醫療保險管理條例精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇醫療保險管理條例范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

【關鍵詞】醫療保險；參保率；對策

當前，看病難、看病煩、看病貴是退休職工身體健康、安度好晚年的最大問題，成為我國經濟社會改革面臨的一個難題。我國《憲法》規定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。如何為他們就醫、保健創造一個好的醫療服務環境，是社會醫療保險改革關注的焦點。因此必須通過構建新型的社會醫療保險制度，健全社會醫療市場體系，完善社會醫療保險制約和激勵機制，提升社會醫療服務理念，破解醫療保險難題，使退休職工看病難的問題得到根本解決。

一、社會醫療保險存在的問題

（一）醫療保險改革不力

我國是世界上跑步進入老齡化社會的國家，老齡化的速度和規模給醫療保險和醫療服務帶來了新的挑戰。因社會醫療保險改革措施不力，導致參保率低、覆蓋面窄，沒能達到應保盡保，且某些人群的參保率出現負增長。原因有三：一是救護應急措施不得力，由于退休人群呈現患病率高、病變迅速、多病共存、偶然性強、反復性大的特點，醫療機構對患者實施病情救護時，沒有一個預先設定的救護標準，因而帶來了救護難度；二是醫院設備、醫療技術、服務態度、門診制度等因素不規范，直接影響病情救護效果；三是藥品流通領域腐敗成本形成了天價醫療費，進入“醫?！彼幤返木揞~申辦費造成的藥費上揚。這三點構成醫療低保障，退休職工看病難，誘發了醫療保險低度參保、窄面覆蓋。

（二）醫療保險管理“婆婆”多

目前，我國從中央到地方不同行政轄區的醫療保險與社會保險工作，分別由各行政轄區的人力資源和社會保障部門、衛生部門、民政部門管理。這樣多頭部門管理，一方面造成管理界限混亂，部門職能混淆，增加了管理的難度；另一方面引起部門之間的管理交叉、錯位、越位、互不協調、彼此制肘，難以實現醫療保險工作地方管理一體化、高效化。

（三）醫療保險待遇不公

醫療保費待遇不公導致醫療保險待遇不公。退休職工之間在保險經費繳納和待遇給付上有著較大差別：一是保費提繳不公。退休老職工之間存在著按工資基數提繳保費比例大小的不同，存在著個人繳納與單位和個人共同繳納的不同，存在著個人全部繳納與國家全部給付包干的不同。二是保費支付不公。當參保人發生疾病，產生醫療費用時，保費支付的起付線也不一樣：有的病患者支付有封底線，比如有些退休老同志就診住院保費只能在三甲、三乙、二甲以下的醫院按規定標準支付，超標準自負，在其它醫院住院費用一律拒付；有的病患者就診住院保費可在甲級以上醫院支付，且上不封頂。三是住院保費繳納額度不公。有的退休老同志住院年度一次性繳費，有的定額繳費，有的限額繳費，有的分期分批繳費。四是保費報銷準予制不公。醫保部門在退休同志中規定了不平等的報銷標準，有的多報，有的少報，有的定額限藥報銷，有的不限藥不封底的高報銷等，導致退休職工對醫療保險產生不滿情緒。

（四）醫療服務失信與機構缺失

醫療保險服務要做到貼心、合理、到位，使病患者有一個舒適高雅的就醫環境，應配備良好的定點醫療機構，讓退休職工能在初級醫院就醫時，既心情愉快又節約費用和醫療資源。當病情發展到定點的初級醫院不能醫治時，即便到了定點的上等醫院就診或住院也能順心無阻。但這種醫療服務保險體系在我國很多地區還是空白。此外，就醫過程中的服務失信也困擾著患者。如醫療環境差、設備簡陋，醫務人員職業道德不規范、技術水平有限，病患者不愿選擇；還存在以藥養醫、以藥獎醫，開大處方按藥價比例提成拿回扣等現象；或者用高端設備檢查、診斷，非藥品目錄用藥，擴大藥費支出，抬高病患者住院的押金，出臺煩瑣的進出院手續等，嚴重地影響了退休老職工就診住院。

二、完善社會醫療保障對策探究

（一）強化醫療保障改革力度

一是著力推動病情救護的改革創新，退休職工是一個疾病頻發的群體，應推出應對和防范的救護措施，使突發的疾病得到及時治愈，復發老病得到根除，突如其來的少發病情得到重視。二是淘汰老設備，構置先進設備，提升設備治療的精度、準度和廣度，從高端上打造設備對疾病的可識別度和可控度。其次是通過長短班結合，專業化和人性化互動培訓方式，提高醫務人員醫術水平和服務態度。再次是建立藥價長期穩定的監督機制，確保藥價遠離畸高、久高、偏高。

（二）營造科學化的醫療保險管理模式

完善和規范醫療保險，是營造科學化醫療保險管理模式的關鍵。當前，退休職工（含離休干部）之間客觀存在著保費提繳的比例不同，支付的額度不同，結算的辦法不同，定點的醫院不同情況。這四個“不同”除政策誘因外也與多頭管理、互不協調的混亂局面相互交織，進一步增加了對退休職工醫療保險管理難度。為使醫療保險管理科學化，應按照管理布局優化規律，對醫保業務細化、理順，實行部門對口管理，使醫療保險回歸本位，創新發展；對醫療保險經辦機構進行權限分配、職責化分、功能定位、資源（醫院）配置，實現醫療保險工作科學統一、高效化管理。

（三）建立公正、平等醫療保險機制

解決醫療保險待遇不公要從機制入手，構建“四個一樣”的醫療保險機制。我國每個公民在公共福利待遇上平等這是公理，對此我國的《憲法》也作了明確規定。由于個人能力有別，退休前的待遇不同、收入不同、提繳醫療保費比例不同等等，這是不公平中的公平。但退休后大家處在同一個平臺，沒有任何不同和區別，所以退休后醫療保險待遇同生存待遇一樣應是公平的，這是平等生存待遇的體現。

（四）健全醫療機構體系與服務保障

要強化政府醫保職責，規劃定點醫院建設合理布局，加強醫療機構管理，充分發揮定點醫院領導和醫療技術人員積極性，一是應按照參保人員類別和區域特征，合理規劃和布局各地方行政區域定點醫院，覆蓋退休人員及所有參保人員，滿足他們享受醫療保險需求。二是嚴格醫院內部管理，健全和完善醫務工作管理條例，規范醫療服務項目和醫務人員的診療程序，遏制不法藥商通過回扣、提成增加成本，杜絕醫生開大處方、誘導病患過度治療和消費。三是嚴格財務核算與管理，杜絕自立項目收費、擴大項目收費、分解項目收費、重復項目收費、高收費項目等不良行為；四是內強素質，外塑形象，不斷提高醫療質量，做到醫療優質高效，病人放心，社會認可。五是加強醫療技術應用與監管，用先進的醫療技術快速、準確、經濟、無痛苦地診斷病情，對疾病治療達到療效高、痛苦小、恢復快、花費少、后遺癥小的效果。六是建立醫務人員醫療保險服務管理信息機制，對值班醫生姓名、時間、處方、藥價、手術等都納入計算機管理，實行程序化管理考核。七是加強醫療衛生隊伍的職業道德和法制建設。按照醫療服務項目標準和要求，提高職業道德水平，落實醫風建設舉措，消除醫患之間潛在的危機，化解不良溝通演變成的醫療糾紛，密切醫患之間關系。

參考文獻

[1]蔡清潔.保險營銷員管理初探[J].經濟師,2009(7).

