公共管理的任務性職能精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的任務性職能范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

關鍵詞： 社會管理     以人為本     體制創新

        黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局"。突出強調要"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"，體現了社會管理理念的深刻變化。這是一種既符合現代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創新。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

        回顧這些年來建設中國特色社會主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對社會管理的認識在不斷深化。在實踐中，不斷深化社會管理體制改革，推動了各項社會事業蓬勃發展。同時，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大，社會管理的法規亟待完善，社會管理的體系亟待健全，社會管理的體制亟待創新。因此，面對新形勢、新任務對社會管理工作提出的新挑戰、新要求，我們必須科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的國際國內環境，科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，轉變社會管理理念，創新社會管理體制機制，整合社會管理資源，完善社會管理法律法規，提高依法管理社會的能力和水平，切實加強和改進社會管理工作，維護和促進社會穩定和諧。

        一、堅持以人為本，創新社會管理理念。

        目前，社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。我國社會管理的理念比較陳舊，一些地方領導干部仍然只重視經濟增長，對社會民生管理缺乏熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。在社會管理過程中沒有很好地貫徹落實"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"的理念，仍然存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

        我們國家"以人為本"的執政理念，不僅對我國經濟發展有著高屋建瓴的重要指導意義，而且對我國社會發展也有著同樣重要的意義。堅持以人為本，是科學發展觀的核心和本質要求，也是社會管理必須堅持的根本原則。社會建設和管理，必須以此作為指導思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發點和落腳點。在全面建設小康社會的過程中，把人與社會、人與自然的高度和諧作為目標，把求得人的徹底解放作為人類最終的發展目標，推進"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進社會管理體制創新，加強社會管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進人的全面發展這個靈魂，突出廣大人民群眾社會管理的主體地位。在加強和改進社會管理中堅持"以人為本"，必須關注社會困難群體，保障他們的基本生活，維護他們的合法權益，尊重他們的人格尊嚴，體現社會主義人道主義和人文關懷；必須實現成果共享，使構成我們社會的各個階層，參與社會發展的不同群體，都能夠實現各盡其能、各得其所、共同發展，使不同階層、不同群體共享經濟社會發展的成果。

        二、轉變政府的社會管理職能。 

        加強社會建設和管理，首先要實現政府職能轉變，把從政為民、服務社會的價值追求內化為一種穩定的制度功能，并在推進改革的過程中牢固樹立現代市場經濟理念和現代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

轉變政府的社會管理職能，首先要完善政府的社會公共管理職能。長期以來，我國偏重于經濟發展，忽視社會發展，使經濟與社會發展不協調，現在要順應全球社會公共管理新趨勢，加快傳統的"經濟管理為主"向"社會管理為主"轉變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的全能政府變為實施公共管理的有限政府，使自身公共管理職能得以強化。其次要改進政府管理社會的方式。一個現代公共服務型的政府必須能夠按照科學發展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準定位，明確今后發展的戰略模式、戰略重點、戰略目標，在此基礎上制定具體的規劃，以落實發展的理念和戰略；能夠按照精簡、統一、效能的原則，建立決策、執行、監督相協調的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。再次要提高政府的社會綜合治理水平，一方面，以切實轉換政府職能為抓手，實現真正的"政企分開"和"政社分開"，對工、農、學、商等群眾組織和各類社會組織，減少過多的行政干預。另一方面，加強政府的市場化和企業化改革。最后還要形成科學民主的決策機制，加大社會各界參與，構筑民主化、多元化、制度化的科學民主決策機制，全面實現依法決策、科學決策和民主決策。

篇(2)

【關鍵詞】 社會管理

以人為本

體制創新

黨的十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，第一次提出了要建立健全"黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局"。突出強調要"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"，體現了社會管理理念的深刻變化。這是一種既符合現代治理善治理念、又符合我國國情的具有中國特色的制度創新。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

回顧這些年來建設中國特色社會主義的歷程，可以清楚地看到，在理論上，我們黨對社會管理的認識在不斷深化。在實踐中，不斷深化社會管理體制改革，推動了各項社會事業蓬勃發展。同時，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大，社會管理的法規亟待完善，社會管理的體系亟待健全，社會管理的體制亟待創新。因此，面對新形勢、新任務對社會管理工作提出的新挑戰、新要求，我們必須科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的國際國內環境，科學判斷、準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，轉變社會管理理念，創新社會管理體制機制，整合社會管理資源，完善社會管理法律法規，提高依法管理社會的能力和水平，切實加強和改進社會管理工作，維護和促進社會穩定和諧。

