公共管理中的理論精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理中的理論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

關鍵詞:管理主義;威爾遜;泰勒

1基本概念

管理主義又叫做“新公共管理”或“新治理”，是人們努力追求善治的一種趨勢。在政府管理方面，它是政府變革的一種治理方法，是政府在面對公共問題時所使用的新理念、新技術;在理論方面，它批判以傳統官僚制為基礎的傳統行政模式，是對國家與社會、政府與市場關系的重塑，即“以調整國家和社會之間的關系和政府自身的管理手段、過程和模式的重塑為主線，以解決新時期政府管理社會和自身失誤問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智努力。”管理主義的基本內涵有:重視市場機制，強調選擇和競爭，主張公共物品供給的市場化;強調結果和產出，注重成本;反對官僚制，建立有彈性的組織結構和扁平化的權力運行模式，強調公務員的政治責任;仿效企業管理的方法，學習企業管理的經驗和哲學;以“顧客導向”為服務宗旨;主張政府的職責是“掌舵而非劃槳”;強調戰略管理、系統思維和對組織外部環境的控制;重視“企業家精神”。這些內涵集中體現了兩點:向市場化的方向發展和摒棄官僚制的發展。

2管理主義的理論演變的三個階段

2．1萌芽期:管理主義理論的淵源

1887年美國學者威爾遜從企業管理的科學管理經驗中得到啟發，認為單權力中心的等級體制可以提高行政效率和增強行政責任。因此，他認為行政管理應該學習企業管理的原則。管理主義提倡行政理性，主張經濟、效率和效能。因此，威爾遜在提出行政學的目標和任務時說:“行政學研究的目標在于首先要弄清楚政府能夠承擔的任務是什么，其次要搞清楚政府要怎么做才能在高效率和低成本的基礎上完成這些任務?！惫诺轮Z對政治行政二分法作了進一步的說明，他認為政治是國家意志的表達，是公共利益的集中體現，主要表現在立法過程及政策的制定;而行政是國家意志的執行，是政策的實施過程。政治與行政是相對分離的，不是絕對的分離，要想加強民主、提高行政效率就要使政治與行政相互協調。威爾遜和古德諾起初的研究去向是關注行政組織的管理效率。在這種理念的指導下，公共行政的研究主要關注于組織結構、科學管理和組織效率等問題上。在20世紀初，韋伯提出的官僚制一度被認為是最有效率的組織形式。官僚制通過層級節制的等級體系進行控制，實行專業化的標準，具有很高的組織嚴密性。由于專業技術和詳細規定，展現出了精確、迅速、協調、節約、高效等優勢。非人格化秩序的確立，保障了體制的穩定性和連續性，使管理嚴格按照規章執行。韋伯把行政管理與效率問題緊密結合，認為行政管理就是要最大限度的追求效率，充分反映了當時資本主義社會所需要的價值觀念和管理觀念。

2．2發展期:傳統管理主義理論的發展

泰勒的科學管理理論主要是針對企業管理提出的，但它對于行政管理而言同樣受用。泰勒的科學管理理論雖然有其局限性，但它有助于使“效率”作為管理的主要目標而被人們普遍接受。法約爾認為管理實際上就是實行計劃、組織、指揮、協調、控制。在20世紀30年代后，許多學者的傾向逐漸轉變為效率是公共行政的首要目標和指導原則。管理主義就是強調經濟、效率、效能。懷特認為:“公共行政的目的就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效率的利用?！惫爬嗽诜s爾的五管理要素上發展為七要素POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。他認為效率無論在公共部門還是私人部門都是非常重要的。厄威克把法約爾和泰勒的主張加以總結歸納總結出了對一切現在組織都普遍適用的管理原則:目標原則、人員與組織結構相適應原則、單頭領導原則、專業參謀和一般參謀共存原則、授權原則、權責相符原則、明確性原則和控制幅度原則。傳統管理主義的確對政府效率的提高有很大的幫助，但由于它過分強調效率至上的原則使得民主政府的運行受阻。而且官僚化的公共行政已不適應社會的發展，因此，在20世紀80年代初各國紛紛提出“政府再造”，新公共管理理論出現了。

2．3成熟期:新公共管理理論的產生

新公共管理理論已成為大多數國家行政改革的主要理論，它的基本理念有:轉變政府職能;引入競爭機制;實施績效評估;強調人力資源的管理。新公共管理認為，公共管理人員是高度專業化的和通曉如何管理的個人，因此，它認為公共官僚制的不良績效不是缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是“壞制度”的結果，是繁重的、不必要的管理方式的結果。為了避免這種情況的再次發生，采取的方法就是“讓管理者來管理”。新公共管理理論所提倡的“顧客導向”“員工授權”“結果導向”“企業家精神”等，在西方發達國家都取得了成功，因此，我國也應借鑒西方發達國家的改革模式，使我國的行政改革更加科學化，更加專業化。

作者:康祝婷 柳飛 何帆 單位:云南民族大學政治與公共管理學院 云南民族大學職業技術學院

參考文獻:

［1］畢宇飛．管理主義綜述［J］．黑龍江史志．2010，9．

篇(2)

