公益訴訟監督規則精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公益訴訟監督規則范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

>> 淺議檢察機關對環境保護的監督 檢察機關提起環境公益訴訟的問題研究 關于檢察機關抗訴問題的探究 檢察機關在公益訴訟中的作用 檢察機關文件檢驗存在的問題及對策 當前檢察機關在刑事訴訟監督中存在的問題及對策 淺析檢察機關同步錄音錄像工作中存在的問題及對策 檢察機關在DNA證據審查中的問題與對策 檢察機關首辦責任制實踐中的問題與對策 基層檢察機關刑事和解實踐中的問題與對策 檢察機關與行政執法機關相互銜接工作機制的問題及完善 新刑訴法非法證據排除規則意義及檢察機關在規則實踐中的作用 檢察機關參與環境公益訴訟的構想 關于檢察機關參與環境公益訴訟問題的幾點思考 論檢察機關提起環境公益訴訟的若干問題 檢察機關作為環境公益訴訟原告的優勢及程序制度的完善 檢察機關保護生態環境職能作用淺析 對檢察機關案件管理改革的探究 對檢察機關作為環境民事公益訴訟中的原告資格的探析 檢察機關接受人大監督的作用及途徑 常見問題解答 當前所在位置：l，2012-05-21

[2]楊家飛.淺析環境與資源保護中的問題及檢察機關的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高檢：嚴查環境污染背后的職務犯罪著力解決監管失職[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

[4]佚名.案件少立案難 環境公益訴訟難如何破解[DB/OL].http：//，2011-07-08

篇(2)

論企業民主管理制度的構建與完善——對《廣東省企業民主管理條例(草案修改三稿征求意見稿)》的論證意見

試論銀行防范電信詐騙犯罪的對策

電信詐騙犯罪的成因、特點及防范對策

偵查電信詐騙案須從革新偵查理念與機制入手——以臺灣與廣州警方的偵查現狀的比較為視角

當前電信詐騙犯罪偵辦難點和對策

上海市外來務工人員子女犯罪問題實證研究——以社會保障制度與犯罪率的互動關系為切入點

關于遏制公款行賄的幾點思考

重傷害案件刑法條款適用問題研究

完善貪污賄賂犯罪法定刑初探

利用影響力的認定及其偵查難點

破產管理人制度立法完善問題研究

論我國破產案件的申請與受理

論監管機構在銀行破產中的權力及其限制

上市公司重整中的法律難題——以華源股份重整為例

反思與重構——新破產法視野下的債權人知情權保護

從臺灣破產法的修改看經認可之臺灣破產裁定的效力

破產管理人指定之規則構建——以對某市兩級法院實踐模式的分析為基礎

淺談法官在破產重整程序中的角色——由“五谷道場”破產重整案引發的思考

先刑后民原則在電信詐騙案件中的困境與破解——以被害人權益保護為視角

檢察建議:防范電信詐騙的“重盾”

審判權運行之實證分析——以一例案的刑事裁判過程為樣本

我國檢察機關職務犯罪偵查權監督制約機制探析

關于職務犯罪案件審查逮捕上提一級的若干思考

人民調解協議司法確認制度的思考——以《人民調解法》為藍本

主動執行機制論要——以廣東省法院司法實踐為研究樣本

司法權威與裁判效力——以內蒙古基層法院否定高級法院判決案等影響性案件為例

低碳經濟時代碳關稅合法性問題研究

國際強行法與國際條約關系一解

當代大學生法律意識及其培養——基于對廣州地區大學生法律意識狀況的調查

由廣州亞運安保引發的制度瞬思

城市化進程中的農村拆違問題的調查思考

當前勞資糾紛申訴案件的特點、成因和檢察對策

論農民工權益保障與珠三角經濟社會和諧發展——以“富士康跳”現象為切入

我國電信詐騙防控體系完善對策的思考

論高校專利技術成果轉化的新模式:信托HttP://

論由國家機關提起的環境民事公益訴訟

檢察機關提起公益訴訟的正當性探析

論環境公益訴訟中的特殊證據規則

我國消費者公益司法保護制度研究

游離在司法救濟邊緣的環境公益訴訟——以訴訟主體和訴訟模式為視角

檢察機關參與民行公益訴訟之我見

建立環境民事公益訴訟制度芻議

檢察機關提起環境公益訴訟的理論探析和程序設計

試論檢察機關擔當民事公益訴訟主體的正當性

篇(3)

公益訴訟（public interest litigation )，一般是指以個人、組織或機關等為原告，以損害國家、社會或者不特定多數人利益的行為為對象，以制止該損害行為并追究該行為人（包括公民、法人、組織、機關、團體等）相應法律責任的特殊訴訟活動。公益訴訟解決的是某個群體或階層的基本權利受到損害，但基于自身能力或貧窮或不通曉法律等原因，不能以自己名義起訴的問題。環境公益訴訟的理論依據大致有環境資源公共信托理論、公民環境權理論、私人檢察總長理論、正當程序理論、司法能動主義理論等。

一般認為，美國是現代公益訴訟的創始國，印度是第一個引入公益訴訟制度的國家，印度被認為獲得了相比美國更大的成功。公益訴訟是許多國家遏制損害環境公益行為的有效機制，國際上的環境公益訴訟制度各具特色。美國環境法上的公民訴訟（citizen suit)在性質上是環境公益訴訟，以環境公益的促進為建制的目的與訴訟要件，判決的效力并不局限于訴訟的當事人；印度的環境公益訴訟概念有其自身的特點，任何個人和任何社會團體都有權提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關系。德國和法國等大陸法系國家在維護環境社會公益的訴訟中往往采用團體訴訟制度，通過成文法賦予一定團體以原告資格{1}.

目前，我國關于環境公益訴訟的概念大致有以下幾種觀點。其一，環保組織為了保護環境公共利益，制止危害環境的行為，針對污染環境或者破壞生態的企業提起的訴訟，即屬于環境公益訴訟{2}。其二，環境公益訴訟是指在任何行政機關或其他公共權力機構、法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度{3}。其三，環境公益訴訟就是原告并非出于自身利益的損害，而是以環境的社會公益可能受到的侵害為目的，以環境與資源開發利用行為者或者許可開發利用環境與資源的政府機關為被告，向法院提起的請求判決停止開發利用或者宣布行政許可無效的訴訟{4}。還有一種觀點認為，環境公益訴訟是指任何公民、法人、公眾團體或國家機關，為保護和改善環境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害，當其認為有損害國家的、社會的公共環境利益的行為發生，已經造成或極有可能造成重大環境損害后果時，以自己的名義代表國家或不特定的多數人以環境違法行為人為被告向法院提起訴訟，請求判令該違法行為人停止環境損害行為及賠償公益損失的訴訟制度{5}。

筆者認為，環境公益訴訟是指任何人（包括公民、法人、社會團體或國家機關等），為了保護環境公益，以損害或可能損害國家、團體或者不特定多數人的環境利益的行為為對象，以制止損害環境公益行為并追究公益損害人相應法律責任為目的，向法院提出的訴訟的一種特殊訴訟活動。與其他訴訟相比，環境公益訴訟的適格原告的判定標準已突破傳統訴訟法的標準，適格原告并非利益直接受害者，反映了環境公益訴訟起訴資格放寬的特點。環境公益訴訟具有目的的公益性和環境損害的預防性特點。EN-GO[1]環境公益訴訟是環境公益訴訟的一種表現形式，是原告資格限于ENGO的環境公益訴訟。

ENGO是以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益的民間組織。EN-GO與其他NGO一樣，具有非政府性、非營利性和志愿公益性。ENGO不是政府機構，也不是政府的附屬部分，是由民間自發起來成立的環保組織。它們不以營利為目的，如果在一定的期限內積累一定利潤，這些利潤必須返回團體使命所規定的保護環境工作中去，而不是在組織締造者中進行分配。其成員基于共同的信念、目標而聚在一起并服務于環境保護之公共目的。

ENGO環境公益訴訟的出現是公眾參與環境執法和司法進步的表現，它的推行對公眾參與國家環境公共事務的監督和管理，促進社會正義，具有不可替代的作用。因為個人訴訟機制存在著不足，目前中國環境公益訴訟主要由檢察院和環境管理部門提起，但檢察機關提起環境公益訴訟與環境公益訴訟主要通過追究環境污染或破壞責任人的民事責任不協調，而由環境管理部門提起環境公益訴訟卻存在自我監督不足和自身經濟人有限理性的限制。由ENGO提起環境公益訴訟可以使其更好地為環境公益效力，兼具有理論上的合理性和實踐上的必要性，因此，中國未來的環境公益訴訟應以ENGO為主角，這也是許多國家的共同做法。

二、美國和印度ENGO環境公益訴訟的主要內容

（一）美國

1. ENGO的原告資格

ENGO原告資格是ENGO公益訴訟最關鍵的問題。美國環境法上的公民訴訟（citizen suit)在性質上是環境公益訴訟，環境公民訴訟制度是美國環境法的一個特色，公民訴訟條款始見于1970年聯邦《清潔空氣法》( Clean Air Act)美國公民訴訟重視以ENGO這種非普通意義上的“公民”提起訴訟。1970年的《清潔空氣法》規定了任何人（anyperson）得提起訴訟的條款，之后最高法院一個典型案例—1972年的塞拉俱樂部訴莫頓（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，對當事人起訴資格的判決在司法領域具有重大影響{6}。該案中環保團體Sierra Club企圖阻止商家Mineral King開發滑雪場，以免破壞自然生態，法院對實際損害（injury in fact）采取了寬容態度，認為環境上的損害符合實際損害要件。這里的實際損害不再局限于經濟上的損害，包括了環境舒適的損害，如審美利益的損害等。法院認為，Sierra Club可以僅提出理由說明其成員把該地區用作休閑目的，就可以確立自己受到事實上的傷害。該案中Sierra Club并沒有把興建巨型滑雪場對其造成直接損害作為起訴的理由，而是作為一個長期致力于保護環境的公益團體提起訴訟的。這樣ENGO雖然不能僅僅以環境利益受損害主張原告適格，但只要能具體指出其成員有環境損害就可提起訴訟。1972年聯邦《清潔水法》( Clean WaterAct）采納了最高法院的觀點。