一、堅持以人為本，創新社會管理理念。

目前，社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。我國社會管理的理念比較陳舊，一些地方領導干部仍然只重視經濟增長，對社會民生管理缺乏熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。在社會管理過程中沒有很好地貫徹落實"在服務中實施管理，在管理中體現服務，把管理寓于服務之中"的理念，仍然存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

我們國家"以人為本"的執政理念，不僅對我國經濟發展有著高屋建瓴的重要指導意義，而且對我國社會發展也有著同樣重要的意義。堅持以人為本，是科學發展觀的核心和本質要求，也是社會管理必須堅持的根本原則。社會建設和管理，必須以此作為指導思想，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發點和落腳點。在全面建設小康社會的過程中，把人與社會、人與自然的高度和諧作為目標，把求得人的徹底解放作為人類最終的發展目標，推進"以人為本"的改革，真正保障"以民為本"。因此，推進社會管理體制創新，加強社會管理，必須要遵循"以人為本"的理念，緊緊抓住促進人的全面發展這個靈魂，突出廣大人民群眾社會管理的主體地位。在加強和改進社會管理中堅持"以人為本"，必須關注社會困難群體，保障他們的基本生活，維護他們的合法權益，尊重他們的人格尊嚴，體現社會主義人道主義和人文關懷；必須實現成果共享，使構成我們社會的各個階層，參與社會發展的不同群體，都能夠實現各盡其能、各得其所、共同發展，使不同階層、不同群體共享經濟社會發展的成果。

二、轉變政府的社會管理職能。

加強社會建設和管理，首先要實現政府職能轉變，把從政為民、服務社會的價值追求內化為一種穩定的制度功能，并在推進改革的過程中牢固樹立現代市場經濟理念和現代民主政治理念。為此，要理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系，把政府的職責和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。

轉變政府的社會管理職能，首先要完善政府的社會公共管理職能。長期以來，我國偏重于經濟發展，忽視社會發展，使經濟與社會發展不協調，現在要順應全球社會公共管理新趨勢，加快傳統的"經濟管理為主"向"社會管理為主"轉變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的全能政府變為實施公共管理的有限政府，使自身公共管理職能得以強化。其次要改進政府管理社會的方式。一個現代公共服務型的政府必須能夠按照科學發展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準定位，明確今后發展的戰略模式、戰略重點、戰略目標，在此基礎上制定具體的規劃，以落實發展的理念和戰略；能夠按照精簡、統一、效能的原則，建立決策、執行、監督相協調的權力運作機制，構建新的政府工作運行體系，不斷提高行政效能。再次要提高政府的社會綜合治理水平，一方面，以切實轉換政府職能為抓手，實現真正的"政企分開"和"政社分開"，對工、農、學、商等群眾組織和各類社會組織，減少過多的行政干預。另一方面，加強政府的市場化和企業化改革。最后還要形成科學民主的決策機制，加大社會各界參與，構筑民主化、多元化、制度化的科學民主決策機制，全面實現依法決策、科學決策和民主決策。

三、確立多元化的社會管理主體，充分發揮其社會建設與管理的功能。

隨著我國社會主義市場經濟體制的初步確立以及公民社會的初步發展，社會結構正在發生深刻的變化，社會事務、社會問題、社會需求、利益關系等都出現錯綜復雜的傾向，政府越來越難以單獨承擔社會管理的任務，因而，社會管理的主體應盡快從過去的一元化向多元化轉變，形成一個以政府為主導、社會組織為中介、基層自治組織為基礎、社會成員廣泛參與的社會管理主體構成的新格局，充分發揮政府、社會組織、基層自治組織、社會成員各自在社會管理方面的積極作用。因為只有科學整合各種社會資源，充分調動全社會的力量，探索多元化的社會治理機制，才能有效解決目前復雜的社會矛盾和社會問題。