篇(2)

第一條為加強對醫療保險定點醫療機構（以下簡稱“定點醫療機構”）的管理，規范服務行為，根據國家、省、市醫療保險相關政策及《醫療機構管理條例》、《省新型農村合作醫療定點醫療機構管理辦法（暫行）》等有關規定，特制定本辦法。

第二條縣衛生局、縣勞動和社會保障局依據《醫療機構管理條例》及本辦法的規定，負責對定點醫療機構的管理與監督。

縣、鄉（鎮）新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站負責對定點醫療機構的相關業務實施管理、檢查和指導。

第二章定點醫療機構的認定

第三條定點醫療機構的審查認定。

縣衛生局負責新型農村合作醫療定點醫療機構的資格審查認定?？h勞動和社會保障局在縣衛生局的配合下，負責城鎮職工和城鎮居民醫療保險定點醫療機構的資格審查認定。

第四條定點醫療機構審查認定應當遵循以下原則：

（一）方便就醫原則。認定定點醫療機構應當合理布局，優先考慮方便參保人員看病就醫。

（二）結構合理原則。定點醫療機構的主體應當是鄉鎮衛生院和縣級醫療衛生保健機構。符合條件的中醫院應當認定為定點醫療機構。

（三）動態管理原則。對定點醫療機構的醫療服務行為、質量和醫療費用控制等進行定期考核評估，并將考核評估結果作為重新認定其定點資格的依據。

（四）定點醫療機構的審查、評估，不得收取費用。

第五條申請定點醫療機構應當符合下列基本條件：

（一）取得《醫療機構執業許可證》及相關專業診療技術服務準入許可、專業技術人員具備相應的執業資格證件。

（二）實行統一經營、統一收費、統一核算、統一管理。

（三）具備與相應級別定點醫療機構相適應的規模、功能、技術人員、醫療設備和技術水平，醫療服務規章制度健全，管理規范。

（四）嚴格執行國家基本醫療服務價格政策和收費標準。

（五）嚴格執行醫療保險相關政策、制度和規定。

（六）具備承擔定點醫療服務要求的信息化設施（具體標準由縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站確定）。

第六條醫療機構有下列行為之一的，縣衛生局與縣勞動和社會保障局不受理其定點資格申請：

（一）申請材料不齊全或不真實的。

（二）被取消定點醫療資格未按要求進行整改或整改未到位的。

（三）涉嫌違法違規行為，正在接受調查處理的。

（四）停業或歇業的。

第七條申請新型農村合作醫療定點醫療機構，應當向縣衛生局提出書面申請；申請城鎮職工和城鎮居民醫療保險定點醫療機構，應當經縣衛生局同意，向縣勞動和社會保障局提出書面申請。申請醫療保險定點醫療機構應當提交以下材料：

（一）《醫療機構執業許可證》（副本復印件）；

（二）醫療保險定點醫療機構申請書；

（三）主要業務科室和診療項目說明；

（四）近3年的醫院統計報表和醫院財務報表；

（五）縣衛生局與縣勞動和社會保障局規定的其它材料；

（六）上級規定應當提供的其它資料。

第八條縣衛生局與縣勞動和社會保障局自受理申請之日起20個工作日內，應當組織并完成資料審查與現場考察。經審查、評估符合定點醫療機構基本條件的，由縣衛生局或縣勞動和社會保障局行文認定。

第九條經認定的定點醫療機構，應當與縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站簽署并遞交相應的醫療保險定點醫療機構服務協議。

縣衛生局與縣勞動和社會保障局對被批準并簽署服務協議承諾書的定點醫療機構應當予以公布。

第十條定點醫療機構有效期限為2年。

定點醫療機構應當于有效期限到期前3個月申請延續。逾期不申請延續或經審查、評估達不到定點醫療機構基本條件的，由原認定的縣衛生局或縣勞動和社會保障局取消其定點醫療機構資格并予以公告。

第三章定點醫療機構工作要求

第十一條定點醫療機構應當明確一位分管領導具體負責醫療保險業務管理和協調工作。二級醫療機構應明確一個科室專門管理，明確專職人員管理醫療保險工作；其它醫療機構應明確醫療保險管理責任科室，并配備熟悉計算機操作及醫療保險政策、崗位相對穩定的專（兼）職管理人員。

第十二條定點醫療機構應當嚴格執行醫院工作制度、診療技術常規和操作規程，建立健全規章制度，確保參保人員享受優質、安全、方便、廉價的醫療服務。

第十三條定點醫療機構應當對本單位的工作人員進行相關培訓，使其掌握醫療保險的基本政策、基本作法和基本要求，能夠對參保人員及其家屬進行宣傳、解釋、說明。

第十四條定點醫療機構應當在大門口醒目處公開懸掛醫療保險定點醫療機構標牌，在收費大廳或醒目處設置“醫療保險費用結算公示欄”、“醫療保險意見箱”，公布醫療保險咨詢和投訴電話，在門診、病房的適當位置公示醫療保險基本政策、基本藥品目錄、基本診療項目及相關收費標準。

第十五條定點醫療機構應當將執行醫療保險政策制度情況納入科室和工作人員考核內容，定期進行考核評估，并與目標管理考核和工資福利待遇掛鉤。

第四章規范定點醫療機構診療行為

第十六條定點醫療機構應當堅持因病施治、合理用藥、合理檢查、合理收費的原則，正確引導參保病人看病就醫，嚴格控制醫藥費用的不合理增長。

第十七條定點醫療機構應當為參保病人建立門診和住院病歷，按照病歷（病案）管理的有關規定，準確、完整地記錄診療過程，妥善保存病歷（病案）資料。

定點醫療機構的臨床科室應當設立住院病人一覽表，并在適當位置標明具體參保種類的標識。

第十八條定點醫療機構應當認真執行衛生行政部門制定的常見疾病診療技術規范，嚴格掌握入院、治療、手術、出院指征和標準，不得接收不符合住院標準的參保病人，也不得拒收符合住院標準的參保病人。

第十九條定點醫療機構及其醫務人員應當嚴格執行醫療保險基本藥品目錄和抗生素使用指導原則等有關規定，實行梯度用藥，不得濫用藥物、開大處方，不得開“搭車”藥。

定點醫療機構對參保病人的臨床用藥應當優先在基本藥品目錄范圍內選擇，因病情需要超出基本藥品目錄的自費藥物，應當告知病人或其家屬，并經本人或其親屬簽字同意。

對超出新型農村合作醫療基本藥品目錄之外的自費藥品實行限額，目錄外藥品費用占總藥品費用比例，鄉鎮衛生院不得超過5%，縣級醫院不得超過10%，超過控制比例須經參保人員或其親屬簽字同意。

定點醫療機構對城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險參保人員目錄外藥品費用占總藥品費用的比例應當控制在10%以下，超過10%必須經參保人員或其親屬簽字同意。

第二十條定點醫療機構及其醫務人員應當嚴格掌握大型設備檢查的指征，能夠用常規檢查確診的不得用特殊檢查，不得使用與診療無關的特殊檢查。

因病情需要作自費或部分報銷的大型儀器設備檢查的，應當告知病人或其家屬，并經其簽字同意。

上級醫院已經檢查并出具檢查結果報告的，下級醫院應當予以認可。同級醫院出具的檢查結果報告視情況予以互認，原則上不得重復檢查。

第二十一條定點醫療機構及其醫務人員對參保病人采取的治療措施應當在基本診療項目范圍內選擇。因病情需要超出基本診療項目的自費診療項目或部分報銷的診療項目，應當告知參保病人或其家屬，并經其簽字同意。

第二十二條醫療保險基本藥品目錄內的藥品應當按國家有關政策的規定實行集中招標采購或集中配送。

第二十三條定點醫療機構對參保病人出院帶藥應當執行處方規定，一般急性疾病出院帶藥不得超過7天用量，慢性疾病不得超過15天用量。

第二十四條定點醫療機構對參保病人因病情需要轉診的，應當執行轉診審批制度，具體辦法由縣衛生局與縣勞動和社會保障局規定。

第五章費用結算管理

第二十五條定點醫療機構應當采用適當的方式，實行費用一日一清單制度，每日清單應由參保病人或其家屬簽字認可，以方便參保病人查詢及醫療保險管理機構審核。參保病人出院時，應當出具住院醫藥費用詳細清單，并經病人親屬簽字。

第二十六條定點醫療機構及其工作人員應當嚴格遵守醫療文書書寫管理的有關規定，非經親自診查，不得出具醫療文書，也不得出具與自己執業范圍無關或與執業類別不相符的醫療文書，嚴禁出具假證明、假病歷、假處方、假票據。

第二十七條定點醫療機構應當安排專人或者確定有關人員負責辦理參保病人醫藥費用結算，并嚴格執行醫療保險基本藥品目錄、基本診療項目及有關費用補償（報銷）標準，嚴禁擅自提高或者降低補償（報銷）標準。

第二十八條定點醫療機構應當加強對參保病人醫藥費用結算的管理，嚴禁任何單位和個人利用工作之便，通過編造假病歷、出具假票據等任何方式套取醫療保險基金。

第六章管理與監督

第二十九條定點醫療機構應當按照縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站的要求，做好參保病人的證件查驗和身份辨認工作，認真核對參保病人的《合作醫療證》、身份證、戶口薄、醫療保險IC卡和醫療保險手冊等證件，做到人證相符，防止冒名頂替，弄虛作假。

第三十條縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站及其工作人員在執行職務時，有權行使以下權力：

（一）向定點醫療機構負責人及當事人詢問與醫療保險有關的醫療服務和費用結算等情況；

（二）調閱、查詢參保病人的病歷（案）、處方、醫囑、收費清單和收費票據；

（三）必要時，可以暫時封存參保病人的有關資料。

縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站及其工作人員在職責范圍內執行職務時，定點醫療機構應當予以配合，主動提供有關情況和資料。

