公共管理的基本原理精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的基本原理范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

[關鍵詞]公共管理；公平；公共權力

公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配

這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平

雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂?；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現公共利益

這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。

如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。

實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面

公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的

對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。

四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平

作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現是：從公共物品的生產角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現象，人們不可能有效支付公共物品的生產成本，公共物品就無法生產出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現象的發生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。新晨

篇(2)

眾所周之，公共管理專業起源于西方，外文文獻特別是英語文獻豐富，而且更加具有權威性，而且知識更新較快。所以為了能夠更好掌握這門學科，英語學習的必要性就顯而易見了。公共管理專業英語屬于交叉領域，是公共管理專業知識與英語的結合，這就要求學習過程的參者既要具有相關的公共管理專業知識，又要具備一定的英語運用能力。在經過普通大學英語的教學訓練后，學生應該掌握了相應的聽書讀寫的技能。在此基礎上，公共管理專業英語教學應圍繞英語這一重點，把它視為是以公共管理知識為內容的英語教學，強化針對公共管理專業的英語訓練，加深學生對公共管理知識的理解，拓寬學生的視野，提升學生對公共管理專業英語的運用能力，避免同普通大學英語教學的過多重合，突出公共管理，集中精力于公共管理領域的英語學習。使學生掌握專業詞匯，能夠閱讀專業文獻，了解專業文書的寫作，為以后的學習研宄和實際工作打下堅實的基礎。

一、公共管理專業英語教學中存在的問題

1.話言環境缺失

學習過程的參與者與國外的先進的公共管理知識接觸較少，難以形成直觀印象。無法真實、可靠地還原信息，而且所學習的內容與教材無法與我國的公共管理實踐相比較，使得教學效果的提高不甚理想。

2.教師專項訓練缺失

公共管理專業英語教學要求教師具有堅實的公共管理專業知識，并在教學過程中靈活運用，故普通大學英語教師難以勝任。而大部分公共管理專業教師的英語運用能力有限，又缺少在國外公共管理領域的實踐經歷，難免出現紙上談兵的現象。

3.學生的學習動機缺失

在很多情況下，公共管理專業英語教學的理論和實踐探索缺乏，創新困難，減弱了對學生的吸引力。同時，學生們在課堂上學習到的知識很難再實踐中得以應用也是學生學習動機缺失的原因之一。

二、改善公共管理專業英語教學的途徑

環境的變化使得創新成為公共管理專業英語教學的必然需求.應當不斷地在理論和實踐上進行全方位的創新，將先進的教育理論與方法、公共管理理論與實踐引入到公共管理專業英語教學過程中。首先，從教材出發，公共管理專業英語教材的目的是為有專業背景的學生和讀者學習公共管理專業英語和提高交流能力的有效學習途徑，同時它又為英語語言類專業背景的學生和讀者可以學習相關專業的基本原理和框架性專業知識。它的選材應該設計合理，涵蓋了公共管理專業的基本知識，專業內容，語言規范，條例性強，能系統的呈現公共管理方面的知識體系。我們應該組織專家學者和一線教師編寫一些我國學生英語水平的簡易公共管理專業的階梯似的英語教材和課件，方便不同英語水平學生的不同需求。

知識的獲得是一個主動的過程.學習者應該是知識獲得的主動參與者。應當使學生正確認識公共管理專業英語學習的必要性和重要性，明確學習公共管理專業英語在全球化時代同提升自身能力和獲得競爭優勢之間的必然聯系。了解國際交流的日益頻繁和現代社會對復合型人才的需求。引導學生進人學習角色，形成積極的內在動力，有效應對外部壓力。教師在教學過程中發揮組織和指導功能。通過演示、問答、討論等方式啟發學生的思維，整理和歸納教材中的碎片化信息，在師生間形成健康的雙向互動關系。教師要向學生示范成熟的學習模式，并幫助其尋找適合自身的學習模式。使其獲得成就感和學習的滿足感，克服焦慮感和挫折感，保持長期的學習熱情。