四、推進社會管理體制創新，加強社會管理。

社會管理體制是影響社會主義和諧社會建設的一個關鍵性因素，因此，必須依據社會主義和諧社會建設的內在要求，不斷改革與完善現行的社會管理制度，使之切實成為社會主義和諧社會建設的制度保障。在推進管理體制創新的過程中，要進一步推進行政體制改革，改進政府管理方式，強化服務意識，推行電子政務，整合行政資源，降低行政成本，提高工作效率，努力形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理新體制。進一步理順社會管理各部門的關系，規范它們的職能權限，建立健全各管理部門互相支持、緊密配合、共同促進社會各項事務管理的綜合執法新體制。進一步整合社會管理資源，推進公共設施建設和管理的社會化進程。健全和完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，努力形成社會管理和社會服務的合力。

篇(3)

關鍵詞：政府問題；開放性；公共管理

一、傳統行政管理與政府問題

在傳統的行政學理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導地位的主體之一。長期以來，特別是建立在行政行為階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內部靜態結構上，甚至批評政府組織根本無法適應環境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態”。

重新閱讀古典組織理論的經典，我們會獲得新的發現。馬克斯·韋伯官僚制理論設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力的絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位”。[1]韋伯同時認為，官僚制的技術優越性高于其他任何組織，其基本原則實現了官僚制在行政中的協調與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態中，并且拒絕民主、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時首先把靜態的規則看成最重要的，強調規則對組織的重要性。其次，把組織結構分層看作是重要的，強調科層與權力、責任的完全配套。第三，強調權力神圣不可侵犯，目標的精確性。第四，非?？粗毓倭胖泼恳粚蛹壷袀€人的質量——是否是一個具備專業知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態產生是判斷組織結構、性質的關鍵，各級組織包括軍事的、宗教的、學術的、的都是一個協作的系統，它們都是社會這個大協作系統的某個部分和方面。所有的協作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素這些不同因素的綜合體。這些協作組織是正式組織，包含協作的意愿、共同的目標和信息聯系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的。兩者是協作中相互作用、相互依存的兩個方面。在巴納德的觀點中，協作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質的認識基礎之上。

同樣，法約爾的研究以企業整體作為研究對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經過普遍經驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。五大管理職能和十四項原則的重要性超過其他方面。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發表《行政論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內心深處變成了僵化的‘科學原則’?！盵2][P.55]1961年，利格斯發表《公共行政生態學》一文，一定意義上了行政生態理論，但他只是把行政行為放在環境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態形式的思維模式。

也許，對于一些細小組織而言，以什么樣的狀態存在并不重要，但對政府組織而言，靜態形式的過多考察明顯地造成了政府組織的封閉性。

與此同時，傳統的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發展。[3]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態依然長期存在，并且在此后的發展中演變成了另一種形態，即作風。作風表現出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重，沒有進去精神，無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態。在另一方面，傳統的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態結果，而忽視了對民主、公正、回應性、平等動態價值的考察。同時，強調政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產出為基礎，這樣，政府的行為就首先是為政治負責而不是為公眾負責，表現出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區分永遠都是不現實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點。[4][P.46]

政府組織的基本特性并不是靜態形式所表現出來的封閉性狀態，“管理職能”一詞也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能長期被忽視下去。拋開有關的爭論，仔細審視政府組織的運轉運動過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄政府變革與發展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質特性，促進政府更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的組織從功能上看，其具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起。其二、資源轉換功能，即促使各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現“整體大于部分之合”的目的。其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現依靠單一資源無法實現的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態要素和動態要素兩部分。靜態要素構成組織的基本形式，動態要素構成組織的運轉過程。靜態要素是隱性的，只有通過動態要素才能體現出來。動態要素是顯性的，只有在靜態要素的基礎上才能發揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最大的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其他社會組織無法解決的公共，提供公益物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態要素與動態要素的構成極其復雜，動態過程所表現出來的特性代表了政府一切要素的力量。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態過程中所表現出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質體現。

政府組織是依靠選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種協調關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協調關系；與獨立組織的協調關系；與新聞媒體和公眾的協調關系。[5]開放性正是實現這種協調的前提。然而，現實中的政府組織忽視了這一點，其基本運轉過程始終處于封閉狀態，因此，必要的協調中總是問題不斷。