在科學研究中，將經由各種直接或間接的途徑收集來的文獻資料和事實材料整理與分析后，一般要對其結果作出理論解釋，而這種需要進一步驗證的理論解釋，即為“理論假說”。公共管理學研究中的理論假說是對公共管理活動、公共管理現象及其本質規律的一種假定性或推測性表述，是建立公共管理學理論的必要前提。

一、公共管理學研究中理論假說引入的必要

公共管理學研究目的是要揭示公共管理活動、公共管理現象的內在本質規律，而任何公共管理活動、公共管理現象的本質規律都不可能自動呈現在研究者面前。因此，要揭示其內在規律，就不能將公共管理學研究僅僅停留在收集文獻資料或對事實材料的外部描述上，而必須借助于邏輯思維，從個別推斷出一般，從偶然推導出必然，對公共管理活動、公共管理現象的內在機理先形成一種探索性的說明方式———公共管理學理論假說，然后對其進行檢驗，才能逐步實現對公共管理活動、公共管理現象的規律性認識。

此外，當人們在公共管理學研究中還沒有取得足以揭示公共管理活動、公共管理現象的內在本質規律所需要的全部必要材料時，或者當研究者還難以采取精準的研究手段對某種研究結論的可靠性進行驗證時，也不得不采取公共管理學理論假說的形式去推測公共管理活動、公共管理現象的本質規律。尤其在當代公共管理學前沿，即發展速度快、探索性較強的一些領域，由于其內在機理極為復雜，僅靠對為數不多的公共管理活動、公共管理現象的觀察和分析，往往不能做出十分肯定的結論，而只能是假說。因而借助公共管理學理論假說，研究者可以不斷積累研究材料，增加假說中的科學性成分，減少假定性內容，逐漸建立起正確反映公共管理活動、公共管理現象內在規律的公共管理學理論，這是公共管理學研究的切實可行的路徑。

由此可見，公共管理學理論假說是從表面、直觀的文獻資料與事實材料到達公共管理學理論的重要中介和溝通環節。在公共管理學研究中，許多被實踐證明為正確合理的理論成果，在其正式被人們認可前的一定歷史時期，往往以假說的外觀出現。如，里格斯的“行政生態學理論”、布坎南公共選擇理論的“政府失敗說”、奧斯本的“企業家政府理論”等莫不如此。

從這個意義上講，沒有公共管理學理論假說的提出，也就沒有公共管理學理論的建立。所以，從公共管理學文獻資料與事實材料到達最終的公共管理學理論并不是徑直的通道，而必須通過公共管理學理論假說嘗試性的推測或猜測，以不斷試錯、不斷修正，最終達到具有較強科學性的公共管理學理論的確立。

二、公共管理學研究中理論假說的基本特征

公共管理學理論假說的第一個特征是假定性或推測性，該特征是由兩方面的因素決定的。一方面，公共管理學理論假說的提出要受到公共管理科學的發展水平與研究者本人認識水平的限制，這種限制決定了研究者所獲取的有關公共管理活動、公共管理現象的文獻資料或事實材料在豐富程度、有效程度上是相對的，既然如此，那么當文獻資料或事實材料還不足以完全揭示公共管理活動、公共管理現象的內在奧秘時，研究者對公共管理活動或公共管理現象的內在規律只能給予猜測性說明。另一方面，公共管理學理論假說，是在文獻資料或事實材料基礎上，通過思維加工、提煉而形成，即是說，公共管理學理論假說是一種主觀思維的產物，而一切思想觀念必須經過實踐檢驗才能確定其正確與否。因此，公共管理學理論假說，在沒有接受實踐檢驗之前，無論它賴以形成的依據如何充分可靠，但就其正確性程度而言是不得而知的。既然如此，那么公共管理學假說中包含有假定與推測性成分也就在所難免。

公共管理學理論假說的第二個特征是客觀性與科學性，即它是根據客觀文獻或事實所作出的具有一定科學性的推測或預見。在公共管理學研究中，要求研究者以一定的文獻資料或事實材料為基礎，圍繞特定的公共管理學問題進行理性思索，證據、邏輯和現實情境的約束始終在發揮作用。一個好的公共管理學理論假說應能為解釋廣泛的公共管理活動或公共管理現象提供一種邏輯上淺顯明了的說明方式，這種說明方式應當比它所要取代的舊理論具有更大的科學性和說服力。

公共管理學理論假說的上述特征，對于公共管理學研究具有重要的現實價值。它不僅是推動公共管理學研究向縱深發展的動力，也是研究者從事研究的指導性思想。一般而言，公共管理學研究須遵循以下研究程序：先進行資料收集、事實觀察等，然后在獲取豐富的公共管理學文獻資料與事實材料的基礎上，利用思維方法對文獻資料和事實材料進行整理與加工，最后對研究結果作出理論解釋。

為此，當研究者圍繞研究課題收集一定數量的文獻資料或事實資料時，他需要在一定的理論原則指導下，遵循著一種假定或推測，有目的、有選擇地收集文獻資料或事實材料。如果文獻收集與事實觀察中不以一定的理論假說作為引導，那么文獻收集與事實觀察將會成為盲目的活動，這樣獲取的公共管理學文獻資料與事實材料只能是雜亂無序的。