第三十一條縣衛生行政部門及其新型農村合作醫療管理辦公室、縣勞動保障行政部門及其醫療保險基金管理站應當及時了解定點醫療機構的有關情況，加強日常監管，發現問題應當及時處理。

第三十二條定點醫療機構應當按照縣衛生行政部門和勞動保障行政部門的規定，定期上報有關信息統計報表。

縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站應當建立定點醫療機構服務信息監測制度，及時收集、匯總、綜合、分析轄區內定點醫療機構參保病人的醫藥費用情況，并定期公布監測信息。

第三十三條縣新型農村合作醫療管理辦公室和縣醫療保險基金管理站遇到以下情況，應當開展現場監審：

（一）接到有關定點醫療機構亂檢查、濫用藥，增加參保病人負擔投訴的；

（二）在審查參保病人醫藥費用時，發現可報醫藥費用比例明顯低于同級定點醫療機構平均水平的；

（三）發現涉嫌冒名頂替、弄虛作假，或采取其它方式違規套取醫療保險基金的；

（四）其它有必要進行現場監審的。

第三十四條縣衛生行政部門和勞動保障行政部門應當每年對定點醫療機構進行一次全面考核評估；考核不合格的，暫停其定點醫療機構資格。

第七章違規處理

第三十五條定點醫療機構有下列行為之一的，追回違反規定支出的醫療保險基金，按服務協議進行處罰，取消其定點醫療機構資格，暫停直接責任人從事醫療保險服務資格，并由衛生部門對醫療機構負責人和直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，移送司法機關依法追究其刑事責任。

（一）偽造門診、住院病歷、提供虛假檢查報告單，為參保人員開具虛假醫療發票，騙取醫療保險基金的；

（二）允許或縱容冒名就診、掛名住院的；

（三）將基本醫療保險支付范圍的醫療服務項目、藥品串換成其它服務項目、其它藥品的、生活用品、保健用品或其它物品的，或故意將非參保人員的醫療費用或非醫療保險基金支付范圍的費用列入醫療保險基金支付的；

（四）為非定點醫療機構、定點零售藥店提供醫療保險費用結算的；

（五）幫助參保人員個人帳戶套現的。

第三十六條定點醫療機構有下列行為之一的，追回違反規定支出的醫療保險基金，按服務協議進行處罰，取消其定點醫療機構資格，并由衛生部門對醫療機構負責人和直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，移送司法機關依法追究其刑事責任。

（一）未按規定參加定點醫療機構年度審查或不按規定提交相關材料的；

（二）未在規定時間內與醫保經辦機構簽訂或續簽協議的；

（三）被衛生部門注銷或吊銷《醫療機構執業許可證》的；

（四）違反醫療保險法律、法規、規章和政策規定，經衛生部門或勞動和保障部門責令整改而拒不整改、或經整改仍不符合要求的，或者拒不履行衛生部門或勞動保障部門的行政處理決定的；

（五）不履行服務協議承諾的；

（六）發生其它符合取消定點資格的行為。

第三十七條定點醫療機構下列行為之一的，除追回違反規定支出的醫療保險基金、按定點醫療與管理部門簽訂的協議處罰外，由衛生部門或勞動和社會保障部門責令整改，可暫?；蛉∠熑稳藛T基本醫療保險服務資格，并由衛生部門對醫療機構負責人及直接責任人給予行政處分；對情節嚴重的，暫?；蛉∠t療機構定點資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（一）不核對醫保手冊、醫?？ń釉\參保人員住院治療的；

（二）將不符合住院或出院條件的參保人員收住入院或提前出院，或將符合出院條件應予出院的參保人員繼續滯留住院，或將本醫療機構有條件診治的病人推諉給其它醫療機構的；

（三）不記載病歷或病歷記載不清楚、不完整、不真實的，或病歷記載與發生的醫療費不符合的，或發生的醫療費與病情不符的；

（四）不因病施治、重復檢查、重復配藥、超量開藥的；

（五）不執行國家和省、市規定的藥品和醫療服務價格政策，擅自提高收費標準、擴大或分散收費項目、重復收費的；

（六）醫療費用每日清單沒有參保人員或親屬簽字的；

（七）將自費藥品與列入基本醫療保險藥品目錄或將自費藥品變換名稱補償（報銷）的；

（八）基本醫療保險藥品目錄內藥品備藥率或基本醫療保險服務項目占已開展的醫療服務的比例不符合規定的；

（九）向患者提供假冒偽劣或過期藥品的；

（十）參保病人自費藥品數量超過規定比例的；

（十一）內設科（診）室承包給公民、法人或其他組織的；

（十二）以醫保定點的名義從事商業廣告或促銷活動的。

第八章舉報與獎勵

第三十八條實行舉報獎勵制度。任何人發現任何單位或個人有違法違規行為的，均可向監察部門、縣衛生行政部門及其經辦機構、縣勞動保險保障部門及其經辦機構舉報。經查證屬實的，給予舉報者一定的獎勵，并為之保密。

第九章附則

第三十九條本辦法所稱的醫療保險包括新型農村合作醫療、城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險。

第四十條本辦法所稱的醫療保險定點醫療機構，是指經縣衛生行政部門和勞動保障行政部門審查認定，與縣新型農村合作醫療管理辦公室、縣醫療保險基金管理站簽訂協議，為醫療保險參保人員提供醫療服務的醫療衛生保健機構。

第四十一條農村合作醫療村級衛生組織及鄉鎮衛生院門診點管理參照本辦法執行。

篇(3)

一、目標為所有國民都享有免費醫療的醫療保障制度

1949年印度通過的第一部憲法明確規定,所有國民都享受免費醫療。免費醫療服務主要由公共醫療體系和農村醫療網提供。公共醫療服務體系包括國家級醫院、邦(州)級醫院、地區級醫院、縣級醫院和鄉級醫院五個層次。①農村醫療網絡由保健站(Sub 搖Center)、初級保健中心(Primary 搖Health 搖Center,簡稱PHCs)和社區保健中心(Community 搖Heath 搖Center,簡稱CHCs)三級構成。

農村三級醫療網絡起源于1951年政府發起的“社區發展規劃”。通過這一規劃,印度政府加強了農村基礎醫療設施建設,興建了包括142655個保健站、23109個初級保健中心和3222個社區保健中心的龐大農村醫療服務體系。②

保健站設男女保健員各一名,負責母嬰健康、計劃生育、預防接種和發放藥品。每個保健站負責鄰近村莊3000至5000個村民的保健服務,所需資金由印度家庭福利部提供。

初級保健中心由邦(州)政府負責建立和維持,一般是每2萬至3萬農民設一個,為他們提供治療、預防、家庭福利等醫療保健服務,每個保健中心還負責對6個保健站的監管工作。初級保健中心是農村衛生保健的基石,是農村病人第一個投奔之所,是維護社會和經濟穩定的基礎。它構成了第一層次病人和醫療單位接觸和聯系的國家衛生系統,使醫療服務盡可能接近人民的生活和工作。

社區保健中心也是由邦(州)政府負責建立和維持,每10萬農民配備一個社區衛生中心,配有完善的醫療設備和充足的醫護人員,它是4個初級保健中心的上級轉診醫院。③

為保證醫療質量,優質的醫生服務是關鍵。雖然近年來印度醫生的數量不斷增長,由1981年2543人擁有1名醫生上升到2004年的每1645人擁有1名醫生。但據最近的《時代周刊》援引布魯金斯學會的報告說,在印度80%的農村醫生“沒有正式資格。他們有的甚至沒有高中畢業文憑。”還有相當一部分受過良好教育的醫生甚至護士,因為收入的關系到國外求職。在美國,有38%的執業醫師和牙醫來自印度。在英國,越來越多的移民優秀醫生甚至引發了英國的醫療就業競爭,其中參與競爭者包括來自印度的助產士、藥劑師和其他護理人員。據統計,印度護士相比1981年1199人擁有1名護士,下降至2004年每1230人擁有1名。醫護人員的流失成為近年來困擾印度農村醫療發展的問題。鑒于在本土受過高等教育的醫生受薪酬的誘惑移居富裕國家的情況無法控制,有相當一部分專家提出要建立有效的限制制度,防止優秀醫生流失。但印度至今沒有制定任何法規限制優秀醫生離開印度。

為確保農村醫療人員的數量,印度政府將醫生的退休年齡延長到65歲,將錄取醫生的權力下放到區級政府,提高農村醫生待遇。比如:農村醫院可以高薪雇用醫生;初、高級住院醫生要到初級保健中心和社區保健中心任職一定時間,以提高技術水平;同時政府為初級保健中心和社區保健中心的醫生和主要工作人員提供住宅和充足的住房補貼;在初級保健中心服務的醫生可以享受持續的醫學課程;各級學校優先錄取在農村服務醫生的子女等等。④2009年2月4日,印度勞動和就業部部長奧斯卡?費爾南德斯向媒體表示,印度將開設15個培養農村醫生的醫學院,以改善農村缺少醫生的現狀。

