以前的土地管理法精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇以前的土地管理法范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

為進一步加強土地出讓、轉讓管理，杜絕目前一些地方存在的用地秩序混亂，非法出讓、轉讓土地使用權，特別是非法交易農民集體土地的現象，以及借“開發”之名非法集資、炒賣土地的行為，根據《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號，以下簡稱《通知》）的要求，并結合我區實際，提出以下貫徹意見。

一、認真貫徹落實《土地管理法》，依法加強土地管理

各級土地管理部門要結合當前學習、宣傳、貫徹新《土地管理法》和《實施條例》的有利時機，深入貫徹《通知》精神，緊緊抓住土地用途管制這條主線，推進土地管理方式和利用方式的轉變，通過農業開發和土地產權清理整頓工作，努力實現規劃管理、審批管理、地籍管理的法制化、規范化。

二、采取有效措施，依法保護耕地

保護耕地，是新《土地管理法》的核心內容，是新法賦予各級政府的重要職責。各地在進行城市、村莊、集鎮建設時，要嚴格按照土地利用總體規劃確定的范圍，不得隨意突破用地規模。對于建設用地，要堅持做到充分利用存量土地，先用閑置土地，再用荒地。嚴格控制占用耕地，原則上不得占用基本農田。

三、加大工作力度，加快土地產權清理整頓工作步伐

土地產權管理是土地管理的一項非常重要的基礎工作，多年來，土地權屬不清、界址不明以及無證用地是導致土地市場秩序混亂，土地非法交易和土地權屬糾紛不斷出現的主要原因。為了確保《通知》精神的貫徹落實，各地必須對土地產權和農業開發用地清理整頓工作給予高度重視，要采取切實有效的措施，組織強有力的工作隊伍，明確責任，突出重點，從國有土地到集體土地，從單位用地到個人用地，全面進行清理整頓，登記發證，不留死角。

四、嚴肅查處，規范用地

篇(2)

1988 年以前,我國《憲法》第10條第4款規定:“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地”。1988年《憲法修正案》,將上述條款修改為 “任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”,從而為土地租賃制的實行解開了禁錮。同年,根據《憲法(修正案)》,對《土地管理法》作相應修改,將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”,并明確規定:“國家依法實行國有土地有償使用制度”。

1998年,《土地管理法實施條例》頒發,新頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第29條明確規定:國有土地有償使用包括三種方式,即國有土地使用權出讓;國有土地租賃;國有土地使用權作價出資或者入股。該條例首次從法規的角度明確了租賃制方式工地是有償使用的一種形式。

一、國有土地租賃的概念

國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者,由使用者與縣級人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同,并支付租金的行為。

二、實行國有土地租賃制的可行性

目前,土地有償出讓方式提供土地使用權占土地供總量的比例較小,大部分的土地使用權屬于無償劃撥的狀態。在這種情況下要想擴大國有土地有償使用的范圍,就必須探索實施國有土地有償使用的新途徑――土地租賃制。土地租賃制的實行能夠較好地解決以下幾個方面的問題:一是國有企業改革中原劃撥給企業的用地在企業改革和重組中,可以采用多種方式顯化土地資產價值。國有土地租賃制可以減輕企業一次性繳納出讓金的負擔,將一次性繳納變為分年或分期繳納。二是有利于盤活存量土地,控制新增用地。因為歷史原因,在城市規劃區范圍內劃撥用地所占比例較大。如果根據現行法律的規定,將四個方面用地外其他用地納入有償使用的軌道,使存量土地進入市場,改劃撥用地為承租用地,可使一些占有大面積劃撥用地而不充分利用土地且交不起租金的土地使用者,自動騰出現有的用地。由國家收回重新審批給新生的使用者。這樣,可以減少占用新增建設用地,提高城鎮土地利用率,挖掘城市內部土地潛力,保護耕地資源。三是商業街門市房的出租,臨街用地等采取年租制可以促進原劃撥土地進入市場。

三、要科學合理確定國有土地租賃年限

土地使用年期應由土地使用者與土地行政主管部門在協商的情況下決定,具體的租期在合同中約定,但最長累計期限不能超過法律規定同類用途用地出讓的最高年限。

四、國有土地使用權租賃的使用范圍

根據《中華人民共和國城市房地產管理法》和《中華人民共和國土地管理法》規定――除國家機關,軍事用地等四類用地可以采用劃撥方式提供土地外,其他一切用地都應納入有償使用的范圍,使用者在統一條件下競爭。對于一些經營性用地,特別是房地產開發性商品房用地,不宜運用租賃制的方式供地。因為商品住宅出售后,我們不可能按戶每年收取年租金,這樣難以保證土地收益的及時收繳。

五、要制定切實可行的國有土地租賃租金標準

租金標準應于低價標準相均衡,需綜合考慮土地用途、區位條件、當地市縣基準地價、經濟發展狀況及土地使用者的實際承受能力,土地租金的計算公式為:

年租金單價=宗地單價×還原利率/年期修正系數

六、國有土地租賃制在實行中需要注意的問題

1.要明確土地使用者的權利和義務。土地租賃制與土地出讓兩者支付的方式不同。因而,土地使用者的權利性質有所區別,根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《中華人民共和國城市房地產管理法》的規定:以出讓方式獲得的國有土地使用權,土地使用者具有占有、使用、收益和處分的權利;土地使用者有權將獲得的國有土地使用權出售、贈與、交換、抵押等。而以租賃方式獲得的土地使用權除擁有租賃中的土地使用權和收益權之外,不應具有處分權,即不能將土地使用權轉讓、轉租和抵押等。

2.在計算土地使用年租金的價格時應注意選用的還原利率高出1%~2%。

篇(3)

關鍵詞: 農村宅基地使用權/農村房屋所有權/農民利益保護

一、      二元經濟結構下的農村房屋所有權

 

衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后,農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規定,只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規定。例如,《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！段餀喾ā返?52條規定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經濟,乃至二元社會的深層次問題。

 

在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農業和農民來發展工業和城市。城市和農村兩大經濟系統被人為地割裂開,這就是所謂的二元經濟結構,其發展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構,即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為:

 

1.工、農業產品價格“剪刀差”。從統購統銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000-8000億元。據專家測算,通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式,全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。

 

2.城鄉收入差距。城鄉居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

 

3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農業人口”和“非農業人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參軍轉干才能合法地從一個世界(農業)轉換到另一個世界(非農業),這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。

 

4.城市居民和農村居民在基本權利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現在:(1)農村居民在求學、就業、醫療衛生、社會保障和自由遷徙等基本權利方面和城市居民不平等;(2)農民在享受政府公共產品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農民和城市居民的社會負擔不一樣,城市居民對國家的責任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點,而農民的負擔卻多種多樣,既有人力也有金錢負擔,并且金錢方面的負擔主要表現為“費”,這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。(4)農民在土地產權、房屋所有權等問題上與城市居民享有的權利不平等。

 

在這種“以鄉養城、城鄉隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權的法律、法規有《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉規劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權,還可以享有城市房屋所有權。而在農村,涉及農民房屋所有權的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權法》和《土地管理法》,農民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(即不能領有國家房屋登記機關統一頒發、全國通用的《房屋所有權證》)。

 

物權是個人獨立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權之上,沒有獨立自主的物權也就沒有獨立的法律人格。物權法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有,其結果是激發個人對財富的不斷追求,而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長,也是一個人全面發展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創造社會財富,才能享受幸福的生活。應該說,在個人的財富當中,占有較大比例的部分是以房屋不動產的形式表現出來的,在農村尤為如此,我國農民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數人的物權,多數法律還在繼續維護、確認城市和農村、非農業人口和農業人口這種不平等的現狀,這是現行法律的最大缺陷。

 

二、      農村房屋所有權方面的法律規定及其缺陷

 

雖然我國《憲法》第13條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規定,而交由其他法律來界定。

 

《民法通則》第3條規定當事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規定,公民、法人的合法的民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規定,公民的個人財產,包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規定或解釋,而又交由其他法律、法規來進一步落實。

 

《物權法》第2條規定,因物的歸屬和利用而產生的民事關系,適用本法。本法所稱物,包括不動產和動產?！段餀喾ā分猩婕胺课菟袡嘀贫鹊闹饕獥l款包括該法第9條(不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力)。因此,根據《物權法》的以上規定,可以大膽推斷:農村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經登記”而不發生物權的效力。

 

篇(4)

一、純商業拆遷是否適用本條例？

根據“征房條例”規定，本條例規定是只針對公共利益，相對于舊條例，縮小了適用范圍，因為舊條例是允許商業拆遷的。另根據《循環經濟促進法》規定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應當采取措施，加強建筑物維護管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規劃和工程建設標準，在合理使用壽命內的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除?！本褪钦f，自2009年開始非公共利益政府不能決定拆除。

二、補償范圍是否包括土地使用權？

這個在舊條例中沒有規定，只有個批復，是《國務院法制辦對北京市人民政府法制辦公室關于城市私有房屋拆遷補償適用法律問題的請示的答復》（2002年1月24日，國法秘函〔2002〕15號）規定，“一、關于1999年1月1日現行土地管理法施行前拆遷城市私有房屋的補償問題。根據法不溯及既往的原則，1999年1月1日現行土地管理法實施之前拆遷城市私有房屋的補償，應當適用原土地管理法和原城市房屋拆遷管理條例的規定。二、關于1999年1月1日現行土地管理法施行后至2001年11月1日現行城市房屋拆遷管理條例施行前，拆遷城市私有房屋的補償問題?，F行土地管理法第五十八條規定，收回國有土地使用權，對土地使用權人應當給予適當補償?！本┦腥嗣裾鞒錾鲜鲆幎ǎ瑢⑼恋厥褂脵嘌a償因素納入補償范疇，不存在法律問題。因此，北京市可以依照上述規定對被拆除的房屋進行補償。三、關于2001年11月1日現行城市房屋拆遷管理條例施行后，拆遷城市私有房屋的補償問題。……2001年11月1日以后實施的拆遷，貨幣補償款中包括對土地使用權的補償。今后，對被拆除房屋的補償應當按照《城市房屋拆遷管理條例》的規定執行?！备鶕@個批復的意見，現行的一般做法是“地隨房走，地不計價”。但我們認為，這明顯與物權法土地法相矛盾。

物權法第一百二十一條規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償?！?，第一百四十八條規定“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金”，土地管理法第五十八條“收回國有土地使用權的對土地使用權人應當給予適當補償”。

目前我國也有地方對房屋所使用的土地使用權進行補償的。比如，重慶市采取的做法就是適當補償原則。根據《重慶市國土房管局關于城市房屋拆遷中土地補償有關問題的批復》（渝國土房管發〔2003〕113號）“因城市建設收回土地使用權時，對以出讓等有償方式取得土地使用權的土地使用者，應根據其取得土地使用權的成本（出讓金及有關稅費等）和投入等因素考慮補償?！蹦敲淳唧w對土地使用的補償標準如何計算？目前尚無統一的標準，根據法律原理，我們認為法治政府必須建立和保護行政相對人的合理利益。根據物權法規定，用益物權是對他人所有的不動產或者動產依法享有的占有使用和收益的權利。而土地增值利益屬于用益物權人應當取得的收益，因此收回土地使用權時應當按收回時（征收決定生效時）的土地出讓金標準計算并退還。有了這樣的認識后，一個更為復雜的補償問題實際上也解決了，就是“房地分家”的補償問題。實踐中，有些地方政府圖省事經常毛地出讓，結果地上房屋和其他附著物尚未補償，土地使用權已幾易其主，政府征收時出現房主之外，地權另有其人的情況。這樣的案例在實踐中已經大量涌現，但目前尚無具體且明確的先例可循。那么，我們認為前述方法可以作為解決辦法的參考。