三、公共管理學研究中理論假說的生成步驟

對眾多的公共管理學理論假說的形成過程加以分析與概括，可以發現形成一種公共管理學理論假說大體要經過三個步驟：

第一步，尋找已有公共管理學理論與現有公共管理活動、公共管理現象之間的“沖突地帶”，這是形成科學性假說的起始步驟。因為，一切公共管理學理論假說都起源于已有的公共管理學理論和現有的公共管理活動、公共管理現象之間的矛盾與沖突。如果已有的公共管理學理論與現有的公共管理活動、公共管理現象完全契合，即現有的公共管理活動、公共管理現象都能被已有的理論給予充分、圓滿的解釋，而已有的理論也都得到現有公共管理活動、公共管理現象的驗證，那么公共管理學研究就沒有必要再去建立任何理論假說了。

但實際上，已有的公共管理學理論與現有的公共管理活動、公共管理現象之間要達到這種完全的契合是不可能的。任何一種經過實踐檢驗而建立起來的公共管理學理論，盡管能準確、廣泛地說明特定歷史時期、特定空間范圍的公共管理活動與公共管理現象，但理論對公共管理活動、公共管理現象的解釋或說明不可能百分之百的精準。這是由于特定時代的公共管理學研究者的認識水平與研究實踐在特定歷史條件下只能達到一定高度；用以驗證理論的研究方法、研究手段與研究工具在特定的背景下同樣只能達到一個有限的水平。因此，從這一意義上講，舊的公共管理學理論與新的公共管理活動、公共管理現象之間的矛盾終究會發生，這種矛盾逐漸發展出明顯的“沖突地帶”也是一種必然趨勢。當然，要從已有的理論和現有的公共管理活動、公共管理現象之間找出這種“沖突地帶”并不容易，它要求研究者要有充分的知識積累、敏銳的洞察能力與較強的分析能力。尤其要有對權威理論的反思精神，面對已有的公共管理學理論與自己由分析、觀察所獲得的結論不一致時，絕不為傳統權威理論所束縛，不輕易相信現實難以證實的理論。

第二步，提出推測性構想，這是形成科學性假說的核心步驟。公共管理學理論假說的提出是為了改善和消除已有公共管理學理論和現有公共管理活動、公共管理現象之間的沖突狀態，所以發現已有公共管理學理論和現有公共管理活動、公共管理現象之間的矛盾之后，必須在充分尊重已有的公共管理學理論和現有的公共管理活動、公共管理現象的基礎上，進行推測性構想，以便使已有的公共管理學理論與現有的公共管理活動、公共管理現象協調起來。這種推測性構想往往不是單一的，可能有幾種供選擇的假定，這種情況下，研究者就必須對它們加以甄別，從中選擇一個最合邏輯、最可能成立的假設。

第三步，作出各種預見，這是形成完整性假說的必備步驟。提出推測性構想后，還要以這個構想為線索，盡可能運用現有的公共管理活動、公共管理現象做論證和補充，使構想更為完整和嚴謹，并從構想的基本命題出發作出各種預見，去預言未知的公共管理活動或公共管理現象?？傊?，一個完整的公共管理學理論假說一般由兩部分組成：一是假說的核心部分，它是為解決舊理論和新活動、新現象的“沖突”而推測出來的基本構想；二是假說的預見部分，它是用假說的基本觀點去解釋現有的公共管理活動、公共管理現象或預測未來的公共管理活動、公共管理現象。

四、公共管理學研究中理論假說的提出方法

根據公共管理學理論假說的生成步驟，可以發現公共管理學理論假說的提出，主要可采用以下一些方法：

（一）邏輯方法

在提出公共管理學理論假說的過程中，所采納的邏輯方法主要包括：歸納法、演繹法和類比法等。

1.歸納法

歸納是提出公共管理學理論假說的重要方法，它主要包括材料整合和結論推理兩部分。材料整合是對公共管理學文獻資料和事實材料的整理、綜合，而結論推理則是在材料整合的基礎上，對公共管理活動或公共管理現象本質規律的普遍性判斷。因此，歸納是從個別到一般的邏輯方法，即從個別文獻或事實中推出一般性原理的方法。當我們研究某一類公共管理活動或公共管理現象時，往往只能獲得有限的文獻資料或事實材料，即便這些文獻資料或事實材料是基本準確的，但以其為出發點，推出的一般性結論卻不一定準確可靠，正是這一特征，使歸納法成為提出公共管理學理論假說的方法之一。此外，歸納有各種不同的形式，不同形式的歸納提出的假說其可靠性程度各不相同。完全歸納法推出的結論可靠性程度較高，但實際運用的可能性不大。