2000年的最高法院通過地球之友訴雷德勞環境服務公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167)[2]一案，軟化了ENGO具體指出其成員有環境損害的要求。最高法院認為，原告環保團體享有提起公民訴訟的資格，而且確認“事實或爭議”是有關起訴資格的理論根基。也就是說，只要被告違反了某一個具體的環境法律，例如，對于涉嫌違反授予公民訴訟條款的聯邦環境法律的任何條款和依據該法授權頒布的任何行政規章的行為，法院就可以認定一個環境損害，原告可以從這個違法行為合理地證明自己所關注的環境利益的損害。這樣就進一步放寬了ENGO原告適格的要求。

2．被告、被訴事由、前置程序及限制要件

依據1973年的《清潔水法》第505條授權任何人當自己利益受到有害影響時，有權根據民事訴訟，控告排污者違反法律規定的標準，或者控告環保局沒有采取有效措施執行法律規定[3]。由此可見，美國公民訴訟的被告大致有兩類，一為排污者，包括各種污染源，如私人企業、各行政機關等，起訴事由為污染者違反法定或主管機關核定的污染防治義務；二為環境保護署署長，起訴事由為環境保護署署長疏于執行保護環境等法定義務?？梢钥闯觯娌⒉荒軆H僅依據具有起訴權就能真正獲得法院對案件的受理，被訴事由必須有可審查性才行。也就是說，被訴事由必須是屬于司法裁決的事由。實踐中美國ENGO訴訟多是以對行政機關的不作為提起的訴訟。

對行政機關的不作為提起的訴訟主要是以環境保護署署長為被告的公民訴訟。如果聯邦環境保護署署長應當采取某些措施或者履行某種義務而未采取有效措施或者履行某種義務，那么公民可以以環境保護署署長為被告提起公民訴訟，公民被視為“私人檢察總長”，與政府的職能相對應而存在，使環保主義者擁有了能與政府抗衡的力量。實踐中美國的ENGO十分重視應用公民訴訟來監督聯邦環保機關的行為，在實施環境法律法規中發揮著重要作用，如野生生物保護組織訴美國聯邦環境保護局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394)[4]。

實踐中美國ENGO通過公民訴訟把有限的時間、財力和精力用在促使政府完善或執行環境法規上，ENGO原則上針對與其宗旨相關的行政行為提起訴訟。實踐中環保團體主要致力于運用公民訴訟來監督政府行為，且基本上針對行政機關的環境保護不作為提起訴訟，行政機關的作為義務成為重要的訴訟要件，其以環境保護署署長為被告的公民訴訟一般限于政府的非自由裁量行為。由于美國立法于多處場合明確規定主管機關依法公布各種污染標準或具體采行某一作為的期限，ENGO于是便運用公民訴訟要求法院命令主管機關依法定期限采取行動。鑒于公民訴訟的目的主要在于監督執法，參議院立法時加入事先告知前置程序條款，規定公民訴訟于提起前60日告知即將成為被告的污染者或主管機關后才可正式起訴。環境公民訴訟條款一般規定，對于環境公民訴訟的原告發出起訴前的通知，如果執行聯邦環境法律的行政機構對于起訴通知中涉及的違法行為，已經采取或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外規定，例如有關毒性污染物或緊急事件等的免告知程序。

美國公民訴訟的被訴理由中還有一個值得注意的地方，即它對環境影響評價的重視。美國環境政策法要求聯邦機構為每個主要的聯邦政府的行動準備一個環境影響說明書，以要求政府“三思而后行”。這里的環境影響報告書被設計為兩種用途：其一，政府決策中注入環境因素，告訴這項議案的決策者的環境效應的效果及可行性；其二，讓環境影響評價對公眾充分地公開[5]。由于美國行政程序法對司法審查采取開放的態度，原則上對行政機關的行為都可以審查，其環評程序為公民提供了一個為環境訴訟提供證據的機會，使ENGO提起環境公益訴訟更加可行。

3．管轄法院、公民調查權、裁判結果及費用

美國環境公益訴訟中的管轄法院依被告的不同而有別。根據聯邦《清潔空氣法》，以環境保護署署長為被告的訴訟案件由哥倫比亞特區的巡回法院管轄。以污染源為被告的環境訴訟由污染所在地或違法事實發生地的聯邦地方法院管轄。在司法實踐中，為了便于公民訴訟的順利進行，法院可以授權作為原告的公民在合理時間內進入被告污染源所在地自行進行調查取證，賦予公民調查權，即使一般的公民訴訟條款均未在法律上對公民對污染者違法事實的調查權問題作出明文規定。

依照各污染防治法律的公民訴訟條款，法院的裁判結果主要有兩種：(1)強制令。強制令是法院判決所采取的最嚴厲的措施。所有的環境法規都允許公民訴訟原告請求法院禁令，包括停止污染行為或要求行政機關采取具體措施以貫徹法律要求；(2)罰金。由行政機關或公民訴訟人提出請求，由法院判罰被告一定數量的金錢。根據美國國家環保局（EPA）的《民事處罰政策》，規定了判處罰款所依據的因素，一是違法者從其違法行為中獲取的經濟利益，一是其對環境造成的危害程度。但在處罰時還應依據其他因素對罰款進行調整，這些因素包括違法者故意或疏忽的程度、其守法狀況以及償付能力。1987年修改后的《清潔水法》將數額提高到日課至25 ， 000美元，大大增加了公民訴訟的威嚇力。罰金均交國庫，而不是判歸原告，不同于民事罰款和行政處罰。

公民訴訟采取特殊的訴訟費用的負擔規則。環境公益訴訟的目的并非公民為了個人利益而要求損害賠償，而是為了維護公共利益，督促政府或受制者積極采取某些促進公益的法定行為。但是，作為原告的公民必然要支付一定的訴訟費用，而這對于公民來說是不公平的?；谒痉ü娴囊?，在美國的各項環境法規中，所有的公民訴訟條款均特別地授權法院斟酌判定律師費用及其他訴訟費用與任何一方當事人，只要法院認為該決定是合適的。除了律師費用外，法院還可以自由裁量專家鑒定費等。

（二）印度

1. ENGO的原告資格

對于訴訟資格問題，印度法院遵從的是充分利益標準，但對于授予訴訟資格的充分利益是什么，由法官在每一起具體案件中決定。印度最高法院在許多案件中承認非官方志愿組織提起環境訴訟的權利，相應地，許多志愿組織也成功地向法院提起了環境訴訟。印度法院沒有要求作為原告的ENGO證明被告的行為引起了他們事實上的損害或其成員受到事實上的損害，采取了比美國等發達國家更寬松的起訴資格。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v．India案{7}中，帕格瓦蒂法官闡明，鑒于受害人知識水平和權利意識的欠缺以及可利用資源的匱乏，應該允許具有公共意識的公民或者相關社會團體幫助他們接近法院，獲得正義，并且重新設置相應的程序。在控制行政權力的壓力日益增大的情形下，最高院繼續擴大原告資格，允許自身利益未受侵害的公民基于公共利益而提起訴訟。

在S. P. Gupta v. Union of India案[6]中，帕格瓦蒂法官在上述基礎上又前進了一步，即使沒有專門的損害，任何公民都可以公民資格提起訴訟，要求對侵害公益的行為和法律規定的落實情況進行審查。

在恒河污染案[7]中，最高院支持了德里居民作為原告，起訴政府因長期不作為而導致的恒河嚴重受污染，此案的判決正式確立了公民原告資格，判決指出由于原告的目的在于保護所有使用恒河水的人的生命和健康，他的起訴權是無可爭議的，恒河污染損害的是公共利益，該損害范圍廣，且針對不特定多數群體，因此，允許任何人通過公益訴訟阻止該損害的發生是合理的。原告有權通過法院要求行政機關和根據水法組織的委員會履行相關法律賦予它們責任，即保證法律和政策的實施。由此可見，印度放開了原告資格，將環境公益訴訟的起訴資格賦予給了所有公民，有公共意識的相關社會團體都可以提起公益訴訟來實施弱勢群體的集體權利，并認為程序從屬于正義，它不應該阻礙弱勢群體獲得司法公正的權利，應采取靈活的訴訟主體資格政策，體現了印度在公益保護上的司法能動主義。

2．被告、被訴事由、起訴程序及調查機制

在印度的公益訴訟制度中，當公益受到影響時，不能單獨針對個人提起公益訴訟，只能對中央政府和市政當局等國家機構提起公益訴訟，但私人當事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中{8}。印度的公益訴訟一定程度上帶有司法審查的特點，重點放在了政府的違法行為、行政機關的不軌行為等方面。印度公益訴訟相當于中國概念中的憲法訴訟和公益行政訴訟兩部分內容，因為它不關注私人集團所造成的公共利益損害。由于印度公益訴訟包涵憲法訴訟，這樣就可以對抽象行政行為甚至立法行為進行司法審查。在Maneka Gandhi V Union of India案[8]的判決中，最高院指出，法院可以對任何立法進行嚴格司法審查，甚至可以僅僅基于正當程序條款本身的內容。

印度承認非正式程序的合法性，最高法院和高等法院經常把寫給法院、個別法官或法庭的信件視為令狀申請書，這被稱為“書信管轄權”{9}。如臺拉登采石場案（Rural Lit-igation and Entitlement Kendra， Dehradun v. State of UttarPradesh)[9]就是由凱恩達寫給最高法院的一封書信而開始的，最高法院視其為令狀申請書。環境公益訴訟中的環境問題具有一定的專業性，法院可能缺乏相應的專業知識。因此盡管法律并沒有規定對訴訟中涉及的專業事實進行調查，但是印度法院在實踐中也發展了一套技術性措施，任命調查專員或委員會進行調查并得出最終結論提交法官。這樣的調查機制使得環境公益訴訟更加便利。