三、“城中村”改造適用何種程序？

所謂“城中村”是指已經納入城市總體規劃建設區范圍，農業用地通過征用所剩余很少或者已經沒有，但以住宅用地仍為集體所有性質土地為特征，農村集體成員由農民身份已經或者即將轉變為居民身份，滯后于時展游離于現代城市體制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落?！俺侵写濉庇袕V義和狹義之分。從狹義上說，是指農村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區。從廣義上說，是指在城市高速發展的進程中，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城區內尚有待改造的“城中村”12個，計劃在2012年前基本完成。

“城中村”改造的程序我們認為應分兩步走，即先將集體土地征為國有，再將國有土地上的房屋及其他附著物征收。本次征房條例將舊城改造（有的地方稱三項改造，即城中村、棚戶區、危舊房）造視為公共利益。目前，我國還沒有集體土地拆遷安置補償的統一法律，但有些省市的做法也值得借鑒。已知的大約有三種模式，第一種叫征地法，即先按程序將土地轉為國有，再按國有土地房屋來進行征收，也是我們主張的模式；第二種參照法，參照城市拆遷進行補償，這種模式有司法解釋的依據，最高法院2005行他字第5號批復規定，農村集體土地征用后，原農村居民對房屋仍然享有所有權，房屋所在地被納入城市規劃區的，應當參考拆遷條例規定對房屋所有人進行安置補償（實際上城市已無安置可言），參照法成本稍少，我們成都市農村建設用地流轉采用的就是這種模式；第三種叫協商法，即互相商量補償，“按平算數”。

四、房地產管理工作中市轄區政府的責任及作用？

在房地產管理中我們聽到最多的就是市縣政府，基本上沒有聽到說過區政府，這次征房條例也是如此。部分學者們的觀點認為應該包括區級政府，理由是如果僅限市縣政府，則民族自治地區的盟、旗則不搞拆遷了。我們認為，根據現行法律規定，對外行使相關管理職能的只能是市縣政府。理由是《國家土地管理局對出讓國有土地使用權有關問題請示的答復》（1991國土函字第71號）、《國家土地管理局關于出讓國有土地使用權有關問題的答復》（1993年4月1日）兩次文件均規定“國有土地使用權的出讓，由市、縣人民政府負責。其中，‘市、縣人民政府’，所指‘市’，包括全國各級市；所指‘縣’，不包括市轄區?！倍野凑照O置的規定，區級政府原則上不單獨設立規劃管理部門，征地條例也明確是市縣人民政府負責本區域的房屋征收與補償工作。我們成都市的做法是在征地征房活動中依據《成都市征地補償安置辦法》（78號令）第三條“征地補償安置工作在市人民政府的領導下，由市土地行政主管部門具體負責實施。市計劃、勞動、民政、公安、糧食、規劃等有關行政管理部門應按照各自職責，協同市土地行政主管部門做好征地工作。區、鄉（鎮）人民政府應協助做好征地補償安置工作”、《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）第六條“成都市房產管理局主管本市城市房屋拆遷管理工作。成都市房屋拆遷管理處具體負責錦江、青羊、金牛、武侯、成華區（含高新區，以下簡稱五城區）內的城市房屋拆遷管理工作；其他區（市）縣房產管理部門管理本區域內城市房屋拆遷工作。公安、教育、電信、供電、供水、供氣和廣播電視等部門應當及時協助辦理被拆遷人的戶口遷移、學生轉學、電話移機、有線電視遷裝和水、電、氣供應等有關事宜，除按照國家有關規定外，不得額外參加拆遷人和被拆遷人的負擔。國土部門依照有關法律、行政法規的規定，負責與城市房屋拆遷有關的土地管理工作”明確規定，區級政府基本上是配合義務，從政府組織法來說并無不妥之處，但所有對外文件應當按照法律和行政法規規定的程序處理。

五、征房條例實施后原88號令的廢止問題？

由于《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）系根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》、《四川省城市房屋拆遷管理條例》和《成都市城市房屋拆遷管理條例》制定，根據《立法法》“下位法違反上位法規定的應予以改變或者撤銷”的規定，前述條例連同88號令均不再適用。

六、征地與征房的區別與聯系？

如果說有聯系，那么房地合一就是其中最重要的聯系，因為至今科技再發達也不能建造空中樓閣。所以，房產和地產我們通稱房地產，這也是我們有時混淆征地與征房的原因之所在。征地與征房在國外區別不大，幾乎世界所有國家都實行的是土地私有制，房地事實上也是合一的，只有我國法律制度上實行房地合一，但城市建設用地所有權歸屬國家，房屋產權所有權人只有使用權且實行多頭管理。因此，在中國征地與征房是不同的法律概念。兩者的主要區別：

一是適用的法律程序不同。國家建設征收土地適用《土地管理法》及其配套法規中關于國家建設征收土地的規定；城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規定。

二是適用范圍不同。征地適用范圍是農村集體所有的土地，征房適用范圍是城市規劃區內的房屋。

三是法律后果不同。征地導致的法律后果是農村集體土地所有權的消滅，征房導致的法律后果是房屋所有權的消滅以及房屋產權的等價調整或者價值的交換。

四是補償范圍不同。征地一般補償有4項，即土地補償費、安置補助費、地上費（含建筑與青苗等）、菜地基金。征房實質補償只有其中一項，即地上費，細化為房屋及地上建筑物補償，過渡費補償，營業損失補償。一句話，征地既補“磚頭”（土地及建筑），也補“人頭”（人員安置），而征房只補“磚頭”。