2005年,印度政府頒布了新的“國家農村健康計劃”,該計劃的目標在于通過農村三級醫療網絡,為廣大農村人口提供公平的、負擔得起的、優質的衛生保健服務。印度政府在“十一五”計劃別強調要促進社會公平正義。計劃中規定將公共醫療支出從占印度國內生產總值的0.9%提高到2%―3%,各省和邦對公共醫療的預算投入至少每年要提高10%,用以支持農村衛生保健的各項支出。中央政府的資金直接下發到各邦(州)政府,政策還向一些重點扶持的落后省份傾斜。

“國家農村健康計劃”在村鎮設置50萬名“值得信賴的女性社會醫療積極分子(ASHA)”。在18個健康指標低、公共醫療設施不完備的省,平均每位積極分子負責1000名村民,以提高衛生保健的可利用性和可及性。這些積極分子是經過培訓的社區志愿工作者,由村務委員會選出并對之負責。其主要任務是,加強社區機構醫療供給、生育服務和嬰兒照料、預防飲水傳染病和別的傳染病、營養和衛生設施建設等。⑤按照該計劃,病人可以免費得到醫生的診治和基本的常用藥,即便遇到重大疾病需要輸血或手術,患者也只需擔負5%左右的費用。如果病人生活在規定的貧困線以下,還可以獲得“全國健康優惠基金”的全免費治療。⑥該計劃敦促各村委會為自己所在村制定衛生保健計劃;制定跨區域的衛生、飲水、營養等保健計劃;并為中央、省、縣、衛生管理提供技術支持。

在推廣“國家農村健康計劃”的過程中,印度政府實行透明、監督的制度管理體系,定期公布各類保健中心及醫院的運行狀況及相關信息,并考慮實行管理問責制,提高人力、物力資源的使用率。2005―2006年度印度政府用于農村公共健康事業的總資金投入約24億美元。

由于農村醫療條件的限制,印度政府提倡醫院努力發揮印度傳統醫藥的作用,積極使用印藥,在農村建立草藥中心,對那些醫院不能免費提供的藥物,鼓勵病人使用印度草藥替代,降低窮人的治療費用。在使用傳統醫療手段方面,印度醫院還采用瑜伽、天然療養、順勢療法、尤納尼治療、指壓療法甚至中醫針灸治療,彌補現代醫療治療的不足。

二、積極發展農村醫療保險

多年來,印度政府認識到因為疾病導致的貧困問題是急需解決的社會問題,在連續十一個五年計劃中都提到要提高農村醫療保障水平,解決農村人口看病問題。為了讓印度國民,特別是居住在農村的貧困人口、婦女和兒童能夠享受到高質量的醫療服務,印度政府十分重視發展覆蓋弱勢群體的醫療保險制度。最早,適用農村人口的保險主要有非政府組織和團體保險基金。團體保險基金的對象主要是農民和城市貧民?；鸬膩碓窗ú∪死U納的費用、政府的專項補助和大公司、非政府組織的捐款等。但此類保險的覆蓋率較低,約占總人口的2.8%―4.7%。近年來政府積極探索醫療制度的創新,為農戶推出了農產品加工企業合同農戶向保險公司集體投保、非政府組織為成員設計保險項目向保險公司投保的健康福利項目,以應對發病率較低但醫療費用較高的大病風險。

在印度,醫療保險都是由購買者自愿購買。在公共部門,私人保險是由印度保險總公司(General 搖Insurance 搖Corporation)和生命保險總公司(Life 搖Insurance 搖Corporation)提供。印度保險總公司有四個子公司,分別是國家保險公司(National 搖Insurance 搖Corpor-

ation)、新印度保險公司(New 搖India 搖Assurance?搖Company)、東方保險公司(Oriental 搖Insurance ?搖Company)和聯合保險公司(United 搖Insurance 搖Company)。這些公司提供的保險產品主要包括基本醫療、大病醫療、癌癥醫療保險等。其中,參加人數較多的是1986年引入的醫療申請保險(Mediclaim),覆蓋了5歲到80歲的人群,5歲以下3個月以上的兒童和他們的父母一起投保。醫療申請保險主要是住院治療和住家治療保險,保費是按照年齡和保險額(從15000盧比到500000盧比)來計算的。1995年至1996年,參加醫療申請保險的人有一半獲得了保險費補償。隨后,在2001年又有720萬人參加了醫療申請保險。在印度,還有一種專門輔助窮人的住院和居家醫療保險,成年人一年只要繳納70盧比,他們25歲以下子女繳納50盧比,一旦生病住院,就可得到高達每人每年5000盧比的保險給付。如果全家加入住院和居家保險的話,只需要繳納70%的保費。⑦

為了進一步提高農村居民的醫療保險普及率,印度政府于1999年通過了《印度保險管理發展法案》,該法案允許醫療領域向私人保險公司和外國保險公司開放市場,外國投資者可以在印度的保險公司中持有股份,但不能超過26%。⑧2000年印度保險監管和發展當局(IRDA)頒布《關于保險人對農村的責任》,規定開展農村保險業務的數量和比重,從2001年起,各保險公司開展農村保險的保單數和農村保單占比(即農村保單/全部保單)分別不得低于這樣的標準:第一年5000份,比重為7%;第二年7000份,比重為9%;第三年10000份,比重12%;第四年15000份,比重為14%;第五年及以后20000份,比重為16%,以促使其照顧弱勢群體。目前,印度各保險公司在農村已經開展了普遍的銷售網絡,私營的保險公司與國有銀行和農村專業金融機構,如地區農業銀行(RRBS)合作,利用地區農業銀行擁有的廣泛分支機構,擴展服務渠道。印度政府對這些保險公司進行強制登記,定期對其服務進行評價,控制質量,以保證他們的服務水平。

在政府的推動下,傾向于農村低收入家庭的醫療保險逐漸豐富。1995年10月,世界銀行會同印度政府在旁遮普省發放醫療豁免卡。廣大低收入患者可以憑借政府發放的醫療豁免卡就醫,有150多個公共醫療機構根據病人的醫療花費情況對其進行醫療費減免。2002年,在卡納塔克邦私營保險公司亞沙斯維尼(Yashaswini)推出了針對農民的外科手術保險計劃,農民只要支付60盧比(1.5美元)就可參保。2008年,印度政府發起了新的針對窮人的國民健康保險計劃,窮人只要在專門的醫療卡上存上1美元,就可以得到700美元的醫療保費,在公立醫院和私營醫院都可以使用。家庭只要支付1美元就可以得到至少100美元的醫療保費,約150萬人已報名,并且計劃在逐漸擴大。

三、重視發揮私營醫院的醫療保障作用

為彌補公共醫療系統的不足,印度政府鼓勵私營醫療機構提供醫療保健服務。這些私營部門形式多樣,包括自愿組織、非營利組織、信托公司、獨立的專家服務、診斷服務、醫療藥品商店等。政府對私營醫院的管理較為松散,只在德里和孟買的保健之家設立了管理條例,其他類似的醫療機構并沒有嚴格的管理規定。雖然專業協會制定了相應的行業自律規定,但對于相當一部分沒有加入協會的醫生,也就不能形成有效的約束。政府對私人執業醫生的管理和限制也很少。這些自由放任的政策,在一定程度上刺激了醫生自由選擇醫院,也帶動了私營醫療部門的發展。如今,越來越多的印度醫生選擇去私營部門工作。私營部門已經占印度衛生系統的77.4%。2002年有大約70%的醫療支出是在私人醫院,全國有60%-79%的執業醫師在私營醫院工作。

印度私營醫療部門的迅速發展還和政府的扶植政策密切相關。針對公立醫院出現的缺少醫生、就醫環境較差、怠工等問題,印度政府提出要通過發展私營醫院來緩解窮人就醫難。為了鼓勵私營醫院為窮人服務,“十一五”計劃提出了免稅和土地換服務的政策。凡是為窮人和農民提供廉價醫療服務的私營醫院,在稅收上都給與減免,政府專門拿出土地以優惠價出讓給私營醫院,以換取這些醫院免費對窮人和農民的醫療保健。減免進口醫藥和器械關稅。政府支付一部分專門為窮人服務的私營醫療部門醫生的工資。

利用非政府組織、大公司的資金發展醫療部門也是印度政府近年來推出的一項重要舉措。世界銀行以及世界上一些知名大醫藥公司紛紛在印度開展醫療贊助計劃,對這些組織和大公司的準入放開在一定程度上也緩解了印度醫療資源的緊缺。