一些者從古典組織的視野出發，把內部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內外部關系不暢而造成的行政問題的發生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其他價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四項感知上的不同：對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的起源追到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”，“強調自發性組織的價值”的觀點，[2][P.93-127]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性意義提供了重要的依據。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《ManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了。開放模型的主要特征是：在不穩定條件下出現的非常規任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內部的沖突是由同事的交互作用加以協調而不是由上面來裁決；強調“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[2][P.102-103]組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，作為最大的和最為深遠的公共組織—政府的開放性是政府組織發展到一定階段的必然產物，直接關系到政府組織的生存狀態。

開放性是政府文明的標志，也是政治文明的標志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的回應。作為政府追求的一種價值，它是對政府狀態的描寫，反映了民眾對政府評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內部與外部必須建立有效的監督機制，以利于政府機器內在運行和外在運行狀況良好。政府開放性的基本內涵：（1）政府文明。制度追求與道德追求是政府的重要任務，關心政府的每一成員并實行人性化管理，通過民主的渠道樹立政府的威信，通過科學的建立政府的信譽，有良好的政風。（2）發展環境優良。政府有能力為自己創造和提供一個良好的發展環境，并與之建立良好的溝通機制，使政治環境寬松，環境良好，社會環境穩定，環境優良。（3）政府職能獨立化。政府的基本職能：政治、經濟、文化、社會職能是政府獨有的。要使政治職能完善，通過民主與法制的手段確保一切民力得到正常發揮。要使經濟職能社會化，通過建立多元的經濟主體使經濟成份的構成多樣。要使文化職能豐富化，文化產品多樣和多層次，真正滿足人民群眾對文化生活的追求。要使社會職能健全，最大可能和最全面提供各種社會保障產品、提供人人享有的社會救濟和健全的社會福利事業。（4）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產公開制度。（5）行政監督透明化。通過對監督目標的選擇把政府自身監督與其他監督主體共同監督結合起來，公開監督結果，提出改進措施，確保監督效果。

由于政府組織具有主導地位，政府組織的開放性可以產生不凡的意義。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的發展與進步先于技術的發展與進步，化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現民主行政的進程中，實現從行政聽政到行政財務的全面公開；實現從政府上網到網絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網絡虛擬辦公解決實際中效率底下的問題；實現從人的管理到制度管理的轉變；實現政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是保證了有效監督機制的運行，通過規制與參與，確立“平行式”監督和“滲透式”監督機制。二是有利于政府與公民社會之間建立零距離。

政府開放性以政府開放度為標準。衡量政府的開放度主要應該有三個方面的指標：制度開放指標、行為開放指標和開放進展指標。制度開放指標包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種無密級可言，政策和規章有多少可以在公共場所（包括互聯網）上公布。百分比越大開放度越大。行為開放指標包括政府決策項目的公開數目，行政聽政項目的公開數目和行政聽政次數、人數指標和公眾的評判指數，以及財務公開的數目。

政府開放性也是有限度的。開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態。有限度的開放性會使政府陷入封閉狀態。因此，強調開放性是強調政府開放性理性上的最大化，而非無限化。

過去有關開放性的理解十分片面，僅認為是政府組織的一種簡單狀態描述，是有關經濟、、政策等各方面的數據，包括技術數據和程序數據的進一步公開、政務信息公開和簡單的行政聽政制度，事實上并不是這樣，隨著政府開放度的加深，開放性的內涵會更加豐富、深刻。

三、開放性與公共管理

公共管理時代對政府提出了極高的要求，既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以極度開放的姿態應對一切挑戰。[*]公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公益物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業化和政府治理，這是傳統狀態下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自治的結果，是政府實現善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府公共管理的任務才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產業興起的時代，開放性適應了這兩大發展趨勢。全球化帶來新的世界政治秩序、經濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰、權利和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰面前解決一切可能出現的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產業的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協調關系加強。開放性政府就能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和守信。這兩大發展趨勢順應了公共管理時代對政府發展環境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放性的姿態解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性能夠解決公共管理時代政府的內部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協調、控制與選擇的結果。政府的內部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內部，政府統治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織與管理者的關系等等方面都表現出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內部常常出現不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態的平衡運做機制，同時，政府與其他利益團體之間通過談判可以達成一定的協議，通過退讓、妥協達到雙贏。因此，開放性更強調政府內部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內部關系協調，外部關系順暢”的發展模式。