征房的程序為：

（一）公布補償方案。房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

（二）公布修正補償方案。市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。

（三）風險評估，必要時經政府常務會議討論。

（四）落實征收補償費用。

（五）處理無證建筑。

（六）作出征收決定并公告。

（七）組織調查登記，公告調查結果。

（八）給予補償。

（九）對違約者提訟。

（十）對“釘子戶”作出補償決定并公告。

（十一）申請法院強制執行。

征地的程序為：

（一）征地通告。由縣或市級國土資源局在被征收土地所在地的村范圍內征地通告，告知被征土地的村集體經濟組織和村民：征地范圍、面積、補償方式、補償標準、安置途徑以及征地用途等。通告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。

（二）征詢村民意見。由縣或市級國土資源局會同所在的鄉鎮政府，就征地通告的內容征詢村集體經濟組織和農民的意見，有不同意見的應記錄在案，根據村委會或村民提出的意見分別處理并協調解決。對補償標準、安置途徑、補償方式有異議的，應告知被征地相對人有權提出聽證申請，并依法組織聽證。國土資源局應將村民對征收土地的意見和聽證的材料作為報批的必備材料歸檔上報。

（三）地籍調查和地上附著物登記。由縣或市級國土資源局會同被征收土地的所有權人、使用權人實地調查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數量、規格等，并由國土資源局現場填制調查表一式三份，由國土資源局工作人員和所有權人、使用權人共同確認無誤后簽字。國土資源局應將所有權人、使用權人簽字的材料作為報批的必備材料歸檔上報。

（四）擬訂“一書四方案”組卷上報審批。由縣或市級國土資源局根據征詢、聽證、調查、登記情況，按照審批機關對報批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設用地說明書，農用地轉用方案，補充耕地方案，征收土地方案，供應土地方案?！辈⒔M卷向有批準權的機關報批。

（五）征用土地公告。征用土地的市、縣人民政府應當在收到省或國務院征用土地批準文件之日起10個工作日內在被征地所在村進行征用土地公告。征用土地公告的內容：征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；征用土地的所有權人、位置、地類和面積；征地補償標準和農業人員安置途徑；辦理征地補償登記的期限、地點。

（六）征地補償安置方案公告。縣或市級國土資源局根據省或國務院征用土地批準文件批準的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內以村為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。征地補償、安置方案公告內容：被征用土地的位置、地類、面積；地上附著物和青苗的種類、數量；需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征地補償、安置的具體措施。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向縣或市級國土資源局提出?？h或市級國土資源局應當研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征用土地方案進行修改。

（七）報批征地補償安置方案?？h或市級國土資源局將公告后的土地補償、安置方案，連同被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及采納情況報市、縣人民政府審批。

（八）批準征地補償安置方案。

市、縣政府將征求意見后的征地補償安置方案批準批準后，并報省國土資源廳備案，并交由市、縣國土資源行政主管部門組織實施。

（九）土地補償登記。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征用土地公告規定的期限內持土地權屬證書(土地承包合同)到指定地點辦理征地補償登記手續。被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以市、縣國土資源行政主管部門的調查結果為準。

（十）實施補償安置方案和交付土地。按規定支付征地補償安置費，被征地單位和個人按期交付土地。

七、“村轉居”后集體土地是否自動轉為國有？

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第二條本規定適用于本市行政區域范圍內經依法征用、劃撥、出讓和解放初期接收、沒收、沿用或通過繼承、接受、轉讓地上附著物等方式合法使用的國有土地。

第三條國有土地使用者應當向市、縣(市)土地管理部門申請登記，經市、縣(市)土地管理部門核查后，由同級人民政府批準或授權批準，發給國有土地使用證書，確認國有土地使用權?？缈h(市)的國有土地，由市土地管理局組織有關縣(市)進行確權發證

第四條確認國有土地使用權的合法權源證件為：

(一)縣以上人民政府批準征用、劃撥和出讓土地的文件或建國以來頒發的房(地)產權證、年以來頒發的房屋所有權證;

(二)人民法院對有關土地使用權所作出的終審判決書、裁定書、調解書等法律文書；

(三)年5月20b《市(國家建設征用土地條例)實施細則》施行前，城市規劃和建設主管部門批準的建設報勘和選址定點有關文件；

(四)單位合并、分立、終止，經縣以上有權部門批準的文件和移交清冊；

(五)其它能充分證明土地權屬來源的材料、圖件。

第五條年5月20日《市{國家建設征用土地條例)實施細則》施行前，持有土地來源的協議，簽約面積與實際占地面積基本相符，界址無爭議的，予以確認土地使用權；無土地權屬證件，但用地界址無爭議的，對個人的土地使用權，可由居民委員會出具證明，單位土地使用權應由其主管部門出具證明，經土地管理部門核準后，予以確認土地使用權。

第六條年5月20日《市<國家建設征用土地條例>實施細則》施行后至《中華人民共和國土地管理法》施行前使用的土地，無土地權屬證件和規劃報勘等文件，但土地利用合理、界址無爭議、不影響城市規劃的，由城市規劃與土地管理部門補辦手續后，予以確認土地使用權，無土地權屬證件，但有合法報勘或選址定點文件，用地界址無爭議的，經提供用地過程書面材料，由土地管理部門補辦用地手續后，予以確認土地使用權。

第七條《中華人民共和國土地管理法》施行后，凡未經土地管理部門批準的用地，依照有關法律、法規查處及補辦手續后，再予確定土地使用權。

第八條土地使用權確定給直接使用土地的具有法人資格的單位和個人。被確認土地使用權的單位不具備法人資格的，可將土地使用權確定給具備法人資格的該單位的上級單位。但法律、法規另有規定的，從其規定。

第九條單位或個人購買房屋的，憑房屋所有權證，申請國有土地使用權變更登記，確認土地使用權，因地上建(構)筑物買賣、抵押、調換、贈與、改建等原因，發生房地產轉讓或者變更的，憑變更后的房屋所有權證申請國有土地變更登記。