據世界衛生組織2000年的報告顯示,印度醫療系統的性能表現在全球191個國家排名第112位,中國排在第144位。按照蘭德公司的研究,這一結果首先是與印度私營醫療部門的相對發達有關,其次是印度在藥品價格管制也相應地更趨向于市場化。根據世衛組織1997年對191個國家衛生籌資公平性的排名,印度位列第43位,中國排名188位。這與印度農村醫療服務網絡十分健全密不可分。由于私營醫療的活躍與發達,政府能集中投入增加衛生服務公平性的部門,尤其是農村衛生部門。大多數農民最基本的醫療需求能夠在農村醫療服務機構中得到滿足,而私立醫院公平競爭的市場環境較成熟,滿足了較高層次的醫療服務需求。由于印度私營醫院就醫環境、一些?？漆t療水平幾乎達到世界先進水平,加上醫療費便宜,近年來,來印度“醫療旅游”的外國人人數正在以每年15%的速度遞增。私人醫院的發達與政府對公立醫院的投入,保證了投入與服務的公平性。

注釋:

①③④馮國忠、吳紅雁:《印度醫療保障體制主要內涵及對我國的啟示》,《上海醫藥》2007年第5期。

②Bendapudi 搖Arunima:《印度農村醫療的現狀與對策》,姚振軍譯,《醫學與哲學》2007年第8期。

⑤Bendapudi 搖Arunima:《印度農村醫療的現狀與對策》,姚振軍譯,《醫學與哲學》2007年第8期;張奎力:《印度農村醫療衛生體制》,《社會主義研究》2008年第2期。

⑥張奎力:《印度農村醫療衛生體制》,《社會主義研究》2008年第2期。

篇(4)

論文摘要：金融扶貧在許多發展中國家被證明是最有效的扶貧方式之一，小額信貸是最適合扶貧的金融形式，可以有效滿足弱勢群體的金融需求。金融業作為促進“三農”發展的一只重要力量，有必要大力發展小額信貸，推廣普惠金融服務，為構建和諧社會提供全方位的金融支持。本文首先闡釋了普惠金融的內涵及普惠金融服務體系框架，認真回顧、分析了國內外發展小額信貸提供普惠金融服務的模式和經驗。然后結合三明開展普惠金融服務的主要實踐，認真分析了普惠金融服務存在的主要問題。最后，本文認為建立普惠金融服務體系，有必要從服務對象、微觀層面、中觀層面、宏觀層面等四個層面進行立體式建設，這個體系才會完整、有效。

一、普惠金融的概念及普惠性金融體系框架

（一）普惠金融的概念

普惠金融的概念來源于英文inclusive financial system，是聯合國在宣傳“2005小額信貸年”時廣泛運用的詞匯。普惠金融認為，只有將包括窮人為對象的金融服務有機地融入金融體系，才能使過去被排斥于金融服務之外的大規模弱勢客戶群體獲益，最終這種包容性的金融服務體系能夠對社會中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場，每個人才能有機會參與經濟的發展，才能實現社會的共同富裕。

（二）普惠性金融體系框架

普惠性金融體系框架認同的是只有將包括低收入者在內的金融服務有機的融入于微觀、中觀和宏觀各個層面的金融體系，過去被排斥于金融服務之外的大規模客戶群體才能獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠對發展中國家中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。普惠性金融體系框架各層面內容見下表一。

表1 普惠性金融體系框架

客戶層面

各類群體，其中貧困和低收入客戶是這一金融體系的中心之一，他們對金融服務的需求決定著金融體系各個層面的行動。

微觀層面

微觀層面為零售金融服務的提供者，包括從民間借貸到商業銀行以及位于它的中間的各種類型，它直接向窮人和低收入者提供服務。

中觀層面

中觀層面包括了基礎性的金融設施和一系列的能使金融服務提供者實現降低交易成本、擴大服務規模和深度、提高技能、促進透明的要求，如審計師、評級機構、專業業務網絡、行業協會、征信機構、結算支付系統、信息技術、技術咨詢服務、培訓，等等。

宏觀層面

宏觀層面是有利于小額信貸發展的適宜的法規和政策框架，中央銀行（金融監管當局）、財政部和其他相關政府機構是主要的宏觀層面的參與者。

資料來源：根據杜曉山《普惠金融體系理念與農村金融改革》等有關資料整理。

普惠性金融服務體系主張包括窮人、富人、一般人和大中小企業在內的所有不同服務對象都得到金融服務，滿足各類群體多樣化的金融需求，除了一般性的存款業務外，貸款是最重要的內容，另外也包括保險、理財、支付結算等各種業務。該體系特別強調給弱勢群體提供一種與其他客戶平等享受現代金融服務的機會和權利，這是傳統金融體系所無法實現的。作為一種扶貧方式，普惠金融的提出和發展有力地促進了弱勢群體的發展，產生了良好的經濟社會影響。

二、國內外發展普惠金融實踐綜述

㈠國外發展小額信貸提供普惠金融服務的模式和經驗

自20世紀60年代末起，孟加拉的默罕默德·尤諾斯博士開始了小額信貸的嘗試，小額信貸由此開始了其發展歷程，并從試點最終發展成現在的鄉村銀行(GB)。從20世紀70年代至80年代，小額信貸在亞洲、非洲、拉丁美洲的許多發展中國家得到迅速發展，逐步實現制度化并且實現了自身財務的持續發展，創造了不同的信貸模式。從發展模式看，小額信貸主要分為制度主義(Institutionalist)和福利主義(Welfarist)兩大類型。不管是制度主義模式和福利主義模式，其在發展小額信貸提供普惠金融服務的成功經驗與做法主要有：

（1）目標群體定位明確，以低收入群體為主要對象提供以貸款為主體的綜合服務。小額信貸機制特別適用于低收入群體的需要，其抵押與擔保方面要求并不嚴格。如盂加拉國的小額信貸主要面向貧困地區的貧困戶，尤其強調以貧困婦女作為主要貸款對象，它不要求貸款者提供任何抵押物。印尼人民銀行(BRI)，其貸款對象為所有的農村居民，210美元以下的貸款無需要抵押。

（2）建立機構多元化并行的小額信貸運行體系，滿足多層次金融需求。普惠金融本身決定了小額信貸必須走多元化發展體系，以囊括赤貧者、貧困者、低中高收入者和大中小企業等一切社會群體。以印尼小額信貸服務體系為例，向窮人和低收入者提供金融服務的除了人民銀行農村信貸部外，還有農村銀行和其他的非銀行機構提供提供小額貸款信貸服務。且印尼的小額信貸法允許非銀行和非合作化的小額信貸機構吸收有限規模的存款。

（3）遵循利率市場化原則，使其能夠覆蓋小額信貸業務開展的成本。由于小額信貸額度小、成本高，與銀行一般貸款的操作程序不同。有較高的存貸差才能彌補操作成本，不能用一般銀行對工商業或者較大的農業項目的利率水平來套小額信貸的利率。世界銀行統計小額貸款的成本是15%-20%，一般在年利率25%才可以實現盈虧平衡。

（4）機構資金來源多樣化、多元化，保證資金來源的持續性。小額信貸組織的資金來源包括公開吸收儲蓄、基金儲蓄、社會捐贈、政府扶貧補助及吸收入股等各種性質的資本金。

（5）法律政策逐步認可小額信貸機構或業務的合法性。一是法律上明確對小額信貸機構的合法化地位。如孟加拉國，允許鄉村銀行（GB）以非政府組織的形式從事金融活動。二是提供政府政策支持，對開展小額信貸業務的組織給予適當的稅收優惠、提供批發資金等政策支持。三是確立監管主體，政府指定或成立專門機構負責其日常運營，防止不正當競爭和利用優惠政策獲得利益。

（6）小額信貸組織本身也應建立完善的管理制度和內控制度，特別是成本和風險控制制度。

㈡我國發展小額信貸推行普惠金融服務的實踐及意義

⒈國內小額信貸發展綜述

我國小額信貸發展經歷了扶貧貼息貸款到商業化運作的轉變。其萌芽在20世紀80年代，主要是為國際援助機構在我國開展的扶貧項目進行配套款，1986年國家設立扶貧專項貸款。1993年社科院農村發展研究所首先將GB模式引入中國，成立了“扶貧經濟合作社”。1998年國家扶貧貼息貸款轉歸為農行管理，專門發放小額扶貧貼息貸款并直接發放到戶。1999年底，農村信用合作社開始嘗試小額信貸業務，資金來源主要是人民銀行的支農再貸款，嘗試農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款。2005年中國人民銀行倡導的商業性小額信貸公司在山西等5省試點，標志著我國商業化小額信貸組織進入新的發展時期。2007年3月1日，中國第一批四家農村新型金融機構掛牌成立，即吉林省盤石融豐村鎮銀行、吉林東豐誠信村鎮銀行、四川儀隴惠民村鎮銀行、四川儀隴惠民貸款有限責任公司。同年3月9日，中國第一家全部由農民自愿入股組建的農村合作金融機構--百信農村資金互助社在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業。之后，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等四類機構快速發展。據銀監會最新統計顯示，截至2008年8月，全國已有61家新型農村金融機構開業，貸款余額19.17億元，累計發放農戶貸款11.32億元，支持農戶22797戶。

