賣或者以其他形式非法轉讓鐵路用地的，由所在區、縣土地管理部門沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或以其他形式非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，收回土地使用權，并可按非法所得的30％至50％處以罰款。其中屬于路外單位或個人買賣或者以其他形式非法轉讓鐵路用地的，土地使用權收回之后仍交鐵路部門使用。

第三十條  鐵路用地單位未經批準或者采取欺騙手段騙取批準以及超過批準的用地數量占用土地，由所在區、縣土地管理部門責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，并按照非法占用土地每平方米五元至十五元處以罰款。

第三十一條  路外單位或者個人擅自在鐵路兩側依法確定的鐵路用地范圍內從事挖渠修塘、采石采砂、取土棄碴、埋墳等活動，或者在承種的土地上興建臨時性或者永久性建筑物、種植多年生植物，鐵路分局用地管理機構有權制止，并可提請所在區、縣土地管理部門責令恢復原狀，并處以每平方米五元至十五元的罰款。

第三十二條  城市規劃、土地管理部門執行本辦法的罰款收入全部上繳財政。辦案所需經費按照國家和本市有關規定辦理。

第三十三條  對無理阻礙鐵路部門使用鐵路用地進行建設的單位或者個人，土地管理部門和鐵路分局用地管理機構有權制止。制止無效的，提請區、縣人民政府處理。

第三十四條  鐵路用地的有償使用辦法另行規定。

第三十五條  地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線用地可參照本辦法執行。