3管轄法院、救濟方式、舉證及執行監督

印度高等法院和最高法院對公益訴訟案件都有管轄權。在實踐中，如果案件涉及法律上的錯誤，一般由各邦高等法院受理。如果涉及基本權利受侵犯時，根據憲法一般由高等法院或最高法院受理。在案件管轄上，還可以根據受影響人數的多少來決定管轄法院。如果受影響的人數規模大，可以直接到最高法院起訴。在環境公益訴訟中，案件的受理、審理過程、調查取證等，都由法官主導，實行職權主義，處處體現著司法能動主義傾向。

印度的環境公益訴訟制度的救濟方式主要是臨時命令。臨時命令是法院采取的臨時救濟措施，與申請人是否提出權利請求、被告是否具有主觀過錯無關，主要目的是立即、全面地排除公共危害或救濟受害人。因此這類命令在印度又被稱為“無權利的救濟”。印度法官不僅可以創造像臨時命令這樣的特別救濟方式以容納公共利益外，對判決擁有廣泛的裁量權。在西里拉姆氣體泄漏案（M. C.Mehtav．State of Shriram Food and Fertilizer Industries)[10]中，因情況緊急，法院命令關閉了工廠，接著命令工廠在遵守法院命令的管束下重新營業，所有這些措施都是在氣體泄漏后不到10個星期內的。

訴訟資格擴展和書信管轄權的確立實際上意味著環境訴訟申請人的證據負擔的減輕。由于環境公益訴訟的申請人可以是與案件無利害關系的個人或團體，他們不可能熟悉案件事實，那些以書信形式提交的令狀申請書包含的信息非常有限。在這種情況下，審理案件的法官通常的做法是要求有關的政府機構提供詳細、全面的書面證詞。另外，印度設立執行監督機構（Comissions of Implemention）或委任監督人員，定期對執行情況作出調查，并向最高法院提交調查報告。

三、借鑒意義

（一）ENGO的原告資格

美國和印度都對ENGO采取了較寬松的訴訟條件，以彌補主管機關執法上的疏漏，授予環保團體起訴權可以使其更好地為環境公益訴訟效力，反映了其對ENGO法律地位的承認和司法力量的重視。而中國對ENGO的登記注冊管理及日常性管理實行登記部門和業務主管部門雙重負責的體制與環境公益訴訟建制目的相違背，不利于仍然比較弱小的ENGO的發展，美國印度在肯定ENGO的原告資格方面的借鑒意義有如下兩點。

其一，ENGO不必經過許可即可成立，也不必經過一道認許程序以決定其是否可以提起環境公益訴訟，應放開手腳任其發展。鑒于中國草根性的ENGO嚴重不足以及政府環境保護頻頻失靈的現狀，應允許高度隨機性的ENGO成為環境公益訴訟主體，只有這樣才可以更好地糾正環境保護政府和市場雙重失靈。也就是說，只有讓民間環保組織擁有可以與政府對話的地位和資格，使其成為完全獨立的環境公益訴訟主體，才有利于責任政府的建設以維護環境執法的公正性和良好的環境行政秩序，這也是環境民主的當然要求。

其二，適當放寬ENGO原告適格的要求。在ENGO起訴的利害關系認定上，實際損害可以不再局限于經濟上的損害，應承認環境舒適的損害符合實際損害要件，并且EN-GO只要能具體指出其成員有環境損害就可提起訴訟，或者只要被告違反了某一個具體的環境法律，法院就可以認定一個環境損害，原告可以從這個違法行為合理地證明自己所關注的環境利益的損害。因為司法是正義的最終救濟手段，中國的法院不應該對日益嚴重惡化的生態環境不管不問。由于自我監督往往具有醫不自治的缺陷，在政府環境保護頻頻失靈的今天，與其大談啟動責任問責制以尋求系統內部的自我監督，不如大力發展民間監督，發揮ENGO環境公益訴訟的作用，這也是中國傳統司法職權主義模式的優勢所在。

（二）被告、訴因及訴訟程序

就被告與訴因來看，美國ENGO訴訟多是以對行政機關的不作為提起的訴訟的做法和印度當公益受到影響時不能單獨針對個人提起公益訴訟的做法具有借鑒意義。一般而言，ENGO與政府的職能相對應而存在，ENGO通過公益訴訟把有限的時間、財力和精力用在促使政府完善或執行環境法規上，顯然比直接用在監督一個個污染源上更有效率。中國目前的環境問題很大一部分是因為行政機關的環境保護不作為，督促行政機關切實履行環境保護監管義務已成為迫在眉睫的大事，ENGO環境公益訴訟應是切實可行的重要途徑。

因此，中國ENGO公益訴訟的重點也應放在促使政府完善或執行環境法規上，而不是直接用在監督一個個污染源上，即使當中國ENGO公益訴訟以污染源為報告時，其目的也應是為了更好地監督政府行為。中國ENGO環境公益訴訟應主要針對行政機關的行為（一般限于政府的非自由裁量行為），特別是環境影響評價行為，中國環評法至今沒有環境公益訴訟的相關規定的確是一大缺憾。由于環境影響評價深富環境預防意義，ENGO將力量投入有關環境影響評價訴訟是其參與環境公益訴訟途徑的合理選擇。當然，由于中國與美國在環境保護行政管理上的差別，中國ENGO公益訴訟的監督對象不僅包括各污染源和環境保護主管部門的管理行為，其他對環境有較大影響的自然資源管理部門（如水利局等）的管理行為也應在其環境公益訴訟監督之下，以求有利于解決中國“環保不下水，水利不上岸”的怪現象及環境保護局長難當的局面。

在程序方面，美國具有ENGO針對行政機關的不作為的公益訴訟的事先告知前置程序條款，由于其不僅可以防范政府疏于環境執法，而且可以有效防止環境公益訴訟的濫用，具有較大的借鑒意義。由于NGO環境公益訴訟主要目的是通過監督主管機關的政府行為而達到環境保護之目的，中國ENGO公益訴訟應設立公益訴訟的事先告知前置程序，督促主管機關積極履行職責，不僅可以提高ENGO活動的效率，而且有利于維護環境行政管理秩序，并節約司法資源。

與美國法院可以授權作為原告的公民在合理時間內進人被告污染源所在地自行進行調查取證相比，印度承認“書信管轄權”以及任命調查專員或委員會對環境公益訴訟中的專業性環境問題進行調查的調查機制，對中國EN-GO訴訟更有借鑒意義。因為中國有不少的窮人和文盲等弱勢群體的環境利益常被侵害而無力自我保護，承認“書信管轄權”可以使法院的大門向這些弱勢群體敞開。由于目前中國法院大多數法官中對高技術性的環境問題還不能很好把握，采用任命調查專員或委員會對環境公益訴訟中的專業性環境問題進行調查的調查，可以幫助法院解決環境公益訴訟裁判中的高技術性問題，也可以更好地發揮環境公益訴訟的風險預防功能。

（三）管轄法院、費用、舉證、救濟方式及執行監督

由于環境公益訴訟目的主要在于借助法院督促主管機關落實環境法律，在此基礎上幫助弱者實現環境正義，美國環境公益訴訟中的管轄法院依被告的不同而有別的做法與印度高等法院和最高法院對公益訴訟案件依據案件性質分別管轄的做法都具有借鑒意義。根據中國法院系統設置及法院負擔能力，環境公益訴訟案件應由被告所在地的中級以上法院管轄，可以主要由高等法院管轄，中級法院、高等法院和最高法院依案件性質不同而有所分工。

因ENGO環境公益訴訟的目的并非為了團體利益而要求損害賠償，而是為了維護公共利益，應借鑒美國采取特殊的訴訟費用的負擔規則。為了鼓勵中國ENGO和廣大公眾借環境公益訴訟積極參與環境法律的執行，考慮到中國ENGO普遍面臨嚴重的資金困境，可適當減免訴訟費，建立律師援助制度和訴訟費用援助制度，并授權法院斟酌判定律師費用及其他訴訟費用與對環境公益的促進有貢獻的原告。

由于NGO環境公益訴訟的原告可以是與案件無利害關系的團體，他們可能不熟悉案件事實，因此應借鑒美國和印度的特殊的證據規則，舉證責任的分配應采取有利于原告的原則，在ENGO能證明污染或違法行為存在的條件下，主要由有關的政府機構和污染源提供詳細、全面的書面證詞。

就救濟方式而言，印度的臨時命令和美國的強制令和罰金可以適當借鑒。臨時命令具有立即、全面地排除公共危害或救濟受害人的作用。法院的強制令，可以要求行政機關采取具體措施以貫徹法律要求。對違法者課以罰金，如果罰金的數額較大，就會具有較強的威懾力。考慮這個ENGO公益訴訟的實際需要，罰金應主要上交國庫外，應適當留一點份額用以獎勵對環境公益有貢獻的ENGO原告。由于中國法院判決執行難的問題特別突出，可以適當借鑒印度的做法，設立執行監督機構或委任監督人員，定期對執行情況作出調查，并向最高法院提交調查報告。

為了ENGO環境公益訴訟制度能達到一個良好的運作成果，在兼顧中國法律制度與美國和印度差異的情況下，在ENGO起訴資格、被告、訴因、訴訟程序、管轄法院、費用、舉證、救濟方式及執行監督等方面應適當引進美國和印度ENGO環境公益訴訟的先進經驗，同時改進中國ENGO管理制度，擴大ENGO規模。鑒于中國ENGO比較弱小且ENGO環境公益訴訟面臨許多制度性困境，且不同領域環保問題各具特性，各污染防治法可以分別規定相關ENGO環境公益訴訟條款。建議在水污染防治法領域先試行EN-GO環境公益訴訟，再逐步擴大至空氣污染、固體廢物污染等領域。 【注釋】

[1]ENGO( environmental non-governmental organization)，是指環境保護非政府組織。

[2] ipsofactoj. com/international/2000/Part7/int2OOO(7）-002. htm，最后登錄時間2009年5月19日。

[3]Clean Water Act( 1973) ， Section 505 (a)．Citizen Suits.