⒉發展普惠金融服務對構建和諧社會的意義

⑴小額信貸組織是農村金融市場競爭主體的有力補充。目前我國農村金融體系存在的突出問題就是金融機構單一，壟斷性的金融機構導致市場運行效率低下，除了農業銀行在部分農村還保留了分支機構，工商銀行、中國銀行、建設銀行大部分機構已撤銷，而農村信用社、郵儲銀行等積極性不足。因此，造成在我國城鄉和區域收入差距不斷擴大的背景下，生活在農村和中西部地區的廣大低收入人口，以及眾多的個體生產者和微小企業難以獲得適應金融服務。如果大力發展小額信貸組織，就有利于農村金融市場出現良性競爭，推動農村金融發展有重要意義。一方面，小額信貸組織可以使貧困農戶和弱勢群體也能享受到相應的多方面的金融服務，除了一般性的存貸款業務，還包括保險、理財等。另一方面，普惠金融把貧困戶當作同等客戶來平等對待，這種對貧困戶的服務不是慈善事業，而是一種金融業務。

⑵小額信貸的扶貧作用有利于弱勢群體促進自身發展。小額信貸在滿足貧困人口和微小企業的融資需求，有著得天獨厚的優勢。在普惠金融服務體系下，貧困群體因小額信貸而改變命運。小額信貸在滿足貧困戶生活性金融需求的基礎上，為貧困戶提供了擴大再生產的小額信貸資金，有利于幫助貧困農戶脫貧致富。作為一種扶貧方式，普惠金融的提出和發展有力地促進貧困地區經濟的發展，產生了良好的經濟社會影響，同時也是構建和諧社會的必然選擇。再從實踐看，小額信貸在推動我國扶貧工作進村入戶，促進貧困地區群眾盡快解決溫飽問題和提高收入方面發揮了積極作用，使貧困人口可以獲得相應的金融服務，增強了貧困人口對風險的抵御能力。

⑶建立普惠金融服務體系是完善城鄉金融體系的必然要求。我國城鄉金融發展不協調呈加劇之勢，金融二元結構特征十分突出。表現在：一方面，我國農村金融服務弱化，滿足率低，而農村經濟的快速成長對金融資源的需求不斷擴大，；而另一方面，商業銀行農村地區吸收的存款大部分上收到城市，使農村金融服務嚴重邊緣化，使廣大農戶特別是貧困地區中低收入群體的信貸資金需求無法得到滿足。因此完善城鄉金融體系急需引入普惠金融服務。在城市方面，針對中高端市場的金融體系也已非常完善，但對城市的貧困人口和脆弱群體金融供給仍舊不足，也有必要加大普惠金融給予大力支持。

三、三明發展普惠金融服務實踐分析

㈠主要實踐

⒈正規金融機構開展的小額信貸業務

⑴農村信用社農戶貸款。從1999年開始，三明市農村信用社逐步推行為貧困農戶服務的農戶小額信用貸款和聯保貸款業務，至2007年，兩類貸款余額8.63億元，累計為12.19萬戶貧困農民發放兩類貸款36.85億元，貸款面達54.78%。全市11個聯社均開辦了小信、聯保貸款業務，累計授信金額4.44億元，評定信用村265個、信用鎮16個，信用農戶88409戶。

圖1：農信社小額貸款發放情況

資料來源：2003年—2007年三明市金融統計月報。

⑵下崗失業人員小額擔保貸款

2003年在部分縣（市）試辦，通過把小額貼息擔保貸款作為杠桿，以創業促進就業。2006年全面覆蓋了全轄9縣1市，是全省首個全面完成縣縣開辦下崗失業人員小額擔保貸款的地級市。至2007年底，共發放貸款2529筆，總金額4460萬元，實際安置8000多人就業。

圖2 下崗失業人員小額擔保貸款發放情況

資料來源：2003年—2007年三明市金融統計月報。

⑶國家助學貸款。助學貸款是利用金融手段完善普通高校資助政策體系，加大對經濟困難學生資助力度的一項措施。我市高校包括三明學院和福建水利電力職業技術學院兩所高校，前者助學貸款由工行發放，后者助學貸款由信用社發放。至2007年底，國家助學貸款余額155.5萬元。從三明學院國家助學貸款運作情況看，每年發放人數都在70人左右，平均每筆近4000元，每年發放貸款額近30萬元，貸款覆蓋率在1%左右。

表2 三明學院助學貸款發放情況

單位：萬元、人、%

資料來源：2004年—2007年三明市金融統計月報。

⑷林業小額貼息貸款

2006年福建在全省確定七個縣（市）開展林業小額貼息貸款試點，其中包括我市永安、尤溪、泰寧等三個縣，主要目的為解決集體林權制度改革后林農個人小額貸款難的問題，降低林農負擔，進一步鞏固和拓展林改成果。至2007年末已累計發放貼息貸款7140萬元，貸款余額達5456萬元，財政局貼息180萬元，輻射到50多個鄉鎮132個行政村1450多個農戶，累計支持森林21820畝。

⑸郵儲銀行小額貸款業務

2008年1月永安市成為福建繼閩侯縣之后第二個開展小額貸款業務試點的縣級市。3月中旬，郵儲銀行福建省分行正式啟動今年首批小額貸款業務推廣工作，批準全省9個縣（市）開辦小額貸款業務，其中包括三明市區、沙縣、寧化等三個縣（市）。截止到6月底，三明郵儲銀行累計發放小額貸款231筆，金額765.7萬元，結余228筆、金額666.2萬元，全部為正常類貸款，未發生一筆逾期。

2.以國家財政資金和扶貧貼息貸款為來源，以政府機構和金融機構為運作機構開展的小額信貸業務

⑴農村婦女小額信貸

2002至今，三明共向農村婦女發放小額信貸資金861萬元，其中省婦聯、省扶貧辦劃撥450萬元，市財政及有關部門籌資111萬元，農行系統資金300萬元。累計發放給全市12個縣（市、區）70個鄉鎮的357個村2000余戶。截至目前，三明市婦聯小額信貸項目成功率一直保持在90%以上，承貸農戶增收率達88%，到期回收率為99.8%。

⑵“二女戶”小額貼息貸款

從2006年開始發放，2007年在三明市全面鋪開。至2007年底，累放“二女計生戶”小額貼息貸款 2985.81萬元，受益戶數 3663戶。從 2006 年開始，三明市由市、縣兩級財政每年安排200萬元資金，其中市財政60萬元，縣(市、區)財政配套140萬，用于農村已落實節育措施的二女戶、獨女戶發展生產的貼息貸款。至2007年底，全市共落實貼息資金147.5萬元。

⑶小額扶貧貸款

從2005年開始，扶貧小額信貸全部由信用社實施，開展了直接到戶的小額信貸業務，緩解了貧困農戶貸款難的問題。06年發放該類貸款2262筆，金額1131萬元；07年發放該類貸款2616筆，金額1308萬元，07年末余額1669萬元。

3.創新型機構開展的小額信貸業務

創新型機構包括村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社和小額貸款公司等四類機構。目前這四類機構在我市只有永安村鎮銀行一家。2006年底，永安市被定為全省兩個村鎮銀行試點之一。匯豐銀行在永安市獨資設立注冊資金為4000萬元的村鎮銀行，在2008年5月永安市村鎮銀行已經在工商局辦理了預核準手續，10月份已正式掛牌營業。

㈡存在問題

1.弱勢金融服務主體單一，多元化競爭不足。目前針對高端客戶的金融服務水平已經相當發達，但為弱勢群體提供金融服務的金融機構較為缺乏。不管是在農村還是城市，仍主要以信用社（或城商行）為主，農村信用社處于小額貸款的壟斷地位，一方面“一農難支三農”，另一方面也導致其服務效率低下、資產質量不高。郵儲銀行僅辦理小額存單質押貸款和小額貸款業務，且只是在部分縣（市）開展，規模仍偏小。股份制銀行為弱勢群體提供普惠金融服務意愿不強，如最早作為我市下崗失業人員小額貸款業務承辦行的中行，在信貸管理權限上收信貸規模壓縮的情況下已于2006年停止辦理該項業務。另外，農村民間借貸缺乏政策及法律的支持和監督，發展不充分，非政府組織小額信貸發展也較為緩慢。