不完全歸納盡管推出的結論不夠準確，但它卻比較符合公共管理學從個案研究總體的常規思路，因此，它是提出公共管理學理論假說的基本方法。因歸納的根據不同，不完全歸納又可劃分為簡單列舉歸納法與因果判斷歸納法。簡單列舉歸納法是通過對公共管理學文獻資料或事實材料的觀察，發現某類公共管理活動或公共管理現象都有同一屬性，而又沒有相反的屬性時，即可做出結論：該類公共管理活動或公共管理現象都有某屬性。簡單列舉歸納法的優點是運用方便，只要根據少數文獻資料或事實材料就能推導出公共管理學假說；它的缺點在于不能保證結論的正確性，帶有很大的或然性。簡單列舉歸納法的可靠性完全建立在列舉事例的數量上，當列舉事例的數量不斷增大時，結論的可靠性就會有所增大。但即使列舉的事例很多，其可靠性仍然不是絕對的，只要出現一個相反的例證，其結論就會被。所以，該方法只能為我們提供或然性結論，不能提供確定性結論。因此，為了提高假說的可靠性，最根本的是要收集大量材料，進行大量觀察，收集的材料越多，考察的范圍越廣，結論的可靠性程度就越高。因果判斷歸納法是根據因果規律的特點，在前后相繼的一些公共管理活動或公共管理現象中，通過公共管理活動或公共管理現象間的相關變化來推出活動或現象間具有因果聯系的方法。由于公共管理學研究的主要任務是探索公共管理活動、公共管理現象發生、發展的規律，而規律是現象間的必然聯系，因而要掌握公共管理活動、公共管理現象的規律就必須借助于因果分析，即根據公共管理活動、公共管理現象的外在表現，去推測公共管理活動、現象的內在規律。所以，因果判斷歸納的方法在公共管理學研究中具有明顯的功用。因果判斷歸納法包括五種具體方法：

一是“共同情境查找法”。它的主要內容是：如果所研究的公共管理活動或公共管理現象出現在兩個或兩個以上的情境中，只有一個情境是共同的，那么這個共同的情境就與所研究的公共管理活動或公共管理現象之間有因果關系。一般認為，應用“共同情境查找法”的可靠性程度與文獻中所記錄或實際所觀察到的情境數有關，也和各個情境中不同情況之間的差異性程度有關。如果文獻中所記錄或實際所觀察到的情境數越多，各種不同情況之間的差異性越大，運用“共同情境查找法”就越可靠。

二是“不同情境比較法”。它的主要內容是：如果所研究的公共管理活動或公共管理現象出現的情境與它不出現的情境之間只有一點不同，即在一個情境中有某個情況出現，而在另一個情境中這個情況不出現，那么，這個情況與所研究的公共管理活動或公共管理現象之間就有因果關系。同時，“不同情境比較法”也會出現錯誤，因為“不同情境比較法”要求正反情境中只有某一點不同，但在實際研究中很難遇到除一個情況外，其他一切情況都相同或相似的兩個情境。如果正反情境除某一點不同外，正面情境還存在反面情境所沒有的另一些獨有的情況，而且另一些情況又被研究者忽視的話，那么使用“不同情境比較法”所推出的結論就會產生錯誤。

三是“查找比較并用法”。這是“共同情境查找法”與“不同情境比較法”的綜合運用。其內容是：如果在所研究的公共管理活動或公共管理現象出現的幾個情境中，都存在一個共同情況；而在所研究的公共管理活動或公共管理現象不出現的幾個情境中，都沒有這個情況，那么這個情況與所研究的公共管理活動或公共管理現象之間就有因果關系。使用“查找比較并用法”可分為三步：（1）把所研究的公共管理活動或公共管理現象出現的那些情境加以比較；（2）把所研究的公共管理活動或公共管理現象不出現的情境加以比較；（3）把前兩步比較所得到的結果再加以比較。

四是“緊隨變化關注法”。其內容是：如果某一公共管理活動或公共管理現象發生一定程度的變化時，另一公共管理活動或公共管理現象也隨之發生一定程度的變化，那么這兩個公共管理活動或現象之間有因果關系。運用“緊隨變化關注法”來判明兩個公共管理活動或公共管理現象是否存在因果關系時，要注意兩點：（1）涉及兩個公共管理活動或現象的緊隨變化關系時，其他公共管理活動或現象在不同情境中應無明顯變化。如果其他活動或現象也在發生變化，而我們又忽視了那些正在變化之中的活動與現象，那么“緊隨變化關注法”推出的結論就可能有錯誤。（2）兩種公共管理活動或現象的緊隨變化關系常常僅反映在一定的限度內，超過這一限度，它們的緊隨變化關系就會消失，或者表現為一種相反的緊隨變化關系。因此，我們必須正確把握公共管理活動與現象間的緊隨變化范圍，把握住最佳范圍，才能運用“緊隨變化關注法”推出符合客觀實際的結論。

五是“其余推論法”。其主要內容是：如果已知某一公共管理活動或現象是另一公共管理活動或現象的原因，同時已知前一公共管理活動或現象中的某一部分是后一公共管理活動或現象中某一部分的原因，那么前一公共管理活動或現象的其余部分與后一公共管理活動或現象的其余部分有因果關系。

上述因果判斷歸納法是提出公共管理學假說的主要方法，然而它們卻存在一定的缺陷和不足。這是因為該類方法僅適用于研究單因素的因果關系，即作為原因的各個公共管理活動或現象都是相互獨立，彼此之間并不發生作用。在這一假定之下，研究者在分析中把其他公共管理活動或現象理解為靜止不動的，而只觀察其中某一公共管理活動或現象的變化。但事實上，作為原因的公共管理活動或現象間卻往往是相互關聯、相互制約、相輔相成的，它們之間的這種交互作用是因果判斷歸納法無法解決的難題，即該類方法在具體使用中無法考慮“相關因素”對結果的影響作用。