[4]bulk. resource. org/courts. gov/c/F3/450/450. F3d.394.03-72894.03-71439. html.

[5]See， e. g. ， Robertson v. Methow Valley Citizens Council， 490 U. S. 332， 350（1989)．

[6] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. o-India. html.

[7]See， e. g. ， M. C. Mehta v. of india， AIR 1988 SC 1037

[8] manupatrainternational. in/supremecourt/1950-1979/scl978/s780133.htm.

[9]http : //vlex. in/vid/rural-litigation-entitlement-kendra-29681919．或 elaw. org/node/2671.

[10] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. of-India. html.

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{7} S. P. Sathe， Judicial Activism. The Indian Experience，Washington University Journal of Law＆Policy， 2001.

篇(4)

關鍵詞：公益訴訟；案件范圍；管轄法院

一、概念分析

公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。關于民事訴訟中的公益訴訟的概念定義，學界觀點并不統一，大致有以下兩種觀點：第一種觀點認為，民事公益訴訟就是指人民檢察院認為公民、法人、其他組織的行為觸犯了民事法律的有關規定，損害了國家或社會公眾的民事合法權益，基于其法律監督職能，代表國家或社會公眾向法院提訟，追究違法者民事責任。這種觀點認為提起民事公益訴訟的主體只能是檢察機關，檢察機關作為國家的法律監督機關，只有檢察院才能代表國家和社會公眾提訟，同時也只有檢察機關能夠擔當起保護公共利益的重任，公民個人和民間組織不能成為民事公益訴訟的提起主體。第二種觀點認為，民事公益訴訟是指國家特定機關、社會組織以及公民個人，對侵害社會公共利益的民事違法行為，可以代表國家或社會，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。該觀點認為民事公益訴訟的提起主體應該包括：特定的國家機關（人民檢察院）、民間組織和公民個人。這種觀點最大的不同是，能夠提起民事公益訴訟的主體不是單一的，而是多元的、開放的，民間組織和公民個人理所當然成為提起民事公益訴訟的合法主體。2013年1月1日起正式實施的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！睆木唧w的法條可以看出，我國目前的立法是屬于第二種觀點的，事公益訴訟的原告資格目前僅限于法律規定的機關和有關組織，例如具體到環境公益訴訟就可以由環保行政機關和合法環保組織提訟。

二、適用案件范圍

梁慧星教授對“公共利益”的范圍的表述，“包括公共道路、交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區保護、公共水源及飲水排水用地區域保護、森林保護事業等事項。第二，排除性規定。公共利益的范圍應排除下列情況：公共權力機關自身的經濟利益，如政府用于改善辦公條件和職工福利各項費用等；借公共利益之名干預市場所得的商業利益；如政府在城市房屋拆遷過程中進行干預所實現的利益等?！笨梢姺ɡ硪饬x上的公共利益相當寬泛，而我國《民事訴訟法》規定的可以適用公益訴訟的范圍是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，法條列舉的只有兩項，而其他有損公共利益的行為是否適用公益訴訟，就給了法官法官很大的自由裁量權。就近十年的典型民事公益訴訟的案件類型上來看，仍然幾乎全部是環境污染案件，這并不表示在侵犯眾多消費者權益方面的民事公益訴訟案件就不存在，而是目前理論界和實務界對于哪些侵犯眾多消費者權益的民事案件屬于民事公益訴訟案件存在著較大爭議，所以仍然需要法律對公益訴訟的范圍做出具體的規定以便更多的有關公共利益的案件可以納入到公益訴訟的范圍中來。

三、管轄法院

從各地法院現有的內部規定和實踐操作來看，絕大部分都是由基層人民法院負責管轄，只有個別具有重大影響的案件才由中級人民管轄。這一現實情況是符合司法資源合理分配的現實性和可操作性的，因為公益訴訟在本質上仍然是民事訴訟，因此應當在顧及其特殊性的同時盡可能保持其與整個民事訴訟制度的協調一致。第二，從民事公益訴訟的案件性質、繁簡程度、影響范圍和爭議標的金額等因素考量，也宜由基層法院管轄。根據已有的案例顯示，很多案件之所以耗時長、難判決的根本原因在于以往的實踐缺乏明確的法律依據，有法官造法和突破現有法律框架之嫌，因此需要花費大量時間和精力層層上報并只能在獲得最高院和相應司法部門的默許后才能正式進入訴訟程序。但這些因素都不能作為提升法院管轄級別所應當考慮的內容。第三，從民事公益訴訟的長遠發展來看，隨著實踐上的豐富和立法上的完善，進入法院的民事公益訴訟案件必然是一個增長的趨勢，因此由中級法院管轄的可能性不大。最重要的是，社會公共利益在內容和主體上的寬泛并不代表著民事公益訴訟就一定是影響范圍較大的案件。地域管轄方面，民事公益訴訟也應當遵循一般民事案件管轄規則，由被告所在地的法院管轄。而針對法律法規有特別規定的案件，例如因船舶排放、泄漏、傾倒油類或其他有害物質，海上生產、修船作業造成海域污染損害而提起的海洋環境公益訴訟，則由污染發生地或者損害結果地、采取預防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》專門管轄。

參考文獻：

篇(5)

一、關于強制前置調解程序

強制調解前置程序，又稱“調解前置主義”，具體是指在原告向法院提訟前，應當依法先行申請或請求有關調解機構進行調解，只有在調解不成后，才能向法院，否則法院可以不予受理。這種制度的宗旨在于分流糾紛，充分發揮訴訟外糾紛解決機制的作用。我國目前除勞動糾紛采用仲裁前置外，其他任何糾紛均未實行調解前置。隨著“調解優先”司法政策的倡導以及“大調解”格局的逐漸形成，多元化糾紛解決機制的構建問題被提上了立法議事日程，這就提出了在本次民事訴訟法修改中，要不要仿效西方某些國家，如德國、日本以及我國臺灣地區的做法，規定“強制前置調解程序”？筆者認為，民事訴訟法修改時，應當增設“強制前置調解程序”。

（一）增設“強制前置調解程序”的必要性

（1）目前糾紛量激增，法院審判日益不堪重負。需要通過民事訴訟法的修改，將大量的糾紛分流到社會救濟領域，發揮社會調解機構的作用。這樣無疑可以大幅度地減少法院的案件數量，有利于緩解法院案多人少的矛盾。

（2）規定調解前置，不會剝奪或者影響當事人行使訴權。當事人申請社會調解，調解不成，可以向法院，法院的訴訟大門始終是向當事人敞開的。規定調解前置，表面上看似乎增加了當事人的糾紛解決成本，實際上是為當事人提供了更多的糾紛解決渠道，有利于他們提前解決糾紛；即使糾紛未能調解解決，也為他們更好地進行訴訟提供了準備，法院行使審判權解決糾紛的速度也因此可以加快。從總體上看，整個社會的糾紛解決成本不是提高了，而是極大地下降了。

（3）有利于促使社會中各種各樣的調解組織的發育壯大，有利于公民社會的逐漸形成和發達。

（二）“強制前置調解程序”的適用范圍

“強制前置調解程序”的適用范圍可以從正面和反面兩個角度加以規定?！皬娭魄爸谜{解程序”可以考慮適用于以下三類案件：

（1）凡是可以適用簡易程序的案件，除另有規定外，均可以適用“強制前置調解程序”。根據最高人民法院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第14條的規定，以下的案件可以直接轉化為調解前置的案件，包括：婚姻家庭糾紛和繼承糾紛，勞務合同糾紛，交通事故和工傷事故引起的權利義務關系較為明確的損害糾紛，宅基地和相鄰關系糾紛，合伙協議糾紛，訴訟標的額較小的糾紛。

（2）根據司法政策，應當首先發揮有關部門糾紛解決作用的案件，除另有規定外，可以適用“強制前置調解程序”。參照最高人民法院《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》第5條的規定，可考慮將涉及群體利益的案件，共同訴訟、集團訴訟案件和敏感性強、社會關注大的案件納入“強制前置調解程序”的適用范圍。

（3）專門性、技術性較強的糾紛，除另有規定外，可以適用“強制前置調解程序”。這些專門性、技術性較強的糾紛，往往是行政機關以及有關社會組織具有解決上的優勢。如醫療糾紛、建筑糾紛、環境污染糾紛、產品責任糾紛、知識產權和國際貿易糾紛、物業糾紛、土地承包糾紛等。除上述糾紛應當考慮適用“強制前置調解程序”外，建議民事訴訟法修改時同時規定，下列糾紛是不能進行調解的，因而“強制前置調解程序”不適用于這些案件。參照最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第2條的規定，這類案件主要包括：適用特別程序的案件，適用督促程序、公示催告程序和破產程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件，其他依案件性質不能進行調解的民事案件。

（三）“強制前置調解程序”的立法安排

建議在現行《民事訴訟法》第12章“第一審普通程序”第1節“和受理”前增加一節規定“強制前置調解程序”。在本節中，具體規定以下內容：（1）規定適用“強制前置調解程序”的案件范圍。（2）規定調解前置的機構，包括：人民調解委員會、行政機關、仲裁機構、行業調解組織、商事調解組織以及具有調解職能的其他組織。對于上述機構，當事人可以根據其糾紛的性質依法選擇。如果當事人認為沒有可供選擇的調解組織的，則由當事人向有管轄權的人民法院申請，由人民法院實行指引調解；受指引的調解組織，不得拒絕接受調解。（3）通過強制前置調解程序，調解達成協議的，當事人可向有管轄權的人民法院申請司法確認。經司法審查確認調解協議的效力后，一方當事人拒絕履行協議的，另一方當事人可依法申請人民法院強制執行。此外，筆者還建議修改相關法律，凡立法中規定的“既可向有關機構或組織申請調解解決，也可直接向人民法院提訟”的條款，均相應改為“應首先向有關機構或組織申請調解解決，調解不成的，向人民法院提訟”。