2.普惠金融服務缺乏深度和廣度，弱勢群體難以有效獲得貸款支持。

一是農村資金的“非農化”問題嚴重，難以滿足“三農”需求。表現在：國有商業銀行網點從貧困地區大量撤退或將吸收的存款上存上級行，由省市分行統一調配使用；農村信用社為提高經營效益將資金拆出或以社團貸款方式投向其他地區，造成縣域資金外流等等。這樣就難以避免造成了貸款投向和投量日趨“非農化”和“城市化”，原有的普惠金融服務屬性日益淡化，導致目前農村金融缺口不斷加大。

二是城市貧困階層金融滿足度也偏低。三明原是福建國企主要集中地之一，但隨著市場經濟改革的深入，不少企業改制或倒閉，大量工人下崗失業。除此之外，還有不少未實現就業城鎮復員轉業退役軍人、城鎮登記失業人員、未就業高校畢業生等各類人員。隨著城市貧困階層的數量不斷增加，金融機構對其日益增長的合理的金融服務和金融需求也無法滿足。從三明2003年以來的情況看，下崗失業人員小額擔保貸款滿足率都不超過75%，占當年登記失業人員比重都較低，好的年份接近5%，差的年份僅1.22%。

表3 下崗失業人員小額擔保貸款滿足率

單位：人，%

資料來源：2003-2007年三明金融統計月報。

三是助學貸款需求與供給存在較大的“剪刀差”。從三明市發放的國家助學貸款看，滿足率偏低。據對三明學院2004年—2007年統計數據分析，每學年申請貸款的學生，多數年份僅有三分之二左右的學生通過經辦銀行審核批準，三分之一的學生希望落空。學院申請貸款的學生每年人均貸款不足4000元，與每年人均可貸數量6000元相比，也有較大差距。

圖3 三明學院助學貸款滿足率

資料來源：2003-2007年三明金融統計月報。

四是金融市場和金融基礎設施建設發展滯后。根據2007年的統計，縣以下銀行業機構存貸比72.4%，比全市低10個百分點。除此之外，農業銀行的經營地域從農村、縣域向地市級城市轉移，機構和人員相應減少，以及貧困地區ATM和POS機等設施幾乎沒有，都影響了農村金融服務的供給。

3.利率市場化仍顯不足，制約了普惠金融服務可持續發展。從各國發展小額信貸的經驗看，要使參與小額貸款的金融機構可持續發展，最關鍵的是利率的高低。小額信貸與銀行一般貸款的操作程序不同，額度小、成本高，需要較高的存貸差才能彌補操作成本。據世界銀行統計，小額貸款利率一般在25%才可以實現盈虧平衡。而中國對貸款利率仍實行嚴格控制，信用社貸款只能在基準利率基礎上0.9-2.3倍內浮動，且在對“兩小”貸款、國家助學貸款等小額貸款利率基本不超過基準利率的1.3倍，村鎮銀行等四類機構不得超過法定利率的4倍。筆者以2008年12月31日一年期貸款基準利率5.31%計算，比較國內外小額貸款利率。

表4 國內外小額貸款利率比較

信用社“兩小”貸款

6.903左右

國家助學貸款

5.31%

村鎮銀行等四類機構

不超過21.24%

小額貸款

通常在30%左右

資料來源：根據2008年12月底人民幣存貸款利率及劉仁武《新農村建設中的金融問題》第309頁世界主要小額信貸項目特點有關內容整理。

而利率偏低正是造成中國農村地區巨大資金缺口的一個重要原因。如圖4所示，S和D分別表示信貸資金供給與需求曲線，若不存在利率管制，兩者相交決定的均衡利率為I。而在利率管制下，實際利率為Ie，Ie低于I，這時的資金需求量為Qd，資金供給量為Qs，資金短缺QsQd。

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圖4 利率管制下信貸資金的供求曲線

4.小額保險停滯不前，無法有效規避小貸風險。配合小額信貸開展的信用保險是規避貸款風險的有效方式，這類小額信用保險產品在孟加拉國推廣十分迅速，保障了小額信貸項目的可持續發展。但當前，我國“三農保險”和配合國家助學貸款、下崗失業人員小額擔保貸款等小額貸款的保險發展停滯不前，在保險產品開發、市場開拓、農村保險管理體系構建等方面都陷人了困境，中低收入群體被排斥在傳統的商業保險和社會保障體系之外。而雙重的正外部性是導致小額保險失靈的重要原因。小額保險“消費”的正外部性表現在利益外溢，弱勢群體購買小額保險的邊際私人收益小于邊際社會收益，而邊際私人成本大于邊際社會成本。小額保險“供給”的正外部性表現為保險公司提供小額保險的私人邊際成本大于社會邊際成本，而私人邊際收益小于社會邊際收益。如圖7 所示，弱勢群體（保險公司）消費（供給）小額保險的邊際私人收益為MPR，社會所得的邊際社會收益為MSR，MSR大于MPR。弱勢群體（保險公司）消費（供給）小額保險的邊際私人成本為MPC，邊際社會成本為MSC，MPC大于MSC。如果按照邊際成本等于邊際收益的原則確定小額保險的最優均衡規模，則弱勢群體（保險公司）的選擇為Q1，而社會的最優選擇為Q2，因而出現小額保險供求不足的現象。

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圖5 小額保險的正外部性與有效供求不足

5.風險補償機制欠缺，制約小額信貸發展空間。政府支持是國外小額貸款成功開辦的前提。但這方面我國仍存在不足之處：一是沒有建立國家小額信貸風險補償基金，用于補償因國家產業政策調整和重大自然災害給農戶造成的損失；二是地方財力有限。三明地處山區，大部分縣（市）都是吃飯財政，無法拿出更多的資金用于小額貸款貼息。且目前國家對進行財政補貼的小額信貸通?？刂破滟J款利率，也影響金融機構商業可持續目標實現，發展難以為繼，如助學貸款只能以基準利率發放，下崗失業人員小額擔保貸款上浮不得超過基準利率的30%。

6.外部環境發展不健全，也增加了小額貸款開展難度。一是缺乏完善的征信系統。完善的征集系統是小額貸款大范圍推廣的前提條件。目前三明已建立一套企業和個人信用信息基礎數據庫，但農村征信系統建設滯后。雖然福建已成功開發出農戶信用信息管理系統，實現了對農戶信用檔案的電子化管理，但系統在指標設置、運行環境等方面存在不少問題，信用資料收集難，在推廣上存在一定難度，且當前大量的農民外出打工，難以取得聯系，信用評級缺乏依據。二是農戶市場信息渠道不暢通。一旦遇到農產品市場價格的大幅波動，其生產效益就會受到很大的影響，從而影響小額信貸的歸還。

四、建立普惠金融服務體系促進和諧社會構建的金融支持建議

隨著我國經濟的快速發展，地區差異和貧富差距的矛盾越來越突出，已經成為建立和諧社會當中最不和諧的因素。因此，大力發展商業性、可持續的小額信貸機構，縮小貧富差距，加大對農村地區、貧困階層的金融支持，全面建立普惠性金融體系，比以往任何時候都更為關鍵。根據普惠性金融體系框架，筆者認為應將普惠金融服務體系融入服務對象、微觀、中觀、宏觀層面等四個層面，這個體系才會完整、有效。

㈠服務對象層面：必須圈定受益人目標群體，重點針對低收入階層提供貸款

建立普惠金融服務體系必須將一切有金融需求的地區和社會群體，包括貧困者、中低收入者、富裕戶和大中小企業納入這一金融體系的服務對象。目前我國針對中高端市場的金融體系已非常完善，但對弱勢群體的金融供給仍顯不足。因此金融機構“關注民生，服務和諧社會”尤其值得關注的是貧困者和低收入者，包括城市和農村，他們的金融需求的滿足與否決定著這一體系是否成功，也影響和諧社會的進程。就中國目前情況看，普惠金融應重點關注以下各類群體。

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圖6 普惠金融服務對象

㈡服務提供者層面：必須營造協調配合的外部環境

這一層面涉及金融服務的提供者，他們直接向客戶提供金融服務。外部環境建設應從金融體系、資金支持、機制建設、金融產品等四個方面入手。

1.建立多元化、競爭性的金融體系。普惠金融組織體系應包括商業性銀行、政策性銀行和合作性金融機構在內的正規金融體系和包括各種民間金融機構和組織的非正規金融體系，充分發揮二者優勢互補的作用，以滿足多層次的金融需求，形成自由競爭的局面。