文化教育是學習和應用語言的基本需要。為了在公共管理專業英語教學過程中體現人文精神，可以采用導入法、分類法、比較法和融合法等，減少文化差異對公共管理專業英語教學的不利影響。依據知識的關聯性，增加文化導人，拓寬語言輸人渠道，向學生傳遞國外公共管理的背景知識和思維方式，幫助其順利地掌握知識?？梢猿浞诌\用多媒體技術.提供可靠信息.使用視聽資料還原現場.減少信息失真.豐富教學內容，改善學生的認知結構。指導學生使用網絡工具.獲取對國外公共管理的直觀印象.提高學習的效率。

篇(3)

1.準人方案設置

在完成所有全校通選課的學習后，政治學與行政學專業的準人課程可以設置為:當代中國政府與政治、公共管理導論、社會學原理、政治學原理、公共政策基礎、國際政治學。準人標準為:在第二學期結束時，完成全校面向本科生開設的所有通識通修類課程。本院學生第二學期結束時須完成上述6J’丁專業準人課程的學習，并取得相應的學分。外院系申請準人的學生在第二學期結束時至少取得4個準人課程，并取得相應的學分。

2.準出方案設置

準出標準為:首先必須修完下列基礎課程:西方政治思想史、憲法學、中國政治制度史、公共行政學、中國政治思想史、政治學方法論、當代西方政治思潮、公務員制度、政治社會學、比較政治制度、中外政治文化比較。其次，完成全校通識通修類課程、準人課程、專業準出課程，并取得所有學分。

3.構建多元化人才培養模式

根據培養拔尖創新人才的辦學目標，應嚴格按照專業學術類、跨專業復合類以及就業創業類這三種類型的人才的培養模式進行運作和施教。首先，認真培養從事本專業學習和深造的學生，創造良好的學習環境和學術氛圍，為他們將來能成長為本專業的高級專門人才做好準備。該類學生除了要認真學習該專業的平臺課程和專業課程之外，推薦選學本專業的選修課程，并且鼓勵選學一級學科選修課。其次，積極支持學生們從事跨學科的、跨專業的學習和深造，在他們完成該專業的平臺課程和專業核心課程之外，可以根據個人的興趣愛好以及社會的需要自由地選學其他學科、專業的課程。在選學過程中，系里將提供一定的專業咨詢和指導。

二、政治學與行政學專業課程模塊設置

根據上述培養目標和培育方案的設置，政治學與行政學本科專業課程體系可分為三大課程模塊:

1.通識通修課程模塊

這一模塊的目的是加強學生愛國主義教育，培養學生基本的哲學、邏輯學等思維。課程包括學校統一安排全校公共課和文科公共基礎課，例如:中國近代史綱要、思想道德修養與法律基礎、形勢與政策、基本原理概論、思想和中國特色社會主義理論體系概論、軍訓、軍事理論與軍事高科技、大學英語、大學計算機信息技術、大學計算機應用、簡明微積分、體育等。

2.學科專業課程模塊

包括所在院系的學科基礎課程和專業核心課程。課程包括當代中國政府與政治、公共管理導論、社會學原理、政治學原理、公共政策基礎、國際政治學、公共行政學、西方政治思想史、憲法學、中國政治制度史、中國政治思想史、政治學方法論、當代西方政治思潮、公務員制度、政治社會學、比較政治制度、中外政治文化比較。

3.開放選修課程模塊

包括專業選修課、一級學科選修課、跨學科跨院系選修課和公共選修課。該模塊的課程，應該在院系的指導下由學生根據自己的興趣和社會的需要自由選擇搭配。課程包括政治學專業英語、政府公共關系理論與實務、公共財政與預算管理、城市與社區管理、行政倫理學、人力資源管理、公共政策分析、西方行政學說史、公共部門績效管理、公務員職業能力與職業發展、數字化政務信息管理、政治心理學、政治認同導論、中國行政改革與發展、臺港澳政治與行政、社會實踐?？鐚I選修課包括社會科學研究方法、公共經濟學、公共管理的量化方法、國際法、國際組織、國際經濟學、西方國際關系理論。

篇(4)

[關鍵詞]本科階段；公共管理學課程；公共管理學教材；選用原則

[作者簡介]徐鶯，廣西大學公共管理學院副教授，博士，廣西南寧530004

[中圖分類號]G64；G423.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1672―2728（2013）02―0144―03