開放性能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家總權力的分配事實上是由公眾委托的政府來承擔的，政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力。在整個社會領域，政府作為獨立的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，政府與市場關系中政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發地讓位于市場的干預，市場也不可能自發地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的支持和認可。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充越充分，干預越有效。因此，開放性是協調政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經濟穩定。[4]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發展模式。

開放性解決了公共管理中政府的定位問題。在開放理念下，轉變政府職能的重要方面就是政府組織的運行職能即計劃、組織、指揮、協調、總結、預算與人事七個方面必須是開放的，是在公開狀態下進行的，規章制度和文件除過的保密之外，民眾和任何社會團體的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經濟、文化、社會諸方面的功能必須開放。政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩定和民主價值的實現；經濟功能的實現完全依賴經濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。

開放性有利于理解公共管理時代公共政策的實質問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義，其一是政府為自身發展制定必要的政策，其二是為社會制定規范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現公共價值的實質，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策，大家參與”的科學模式。

開放性確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性是政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現政府民主、回應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的，一方面所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發點，兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策，另一方面保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其他社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現“全社會開放”的完整體系。

開放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務人員依托政府肌體實現個人利益和政府內部部門官僚集團為實現部門利益而產生的自私行為稱為自利性。政府能力弱化、權力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災害稱為非理。[9]就運行過程，自利性和非理的產生正是由于政府封閉運轉，公務人員行政行為缺乏監督，搞內部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監督力度，而且可以有效監督公務人員的行為過程，特別是公務人員在公務活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災害發生，樹立良好的政府威信。

最后，開放性推動了公共管理時代民主化進程。依靠良好的民主的基礎，民主行政、民主管理的渠道愈加暢通，民主的結果更加有保證。同時，從經濟領域入手改變忽視效率的作風，實現生產要素自由地跨越地域流動，按照市場配置資源。從政治領域入手完善政府體制，改變政風和黨風，實現政治文明，實現民主科學的政治制度的建立。從文化領域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，樹立政府威信。惟此，推動政府管理進入一個新的時代。

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[1].馬克斯·韋伯.組織與組織[M].美國：紐約牛津大學出版社，1947.

[2].尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].北京：人民大學出版社，2002，4.P.55.

[3].任曉林.官僚制的終結與后官僚制的興起[J].西北大學學報，2002（5）.

[4].歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001，9.P.46

[5].Allison,Graham.“PublicandPrivateManagement:AreyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?”InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.

[6].任曉林.政府行為“雙重效應”[J].理論與改革，2000（2）

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一、高校范圍內公共衛生管理功能定位的基本要義

（一）組織實施功能

公共管理具體溯及到衛生領域之內，和會計一樣，在不同的單位中，發揮的作用既存在著相同之處，也存在著不同之處。其中教育單位中的公共衛生管理的突出職能，與其他單位所體現出的相同的基本因素，就在于自身具備的組織實施的具體功能要義。高校范疇內針對疾病的防治實施與應急處理方案，從建立工作機制到防控疫情措施制度，這些都是在領導統一的指導下進行的，并且簽訂責任狀，使醫療救治體系能夠得到很好的完善[1]。

（二）管理協調功能

關于公共衛生的突發事件其實都有自己發展的一個規律，這些規律不會因為單位的性質或者歸屬而改變。所以在高校機構內，以衛生院為核心的公共衛生機構的管理，由校方統一指導，跟其他醫療和教育部門相協調，對高校里的衛生所進行統一管理，同時建立一個具備應急功能的處理機制，從而能夠使防控工作能夠保證很順利的進行。衛生行業作為第三產業中的重要組成部分，如欲獲得發展和革新之外，除了需要加大技術和資金的投入之外，管理層面的體制革新與機制健全，也是工作建設中不可忽略的突出矛盾和中心問題。

（三）技術指導功能

高校范疇之內的公共衛生的工作，第三點與其他單位比較出的共性，還在于本身擁有的技術指導的價值[2]。由于依靠醫療技術為社會付出貢獻，因此技術性和專業性就成為高校衛生院的重要存在資本，有利于維護校園的清潔干凈。此外高校衛生院在上級的指導下在基層的防治工作上同時也作了一定的技術指導。