第十條房改中，公有房屋(含單位系統房和房管部門的直管公房)出售給私人的，由個人憑優惠購房協議和房屋所有權證到土地管理部門辦理土地使用權變更登記手續后，確認其住房的國有土地使用權。

第十一條房管部門的直管公房，經房管部門申請辦理土地登記后，其土地使用權確定給房產管理部門。

第十二條出租的房屋，其土地使用權確定給房屋的合法所有者。

第十三條房地產開發企業通過出讓取得國有土地的，憑出讓合同確定土地使用權。房地產開發企業未建成或建成后未出售的房屋，先按批準用地面積確權給房地產開發企業，銷售完畢用地范圍內的商品房后，其國有土地使用權證應予注銷。

第十四條原宗教團體、寺觀、教堂等用地，被其他單位、個人占用，因恢復宗教活動場所需要退還其土地使用權的，應按有關規定予以退還。確屬無法退還或土地使用權有爭議的，按有關規定協商處理后確定土地使用權。

第十五條公路、鐵路以及軍事設施用地，依照用地批準文件及法律、法規的規定確權給公路、鐵路、軍隊等部門。經過依法批準或辦理過土地調換手續的，其國有土地使用權確定給現使用者。

第十六條河道及水利設施用地，依照征地、劃撥文件和有關法律、法規確定用地界線和土地使用權。國有林地確權按照國家有關法律、法規規定辦理。

第十七條水利工程管理范圍內屬于國家所有的土地，由水利工程管理單位進行管理。其中，已經縣級以上人民政府批準，由其他單位或個人使用的，可繼續由其使用。但嚴重影響水利工程設施安全和正常使用的，按照有關規定協商處理后，再確定土地使用權。

第十八條依法確定的危險品生產、儲存地及靶場等安全保護區內的土地，凡可以使用的，由土地管理部門與公安、規劃部門共同規定土地用途和其它限制條件后，再確定土地使用權。

第十九條因地上建(構)筑物拆除(拆遷)、自然坍塌等原因，土地使用者發生變化的，經依法審核批準，可將國有土地使用權確定給實際用地單位或個人。

第二十條經市、縣(市)人民政府依法批準開發荒山、荒地、荒灘等國有土地的，土地使用權確定給開發單位或個人。

第二十一條農村集體或個人使用的國有土地，其土地使用權按縣級以上人民政府審批、劃撥的文件確定；沒有審批、劃撥文件的，按有關規定補辦手續后，原則上按使用現狀確定，其國有土地性質不變；過去未明確劃定使用界限的，由縣以上人民政府土地管理部門參照土地使用情況確定權屬。

第二十二條重復劃撥或重復征用的土地，原則上按目前實際使用狀況，或根據最后一次劃撥、征用文件確定使用權。

第二十三條用地單位帶征的道路、河道、綠化等公共設施用地，其土地使用權屬于國家，不確定給任何單位。

第二十四條對沿街、路、巷、弄、通道的單位或個人用地，其用地界址均以實際使用的合法圍墻或房墻外側為界；墩子圍墻的，以墩子外側為界。

第二十五條對城個人住宅用地，原則上以合法建筑物的占地范圍確定土地使用權。對經批準使用或多年獨用的院落土地，可確定其土地使用權；對左右合山墻的，憑房屋所有權證記載的山墻產權歸屬確定其土地使用權，對于多戶合用的院落、過道、生產間、客堂等用地，以土地使用權共有的辦法進行確權。

第二十六條依法使用的臨時用地，按批準的地點、范圍、面積、期限確定臨時土地使用權。

第二十七條國有土地使用者使用的土地，雖有土地權屬證明文件，但實際用地面積大于權屬證明文件所示面積，應根據用地時間和超占土地面積大小等情況，分別依法予以處理：

（一）凡年5月《國家建設征用土地條例》公布以前的用地，超過批準面積10％以內的，年5月至年底以前的用地，超過批準面積5％以內的，年以后超過批準面積3％以內的，可以直接確認土地使用權；

（二）前項用地時間內，實際用地面積超過批準面積比例大于前項規定的，經土地管理部門依法處理后，予以確認土地使用權。

實際用地面積小于權屬證明文件所示面積的，按實際用地范圍確定土地使用權。

第二十八條對劃撥土地使用權，市、縣（市）人民政府根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，可以無償收回。

第二十九條土地所有權和使用權發生爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由所在地縣級以上人民政府處理。當事人對土地權屬爭議處理決定不服的，可依法申請行政復議或提行政訴訟。在土地所有權和使用權爭議解決之前，任何一方不得改變土地使用現狀，不得破壞地上附著物和附屬物。

篇(6)

西部地區失地農民社會保障制度模式有一個共同的特點:以養老保險、醫療保險為主，以失業保障、住房安置為輔。這種全方位的綜合社會保障制度模式基于現行的城鎮職工社會保險，政府負主體責任，用地者負重點責任，失地農民自身負輔助責任。這樣的保障模式存在諸多弊端，具體來說有以下幾個方面的問題。

(一)征收土地的賠償費用偏低。失地農民獲得的補償方式一般主要有貨幣補償、實物補償(一般是住房補償)、部分就業安置。例如，貴州省銅仁市碧江地區對失地農民采取一次性貨幣補償辦法，分為耕地、宅地、青苗、農作物、就業補償。具體到單個家庭，平均土地征收補償費為50000～80000元左右，且這筆補償費大部分被用來修建住房，而該地區購買住房的平均標準為1400元/平方米，因此失地農民最后實際得到的現金只有勞動力安置補償費。根據相關政策規定，對失去土地的勞動力補償18000元，18歲以下的補償6000元，50歲以上女性、60歲以上男性補償16000元，主要用于各項生活開支。①當前的征地補償費中扣除失地農民自身及子女的教育費、醫藥費外，剩下的補償費只夠維持很短時間的生計，他們的生活保障問題尤為嚴重。