在通常情況下，有關大學教材使用的爭議并不像學術研究那樣錙銖必較，這一點也與中小學教材使用的情形截然不同。原因在于，大學教師在其從事的教學領域內基本上都學有專長，其中部分已經具有博士學位甚至高級職稱，他們無疑具有建構專業課程教學體系的能力和編寫教材的實力或潛力。對于教者而言，大學教材在多數情況下只是教學參考材料而已。而且，大學考試的方式與內容，在多數情況下任課教師可以自行決定，這使得教材的重要性與權威性大大降低。在學習者方面，情形則大有不同。對于那些才走進專業門檻的大學生而言，如果守著一本教材聽講與自習，他們會覺得有規可循，特別是對期末考試復習感到踏實。綜合這兩個方面看，大學教材的使用實際上是教與學相互妥協的結果。本科階段公共管理學課程之所以選用特定教材，也沒有例外，主要是為了方便學生。跟那些已經成熟的專業課程相比，公共管理是新興學科，市面上出現的多種公共管理學教材，在結構內容的安排上各有千秋，有些甚至在基本原理、學術依據和編寫觀念上大相徑庭。如何有針對性地選擇教材，以幫助本科階段的學生完成學習任務，這就成為公共管理學課程教學過程中不可回避的問題。我國在20世紀90年代后期才將公共管理列為一級學科，而教材建設工作緊接著在21世紀全面展開，據筆者統計，至今市面上已經出現各種公共管理學教材30余種。多種教材并行，開課單位就必須根據自身的實際情況選用。大學本科階段公共管理學教材的選用一般有如下基本方式：上級管理（權威）部門建議；院、系和教研室討論決定；任課教師自行指定；或者是上述方式相互結合。選用公共管理學教材既是教學和學術論證過程，在一定程度上也是各方權力和利益博弈的過程，并直接關系到教學質量的高低，必須遵循一定的原則。

一、尊重教學慣例的原則

公共管理雖然是新興學科，但在我國大學里也已經有10余年的開課歷史。任何一個設有公共管理專業的院系，在此前都已經使用過至少一種公共管理學教材。由于公共管理學教材編寫在我國方興未艾，在爭奪發行量和發揮學術影響力的誘惑下，換教材是一種經常性的強勁呼聲。所以在選用公共管理學教材時，首先要考慮的問題通常是：舊的（通常是前一兩年使用的）公共管理學教材是否應該更換？我們認為，經過合乎教學程序的調查后，如果學生和教師對舊的公共管理學教材滿意，教學效果較好，應堅持選用；如果舊教材需要改進，應將所發現的問題匯總提交給相關出版社和編寫者并敦促修訂改版，倉促更換教材并非良策。當然，舊教材也不是不可以更換，但無論是個人還是教學單位提出，都必須基于充分的教學根據和學術理由。這一原則主要為了強化教材選用的教學主導方向和學術主導方向，而防止行政權力或金錢利益成為公共管理學教材選用的主導力量。

二、有策略地從眾的原則

有策略地從眾原則即是根據所在高校本科教學的實際情況，積極利用公共管理學教材選用的既有經驗。公共管理學的主要教材有如下幾本：（1）黎民主編的《公共管理學》（高等學校公共管理類主要課程教材）；（2）蘇保忠、張正河主編的《公共管理學》（適用于公共管理專業的專科生、本科生）；（3）曹現強、王佃利主編的《公共管理學概論》（可作為公共管理學科各專業及MPA教育的教材）；（4）丁美東主編的《公共管理學》（可供高等學校公共管理類專業使用）；（5）汪大海主編的《公共管理學》（新世紀高等學校教材）；（6）倪星、付景濤主編的《公共管理學》（21世紀高等院校公共管理系列教材）。

以上文所列教材為限，假設廣西大學公共管理學院選擇2012―2013學年公共管理學教材，則筆者認為應當選用黎本《公共管理學》。理由如下：黎本《公共管理學》是“普通高等教育‘十五’國家級規劃教材”，為教育部推薦教材，不少具有公共管理專業研究生招生資格的“211”高校一直在使用，在近10年的教學實踐中反映也較好，比較切合廣西大學的公共管理學科的發展現狀。蘇、張本《公共管理學》有為?？茖W校服務導向，不符合廣西大學建設研究型大學的目標。曹、王本《公共管理學概論》以服務山東高校為目標，地域色彩太強。丁本《公共管理學》屬于高等學校經濟與工商管理系列教材，相對于公共管理專業課程而言，教材形象不夠專業。汪本《公共管理學》推薦讀物部分相對于一、二年級的本科教學而言，顯得大而無當。倪、付本《公共管理學》發行時間短，其針對不同學校、不同類別學生的教學適應性尚有待于驗證。