二、關于小額訴訟程序

現行《民事訴訟法》在第二編“審判程序”中規定了兩種一審程序。一種是第12章規定的“第一審普通程序”，另一種是第13章規定的“簡易程序”?！昂喴壮绦颉眱H有5個條文，規定其程序在某些環節比普通程序有所省略或簡化。問題在于：除普通程序和簡易程序外，是否還有必要另設一個比簡易程序更加簡化的程序，即小額訴訟程序。筆者建議我國民事訴訟法修改時，增設小額訴訟程序。其理由有二：

第一，小額糾紛案件呈現出數量大、速度快的增長態勢。近年來出現了大量的涉及消費者權益保護、農民工討薪、小額的民間借貸、標的額不大的金融借款糾紛、交通肇事糾紛以及損害不大的財產侵權糾紛等小額案件。這些案件數量大，標的額小，沖突一般并不尖銳，事實通常較為清楚，所涉法律關系相對簡單，當事人希望低成本迅速解決糾紛，給一個說法。如果處理糾紛的程序過于復雜，他們就可能放棄通過訴訟解決糾紛的想法；有時處理不當，這些糾紛還可能激化、演變，影響社會和諧安定。

第二，現行訴訟程序難以應對小額糾紛案件快速、廉價處理的需要。普通程序對于小額糾紛案件自然不相適應；簡易程序也僅僅是相對普通程序較為簡便，但對于小額糾紛案件依然顯得復雜不便，而又不可能將簡易程序完全改為小額訴訟程序，因為簡易程序也有其存在的必要性。因而有必要增設小額訴訟程序，使之與普通程序和簡易程序一起，構成鼎足而立的三大程序，使各種類的民商事案件都能有與之相應的訴訟程序可資適用。這里所體現的乃是程序相適應的原理和費用相當性原理。［5］為此，筆者提出以下具體建議：（1）建議將其名稱確定為“小額速裁訴訟程序”；在現行《民事訴訟法》第13章“簡易程序”后，增加一章規定“關于小額速裁訴訟程序的特別規定”。（2）規定小額速裁訴訟程序的適用范圍?？蓪⑵浞秶_定為：權利義務關系明確的借貸、買賣、租賃和借用糾紛；身份關系清楚，僅在給付數額上存在爭議的撫養費、贍養費、扶養費糾紛案件；責任明確、損失金額確定的人身損害賠償糾紛案件；權利義務關系明確的拖欠水、電、暖、氣、物業費糾紛案件；等等。①（3）規定小額糾紛案件的標的額標準。建議小額糾紛案件的標的額由立法授權最高人民法院加以確定，但最高額不得超過2萬元。在此基礎上，最高人民法院可以授權各地方高級人民法院根據本地區實際情況確定小額糾紛案件標的額的具體標準，確定后報最高人民法院批準和備案。（4）如果糾紛案件所涉標的額高于上述小額標準的，當事人共同選擇適用該程序的，也適用該程序處理。正因如此，所以在小額程序的基礎上加上速裁程序，構成了一種混合型簡易程序。（5）小額速裁訴訟程序實行一審終審制。當事人如有不服，可以申請再審。小額訴訟程序實行一審終審制是國際慣例，以此區別于簡易程序和普通程序。（6）允許對小額速裁案件實行簡易公告送達制度。具體指在無法通過其他送達方式實施送達時，將需要送達的文書張貼在受送達人的住所或工作場所等，并拍照留證，逾期即視為送達，一般不超過七天。（7）凡按照小額速裁程序處理的，免收訴訟費用。但申請再審需要征收訴訟費用。值得一提的是，我國民事訴訟法修改時，對于小額訴訟程序或小額速裁程序的規定，不能僅僅就規定一個條文，而應當對能夠反映小額速裁程序特征的程序規則均加以規定，因而建議專設一節予以規范。

三、關于公益訴訟

目前，環境污染、消費者權益保護、社會福利保障、公共設施保護、國有資產流失等涉及國家利益和社會公共利益的案件不斷增多，有關公益訴訟的個案也有所出現。然而由于有關公益訴訟的立法尚不健全，尤其是關于公益訴訟的原告資格、適用范圍等重要問題均無明文規定，導致司法實踐中此類案件得不到妥善化解，執法的不統一性也很突出。本次民事訴訟法修改要不要規定公益訴訟？筆者通過調研表明，對公益訴訟除少數意見認為時機尚不成熟、可以暫緩考慮外，多數意見認為應當盡早加以規定。筆者同意多數意見，建議在民事訴訟法修改中規定公益訴訟。

（一）關于公益訴訟的訴權主體

筆者認為，對于公益訴訟的訴權主體既不可確定過寬，也不可失之過窄，而應當從實際出發，按照實事求是、循序漸進的原則加以確定。建議民事訴訟法修改將公益訴訟的原告資格賦予檢察機關、社會團體和公民個人三類主體。理由如下：（1）檢察機關應當具有作為公益訴訟的原告資格。檢察機關是憲法所確立的專門法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益是其天職。檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于社會團體和公民個人，它更具有提起公益訴訟的人，財，物等方面的優勢，同時，賦予檢察機關提起公益訴訟的資格，也不用擔心濫用訴權或者造成訴訟地位失衡等問題。（2）社會團體應當有權提起公益訴訟。相對于往往處在強勢地位并具有雄厚經濟實力、專業技術優勢的被告而言，公益糾紛中的普通受害者無論在的專業知識還是在物質保障上通常都處在弱勢地位，難以與被告進行訴訟抗衡。相較而言，社會團體在我國也處在不斷發展的狀態之中，其參與社會管理的能力和積極性與日俱增。社會團體在其性質和職能范圍內，應有權提起公益訴訟。（3）公民個人也應被賦予提起公益訴訟的權利。賦予公民以公益訴權可以有效地補充公共執法所存在的不足，并且對公共執法狀況進行監督。隨著法治社會建設的深入進行，當國家利益和社會公共利益受到不法侵害時，公民個人已不再是袖手旁觀，而是自覺地采取訴訟行動，投身于捍衛公益的過程之中。對此，立法應當給予支持、鼓勵和引導。當然，公民個人提起公益訴訟時，有可能會造成對公益訴權的濫用。對此，立法應當對公民個人提起公益訴訟加以適當調控，并設置相應的前置程序，對于濫用公益訴權的行為，也應當規定相應的法律責任制度。在上述提起公益訴訟的三主體中，應當有一個先后順序。筆者認為，社會團體應當作為第一順序的主體。如果沒有相應的社會團體，則公民個人可以作為第二順序的主體提起公益訴訟。對于社會團體、公民個人提起公益訴訟，檢察機關認為有必要，可以采用支持或者督促的方法給予保障。如果社會團體、公民個人因種種原因而未提出公益訴訟，檢察機關應作為提起公益訴訟的最后保障力量。檢察機關提起公益訴訟的職責是神圣不可推卸的。至于行政機關，筆者認為，民事訴訟法不宜賦予其提起公益訴訟的訴權或主體資格。根本的原因在于，國家機關提訟的行為在性質上屬于司法行為，而這與行政機關的行政權屬性相違背。行政機關在行政執法過程中，如果認為有必要通過民事訴訟的形式加以解決，則可以提請人民檢察院提起相應的公益訴訟。在立法中尚應明確，不同的原告所能夠提出的公益訴訟范圍是不同的：檢察機關可提起的公益訴訟的范圍最為廣泛，凡是社會團體和公民個人能夠提起的公益訴訟，檢察機關應均可提出；而社會團體所能夠提起的公益訴訟，在范圍上應予以限制，原則上應限定于與該社會團體或組織職能范圍相關聯；立法無法對公民個人提起的公益訴訟范圍加以限制。

（二）合理確定公益訴訟的適用范圍

“公益”的含義和范圍，立法上并未加以界定。調研組認為，在公益訴訟發展的初級階段，對公益訴訟范圍的界定應當采取相對明確和嚴格的方法。立法上采用列舉主義的方法較好。主要可考慮包括：侵害國家利益的案件；環境污染的案件；侵害自然資源的案件；損害不特定消費者合法權益的案件；涉及眾多當事人的民事案件；涉及經濟領域中的反壟斷、反不正當競爭案件；其他法律法規所確定的公益訴訟案件。（三）關于公益訴訟的立法體例公益訴訟不同于一般的民商事案件，其程序規則有諸多特別之處。因而其在民事訴訟法中的體現，絕非僅僅原告資格的寬松化或授權的問題，而是需要由若干特殊的程序規則和制度加以相對系統的構建?；诖?，筆者建議，民事訴訟法修改時，應當增設一章專門規定公益訴訟，其名稱可定為“關于公益訴訟的特殊規定”。由于公益訴訟的特別之處主要涉及審判程序部分，因而可考慮將其放在民事訴訟法第二編“審判程序”中加以規定，具體可安排在第十八章“公示催告程序”之后，也就是放在本編的最后一章。