2.演繹法

演繹是從一般性原理出發推導出個別結論的方法。演繹推理中，只要前提正確，推理的形式合乎邏輯規律，演繹出的結論總是可靠的，所以，演繹是一種確定性推理。既然演繹所得結論具有確定可靠的性質，那么為什么演繹所得出的結論僅僅是公共管理學假說，而不是公共管理學理論？這是因為，通常作為演繹出發點的原有公共管理學理論，受其產生時的認識水平和研究條件的限制，可能包含有錯誤和不足，原有理論和現有公共管理活動與現象間的完全適切是很難達到的。因此，從這種理論前提出發，通過演繹推出的具體結論是不可能絕對可靠和科學的。從這一意義上講，演繹推理也可作為提出公共管理學理論假說的方法。在公共管理學發展的歷史進程中，從已有的公共管理學理論出發，運用演繹方法，許多研究者成功地提出了公共管理學理論假說。如，巴納德在“傳統組織理論”的基礎上提出了“系統行政組織假說”；西蒙在“行為主義理論”的基礎上，提出了“管理即決策假說”，等等。

3.類比法

類比是根據兩個或兩類公共管理活動、公共管理現象之間在某種屬性或特征上的相同或相似推出它們在其他屬性或特征上也可能相同或相似的方法。在公共管理學研究中，為了要認識未知公共管理活動、公共管理現象或某一公共管理活動或現象的未知方面，往往把未知公共管理活動、公共管理現象和已知公共管理活動、公共管理現象進行比較，從中找出兩者的共同點，再利用這些共同點作為中介去推測未知公共管理活動或現象。在公共管理學研究中運用類比推出的假說不一定可靠，多半帶有或然的性質。其原因在于：一是類比的客觀基礎限制了類比結論的可靠性。因為進行類比的兩個公共管理活動或現象之間既有同一性也有差異性。同一性提供了類比的根據，而差異性則限制了類比結論。如果根據相似的屬性進行類比時，推出的屬性正好是兩者的差異性，那類比的結論就容易發生錯誤；二是類比的邏輯根據也是不充分的。類比是以公共管理活動或現象間的某種相似為依據，但兩個公共管理活動或現象間的某些屬性上的近似和相同，并不能因此得出兩者在其他方面也必然相似和相同。因此，為提高類比結論的可靠性程度，應注意兩點：一是用作類比的兩個公共管理活動或現象的共有屬性越多，推出結論的可靠性程度就越高；二是類比時以公共管理活動或現象間的本質屬性為推理的依據，才便于推出可靠性較高的結論，因為在公共管理活動或現象的諸多屬性中，本質屬性是決定性的。

（二）數理方法

數理方法作為提出公共管理學理論假說的方法，主要有以下兩種：一是利用統計方法推導出公共管理學理論假說。統計方法是在隨機抽樣的基礎上，以局部資料推斷出整體特征的方法。運用統計方法進行公共管理學研究時，須從整體中選取樣本，然后以對樣本的統計資料為基礎，進行分析，并對公共管理活動或現象的某種整體特征作出推論和判斷。二是通過建立模型提出公共管理學理論假說。所謂模型就是以簡化的圖形或公式語言對一種公共管理活動或現象的本質特征或基本過程進行形象化的描述。它是依據文獻資料或事實材料，經過抽象而得出的反映公共管理活動或現象運動規律的圖形或公式。利用模型可以把一個公共管理學問題高度抽象化，把對公共管理活動或現象的研究轉化為應用量化工具對模型的研究，并通過對模型的修正逐步對某一公共管理活動或現象作出某種推測性理論概括。

（三）直覺方法

在公共管理學研究中，應充分發揮思維的能動作用，創造性地運用多種方法以達到研究的目的。有時對已有的文獻資料或事實資料進行分析時，甚至可以不受固有的邏輯路徑的限制而直接去揭示某種公共管理活動或現象的本質規律。這種直接揭示公共管理活動或現象本質規律的思維方式，稱為直覺思維。直覺思維有多種表現形式，而最重要的是創造性想象。創造性想象是根據一定的目的和任務，在已有文獻資料或事實材料的基礎上，通過新的排列組合，而獨立地提出新設想，以揭示公共管理活動或現象本質和規律的方法。以上三種公共管理學研究中理論假說的生成方法，在實際的公共管理學研究中往往是相互補充的，很難說某一公共管理學理論假說的提出僅用了一種方法。所以，熟練掌握提出公共管理學假說的各種方法，對于我們提出合理的相對準確的公共管理學理論假說是不可或缺的。

五、公共管理學研究中理論假說的驗證路徑

要確定以推測形式表述出來的公共管理學理論假說的可靠性程度，就需要對理論假說進行驗證，而驗證的標準只能是現實的公共管理活動或現象，即當現實的公共管理活動、公共管理現象滿足了假說所設定的條件后，如能獲得假說所預見的結論，即可認為該理論假說具有一定的科學性與準確性。驗證公共管理學理論假說一般有兩種基本路徑：一是直接驗證路徑。