三、自編教材適度優先選用的原則

長期以來，在教學界有一種流行看法，不提倡一般高校使用自編教材。對于傳統文史哲等人文學科和其他較早成熟的社會科學（如“政治經濟學”、“教育學”、“心理學”等）而言，經典教材往往已經形成，這種觀點是有道理的，但對于公共管理學科而言，則失之片面。公共管理是新興學科，我國高等教育全日制本科階段使用的公共管理學教材編寫情況整體而言不能令人滿意，存在著較大的競爭空間。而我國高校公共管理專業的持續發展，不僅要依靠學術競爭，也要依靠教學競爭，而本校教師編寫公共管理學教材的能力與影響力，集中展現了專業教師科研與教學的綜合實力，是為本校公共管理學科謀求教學和科研競爭優勢的關鍵因素之一。一般地說，有公共管理碩士點（如廣西大學公共管理學院）的教學科研單位，就應該鼓勵本院教師編寫公共管理學教材并考慮優先選用于本科教學實踐。應該澄清的是，所謂的公共管理學教材自編，包括完全由本校教師編寫和本校教師參與部分編寫的情況。完全由本校教師編寫，主要包括兩種情形：集體合作編寫，個體教師獨立撰寫。而參與部分編寫，也主要分為兩種情形：擔任主編（副主編），作為一般編者。針對上述四種情形的自編教材，優先選用可相應地區分為以下四個層級：集體合作類著作體現了本校公共管理學科的集體智慧，應努力創造條件選用以示尊重；本校教師擔任主編（副主編）的這類著作體現了本校公共管理學科在科研教學方面的外在影響力，應盡量選用；本校教師作為一般編者類著作體現本校公共管理學科個別成員的教學科研實力和專業活動能力，在質量接近的若干備選教材中，應考慮優先選用；個體教師獨立撰寫類著作雖然體現本校公共管理學科個別成員的較強教學科研實力，但個體編寫教材容易附帶學術偏見，因此在是否將其選用為通行教材的問題上，反而要慎重。

四、多種公共管理學教材輔助的原則

上文所述選用的教材，在學生方面大致可以理解成是需要購買和上課隨身攜帶的公共管理類專業教程，可以“只此一本”；在教師方面則是備課所用的基本教程，必須同時參考其他同類教材備課。筆者覺得，選用參考教材要達到交叉互補、方便定位的目標。茲結合筆者近幾年備課所參考的書籍略加說明。筆者近幾年參考的書籍如下：（1）黎民主編的《公共管理學》；（2）陳振明主編的“公共管理與政策分析叢書”之《公共管理學》；（3）嚴新明主編的“勞動與保障系列教材”之《公共管理學》；（4）歐文?E?休斯“公共行政與公共管理譯叢”之《公共管理學》；（5）黃健榮“當代公共管理精品教程系列”之《公共管理學》；（6）張康之“21世紀通識教育系列教材”之《公共管理學》。

筆者講授公共管理學課程，選用的是黎民主編的《公共管理學》，原因如上所述。選用其他五種主要參考教材，理由如下：陳本《公共管理學》特別適合于作為MPA學生教材和公務員培訓的教學用書，與一般本科教材反差大、對比性強；筆者參與編寫了嚴本《公共管理學》其中的第三章、第五章，對全書編寫宗旨、流程與細節有深人了解；歐文?E?休斯的《公共管理學導論》在西方已經出到第三版，“既可以作為學習與了解公共管理科學的基礎性、入門性讀物，也可作為研究公共管理的重要參考資料”。黃本《公共管理學》適用于研究生教學，筆者攻讀博士學位時，曾聽過主編黃健榮開設的相關課程，對該教材的特點認識比較到位。張本《公共管理學》是公共選修課教材，服務于本科階段所有院系的學生。在備課過程中，筆者通過對上述參考教材的研讀對比認識到，作為“211”高校具有公共管理碩士授予權的單位，其本科階段“公共管理學”課程的教學，應該達到應有的水準。