（四）關于公益訴訟的特殊規定

公益訴訟從原則到制度、程序均有其特別之處，主要有：（1）處分原則受到限制。例如，原告的放棄、變更訴訟請求、撤訴、與被告方的和解、接受調解等權利，均應受到一定限制，人民法院對此應依職權從程序和實體兩方面進行審查核實，若有與公益訴訟性質不相符合的訴訟活動，人民法院應當實行國家干預原則進行干預。（2）提出上訴以及申請再審的主體資格適當放寬。如果一審判決原告敗訴，而原告應予上訴不上訴，檢察機關、社會團體或公民個人不服一審裁判的，有權提出上訴；在二審裁判后，上述主體如認為有必要，也可以申請再審。（3）公益訴訟所適用的程序。公益訴訟無論其標的額有多大，均不適用簡易程序或小額訴訟程序，而應適用普通程序進行審理。（4）財產保全制度。原告如果不提出財產保全的申請，而人民法院認為有必要，應依職權進行財產保全；原告申請財產保全無須提供擔保。（5）訴訟費用制度。檢察機關提起公益訴訟，如果勝訴，被告人承擔訴訟費用；如果敗訴，檢察機關不承擔訴訟費用，其訴訟費用應從國庫中支出。其他主體提起公益訴訟，不采用預交訴訟費用的制度。若其敗訴，所承擔的訴訟費用應當有所降低。（6）訴訟激勵制度。公益訴訟應當有激勵機制，包括物質激勵和精神激勵。民事訴訟法可以就公益訴訟的物質激勵制度作出相應安排，但這種激勵主要是針對社會團體和公民個人而言的；對于檢察機關，由于提起公益訴訟是其職責所在，因而就沒有所謂的激勵問題。（7）調解制度。在公益訴訟中，除非從中可以剝離出私益性質的內容，是不能適用調解制度的。這是因為，無論是國家利益還是社會公共利益，均不得通過調解制度的適用而受到損害或者打上折扣。代表國家利益或社會公共利益提起公益訴訟的原告，無論是檢察機關還是社會團體、公民個人，均無權處分國家利益和社會公共利益，因而調解制度無法適用。（8）直接交付執行制度。公益訴訟的裁判發生法律效力后，無須當事人申請執行，原審判組織應當將案件直接移送給執行部門進行執行。

四、關于證據制度的修改

“以事實為根據，以法律為準繩”是我國司法活動的基本準則，而事實是建立在證據基礎上的，證據在訴訟中的作用越來越大。然而我國現行《民事訴訟法》關于證據的規定十分簡陋，僅12個條文，而且均屬概括性的規范，可操作性較差，難以適應司法實踐的需要。最高人民法院對證據問題也作出了較多的司法解釋，比如2002年7月的《關于民事訴訟證據的若干規定》，就是關于證據的集中性解釋。然而司法解釋的效力位階較低，尤其是其中有些重要的制度與民事訴訟法的明文規定相沖突，在司法實踐中造成運用的混亂和爭議；目前備受爭議的“彭宇案”之所以形成，也與我國司法證據規則相對缺失有關。鑒于此，筆者認為，本次民事訴訟法修改應當加大對證據制度的修改力度。

（1）關于舉證責任制度的進一步完善?，F行《民事訴訟法》第64條規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據?！贝艘灰幎ㄟ^于原則、籠統，對司法實務的指導意義不強。因而建議在保留該款的基礎上增加規定：“除法律另有規定外，創設權利的事實，由主張權利的當事人負擔舉證責任；阻礙權利發生或者消滅權利的事實，由相對方當事人負擔舉證責任?！贝送?，再增加一款規定：“按照上述原則分配舉證責任顯失公平的，由審理案件的法官根據誠信原則、舉證難易以及弱者保護等因素，裁量分配舉證責任。當事人對此不服，可以提出上訴。”

（2）適當擴大人民法院調查取證的范圍。1991年4月修改民事訴訟法時，對于法院職權調查取證發生了一個根本性的變化，就是由原來的法院全面調查取證原則改變為有限的調查取證原則，收集和提供證據的責任主要地加在當事人的身上。然而司法實踐表明，全面弱化法院調查取證的職能并不完全符合中國國情。由于當事人訴訟能力普遍較弱，律師制度尚不能普及，有關機關和團體、個人配合當事人及其律師取證的意識不強，當事人訴訟中普遍存在“取證難”的現象。為此，筆者認為，一方面應當通過立法強化當事人及其律師的取證權能，另一方面也要適當擴大人民法院調查取證的范圍。建議在現有規定的基礎上增加規定：當事人無力聘請律師的，可以申請人民法院調查取證。與此同時，還要強化相關部門和單位對法院調查取證的配合協助義務，建議修改《民事訴訟法》第65條和第103條，加大對拒絕協助調查取證行為的制裁力度。

（3）增加規定“調查令”制度。訴訟中當事人有律師的，如果其認為取證有困難，可以向法院申請調查令，法院經審查符合條件的，就下發該調查令。律師持該調查令調查取證的，有關單位和個人應當給予協助和配合。經過上海法院等地方的試行，實踐證明調查令制度有利于保障當事人及其律師的調查收集證據的權利，對于緩和法院調查取證的壓力和重荷也有助力，因而建議本次民事訴訟法修改吸納此一制度。

（4）增設舉證時限制度?，F行《民事訴訟法》采用證據隨時提出的原則，當事人舉證在訴訟中的任何一個階段均可進行，而沒有時間階段的限制，這樣在實踐中就導致舉證突襲、遲延舉證，致使法院的生效裁判隨時都有被新提供的證據的可能性。其弊端是顯而易見的。實踐表明，在民事訴訟法中將最高人民法院通過司法解釋所確立的舉證時限制度吸納到民事訴訟法中是有必要的。只是對于遲延舉證的排除標準需要稍加調整。為此，建議作出兩款規定。第一款：當事人應當在法定時限或法院指定的時限內進行舉證。第二款：如果當事人故意或者有重大過失而未在時限內提供證據的，則除非得到相對方當事人的同意，相應的證據應當予以排除。

（5）完善證人出庭作證制度、強化對證人的法律保護。實踐表明，目前司法實踐中證人出庭作證的比率相當低，僅占5%左右。這對法院準確認定案件事實極為不利，也因此導致大量當事人不能服判息訴。有鑒于此，筆者建議從兩個方面完善證人制度：一方面，強化當事人出庭作證的公法義務，當事人無正當理由不出庭作證的，應當加強法律制裁力度；另一方面，加強對證人的法律保護，包括人身安全的保障和費用補償等方面的訴訟權利保障。

（6）增設非法證據排除規則。理論界普遍認為，證據應當具有合法性，非法收集的證據應當予以排除。實踐表明，最高人民法院司法解釋確立的非法證據排除規則基本上是恰當的，是符合實際需要的，本次民事訴訟法修改應當吸納完善。筆者建議用三款來規定該項規則。第一款：凡是以侵害他人合法權益或者違反法律禁止性規定的方法，所取得的證據，人民法院不應采納。第二款：人民法院對于證據是否應予排除，應結合收集證據的違法程度、利益衡量、證據重要性程度等因素進行綜合判斷。第三款：對于違法程度較輕，人民法院認為不需要排除證據的，可以采納該證據，但應當根據情況，對違法取證的當事人采取罰款等強制措施。

（7）增加“電子證據”的證明形式?，F行《民事訴訟法》第63條規定了書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論和勘驗筆錄等7種證據形式。對于此一規定，實踐表明存在兩大問題。一是電子證據應當作為一種獨立的證據形式加以規定，因為其他任何證據形式，包括視聽資料在內，都不能取代和涵蓋電子證據。電子證據在司法實踐中的使用率非常高，立法應當加以規定。二是證據形式的立法模式不應當采用封閉式方法，而應當采用開放式方法，因而筆者建議對63條的修改除規定“電子證據”外，最后尚應規定一個兜底條款，表述為“其他用于證明案件事實的證據?！?/p>

五、其他重要訴訟制度的修改

（一）關于審限制度

規定審限制度是我國民事訴訟法的創舉，在世界上受到良好評價；實踐也表明，有審限制度，有利于提高審判效率，及時裁決糾紛，及時保護當事人的合法權益，因而該項制度應予保持。目前關于審限制度的規定，主要在《民事訴訟法》中，最高人民法院的司法解釋《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》也對審限制度作出了細化規定，強化了它的可操作性。但實踐表明，審限制度還存在著一些問題，需要在本次民事訴訟法修改時加以解決和完善。主要表現在：其一，有的程序的審限顯得較短；其二，審限的延長不甚規范，導致具體案件中的審限長短不一；其三，法院延長審限時，當事人缺乏話語權，無法實施有效監督。基于此，筆者提出以下改進意見：將《民事訴訟法》第135條所規定的第一審普通程序的審限，從6個月調整為1年；將《民事訴訟法》第159條所規定的第二審程序的審限，從3個月調整為6個月；將《民事訴訟法》第181條所規定的再審審查期限，從3個月調整為6個月；將以自然日為計算期限的單位標準改為以工作日為計算期限的單位標準。因為目前法定節假日、休息日較多，以自然日計算期限，無形中減少了審限的法定長度，而行政機關、社會團體和企事業單位等目前均以工作日為計算單位。相較而言，以工作日計算審限較為科學合理。明確規定公告、鑒定、管轄權異議、訴訟中止、調卷、回避決定等不計入審限。這些內容有的在上述最高法院的司法解釋中已有所體現，實踐證明確有必要，因而應當在民事訴訟法修改時吸收采納。規定延長審限的法定事由。目前審限延長比較隨意，導致該項制度的約束力不強，有時有形同虛設之嫌。因而本次民事訴訟法修改應當加強對審限延長制度的規范和約束，規定法定事由就是其中一個措施。法定事由可考慮為：涉訴當事人人數較多的；案件爭議較大，并在社會上影響較大的；需要做復雜的調解工作的；重大的涉外案件；等等。完善延長審限的程序。存在上述法定事由需要延長審限的，應當由審理案件的審判組織，在審限屆滿前至少15日，向本級法院院長或上級人民法院提出審限延長的申請；人民法院應當及時將該申請通知雙方當事人；當事人對此有異議的，可以在收到法院通知之日起3日內提出書面意見。人民法院應結合當事人提出的書面意見，在審限屆滿前作出是否準許延長審限的決定。

（二）關于級別管轄制度

筆者建議改變級別管轄制度，改變目前四級法院都可以受理一審民事案件的模式，規定：（1）一審民事案件原則上由基層法院和中級法院受理。（2）高級法院僅受理極少數的民事案件。（3）最高人民法院不受理第一審民事案件。這樣就可以真正形成初審法院和上訴審法院以及終審法院，有利于實行各級法院的功能分工，使高級人民法院從民事案件初審的基礎事務中擺脫出來，重點審理二審案件和再審案件，同時使最高人民法院有更多精力對地方各級法院進行審判指導。