即對假說做出的基本構想或預見進行直接驗證，檢驗構想或預見的結論與現實的公共管理活動、公共管理現象是否完全一致。直接驗證的優點在于，通過特定的文獻資料與事實材料能直接判定假說基本構想與預見的正確與否，因而具有較強的論證力。二是間接驗證路徑。間接驗證是在受各種條件限制、對假說進行直接驗證有困難的情況下，而采納的一條路徑。

篇(3)

一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分?！薄盁o論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學是一門新學科

既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程?！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動?！倍x的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動?！?/p>

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科?！彼?，公共管理要研究如下基本內容：

公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

篇(4)

[關鍵詞]新公共管理理論；方法論；創新；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。

1 新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。

第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。

第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。

2 新公共管理理論方法論的創新作用

2.1 為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。

從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善?；诠芾硇姓砟畹闹笇?，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。

基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。

2.3 用激勵機制取代規制的公共管理方法

一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。

以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非常看重規則的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。

新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題?；谛鹿补芾矸椒ㄕ摚瑐€人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。

3 結 語

新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要參考文獻

[1]何穎，李思然.新公共管理理論方法論評析[J].中國行政管理，2014（11）.

[2]曹堂哲，孫智慧.公共管理研究的技術設計范式：方法論、議題和邏輯[J].天津行政學院學報，2015（1）.

[3]范文.中外公共行政理論比較研究方法論思考[J].北京行政學院學報，2013（3）.

[4]王印紅，王剛.對公共管理研究方法中定量推崇的批判[J].重慶大學學報：社會科學版，2013（1）.

[5]翁士洪，顧麗梅.治理理論：一種調適的新制度主義理論[J].南京社會科學，2013（7）.

篇(5)

關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分?！薄盁o論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學是一門新學科

既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動?！倍x的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動?！?/p>

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科?！彼?，公共管理要研究如下基本內容：

公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

篇(6)

【關鍵詞】新公共管理理論 政府管理 改革 啟示

從20世紀 70年代末開始，西方國家就相繼進行了政府改革，這場改革被稱之為“重塑政府運動”、“企業家政府”、“管理主義”、“新公共管理”等。西方國家這場政府改革的目標其實就在于用政府管理新模式取代傳統的官僚制模式，即以市場為基礎的政府管理模式取代舊官僚制。當前，新公共管理已成為當代西方行政改革的主導理論，其涉及到如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人等以往公共行政領域所未涉及的大量專題，有待進一步進行研究和探討。對西方國家新“公共管理”理論中的這些新專題進行學習和借鑒，有利于進一步促進和深化我國政府改革。

“新公共管理”理論介紹

“新公共管理”理論主要涵蓋如下內容：第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統公共管理理論中，政府管理的職能中負責“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務中難以自拔，甚至有時候政府既在“劃槳”也在“掌舵”。“新公共管理”理論指出政府管理的職能是負責“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、等歷史遺留問題和頑疾。第二，管理方式應注入企業化管理方式。傳統的公共管理理論中，政府部分因處于壟斷地位，各個公共服務部門危機意識、效率意識不強，政府在管理中也存在重投入輕產出的狀況，因此政府公共管理的效率一直比較低下，質量也不高。再加上在人事管理上，政府公共服務部門一直采取的是終身任職制，工作人員缺少危機感的同時也缺少了積極性，不利于政府改革的進一步推進?！靶鹿补芾怼崩碚撜J為，應打破政府部門的壟斷，在各公共服務部門中采用企業先進的管理方式和手段等，對其提供的服務進行全面質量管理和目標管理；改變過去只管投入，不重產出的現狀；在人事管理上也應效仿企業，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機制和績效工資制，從而提高效益。第三，行政文化應提倡“顧客導向”。傳統公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務對象為輔，提供的服務不是根據服務對象的需求提供的，因此與時代的步伐已經有所脫節，跟不上社會發展的需要?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋?，政府服務的對象其實就是政府的“顧客”，政府應根據服務對象的具體需求而提供服務，應以“顧客為導向”即以服務對象為導向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質量的服務?！靶鹿补芾怼边@一“顧客導向”的理論改變了以往公共行政中政府與社會之間的關系，政府轉變為應承擔社會責任的企業家，公民則成為政府提供服務的“顧客”。第四，管理上應采用授權或分權方式。傳統公共管理理論一直堅持采用長期以來的集權管理方式，集權管理方式作為管理方式中的一種，歷史上發揮的作用也是非常明顯的，但在現代政府管理中，如遇到突發事件，還是只采用集權管理這一種管理方式已難以滿足現代政府公共管理的需要?！靶鹿补芾怼崩碚撘呀涀⒁獾絺鹘y公共管理的弊端所在，因此極力倡導用分權、授權的新管理辦法替代落后的集權管理，以便應對外界急速的變化?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋鍪跈嗷蚍謾嗟臋C構具有諸多優勢：更靈活、更高效、更具創新精神等。第五，目標控制應引入績效策略。傳統公共管理重投入輕產出，缺乏目標控制意思，對于目標也沒有具體的量化指標，因此公共服務部門的效率一直得不到提高，一直備受詬病。“新公共管理”在目標控制上倡導引入績效目標控制策略，放松行政規制，采取嚴格的績效目標控制策略。即在具體的工作中，和組織、個人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標，考核的時候根據績效目標進行測量和評估。從而使組織從“任務驅動型”轉變成“規則驅動型”。第六，減少公共產品帶來外部性。傳統公共管理中公共產品全部由政府提供，公共產品集經營權和所有權為一體，隨著社會的發展，政府在公共產品的供給上已經面臨諸多困境?！靶鹿补芾怼崩碚撝赋觯桥潘允枪伯a品消費具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經驗，分離部分公共產品的經營權與所有權，對部分經營權與所有權分離的公共產品實行消費低收費制，以便增加私人產品消費，減少人們對公共產品消費，以便減少或減低公共產品可能帶來的外部性。第七，強調人力資源管理。傳統公共管理理論不重視人力資源管理，對人員在錄用、任期、工資等環節上都比較程序化，缺少靈活性，已經越來越不適應社會發展的需要。相對而言，人力資源管理方面，“新公共管理”理論非常重視，通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環節上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實行績效工資制等以提高效率。