五、教材評價機制保障選用質量的原則

這里所說的教材選用質量，主要不是指所選公共管理教材學術質量（知識水平）狀況，而是指所選用的公共管理教材能夠滿足所在院校公共管理專業教學需要的程度，即是否適合學生學，是否適合教師教，是否適合所在教學單位的學術層次和社會影響，是否適合所在大學的校園文化。我國高校在教學質量保障方面，通常比較重視課堂教學評價機制的完善，而忽視教材評價機制的建立。由于教材質量全程監控的意識欠缺，教材選用質量的論證和評價環節缺失，結果往往是教材一經選定，發到學生手中即告萬事大吉。就筆者所了解的情況，我國大陸高?！肮补芾韺W”教材的選用，就多半缺乏后續效果調查，而使教材選用狀況整體而言難盡人意。那么，選用一本公共管理學教材，怎樣才算嚴謹呢？根據筆者的教學經驗，大致要經過以下步驟：首先，由任課教師（1人或多人）提出1―3種備選教材，并出具書面意見詳細說明選用根據，上報系或教研室。接著，系或教研室經過討論，由負責人出具選用建議，送交院學術委員會和教學委員會討論。然后學院教學部門根據院學術委員會和教學委員會的討論結果，將選用教材的結果告知任課教師、相關學生和教材管理部門。教材付諸教學實踐后，一方面大學教務處組織專家（督導）組深入聽課，考察教材的課堂適應性；另一方面教務處相關職能機構制作“教材使用情況調查表”，詳細全面地搜集并分析聽課學生反饋的信息。教務處方面據此得出對前一學年公共管理學教材選用的整體評價，并反饋給開設該課程的院系，以決定下一學年是否續用前一學年的教材。

六、結語

在大學本科階段課程教學過程中，教材選用是一個重要但經常被忽視的環節。隨著本科階段全外文教學課堂的推廣，公共管理學教材的選用問題將越發顯得突出。本文主要針對國內大學本科階段公共管理學課程教學的現狀提出了教材選用的一些基本原則，希望引起大家的關注。

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關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者――各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾――公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

在具體思路上，筆者認為按內涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別――一般――個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發展：傳統與現代；（4）公共管理的組織機構：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執行與監督；（9）公共管理的保障：戰略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。

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    論文關鍵詞 政府決策 決策科學化 科學決策

    政府決策是國家決策的主要組成部分,不僅在政府公共管理過程中有重要地位,而且關系到一個國家的繁榮富強和社會的發展進步。要推進國家決策科學化,必須推進政府決策科學化?？茖W發展觀戰略需要各級政府的貫徹落實,各級政府的科學決策水平是貫徹落實科學發展觀的重要條件。政府決策是政府公共管理的關鍵環節,是政府其它管理環節的前提和基礎。政府決策為政府公共管理和治理提供目標、方向和價值判斷標準,是影響政府公共管理和治理水平的核心要素。決策的失誤是管理中損失最大的失誤,科學化水平低是產生政府決策失誤的重要原因,如何提高政府決策科學化水平是現實政府決策中亟待解決的問題。

    一、政府決策與政府決策科學化

    政府決策是各級人民政府及其職能部門、派出機關以及法律法規授權而具有行政主體資格的行政機構為了履行行政職能,依據憲法和法律規定,按照法定程序,針對各種國家和社會公共事務制定政策、對策和方案,并通過執行達到特定目標的過程。

    政府決策不同于私人決策,具有以下特征:(1)政府決策的制定主體是具有法定權限的行政機關,以政府機關為主,但不限于狹義的政府概念。(2)政府決策的對象是國家和社會的公共事務,包括各種公共決策問題。(3)政府決策的依據是國家憲法和法律,不論是政府決策制定過程、執行過程,還是監督過程都必須以憲法和法律為依據。(4)政府決策目標不僅是為了履行行政職能,最主要是為了解決各種公共問題和實現公共利益最大化。(5)政府決策一旦做出,具有權威性,這樣才能提高決策執行的效率。(6)政府決策還有責任性,即政府決策出現決策失誤時,要承擔相應的責任,對于因主觀失職而出現的決策失誤,應追究相應決策者的責任。