（三）關于送達問題

送達是民事訴訟中的一項重要制度，直接關系到當事人的訴訟知情權和訴訟參與權。然而，隨著我國經濟社會的快速發展，民商事活動日益頻繁，流動人口增多，現行民事訴訟法所規定的送達制度出現了不能適應現實需要的現象，因而產生了“送達難”的問題。筆者提出以下修改建議：（1）適當增加法定簽收人的范圍。對自然人的送達，應擴大現行法律規定的法定簽收人，包括受送達人本人、受送達人的同住成年家屬、受送達人不同住的成年近親屬等。對于法人和其他組織的送達，除由法定代表人、其他組織的負責人以及負責收件的人簽收外，增加由辦公地點的其他工作人員簽收。（2）完善留置送達制度。規定在留置送達時，只要有兩個以上審判人員、書記員在場，就可以實施留置送達。并且規定，實施留置送達，不僅可以在受送達人的居住場所進行，同時在任何送達地點遇見受送達人而其無理拒絕接收時，就可以實施留置送達。（3）增加簡易送達的方式。將需要送達的事項分為一般事項和重要事項，重要事項的送達按照通常的送達方式進行，一般事項的送達則可以實行簡易送達方式，如電話、電報、傳真、電子郵件等方式。（4）對于小額速裁案件，可以采用“簡易公告送達”。對符合簡易公告的案件在現場張貼開庭通知或裁判文書送達通知，并拍照留證，逾期即視為送達，一般不超過7天。

（四）關于人身安全保護令制度

有鑒于家庭暴力案件日益增多，為了強化對家庭暴力案件受害者的司法保護，筆者建議在民事訴訟法修改中增加規定“人身安全保護令”制度，具體分為訴前緊急保護令和訴中保護令，訴前人身保護令作出后，15日內申請人不向法院提出訴訟的，緊急保護令則自動失效。該一制度不同于民事訴訟法中的財產保全和先予執行制度，具有獨立存在的價值，在實踐中也顯得有必要，同時經過全國許多法院的試點，也具有可行性，因而建議在立法修改時采納該建議。

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一、經濟執法與經濟司法概述

從詞語結構上我們可以看出，“經濟執法”是由“經濟”和“執法”所組成的詞組。所以要考察經濟執法的概念則必須理解經濟和執法兩個詞的含義?！敖洕币辉~來源于希臘語，意思為“管理一個家庭的人”。在《牛津高級英漢雙解詞典》中，關于“經濟”的解釋有三種：第一種是（金錢、力氣、時間、資源等的）節省、節約，第二種是理解，第三種是（國家的）經濟管理、經濟制度。通說認為“經濟”是指社會物質資料的生產和再生產過程，包括物質資料的直接生產過程以及由它決定的交換、分配和消費過程。執法有廣義和狹義的兩種理解。廣義的執法是指一切執行法律、適用法律的活動，包括國家行政機關、司法機關和法律授權、委托的組織及其公職人員，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。狹義的執法僅指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權的過程中，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。[1]246本文述及的執法是指其“狹義”的執法，即僅指行政執法，不包括國家司法機關及其公職人員依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動。因此，經濟執法是指國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員依照法定的職權和程序執行經濟法的法律規范的活動。經濟司法的涵義是隨著經濟法的發展而不斷完善的。所以對經濟司法概念的探討也首先從對經濟法概念的分析入手。關于經濟法的概念非常之多，筆者不一一詳述，只介紹幾種代表性觀點。有的學者認為“經濟法是調整在國家協調經濟運行過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱”；[2]37也有的學者認為“經濟法是調整需要國家干預的經濟關系的法律規范的總稱”；[3]還有學者認為“經濟法是調整在國家調節社會經濟過程中發生的各種社會關系，以促進社會經濟實現國家意志預期目標的法律規范的總稱”。[4]68筆者更為贊同第三種觀點，即漆多俊教授的“國家經濟調節說”。因為這種觀點所體現出的經濟法研究是在一定限度之內，其更能清楚地將經濟法與民法、行政法相區分開來。筆者認為，經濟司法是指人民法院、人民檢察院依據法定職權和法定程序對國家經濟調節過程中的經濟糾紛案件和經濟犯罪案件進行審判和檢察的司法活動。經濟司法應包括經濟審判制度和經濟檢察制度兩個方面。

二、經濟執法與經濟司法的斷裂及其原因分析

（一）經濟執法與經濟司法斷裂的現狀之所以說經濟執法與經濟司法之間存在斷裂，原因是作為經濟法實施中密不可分的兩個環節之間出現裂痕或不通暢，有經濟執法而無經濟司法的狀況時有發生。經濟執法主體在執法過程中，難免會出現侵犯公民權益的現象。這種現象表現為作為的不合法或明顯不合理和不作為。下面筆者結合環境污染以及政府財政稅收兩個方面的例子來闡述我國經濟執法與經濟司法之間的脫節現象。環境污染案件的例子有很多，其中比較典型的是2005年12月7日北京大學法學院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡，保障鱘鰉魚的生存權利、松花江和太陽島的環境清潔的權利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權利，但卻至今未果。環境污染和資源保護等公害案件直接造成不特定多數人的人身及財產損害，此類案件與公民的權利密切相關。由于我國環境污染呈上升趨勢，生態破壞加劇，環境安全保護迫在眉睫。環境污染受害者的廣泛性和不特定性，使得法院對受害者以個人身份提訟資格產生懷疑。同時，受害者以個體微薄之力來對抗具有強大經濟基礎的法人，往往無力也無法通過訴訟主張權利。在動、植物等資源遭受破壞的生態環境案件中，甚至找不到明確的受害人來對抗破壞者的行為。面對這種狀況，如果執法部門予以查處，那么也可以間接保護人民群眾的利益。但是如果經濟執法部門不作為，那就可能造成損害的進一步擴大，公民的利益將無從得到保護。如果公民能夠對經濟執法部門的這種不作為提訟的話，那么就可謂是“一箭雙雕”，既可以使經濟執法部門的不作為受到處罰，同時也可以使環境污染問題得到解決。同樣在財政稅收方面，經濟執法主體更多地表現為作為，這種作為既可能是不合法的也可能是不合理的。侵犯納稅人利益稅收執法行為可以是征收稅款的不合法行為，也可以是稅款使用上的不合法及不合理行為。在稅收征管階段，納稅人有知情權、申訴抗辯權、復議訴訟等權利。而在稅款的使用問題上，納稅人卻沒有監督的權利。既然稅款的征收和使用是一個不可分割的過程，那么監督用稅權就不應該被忽視，并且這應是納稅人一項意義重大的權利。對于像我國這樣稅收收入占財政稅收90%以上的稅收大國來說，缺失這一權利可以說是一個很大的遺憾。稅收監督權在具體制度上體現為納稅人訴訟。當今，很多國家都已經建立了納稅人訴訟。在美國，納稅人可以對與自己無法律上直接利害關系的違法支出提起返還稅金等訴訟請求；在日本，納稅人訴訟亦有廣泛的實踐。然而在我國卻沒有納稅人的任何規定，這顯然是不合理的。經濟執法與經濟司法的斷裂遠不止筆者舉出的這兩個例子，經濟執法的違法行為很多都得不到處罰，公民和相關組織也不能就此訴訟，只能讓一些得不到處罰的違法者逍遙法外，實在令人心痛。（二）經濟執法與經濟司法斷裂的原因有經濟執法而無經濟司法的現象，反映出我國在經濟司法救濟上的不足。如果經濟執法行為僅僅侵害了特定當事人的合法權益，那么直接利害關系人就可以提訟，這可以用行政訴訟法或民事訴訟法來解決。但是，當經濟執法行為侵害了社會整體利益而又無直接利害關系人時，法院又根據“不告不理原則”來解決，則出現了經濟司法救濟的空白?，F行法律的不足，加之我國經濟法救濟制度的缺失，使得我國經濟執法與經濟司法斷裂的情況愈加嚴峻。筆者通過對現行法律制度的考察分析，得出我國經濟執法與經濟司法斷裂之原因，概括起來有：1．民事訴訟制度與行政訴訟制度的局限性我國的民事訴訟制度與行政訴訟制度更多地體現為保護私人利益，而對公共利益的保護就顯得有些力不從心。其存在的局限性是造成經濟司法救濟缺失的一個重要原因。首先，原告資格的局限性。按照傳統的三大訴訟法理論，原告必須是按照《民事訴訟法》第108條規定，者必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；《行政訴訟法》第41條規定，提訟的原告須是認為具體行政行為侵犯合法權益的公民、法人或者其他組織。對于這些條款的通常理解是，只有公民、法人和其他組織因自己的合法權益受到侵犯或者與他人發生權益爭議，才能以原告資格向人民法院提訟，要求人民法院行使司法審判權保護其合法權益，而與案件沒有直接利害關系的公民、法人和其他組織無權向人民法院提訟。這樣的規定顯然造成經濟執法中在侵犯不特定人的利益時，受害人將會被擋在訴訟大門之外。那么對于一個倡導法治的國家來說，訴訟途徑的缺失，將意味著公民權利的喪失。其次，“不告不理”原則也造成了民事訴訟制度與行政訴訟制度的無力應對。由于司法權不會主動介入具體的糾紛中，所以這種被動性就決定了其不但不應用在私人訴訟領域，同樣也不適用公益訴訟。當然“不告不理”原則有其存在的合理性，但同時也體現出了其在經濟司法救濟方面的局限性。再次，即使打破現行“原告資格”的障礙，受案范圍也將是阻礙經濟司法救濟的故障。行政訴訟法規定僅對具體行政行為的合法性進行審查，對涉及面更加廣泛、效力更強的抽象行政行為卻無權審理。這顯然縮小了公民的訴訟權利，也不利于對經濟執法的全面監督。2．經濟法訴訟制度的缺失經濟法訴訟制度的建立不僅是社會法律實踐的一種外部需求，也是其發展到一定程度時的內在要求。我國經濟法的發展歷經了從無到有、從弱到強，逐步成為獨立的部門法的過程。但較之比較完善的經濟法的實體法而言，卻缺失自己的訴訟制度。這使得經濟法雖然在理論上有很高的地位，但是在實踐的訴訟中卻很多都處于空白狀態，從而造成了經濟法中實體法與程序法發展的極度不平衡。經濟執法一旦有違法情形，很難通過一個有效的訴訟方式來解決，這也就造成了經濟執法與經濟司法的斷裂。實體法的內容和精神是通過程序法體現出來的，缺失程序法的實體法在實踐中就會顯得蒼白無力。同樣經濟法也不例外。經濟法的調整對象是關系國家利益和社會公共利益的經濟關系，一旦這種經濟關系受到侵犯，其后果往往是同時侵犯特定民事主體的利益和社會公共利益。這種特殊性就決定了經濟法的救濟制度與民法和行政法的救濟制度有本質上的區別，所以建立經濟法獨特的訴訟制度就顯得尤為重要。此外，經濟法的調整方法具有綜合性，是集經濟處罰、民事責任和刑事責任于一身的具有特殊性的調整方法。因此，適用經濟法的訴訟制度也應具有多樣性，但我國現有的三種訴訟制度對經濟違法行為的追究卻具有很大的局限性。如果一個經濟違法行為同時需要被追究民事、刑事和行政責任時，根據現行法律的規定，至少要適用兩種程序法，即刑事訴訟法和行政訴訟法，這就需要在不同訴訟程序之間進行轉換，從而增加了訴訟成本，為了克服這種弊病，經濟法就需要有自己特有的訴訟制度。當不特定的大多數人受到損害時，無訴訟途徑可循的老百姓就只能忍氣吞聲，這種日積月累的民怨或不滿如果沒有一個合理且理智的輸出途徑，必然會影響我國民主法治的建設和發展。那么我們要建立一個什么樣的訴訟制度才能符合社會法律實踐的需求和經濟法的實體法的要求呢？首先，這種訴訟制度必然要彌補現行法律制度的不足。也就是首先必須要突破原來民事訴訟制度和行政訴訟制度的“原告資格”的局限性。其次，這種制度應是區別于民事訴訟制度與行政訴訟制度的經濟法特有的訴訟制度。程序法與實體法這種天然的對應性決定了經濟法訴訟制度所具有的精神理念與經濟法所具有的精神理念是一致的，這也就決定了經濟法訴訟制度是經濟法所特有的區別于民事訴訟制度和行政訴訟制度的一種訴訟制度。