進一步推進公共管理的必要性分析

隨著政企分開改革的進一步深入，政府職能在微觀領域應逐步退出，政府對市場活動的調節應改變過去處于錯位或缺位的狀態，政府職能轉變的重點應是轉入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發揮好政府應有的作用。參考各國取得的成功經驗，我們有必要進一步推進公共管理改革。

有利于解決政企不分、政資不分、產權模糊等歷史遺留問題。計劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業產權關系模糊等深層矛盾已阻礙了企業的發展。進一步推進公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導下，可對國有資產進行合理規劃，區分開中央政府和地方政府的產權、財權和事權，改變國有資產條塊分割、經營責任不清的歷史遺留問題。

有利于推進政府部門行政體制改革和職能轉換。當前市場經濟對政府職能轉換提出了新的要求，在新公共管理理論指導下，政府應下決心精簡行政機構，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財政負擔。經濟綜合部門應改組為宏觀調控和協調制定公共政策的部門，指定的公共政策應進行長遠規劃，同時健全市場中介機構，進一步加大對社會主義市場經濟的發展力度，更好地健全并完善市場體系。

新公共管理理論對我國政府改革的啟示

當前，在西方國家新公共管理理論指導下，西方國家政府改革已經取得了一定的勝利，政府規模縮小、信任危機緩解、財政危機改善，政府已在公共管理和公共服務方面取得了較好的成效，對我國進行政府改革有如下啟示：

第一，關于管理“政治性質”的啟示。傳統公共行政理論主張將政治與行政進行分離，他們認為是因為政治過多地干涉管理事務，才導致政府出現腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務中剝離開來?？墒?，傳統公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環境下才能從事具體的公共管理活動。傳統公共管理和新公共管理在管理“政治性質”上的分歧，對特定政治環境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應具備一定參政和行政能力，而且還應具有在一定的政治環境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。

第二，關于公共服務“市場化”的啟示。部分公共服務走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補充并提高公共服務供給機制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務供給機制，我們可以進行采納并嘗試。

第三，關于“顧客導向”觀念的啟示。政府服務的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價政府績效的一個重要指標。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價指標，督促政府提高工作效率，提高服務意識，進一步改善政府形象，真正建設成為服務型政府。

篇(7)

關鍵詞：方法論； 定量分析； 定性分析； 公共管理； 價值取向

中圖分類號：C93-0 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2013）01-0064-08

研究方法的選擇一直都是科學研究的重點。經濟學被譽為“社會科學皇冠上那顆最為璀璨的明珠”，重要的原因就是研究方法的明確和成熟，經濟學已經發展出一整套分析框架與工具，并正在向著更為精密與恢弘的體系演進。德國當代著名法學家卡爾?拉倫茨先生指出，法學之成為科學，在于其能發展及應用其固有的方法[1]。中國法學知名學者徐祥民先生也指出，一門學科有沒有科學完整的方法論，不僅是其成熟與否的重要標志，而且是它能否得以順利發展的基本前提和必要條件[2]。