(二)土地補償金不能及時發放。在征地之初，失地農民往往只能依靠土地補償金來安排各項生產、生活，所以土地補償金的及時發放成為失地農民的唯一經濟來源。通常，失地農民要3個月甚至更久的時間才能領到一部分補償費用。在失地農民被迫轉為城鎮居民的同時，他們所能獲得的社會保障項目較少，收入上無法達到城鎮職工相當水平，致使生活根本得不到保障。土地補償金的延遲發放，使得失地農民生活狀況更加惡化。從失地農民社會保障制度的實施情況來看，被征收土地的農民一般只享有養老和醫療保險，很少抑或根本沒有失業和工傷保險，其子女的教育保障更是一片空白。這些在社會保障范圍內得不到解決的問題，也正是失地農民最為需要、最關心的問題。農民失去賴以生存的土地就意味著失去工作和一切收入來源，他們理應得到政府提供的相應保障。而此時，如果政府延遲發放土地征收補償費和安置補助費，不僅損害了失地農民的切身利益，也不利于政府自身的管理和經濟社會的穩定發展。

(三)沒有考慮生活消費支出的過快增長。在征地后收入水平總體上升的同時，失地農民的生活消費支出也急速增加。在對貴州銅仁碧江地區的實踐調查中，失地農民家庭平均總收入從2008年16000元增長到2012年的28000元，增長率達到75%，而他們的平均生活消費支出則由2008年的9500元增長到了2012年的23560元，增長率達到148%。調查數據顯示，該地區失地農民的生活消費支出在2009年至2011年間增長率最快，原因在于搬入新住所后需要支出電費、飲食費、水費、小區物業費，同時土地征收后使得以往自己生產的食品消費像蔬菜、糧油等，現在都需要花錢從市場購買。這些因素的作用使得失地農民的生活消費支出增長速度遠遠超前于家庭年收入的增長速度，而當前的社會保障制度尚未考慮進去。

(四)失地農民的就業途徑十分單一。對于西部不發達地區的失地農民來說，由于他們本身的知識、技能受經濟社會發展緩慢的局限，他們的就業機會相當稀少。在這些失地農民中，有三類群體的就業最為困難。第一類是完全依靠土地生活農民。他們一旦失去土地就意味著失去唯一的工作機會，他們除了種地又沒有其他的工作技能，幾乎找不到合適的崗位。第二類是離城區較遠的山村失地農民。他們不僅由于遠離城市無法適應城市的生產生活環境，而且大都數農民還帶有傳統的就業觀念和淡薄的就業意識，他們的就業機會和選擇余地也很少。第三類是年齡較大的失地農民。他們在失去土地后能夠找到的一般都是那些技能低、工作量大、收入低且不穩定的工作，如搬運工、清潔工等?？傮w來看，由于失地農民的主要技能和工作方式是勞動耕種，失去土地后他們的技能無法移到城市工作中去，加上其他一些年齡、體力、技能、文化等因素的限制，他們的再就業非常困難且收入很低又不穩定。

二、西部地區失地農民社會保障制度存在問題的原因分析

(一)土地征收的補償標準不合理。目前，我國土地征收補償標準由《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》規定。一是土地補償費標準為該耕地年產值的6至10倍;二是安置補助費標準為該耕地被征用前3年平均年產值4至6倍，但最高不得超過15倍;三是地上附著物及青苗補償費用標準為當季的實際產值、按有關規定或雙方約定的數額。①由此可見，這種土地征收補償標準未能體現出本地區當前的市場價格和遠期的升值潛力，更是沒有考慮城鄉收入差距。在實際征收過程中，土地征用單位通常沒有結合當地情況，而是簡單套用國家的上述標準進行土地征收補償，這樣的產值補償標準就更加不合理。再者，以前三年的平均產值作為補償標準也有失偏頗，因為征地前的農產品價格往往遠遠低于征地后，這樣確定的土地征用補償標準遠低于它們今后本身的產出價值。

(二)土地征收補償程序存在不足。當前土地征收補償程序的不足使得農民不能及時領到補償款或者被扣留部分補償款，嚴重損害了失地農民切身權益。我國《土地管理法實施條例》第二十五條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！雹倏梢钥闯鐾恋卣魇粘绦驇в袕娭菩裕魇罩黧w有權制定和執行補償和安置辦法的所有項目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建設單位申請立項—選址論證—委托設計—憑項目批文—設計書委托征地，然后是土地部門統一征收機構受理，再與征地的鄉鎮、村協商土地補償、勞力安置等有關事宜，最后簽訂征地協議書，建設單位依此協議書辦理土地報批手續的必須文件。從以上的征地程序可以看出，從立項征地到征地行為實施，最受影響和最有利益關系的農民卻并沒有參與這一過程。所以，農民在土地征收過程中根本無法表達自己的意見和訴求自身的利益，更加不可能參與確定土地征收的補償標準。盡管法律規定地方人民政府應當在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但實際征地補償費用標準通常由征地主管部門確定。即使進行征地聽證，其參與對象也只有政府部門、鄉鎮及村集體(主要是村干部)，參加的失地農民很少或是沒有。

(三)政府財政保障資金投入力度不足。社會保障制度運行的關鍵是其資金的充足與否，對失地農民的社會保障情況更是如此。由于我國西部地區長期以來農村和農業發展十分緩慢，農民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。通常，土地補償費用不能及時發放，加上迅速增加的龐大生活開支，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。另一方面，從失地農民問題的緊迫性和危害性來看，政府提供財政資金為失地農民提供社會保障不僅解決了他們的生活問題，還促進了經濟社會的穩定發展。最后，從權利與義務對等的角度來分析，失地農民讓出了其賴以生存的土地使用權利，政府也有義務對為他們提供最低生活保障資金。