（四）健康教育和促進功能

所謂健康教育的基本宗旨，無非就是大力的普及衛生保健與疾病預防的知識，能夠讓群眾都能積極地參加與支持疾病的預防控制工作。而伴隨著高校對于教育宣傳的職業性價值，這便使得高校范圍內的衛生管理具備了一個其他性質的行政單位所不具有的一個特殊功能，即是教育和宣傳的功能。有經驗的高校衛生院，通?？梢园l一些宣傳資料或者開培訓班等方式來對高校師生宣傳教育一些防控措施，使師生的健康意識得到提高，繼而在校園的范圍內養成講衛生、講科學以經濟有病就醫的好習慣。

（五）醫療需求替代的功能

高校衛生院一般的只能治療常見病和多發病，防治一些傳染病、職業病以及地方病等，提供給師生一些最基本的醫療服務。為了能夠使師生的就醫需求得到滿足，應該采取一些提高救急的能力和服務的質量、改善服務的態度和行醫的條件等相應的措施，盡可能的使患者得到滿意。如果一些技術達不到水平的，可以外請其他的技術人員進行手術。讓患者能夠感受到大醫院的一些治療效果。盡最大的可能讓師生的健康得到很大的保證。

（六）投入及物資儲備功能

為了能夠保證應急的一些設備、救急藥品、設施、醫療器物和防護用品等物資儲備，衛生院應該盡最大努力的拿出資金用來投入到疫情的防治上。

二、高校衛生管理的歷史發展脈絡

（一）起步階段：計劃經濟初期

高校衛生管理的功能在教育活動和社會工作的領域之內的定位，也經歷了一個比較冗長的歷史發展階段。由于與發達國家存在著比較明顯的差距，究其具體分析，可大致分成起步階段和發展階段[3]。發展的起步階段，便是計劃經濟時代的幾乎整個過程。這一時期由于經濟和政治在管理上的相對一元化，加之高校數量的稀少，使得高校衛生院的體制構建的成本較小，又由于服務對象資源的稀缺而使得工作效率與質量在客觀上實現了一個基本令人滿意的水平高度。但是在基本性質的定位上，高校衛生院的主要功能表現為單純的衛生維系與疾病預防，在綜合管理與涉外事務中則鮮有貢獻與建樹。

（二）發展階段：市場經濟時期

改革開放時代的來臨，由于呼吁尊重知識和尊重人才，高校數量和高校教育的質量在市場經濟的引導下，開始走向常規化的途徑與道路，衛生管理在這種政策的變動下，功能多元化的趨向越發明顯，以至于至今已然成為了高校軟環境體系當中的核心部分。除了計劃經濟時代的醫療疾病功能外，如今的高校衛生院，還存在著全面擔當醫療預防、衛生防疫、師生保健、教育宣傳等諸多衛生任務，并且在高校的環境構建中藥定期做好各項統計、疫情報以及不同時期的疫苗接種工作，還要制定相應的工作計劃。顯然，市場經濟時代的高校衛生院，已經由傳統的單一技術模式轉變為技術與管理相融合的基層單位，而管理的定位在當今高校改革和衛生改革的政策中，又存在著理論層面的發展潛力與研究價值。

三、高校衛生管理的定位在當前的發展現狀

（一）取得成就

1.理論認知的全面進步

當前的高校公共衛生在管理功能方面的發展成就，雖然趕超不上發達國家那般成熟與完善，但在發展進程的提速上，趨向的明顯性已經超過了任何國家，尤其在高校之內的衛生事業建設上為突出。這種明顯性主要體現為理論認知方面的全面進步：傳統計劃經濟時代，公共衛生通常被單純認定為環境清潔與對疾病的根除和醫治，而在改革開放的時代，特別是2003年非典病情的經歷以后，對于公共衛生的理論認知有所進展和升級，開始將其定位成廣闊的公共突發事件與軟環境建設過程中的主心骨。在同年的全國衛生工作會議上，對于公共衛生的定義有了嶄新的描述與概括：“公共衛生就是組織社會共同努力，改善環境衛生條件，預防控制傳染病和其他疾病流行，培養良好衛生習慣和文明生活方式，提供衛生服務，達到預防疾病，促進人民身體健康的最終目的?！盵4]毋庸置疑，公共衛生管理的革新業已成為全民的責任，高校當中也難辭其咎，需要在政府的引導與配合之下，在民眾的部分參與之下，實現對高校師生負責，對國家和社會負責。