公共管理同樣如此。但是作為管理學的一個重要分支，公共管理學在研究方法的探求方面可以說是空白①，并不是公共管理的研究不使用研究方法，追溯公共管理學的起源，學者們一致認同公共管理學來自于公共行政學，雖然對于公共管理與公共行政的關系國內外學者存在著不同的觀點?？v觀百年公共行政發展過程的方法論，個人主義的理性思維與經驗的實用分析方法是其顯著特征[3]。理性思維的理論基礎是期望效用理論、邊際效用遞減理論，這些理論是一種標準化行為理論，目的是為理性決策提供一套明確的基本假設或者說是公理，但是決策研究者們通過期望效用理論計算出的定量結果與管理者的真實行為有相當大的差距。如果管理者違背這些公理，期望效用理論便無法使用，或者期望效用無法達到最大化。近年來行為經濟學的大量實驗研究批駁了以期望效用理論為基礎的理性思維，但并未動搖以理性思維為基礎的定量分析方法在經濟學與管理學上的地位。如果說以理性思維為基礎的追求效用最大化、收益最大化的定量研究方法成就了經濟學“帝國主義”，使得經濟學處于“科學”的保護之下，對于定量研究方法在公共管理中的地位學者們則沒有一致的認同。時而定性，時而定量，當二者解釋的結果出現沖突時，無所適從。這種對方法論的隨意性和漠視，在一定程度上也導致了公共管理研究現狀的派別林立、亂象叢生公共管理并沒有一個統一的研究角度或理論，來自不同學科背景的學者常常從自己的學科出發對公共管理進行研究。1993年，Bozeman概括了三種研究公共管理的角度：政策學派的角度（ P）、工商管理的角度（ B ）和一個尚難鑒別的角度（X ）。Kettl和Milward在《公共管理的現狀》一書中，將政治學、經濟學、社會學和心理學列為公共管理的學科基礎。在《公共行政手冊》中，Liou認為公共管理的研究方法包括政治科學、經濟學、社會學、心理學、法學、管理學、哲學等學科：政治學是公共行政分析最早使用的方法，它為公共行政中的官僚治理與官僚責任的分析提供了重要依據；法學是歐洲大陸公共行政的基礎；哲學則用來研究政府官員的倫理問題；近期，經濟學與管理學在公共行政中扮演著主要的角色。公共管理目前在運用各個學科的理論與方法來研究公共部門 （包括政府與其他社會組織）的問題。 。

定量與定性的方法論之爭，20世紀80年代在美國已經拉開了帷幕，80年代末期，幾乎成為一場“戰爭”[4]。拋開其他的細枝末節，定量與定性之爭存在三個主要的觀點：定量與定性之間是根本對立的；二者之間存在區別，但是區別不一定構成對立；在認識論上互為補充，研究者應該研究如何為我所用。當贊同第三種觀點的人數越來越多的時候，定量與定性分析的方法論之爭似乎漸漸平息下來[5]。持第三種觀點的人（實用主義者）認為，哲學家、理論家注重的是“理”，研究者注重的是“用”。人類在科學研究方面關心的無外乎兩個問題：一是什么是知識；二是怎樣獲取知識。而這兩個問題又最終地統一于為人之用。因此，如果研究的目的是為了發現問題、解決問題，那么，一切研究方法，無論它們的性質、操作形式有何區別，只要能為研究目的服務，就可分而用之或合而用之。從這個意義上說，定量還是定性的探討沒有什么價值，但是目前公共管理學界對于定量的過分重視與依賴，為了定量而定量漸漸模糊甚至改變了研究者對公共管理基本價值觀的認同。在公共管理中，治理工具、分析工具、政策工具的選擇無不體現了管理者的價值觀念，因此，對在公共管理研究方法中過分推崇定量的現狀進行批判十分必要。

公共管理研究中定量分析究竟應該占據什么地位？什么決定了它的地位？當定量分析與定性分析的結果出現截然不同的矛盾結果時，應該遵從哪種方法？正是筆者探討的主要內容。

一、定量分析的地位，公共管理研究方法的溯源

所謂定量分析，是指運用數學語言進行相關的描述，借助數學模型、統計數據等進行量化的分析。自“理性人”假設提出之后，定量分析日漸成為學術界所推崇的重要研究方法，部分學者甚至以能否引入定量分析作為衡量一門學科是否為“科學”的主要標準。這種衡量標準使得可以定量分析的自然科學無可爭議地被認為是“科學”，而不能進行定量或者尚沒有定量研究的社會科學被質疑是否為“科學”。馬克思曾說過“一門學科只有使用了數學之后，才能稱之為科學”。這種衡量標準的廣泛認同，使得部分社會科學學科開始嘗試運用定量分析來突出自己的理性思維。經濟學就是其中之一，自薩繆爾森將數學引入經濟學之后，“經濟學帝國主義”攻城掠地，其他相關學科也開始注重定量研究，公共管理作為其相近學科，不可避免地受到影響。

筆者也使用定量分析，統計了9年（2001-2009）來發表在《中國行政管理》雜志社上的所有文章，定量分析顯然受到研究者的推崇（圖1）。同時分析了《公共管理學報》近3年來的文章，使用定量分析的文章數占總文章數的比例分別是41%、59%、75%。為什么選擇這兩個期刊？首先，《中國行政管理》在公共管理學界有較高的影響力，在由南京大學、中國社會科學研究評價中心主持的中文社會科學引文索引（簡稱CSSCI）中，《中國行政管理》一直是CSSCI的來源期刊，中國知網中《中國行政管理》的復合因子為2.725，在所有期刊中排63位。其次，《公共管理學報》是公共管理領域的后起之秀，《公共管理學報》于2004年創刊，2008年就進入CSSCI期刊之列。在短短的6年時間中，她從無到有，并快速發展成為公共管理學界最為認可的期刊雜志之一。中國知網中《公共管理學報》的復合因子為2.342?；诖耍P者選擇這兩個期刊，作為新老公共管理領域的代表來分析其中的文獻資料。對這兩個期刊的統計結果表明：定量分析方法在目前公共管理一級期刊中越來越受到研究者的重視，甚至超過定性分析，占據分析方法的主要地位。