(四)失地農民受教育程度普遍較低。在西部地區，失地農民的文化程度遠遠低于經濟發達地區。有半數以上的失地農民文化程度在小學及以下，初中以上文憑的只有極少數，大學文憑的更是沒有。文憑的高低決定了這些失地農民受教育的程度，直接影響了他們擁有的專業技能和接受新工作的能力程度。西部地區失地農民普遍文化程度低，他們失去土地以后幾乎沒有任何專業技能可以在城市實現就業，也沒有能力接受培訓找到新工作。這樣一來，他們的生活保障在短期可以拮據地依靠土地征收補償費用，而長期的生產、生活更是毫無保障。

三、完善西部地區失地農民社會保障制度的建議

(一)制定合理的土地征收補償標準。制定合理的土地征收補償標準，需要修改和完善《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》，重新規定土地征收補償標準。征收土地單位不能簡單套用法律規定的標準，要結合當地實際情況把市場因素和土地遠期價值考慮進來，綜合確定土地補償費、安置補助費以及地上附著物及青苗補償費，同時要考慮本地區的城鄉收入差距。這樣確定的土地征收補償標準比之前的以前三年平均產值為補償標準要合理得多，能體現征收土地的實際價值，有利于解決失地農民的生活保障問題。

(二)優化現有的土地征收補償程序。要不斷優化土地征收補償程序，保證失地農民及時、足額領到補償款，切實保護他們的切身權益。首先要從法律上淡化強制色彩，充分尊重失地農民本身的意愿，從立項征地到征地行為實施要努力讓最受影響和最有利益關系的農民參與這一過程。其次，要讓失地農民在土地征收過程中自由表達意見和訴求自身利益，參與確定土地征收的補償標準。在實際征收過程匯總，要依據《土地管理法》規定要求地方人民政府在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，逐步取消征地主管部門確定征地補償費用標準的行為。在進行征地聽證的程序時，要逐步擴大失地農民的參與比例。

(三)加大政府財政資金投入力度。前文所述，我國西部地區長期以來農村和農業發展十分緩慢，農民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。土地補償費用不能及時發放，加上必要的生活開支迅速增加，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。此外，加大政府財政對失地農民社會保障的投入，不僅可以解決失地農民的生活問題，還促進了經濟社會的穩定發展，有利于政府自身的建設和對社會的治理。

篇(7)

衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后,農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規定,只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規定。例如,《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！段餀喾ā返?52條規定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經濟,乃至二元社會的深層次問題。

在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農業和農民來發展工業和城市。城市和農村兩大經濟系統被人為地割裂開,這就是所謂的二元經濟結構,其發展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構,即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為:

1.工、農業產品價格“剪刀差”。從統購統銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000-8000億元。據專家測算,通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式,全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。

2.城鄉收入差距。城鄉居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農業人口”和“非農業人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參干才能合法地從一個世界(農業)轉換到另一個世界(非農業),這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。

4.城市居民和農村居民在基本權利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現在:(1)農村居民在求學、就業、醫療衛生、社會保障和自由遷徙等基本權利方面和城市居民不平等;(2)農民在享受政府公共產品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農民和城市居民的社會負擔不一樣,城市居民對國家的責任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點,而農民的負擔卻多種多樣,既有人力也有金錢負擔,并且金錢方面的負擔主要表現為“費”,這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。(4)農民在土地產權、房屋所有權等問題上與城市居民享有的權利不平等。

在這種“以鄉養城、城鄉隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權的法律、法規有《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉規劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權,還可以享有城市房屋所有權。而在農村,涉及農民房屋所有權的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權法》和《土地管理法》,農民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(即不能領有國家房屋登記機關統一頒發、全國通用的《房屋所有權證》)。

物權是個人獨立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權之上,沒有獨立自主的物權也就沒有獨立的法律人格。物權法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有,其結果是激發個人對財富的不斷追求,而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長,也是一個人全面發展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創造社會財富,才能享受幸福的生活。應該說,在個人的財富當中,占有較大比例的部分是以房屋不動產的形式表現出來的,在農村尤為如此,我國農民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數人的物權,多數法律還在繼續維護、確認城市和農村、非農業人口和農業人口這種不平等的現狀,這是現行法律的最大缺陷。

二、農村房屋所有權方面的法律規定及其缺陷

雖然我國《憲法》第13條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規定,而交由其他法律來界定。

《民法通則》第3條規定當事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規定,公民、法人的合法的民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規定,公民的個人財產,包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規定或解釋,而又交由其他法律、法規來進一步落實。

《物權法》第2條規定,因物的歸屬和利用而產生的民事關系,適用本法。本法所稱物,包括不動產和動產。《物權法》中涉及房屋所有權制度的主要條款包括該法第9條(不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力)。因此,根據《物權法》的以上規定,可以大膽推斷:農村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經登記”而不發生物權的效力。

從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實施的《物權法》,雖然法律一再強調公民在法律面前一律平等、公民的權利受法律的平等保護,但筆者認為至少在房屋所有權方面,城市居民和農村居民是顯然不平等的。

從城市的房屋所有權制度的演變來看,在進行住房制度改革以前,我國在城鎮實行國家統一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權而沒有其他的權利)。上世紀80年代末“房改”以后,由原來的公房制度逐漸過渡為現在的商品房制度,即房屋統一由開發商進行商業化開發,購房者(主要是城市居民)在自由競爭的房地產市場上購買房屋,取得房屋的所有權。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》、《建筑法》等法律、規章的規定,開發商在城市進行房地產開發必須取得《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》、《商品房銷售(預售或現售)許可證》(簡稱“五證”)等合法手續才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關稅費之后,憑購房合同及完稅證明等手續便可向國家相關部門申領房屋產權證。所以,在城市購買商品房,只要符合法律規定的條件,是完全可以向不動產登記機關申請登記并取得不動產的權屬證書。從法律意義上看,不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權(對于房屋而言是房屋所有權人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權利)的證明。實行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產市場。