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論文關鍵詞 環境民事公益訴訟 激勵機制 司法保護

一、環境民事公益訴訟制度概述

公益訴訟起源于古羅馬時代，而現代公益訴訟則發端于美國。美國國會于1890年通過的《謝爾曼反托拉斯法案》標志著民事公益訴訟的誕生。?有學者將公益訴訟定義為：任何組織和個人根據法律授權，就違法侵犯國家利益、社會公益的行為提訟，由法院依法處理違法之活動。在這一前提下，依據的組織和個人的性質與地位，對公益訴訟訴訟進行了狹義與廣義的劃分。狹義的公益訴訟僅指國家機關代表國家，以國家的名義提起的公益訴訟；廣義的公益訴訟既包括前者，又包括任何個人、組織代表國家，以自己的名義提起的訴訟，即所謂“私人檢察官”提起的訴訟。?筆者認為，公益訴訟是為了維護國家和社會公共利益，提訟的主體并不是最重要的，重要的是被損害的公共利益是否得到了全面有效地救濟。我們寧愿相信，在有權提起公益訴訟的主體中增加公民個人這一重要主體更能及時、有效地維護現代工業社會屢受侵害的公共利益。所以，所謂公益訴訟乃是法定的國家機關和組織以及特定條件下的公民個人就損害或者有可能損害國家利益、社會公共利益的行為向法院提訟，由法院依法追究其法律責任的活動。而環境民事公益訴訟是指，法定的國家機關和組織以及特定條件下的公民個人就嚴重污染或者有可能嚴重污染環境，影響大多數居民正常生活的行為向法院提訟，由法院依法追究其民事責任的活動。

二、放寬原告資格限制

新民事訴訟法雖然確立了公益訴訟制度，但是僅賦予法定的國家機關和有關組織原告資格，而將公民個人排除在公益訴訟大門之外。筆者將這種賦予法定國家機關和相關組織原告資格的理論稱為“二元論”；將更為保守的僅將原告資格賦予法定國家機關（大多認為檢察院最為合適）的理論稱為“一元論”；而將流行于美國等公益訴訟較發達國家的民事公益訴訟原告資格理論稱為“三元論”，這種理論較之“二元論”更為開放，即認為：不僅法定的國家機關和相關組織有權提起民事公益訴訟，而且公民個人在符合特定條件下也可以單獨提起民事公益訴訟。

（一）法律規定的國家機關——檢察院

筆者認為新民事訴訟法第五十五條中“法定的國家機關”就是指檢察院。理由在于：從法理上來看，我國憲法中規定檢察機關作為國家的法律監督機關，有權對法律的實施情況進行監督，這正是檢察機關作為公共利益保護者的體現。從實際效果來看，檢察機關具備獨特的優勢：一是法律專業知識和訴訟經驗豐富，能提高公益訴訟的勝訴率；二是享有一般主體所沒有的調查取證權。在公益訴訟這類特殊的案件中，受到侵害的主體往往處于弱勢地位，自行收集證據面臨很大困難，而檢察機關可以利用職權調查收集證據，使侵害事實得到證明。

（二）法定的有關組織——公益環保組織

就環境民事公益訴訟而言，法定的有關組織一般需要滿足兩個條件：首先，該組織必須是嚴格按照我國《社會團體登記管理條例》登記成立的，有自己的組織機構和場所，有獨立的財產，能夠獨立承擔民事責任；其次，該組織提起的公益訴訟所欲保護的利益應當與自己設立的目的相一致。所以，為避免可能產生的報復和濫訴弊端，不能允許任何組織都能提起環境民事公益訴訟，具備原告資格的組織必須是依法注冊登記成立的以保護環境公共利益為宗旨的環境保護組織。建議最高人民法院會同國家相關部委每年確定一批具備民事公益訴訟原告資格的環保組織，并將名單公告。

（三）公民個人——被“遺忘”的力量

關于是否應賦予公民個人提起民事公益訴訟的資格，學界分歧較大。從新民事訴訟法來看，顯然是采取否定論。但是筆者傾向于賦予公民個人以原告資格，并認為民事公益訴訟原告資格“三元論”能最大限度發揮公益訴訟制度的預期作用，即最大限度維護社會公共利益。同時，將公民個人納入公益訴訟原告主體之中，“能喚起社會公眾的自我維權意識，激發人們與侵犯公共利益的違法行為作斗爭的積極性，能有效遏制侵犯公益行為的發生”。?因此，建議國家立法機關在完善民事訴訟法時，突破傳統的利害關系人理論，而采納訴的利益說，以彌補傳統當事人適格理論的不足，從而賦予與損害沒有直接利害關系的公民個人原告資格。訴的利益說認為，在有關當事人可以通過審判請求獲得一定的利益（個人利益或公共利益、物質利益或精神利益），并有司法保護的必要性情況下，法院都應當許可該當事人作為正當當事人進行訴訟。訴的利益乃原告謀求判決時的利益，即訴訟追行利益。

但是，從防止濫訴、節約司法資源和督促行政機關依法行政的角度出發，筆者建議對公民個人提起的環境民事公益訴訟設置前提條件，即采取前置審查模式，公民之前，必須通知環保部門或者檢察機關，要求環保部門履行監管職能或者要求檢察機關提起環境民事公益訴訟，只有在檢察機關法定期間內不提訟的情況下，公民個人才能提訟。這一法定期間稱為通告期。美國在《清潔水法》中就有類似規定。

三、構建訴訟激勵機制

眾所周知，一項制度再好，若沒有相應的保障機制，也只能是空中樓閣，環境公益訴訟也不例外，需要一些保障其實施的配套政策與制度。公益訴訟不同于私益訴訟，原告往往不是為一己之私利而訴。如何激發公眾參與公益訴訟的動力，是使公益訴訟制度發揮實效必須考慮的問題。因為進行訴訟，不僅涉及到各種費用支出，還要承受案件敗訴壓力，甚至是利益對立者的威脅。而即使原告勝訴，因為其不是最終的實體利益享有者，所以其并不能（至少不能全部）享有勝訴判決結果帶來的利益。所以，從直接結果來看，提起公益訴訟是一件非常不利己的事。為了克服這一現實困境，鼓勵法定國家機關、相關組織，尤其是公民個人積極參與公益訴訟，可以從以下三個方面著手相關的配套制度構建。

（一）創新訴訟費負擔模式

由檢察院提起的環境民事公益訴訟，參照刑事訴訟，不收取訴訟費，因為檢察院的費用支出由國家財政負擔。但是，在被告敗訴的情況下，案件訴訟費應該由被告承擔。由環保組織或者公民個人提起的，則可于時申請緩交，法院在受理后經初步審查認為可能存在環境侵權事實的，則應準予緩交。在案件審理結束后，再根據結果來決定訴訟費用的承擔。如果原告敗訴，則由原告承擔，原告此時可以申請環境公益訴訟基金來支付這筆費用。?該基金會的資金來源既可以是社會公眾的捐款，也可以是公益訴訟案件中對敗訴的被告進行罰款的一部分，還可包括國家財政專項撥款。

（二）建立原告勝訴獎勵制度

當原告勝訴時，給予其適當的獎勵，猶如一劑強心針或者興奮劑，可以激勵其對環境侵權行為及時提起公益訴訟。此時，可借鑒美國在公益訴訟制度中設立的利益刺激機制，建立原告勝訴獎勵制度。對提訟的公民、法人、或其他組織根據受保護的公共利益的價值或對社會的作用給予經濟上的獎勵。例如在公益訴訟案件獲得勝訴之后，把公益訴訟案件中被告方所交納的罰款按照一定的比例分給公益訴訟的原告及律師，鼓勵其通過公益訴訟維護公共利益。