一是明確農業銀行、農發行、郵政儲蓄銀行和信用社的市場定位。其中要推動農發行業務轉型，給予農村基礎設施建設、農業生產環節以及農產品精深加工轉化等農業上下游產業信貸支持。農行要穩定和發展在農村地區的網點和業務，強化為“三農”服務的市場定位。郵儲銀行要轉換經營機制，強化公司治理，找準業務定位，適應農村經濟發展的需求。信用社要繼續改善農村信用社法人治理結構，保持縣（市）社法人地位穩定，發揮為農民服務主力軍作用。

二是推廣四類機構試點。當前在部分?。ㄊ校╅_展的村鎮銀行、貸款公司、資金互助社、小額貸款公司等四類機構試點開辟了民間資金對農村金融的準入途徑，這對于改進和完善弱勢群體金融服務、培育競爭性金融市場發揮了積極作用。筆者以為這四類機構在服務弱勢群體推廣普惠金融服務方面可能更有效率，因此應加快把試點推廣到全國其他各個?。ㄊ校?。特別是可借鑒孟加拉鄉村銀行小額信貸模式，以自然鄉村為單位，成立鄉村小額信貸公司。

下圖是筆者勾勒出的普惠性金融服務組織體系，該體系中并沒包含工商銀行、建設銀行等勢力雄厚的大銀行，并不是說它們在普惠金融服務中不能發揮作用，只是它們服務的對象是以大型企業、優質客戶等高端市場為主。

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圖7 普惠性金融服務組織體系

2.積極拓展多方面融資渠道。多元化的資金來源是小額信貸組織開展經營的基礎。一是使用國際多邊組織和雙邊合作組織的捐贈資金和軟貸款、財政扶貧等資金，并通過市場來配置扶貧資源，增加扶貧深度和廣度。二是合理利用金融機構提供的轉貸資金。通過小額信貸組織，將銀行和社會弱勢群體連接起來，緩解低端信貸市場“銀行難貸款、客戶貸款難”的矛盾。三是儲蓄資金。對經批準吸收存款的機構，要積極組織資金來源，依靠自有資金發展，做大做強規模，實現可持續發展。

3.規范和完善小額信貸組織的內部機制。行之有效的經營管理體制和內控制度是小額信貸組織健康持續發展的關鍵之一。因此小額信貸組織應對業務開展進行合理規劃，建立、健全風險管理和內控制度，實行制度化、規范化管理。一是建立健全貸款管理機制。如貸款抵押、抵補和擔保機制、貸款激勵機制、風險管理機制待方面。二是建立安全防范機制。三是建立人力資源管理機制。四是建立客戶信用檔案，培育客戶群體。

4.因地制宜創新小額信貸產品和服務。除開展聯保貸款、信用貸款和微小企業貸款等貸款業務外，還要積極開發多種類型的農業保險，建立和完善農產品期貨市場，開發專門面向農民的理財產品，以及為政府或民間發展機構合作提供金融支持。在貸款業務上可借鑒GB模式，針對不同產業發展的資金需求，開發“整貸零還”、“零貸零還”、“零貸整還”等不同的小額信貸產品，以適應當前經濟發展的需要。

㈢市場建設層面：必須建設普惠金融相適應的保障機制

這個保障機制應包括對金融消費者的培訓與教育、信用體系建設、完善中介組織、金融市場建設等四個方面。

1.重視對金融消費者的培訓與教育。小額信貸項目和技術培訓有機結合，不僅幫助了客戶創業、提高收入、減少貧困及促進勞動力轉移能起到很好的作用，還從根本上影響著他們的觀念更新和改變。因此，政府有關部門及小額信貸機構要積極為貸款客戶，特別是貧困和低收入家庭提供免費培訓、技術支持和銷售、社區發展等方面的專業服務，提高小額信貸的扶貧效果。如目前國家財政已實行為下崗失業人員支付創業培訓補貼的政策，下崗失業人員可享受免費培訓補貼和免費創業服務。

2.加強信用體制和機制建設。將正規金融機構排斥的低收入階層納入征信系統，如將村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等四類機構的貸款信息納入“全國個人征信系統”，既便于小額信貸機構查詢貸款客戶信息，控制風險，也將對借款人的行為形成約束，逐步培養低收入人群的信用意識。

3.完善各種融資服務組織。建立支持普惠金融發展的擔保體系、小額信貸行業協會、小額信貸咨詢和培訓的專業公司、用于批發的資金和機構等等。

4.改進農村金融市場的基礎設施，加快農村金融機構的支付結算體系網絡建設。盡快將其納入全國的支付結算網絡體系，拓寬農村金融機構的盈利渠道。

㈣宏觀監管與政策支持層面：必須進一步完善相關法律、政策體系

要使可持續的小額信貸蓬勃發展，就必須有適宜的法規和政策柜架，主要包括金融立法、財政政策、保險體系、稅收政策等四個方面內容。

1.加大金融立法力度。

一是加快制定 《民間借貸管理條例》和《投資社區法》?！睹耖g借貸管理條例》有利于規范和調整各類民間借貸行為和借貸組織，彌補民間融資管理方面的“真空”，引導民間資金開展小額信貸業務，以滿足中小企業和弱勢群體多層次的融資需求。另外，在適當的時候通過農村的投資社區法。泰國、印尼等發展中國家都有對金融機構把20%左右的貸款貸到農村去的規定。美國也有社區投資法，規定一定比例的資金要貸到本社區。中國也可借鑒世界上成功的經驗，建立適合中國國情的社區投資法，把居民的儲蓄用在居民身上。

二是繼續放寬小額貸款利率。無論是國外成功小額信貸所采取的高利率政策，還是國內民間融資利率以及高利貸利率都表明，在小額貸款的范圍內，承貸人可承受的利率要高于商業銀行貸款利率，關鍵是要能夠順利地獲得生產和生活所需要的資金。據清華大學經管學院劉玲玲、楊思群等對青海省共和縣倒淌河鎮1263戶農戶調查，發現高收入農戶愿意接受高利率和實際接受高利率的比重都大大低于低收入農戶。這說明低收入農戶看重的主要是信貸的可得性，其信貸需求的利率彈性相對較小，因此可以認為如果利率水平提高，將減少一部分高收入農戶對借貸的需求，增加對中低收入農戶的供給。即，利率水平提高或自由化可能會使中低收入農戶有更多的機會獲得貸款。

另一方面，較高的小額貸款利率才能確保財務上的可持續發展。由于農村小額貸款大多沒有有效抵押或有效擔保，其控制貸款風險的必要方式之一就是提供利率水平，以補償可能面臨的信貸違約風險、高管理和監管成本，才能確保財務上的可持續發展。

2.發揮財政政策作用，加強信貸和財政政策的配套。財政支持要發揮杠桿作用，讓弱勢群體分享到經濟增長帶來的好處。一是完善地方財政資金扶持辦法，確定適當的財政貼息比例，可定在40%~60%，二是從每年的財政收入中拿出一定資金用于農民參加農業保險的補助，通過發展農業保險降低貸款風險，從而降低貸款利率。三是實現金融政策、財政政策和產業政策等各類支農政策的緊密結合。多方面支持農民和困難群眾創業，為弱勢群體的創業提供事前、事中和事后的支持，最大限度地增強各類政策的實施效果，實現黨的十七大提出的“使更多的勞動者成為創業者”。四是財政可建立小額貸款損失率招標補償機制，事前確定補償率，以建立正向激勵機制。

3.加大弱勢群體保險體系建設力度。

一是推進農村保險體系建設，大力開發農村保險品種。研究建立農村小額貸款與農村小額保險業務的互動合作機制，熨平小額貸款風險的大幅波動，也是非常必要和緊迫的。目前農村保險品種可以從水稻種植保險、森林火災保險、新型農村合作醫療保險、農村住房保險、母豬保險等幾個方面進行設計和完善。就三明來看，全省水稻種植保險、森林火災保險在我市試點，新型農村合作醫療保險、農村住房保險、母豬保險等逐步普及。

二是城市低收入群體救助、保險也急需加強。建立城鄉貧困家庭醫療救助制度，擴大城市醫療救助試點范圍，加大保險品種創新力度。如永安市在全省首創的“學貸險”業務，較好地解決了商業銀行發放助學貸款的后顧之憂，推動了高校助學貸款的發展。目前，永安市首批160筆金額70.06萬元助學貸款，已發放到水電學院學生手中，學生貸款滿足率為100%。學校為該批貸款投保學貸險，支付保險費5.6萬元。

5.稅收政策上予以傾斜。目前我國對金融機構小額信貸和其他商業性貸款一樣，都要征收營業稅、營業稅附加以及所得稅，這就增加了小額信貸運作成本，影響了其經營小額信貸的積極性。建議對小額信貸實行稅收優惠政策，如對小額信貸給予減免營業稅與所得稅，來減少農村信用社、小額信貸組織等機構的操作成本。另外，對凡是開展涉農業務的商業銀行，對相應的涉農貸款也應相應減免稅收。

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