對于農村居民而言,在現行的法律框架下,法律只是籠統地說“合法的財產受保護”,但怎樣才讓農民的房屋變成“合法”卻沒有法律規定。首先,《房地產管理法》和《房屋權屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規定,搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動,不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉規劃法》第41條第2款規定,在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法,由省、自治區、直轄市制定。這對農村住宅建設問題又留下令人費解的尾巴),沒有一部全國統一適用的建設法、住宅法,農村的房屋當然會被不動產登記“拒之門外”。既然農村的房屋未經國家統一規劃并進行權屬登記,根據《物權法》及相關的房地產規定,是否農民的房屋都是“非法建筑”?八億農民的房屋所有權被法律有意無意地遺忘!其次,房地產的原則是“地隨房走”,在農村卻變成“房隨地走”,即農村只有宅基地方面的規定,卻沒有房屋方面的法律規定。并且現行的法律限制一戶農民只能申請一塊宅基地(與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產形成鮮明對比),并且該宅基地只能在本村,這無疑將農民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農民只能將其房屋轉讓給本經濟組織的成員,并且一旦轉讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉讓、出租給任意人,并且轉讓后還可以再購買房屋。因此,從這點來看,農民的民事權利能力是受到限制的,我國的房地產市場只存在于城市,農村是沒有房地產市場的。那么,農村是否需要房地產市場?農民能否屬于住房消費者?限制農民的民事權利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權是最基本的人權,農民和城市居民作為同一個國家的公民理應在法律面前人人平等。

三、對完善農民房屋所有權法律和保護農民利益的展望

我國《土地管理法》之所以規定農民只能以“戶”為單位申請一處宅基地,并且農民的房屋只能在本村內轉讓,除了受到二元經濟思想的影響之外,據說還是出于對耕地、農用地的保護———從而保證我國的糧食生產及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達到其預定的目標?雖然我國已實行堪稱世界上最嚴厲的耕地保護法律,但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農民自由轉讓房屋、宅基地并不能達到保護耕地的預期目的。

另外,近一段時間來我國某些大城市房價居高不下,毗鄰這些城市的農村和開發商聯合進行房地產開發,由于土地的性質是集體的,因此無法辦理正規的產權證(購房者只能領到鄉、鎮政府頒發的“產權證”或“榮譽村民證”)。但其房屋價格比市場價低一半,有的甚至只有市價的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產還出現銷售火爆的現象,這就是引人注目的“小產權房”問題。就此問題,建設部還曾在2007年6月18日通過新聞發言人的形式向社會“購買新建商品房風險的提示”,其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售。目前,有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓,用于安置本集體經濟組織成員,但在安置過程中,擅自擴大銷售對象,以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售。非集體經濟組織成員購買此類房屋,將無法辦理房屋產權登記,合法權益難以得到保護。有些項目允諾辦理的‘鄉產權’、‘小產權’,均不符合法律規定,不受法律保護”等內容。所以,“小產權房”問題成為政府、農村集體組織、本地農民、開發商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實,“小產權房”問題也是市場和行政管制、農村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現,也是農民爭取合法房屋所有權、渴望開放農村房地產市場的一種正當回應。

《憲法》和相關法律規定農村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當然有權決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來,政府壟斷土地的一級市場,政府以很低的價格從農民手中強行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價轉讓給開發商,“賣別人的地來給自己賺錢”。農民當然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補償。其結果是導致農民和政府在征地補償過程中的對立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認為,將來應重點從以下幾方面來保護農村房屋所有權和農民利益。

1.打破城鄉隔絕、地域界限和身份限制,構建全國統一、公平競爭和城鄉和諧的大市場(包括房地產市場),通過市場機制,對城鄉資本、人員、技術信息等市場要素進行公平、自由的流動。除了準許農民到城市自由擇業、居住之外,還應允許城市居民到農村買房甚至投資,最終實現“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動國家和民間資本對農村的投資,興建幼兒園、中小學、醫院等配套公共設施,改善農村的居住和投資環境,也使農民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農民充分享受現代化的成果和城市文明。通過城鄉的雙向交流,可以使城市的房價降下來,緩解交通堵塞;也可促使農村的經濟加快發展,從而實現城鄉統籌、和諧發展。

2.統一法制,使城鄉居民的基本權利在法律上真正人人平等,讓城鄉居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權制度方面,應設立全國統一的不動產登記機關,對于符合法律規定條件的農村房產給予登記并頒證。那種認為農民的房屋不重要或其房產價值低而不給予登記的看法是毫無根據的,法律應重在疏導而不是堵塞。法律應預設適當的條件,只要農民的房屋符合法律規定的條件就能領到房屋產權證,引導農民向“規范建房、合理利用土地”的健康方向發展。

3.國家應加強對耕地的保護,因為我國是人口大國,耕地減少必然涉及到國家的糧食安全。但這樣一個涉及國家經濟安全的問題應由政府進行宏觀調控,并且應依法進行。而不能全部由農村和農民來承擔,更不能以保護糧食安全為由限制農民合法出售宅基地和荒地的使用權,甚至拒絕為農民辦理房屋產權證。

4.建立全國統一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產市場所存在的固有缺陷,中低收入人群往往難以僅依賴市場機制來解決自身的住房問題,從而由政府出面干預房地產市場,為住房困難者提供一定的住宿條件,以維護他們最基本的需要。我國目前的住房保障形式包括廉租住房、經濟適用房和住房公積金三種形式。住房保障體系已慢慢在城市建立,但農民尚未能享受國家的住房保障待遇。是否在農村就不需要住房保障制度?是否農民都有適于居住的房屋?回答是否定的。社會上有一種觀點認為,農民的土地同時具有社會保障的功能,因此,農村似乎不需要住房保障,這其實是很片面的看法。我國目前的農村集體土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,農民的土地保障功能是很弱的。隨著我國經濟發展水平的提高,特別是農村房地產市場的開放,作為一項公民依法享有的基本權利,農村中的住房困難戶理應和城市中的低收入人群一樣,享有住房保障的權利。