    決策的科學化是把科學引入決策的過程中,利用現代科學技術手段,采用科學的方法,按照科學的程序,通過科學的論證,為正確決策提供技術支撐。政府決策科學化是指政府決策制定主體和其它各相關決策主體按照科學的決策理論、遵循科學的決策程序和決策制度、運用科學的決策方法和手段進行決策,使決策過程符合實際規律、決策結果有效解決決策問題。政府決策科學化需要尊重科學,按照客觀規律決策,需要運用科學的決策理論、方法和技術。

    二、政府決策科學化的重要性和必要性

    提高政府決策科學化水平,是因為政府決策科學化和政府科學決策具有以下重要性和必要性:

    (一)政府決策科學化有利于促進政府管理現代化

    隨著知識經濟、信息社會、經濟全球化的不斷發展,舊的政府管理模式越來越不能適應形勢的變化,世界范圍內的政府管理改革浪潮不斷興起,服務型的政府治理模式正在取代管制型的政府管理模式,成為政府管理現代化的趨勢。服務型政府強調運用企業的服務理念和管理精神來改革政府;強調顧客至上,顧客包括作為市場主體的企業和作為社會主體的公民和社會團體,并實現政府、市場和社會的合作與和諧相處。要實現服務型政府的管理模式轉變,政府必須深入了解公眾的不同需求,制定科學、合理、有效的決策、政策、法規,提供有針對性的、高質量的公共服務,以滿足公眾和社會的多方位的、多層次的要求和愿望。大力推進政府決策科學化是政府深入了解公眾的多層次需求、制定符合現實的決策和政策的重要途徑和必要環節。政府決策科學化能使政府適應日益變化的國際形勢和國內環境,不斷提高政府決策水平和管理水平,加快實現政府管理現代化。

    (二)政府決策科學化是政府決策本身的要求

    政府決策的發展趨勢和如何減少決策失誤的現實需要政府決策科學化。政府決策是政府運用公權力對社會資源進行協調和配置,政府決策失誤可能造成的是經濟的巨大損失、大范圍的社會負面影響、政府公信力下降、生態環境的破壞。為了預防和減少政府決策失誤所帶來的負面影響,必須實現政府決策的科學化,減少因為決策不科學所帶來的決策失誤?，F代社會的發展使政府決策的內容、范圍、難度也在不斷變化,社會新問題、新情況的不斷產生使得政府決策涉及的內容越來越多,社會問題的高度復雜性、高科技的迅速發展、經濟社會結構的迅速變化使得政府決策的難度不斷增大、影響范圍越來越廣。因此,政府決策的現代趨勢要求政府提高決策科學化水平,不斷完善科學的決策程序和決策制度,不斷拓展科學的決策方法。

    (三)政府決策科學化是發展社會主義市場經濟的客觀要求

    隨著社會主義市場經濟的不斷完善,市場主體之間的競爭與合作需要的是一個成熟的規則和制度體系,需要政府的微觀直接管理轉變為宏觀間接管理。宏觀地間接管理需要政府制定具有導向性、規劃性的規則和制度,這就需要一個健全的科學決策制度和機制,否則宏觀決策失誤的經濟損失、社會影響和政治影響都是巨大的。同時社會主義市場經濟體系的完善伴隨的是多重利益主體的存在,平衡和協調各種市場利益主體之間的關系和訴求將是政府決策的重要內容,這也需要一個科學的決策程序和機制來處理市場中效率和公平之間的博弈。社會主義市場經濟的開放性特征要求同國際市場接軌,以分享國際資本、技術、勞動等生產要素的投資優勢,這在客觀上也要求政府決策科學化。

    (四)政府決策科學化是政府應對科技發展的有效前提

    科學技術的迅猛發展使得知識經濟和網絡社會成為現實。知識經濟時代中,知識更新速度日益加快,傳統的經驗決策模式根本不能適應理論、信息、技術、知識創新的步伐。網絡社會的發展使得社會組織結構由線性向網狀結構轉變、管理方式由自上而下向團隊式和同心圓式轉變,傳統的政府管理的決策模式需要向電子政務式的決策模式轉變。要想有效應對知識經濟和網絡社會帶來的復雜局面,就需要政府決策實現科學化,主動適應科技發展新形勢。

    三、我國政府決策中需要加強科學化的方面

    改革開放以來,我國在政府決策科學化方面取得了許多進展,但也存在著以下問題及出現問題的原因:

    (一)政府決策相關主體的科學觀念有待提高

    政府決策相關主體既包括政府決策者,也包括政府決策過程中的相關利益公眾。政府決策科學化需要決策過程中運用科學的理論、方法、技術、手段,遵循科學的程序、規則、制度。部分政府決策者的程序意識、規則意識、制度意識淡薄,決策過程中不遵循已有的程序和制度,依靠個人主觀愿望決策。在決策方法上,定量決策運用不夠,定性決策以個人經驗為主,決策技術也不能跟隨社會現實的變化調整。政府決策的相關公眾的科學意識有待加強,在個人利益面前,經常忽視合理、科學的參與政府決策的途徑,這些因素都制約了政府決策科學化。

    (二)政府決策體制存在缺陷

    現代政府決策體制是一個包括決策信息系統、決策咨詢系統、決策中樞系統、決策執行系統和決策監督系統等既分工合作又密切配合的子系統構成的有機整體。在我國當代政府決策實踐中,決策信息系統的建設剛起步,調查研究技術和方法有待改進;決策咨詢系統中存在著咨詢組織獨立性不強的問題;決策中樞系統中存在著決策權力、職責劃分不明確、決策權力過分集中、決策制定主體決策方式和方法單一的問題;決策執行系統存在著因執行職能受制于決策中樞系統而執行不力和執行低效的現象;決策監督系統存在著監督主體的獨立性和權威性不夠的問題;且各子系統之間的內在聯系不緊密、分工合作的效率有待提高。

    (三)政府決策程序的科學性有待加強

    我國政府決策經過三十多年的發展、調整和優化,建立了許多科學的政府決策程序,但與西方國家成熟的政府決策程序相比還有不足,如調查研究的程序不規范導致政府決策信息系統的信息能力低,專家咨詢論證的程序不健全導致政府決策咨詢系統的利用程度低,集體選擇的程序不完善導致部分決策中樞系統決策失誤多,決策評估程序的不健全導致政府決策監督系統的不完善等。

    (四)政府決策的制度化不健全

    政府決策的制度化、法制化水平低容易造成政府決策缺少約束和監督,主觀隨意性大,易出現決策失誤。當代我國政府決策中有許多相關的決策制度,但制度的執行力需要加強,決策實踐中缺少一個系統的制度組合,調查研究制度、決策咨詢制度、決策公示制度、決策聽證制度、集體決策制度、決策評估制度、決策責任追究制度之間的聯系性有待加強。

    四、推進我國政府決策科學化的對策

    鑒于政府決策科學化的重要性和必要性,針對我國政府決策科學化中存在的問題和出現問題的原因,需要從以下幾個方面來推進我國政府決策科學化。

    (一)樹立正確的決策指導思想和決策原則

    指導思想和原則是行動的前提,政府決策指導思想和決策原則是政府決策行為的前提,政府決策科學化必須有合理、正確的指導思想和原則。政府決策必須以基本原理和黨在社會主義初級階段的基本路線為指導思想。堅持基本原理,就是要在政府決策中運用的思想、理論、立場、觀點和方法來分析中國現實國情。堅持黨在社會主義初級階段的基本路線,就是要在政府決策中始終站在中國的發展階段、歷史位置的高度來思考問題。政府決策堅持科學的原則就是要用科學的精神貫穿于政府決策過程中,如堅持實事求是的原則,一切從實際出發,從本地區、本部門的客觀實際出發?？茖W地處理好主觀與客觀的關系、全局與局部的關系、當前與長遠的關系、重點與全面的關系等。

篇(7)

所謂新型城鎮化進程中農村社區治理創新，指的是在根據當地城鎮化過程中新產生的農村社區，在新型城鎮化的內涵的條件下，結合社區治理的特殊性，通過治理理念、治理方式、治理手段的創新變革，從而實現社區良好治理的過程。具體來說，在新型城鎮化背景下，加強農村社區治理創新 