2.高校工作的普遍重視

伴隨著醫療意識的增強和第三產業的不斷發展，衛生管理的功能在高校工作中已然是得到了越來越普遍的重視。1998年4月教育部頒發了《高等學校醫療保健機構工作規程》，對于高校衛生管理的任務予以了嶄新的定位，大致將其定義為：“開展學校健康教育；負責學校常見病和傳染病的防治；對影響學校人群健康的因素實施醫務監督等。”[5]其中也包括固定期限的體檢與建檔制度，還要協助教務部門開放相關的教育課程，全面增強師生的保健能力與保護意識。

（二）存在問題

1.監督體制混亂，工作職能不完善

盡管在高校范圍內的衛生管理事業建設堪稱成就斐然，但是與發達國家的高校展開橫向比較，局限和不足仍然是十分明顯的。主要存在的問題，首先體現在監督機制的工作層面上。由于監督機構的缺乏，衛生院的工作難以完善檔案制度和信息公開的方針，直至形成管理機制層面的短板。而由于經費緊張與人員編制規模的有限，使得高校衛生體系內的擴充規模更不完善，衛生院內的監督工作往往由技術人員直接兼職，最終影響了職能的正常發揮，帶來了一定負面影響。

2.管理手段單一，嚴重缺乏執行力

上述文段中已然提及高校衛生院存在著人員上的吃緊問題，所以這種情況引發的第二種影響便是管理手段的相對單一。由于與外界的行政系統和國立醫院并無直接的行政隸屬和經濟制約的關系，醫院中的管理精髓延展不到高校衛生管理系統的活動踐行之內，由此便導致衛生院在地區醫療系統內呈現出“國中國”的事業單位格局，聯系資源的匱乏不但難以加深管理方面的突破，使得內部的工作人員容易滋生慵懶懈怠的情緒，缺乏執行力。

3.三級網的構建模式不成體統

網絡資源的不夠發達，直接影響到大學高校軟環境工作的質量提升，公共衛生管理也自然不例外。三級網絡本是城市（地區）范圍的網絡，主要為用戶提供本地和長途DDN業務。這種網絡體制大致可以分為三層，即核心層、接入層、用戶層。本地網節點間采用不完全網狀結構，與二級干線網之間采用星型連接，如今在行政管理信息化的進程中已然是日臻重要。但是在廣大普通高校內，經費和資金的不足使得三級網的構建模式仍舊不成體統，沒能夠形成獨立的網絡系統。公共衛生本身需要系統快捷的軟件工作樣式，而三級網這一短板的存在，無疑將會讓高校衛生院在衛生建設的要求實現過程中，越發顯得捉襟見肘。三級網技術的掌握不足，導致信息資料的上報加大成本，而且在信息資料的收集過程中，也增加了些許無形的壓力。

四、完善高校衛生管理系統定位的主要途徑

公共衛生管理職能是衛生院的重要職能之一， 要確實做好高校衛生院的工作， 離不開有效的公共衛生管理。高校對衛生投入不足是導致高校衛生院發展滯后的直接原因， 但由于缺乏有效的管理， 許多衛生院患者就診率極低，病床長期閑置， 使得許多衛生院資源不足與資源閑置兩種情況并存。因此， 在有限的衛生資源下更應做好相應的管理工作， 使得有限的資源發揮更大的效用。

在明確高校衛生院功能定位的基礎上， 理順管理機制， 促進其功能正常發揮，將會有利于三級衛生保健網的建設和完善， 很大程度上提高高校衛生院的服務能力和高校師生衛生服務的可及性。

（一）強化監督機制，維系衛生秩序

監督機制在所有行政管理的工作中，都應當將其奉為圭臬，公共衛生方面的管理一樣需要全面破題。監督職能在社會管理中，存在著維護市場秩序、保護公民權益的重要價值，因此高校衛生院的監督手段得到增強，便能夠在高校范疇之內實現對衛生秩序的有效維系，為構建清潔校園起到釜底抽薪的作用。在各級政府對監管職能的明確前提下，高校適當改善自身衛生管理體制，有助于問題的妥善處理和盡早解決，如高校合作醫療的監督管理等等。