一、根據城鄉統籌發展，站在構建新型城鄉關系的高度，有序變革新型農村社區治理。 

城鄉發展一體化是統籌城鄉發展的根本目標。但城鄉發展一體化并并不是城鄉發展一樣化，而是通過加大農村公共服務建設力度和農村治理變革，實現城鄉公共服務均等化，建造新型城鄉關系。在新型農村社區建設過程中，各級政府要切實提高投入力度，特別是在水、電、燃氣等基本生活設施公路、綠化、社區衛生、安全保衛等公共實施建設方面，要按照不低于城市社區公共服務平均水平的要求為農村社區配置資源，以保障其生活的基本運轉；結合新型農村社區現有的社會發展條件，考慮農村社區居民公共需求的多元化特點，有針對性地提供商貿、教育、醫療、養老、文化、健身、娛樂等服務，提升村民的生活質量；從實際出發，按照新型農村社區治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機制，探索適合新型農村社區特征活設施以及管理方式，提高管理水平。 

二、根據新型農村社區各自本身的特點，重置農村社區治理體系。 

社區管理體制是社區管理主體在社區資源配置、社區事務管理、社區關系調適等領域中的地位、作用以及相互關系、運作方式。新型農村社區治理中存在三個主體：村居民群眾、社會組織和鄉政府。 

順應城鎮化發展趨勢，根據新型農村社區的特點，探索構建社區服務中心、社區建設協調委員會和社區社會組織等組織框架，形成以社區服務中心承接政府公共服務、社區建設協調委員會主導社區民主協商和社區自治、社會組織參與自治和社會協管為內涵的社區組織管理體制，完善農村社區治理體系，促進社區居民的社會融合。 

三、理順政府管理與基層群眾自治的關系，實現政府社會管理與基層群眾自治良好而有效的銜接。 

鄉村關系是村民自治的核心問題之一。新型農村社區治理要堅持以社區自治為基本原則，首先要調節好好村民自制體系與行政管理體系之間的關系，依法完善關系定位，理清鄉村關系。其次，新型農村社區是介于農村和城市社區之間的特殊形態，其自治到底是依據哪項法律尚未明確。但在群眾自治與政府管理的關系問題上基本精神是一致的，這就是鄉鎮政府與社區之間是“指導與協助、服務與監督”的關系，這意味著政府對社區負有指導和服務的義務，社區則代表居民群眾對政府部門的工作予以協助并進行監督。據此，實踐中要對鄉鎮政府與社區之間的所有相關工作進行明確的清理，劃清在這些基層管理和服務工作中，鄉鎮政府及其部門與社區之間的權利義務關系，嚴格分清政府與社區的各自 

職責。 

在理清政府與社區關系的基礎上，要以公共服務和社會治理為紐帶，建立起政府社會管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和社區居民依法自治良性互動的新型農村社區治理體制。這就要求推進政府職能轉變，建設服務型鄉鎮政府，促進政府工作重心下移，加快公共管理社區化步伐。鄉鎮服務型政府建設的首要任務就是發展農村社會事業，提供公共產品和服務，做好農村社會管理，而農村社區建設的首要內容也是農村基礎設施建設和有效的社區治理。鄉鎮政府和社區自治組織的工作在這里有農村社區治了交集，為理順鄉村關系，構建政府與社區的銜接和互動提供了可能。 

四、注重社會組織的培育，發揮社會組織作用，善于引進市場和社會力量參與社區治理。 

發揮社會組織作用，增強社會自治功能，這是新型農村社區治理極其主要的一個環節。社會組織能夠凝聚社會力量，引導居民參與聯結，實現利益表達有序化，能夠在反映民眾訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面發揮積極作用。基層政府要努力培育并發展公益類、慈善類和服務類為重點的社會組織，使其與政府管理形成合力，共同推進基層社會治理創新。 

農村社區治理離不開政府和社區自治組織，但市場和人民的力量也不應該忽視，在發達地區的社會管理實踐中，市場和人民的力量不僅參與社區的管理和服務中，而且作出了卓有成效的貢獻。社會力量隱藏在廣大群眾之中，積極依托和運用社會的力量包括市場力量進行社會治理，是實現社會治理有效性的重要途徑。要采取有效措施，鼓勵和動員社區居民變被動管理為主動參與，引導和激勵社會力量和市場力量參與社區治理，構建民眾表達和聯結的載體，形成廣泛持久的社會合力，推動社會治理創新。 

作者簡介：第一作者：程乙悅（1991-），女，漢族，碩士研究生，云南農業大學，基本原理專業。