（二）引進管理精髓，促成鯰魚效應

行政管理在高校衛生院中的增強，要在理論層面率先取得成就，通過實踐基礎上的理論創新來實現對制度上的積極創新。這就需要高校衛生部門要積極引進管理精髓，完善工作人員的績效考勤，適當引導競爭，在編制有限的前提之下，漸次消除工作人員的工作惰性，讓一種良性的“鯰魚效應”充斥其中，為公共衛生管理自身填充活力和動力。由于公共衛生管理職能是高校衛生院的重要職能和靈魂所在，做好管理機制的創新和觀念的飛躍，籌劃系統的工作職責，同時統計師生健康的信息和出臺免疫政策，都需要在管理理念中得到有效引導。

（三）改良三級網絡，預防破壞風險

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一、社會管理的基本內涵和重要意義

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。加強和創新社會管理對于推進中國特色社會主義事業、推進和諧社會建設、維護最廣大人民群眾的根本利益具有重要意義。

（一）社會管理的內涵和目標

1.社會管理的內涵

社會是一個復雜的開放系統，社會的正常運行離不開必要的管理?！跋到y是由一定數量相互聯系著的要素組成的具有特定功能的穩定整體?！雹偕鐣芾眍櫭剂x就是為促進社會系統的良性運行而進行的管理。社會系統有廣義和狹義之分，廣義的“大社會就是指除了自然界以外的人類社會”②，本文所談的社會管理主要是基于狹義的社會系統而言的，是指對政治、經濟、文化以外的社會領域進行的管理。具體來說，社會管理主要是指“政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。”③旨在通過提升政府服務、動員社會力量、創新體制機制等途徑，形成良好的社會秩序和社會環境。任何管理都有主體和客體之分，即誰在管理以及管理什么。社會管理的客體就是社會系統。主體方面，我們黨提出的黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局體現了社會管理主體的多元性，包括國家力量和社會力量，公共部門和私人部門，由政府、社會組織和公民共同治理社會。既強調政府在社會管理中的主導地位，又強調社會協同管理，重視基層自治組織和社會團體的作用，“推動建立政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的社會管理網絡”④。把握社會管理主體的特點對于我們加強和創新社會管理具有重要作用。

2.社會管理的目標任務

社會管理的內容涉及社會關系、社會行為、社會問題、社會矛盾、社會公眾、社會組織、社會風險、社會穩定等一系列復雜問題，又與社會發展、社會進步等密切相關，與民生問題密不可分，具有社會性、能動性、綜合性等突出特點。我國社會管理的任務艱巨繁重。一方面，我國經濟社會發展嚴重失衡，長期以來“經濟腿長，社會腿短”的現實導致社會發展嚴重滯后于經濟發展。另一方面，我國正處于社會轉型期，社會經濟成分、利益關系和分配方式日益多樣化，社會階層日益分化，社會流動日益加快，社會問題日益復雜。這些都要求我們更加注重加強和創新社會管理，解決社會問題和矛盾，提高“軟實力”。加強和創新社會管理的根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。社會管理的總要求是最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素。其基本任務主要包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定七個方面。⑤其中，應對社會風險、保持社會穩定是通過社會管理要達到的最終狀態，使社會既充滿活力又和諧穩定。

（二）加強和創新社會管理的時代背景和重要意義

社會管理并不是一個新詞，但是近年來在政府話語中出現的頻率越來越高，社會大眾的關注度也越來越高。這是一定時代背景下的現實需求，也是加強和創新社會管理的重要性的體現。

1.加強和創新社會管理的時代背景

其一，從國際形勢來看，加強和創新社會管理是各國政府共同的任務。世界各國政府都越來越重視社會管理，國外一般稱為社會治理或公共管理。黑格爾認為公民社會是“外在的國家建立在需要基礎上的和理智所想象的國家”⑥，馬克思認為社會就是社會，國家就是國家，二者不同。當代公民社會研究在繼承馬克思公民社會與國家分離的觀點的基礎上，創造了國家、經濟領域、公民社會三分法。⑦全球治理委員會在1995年發表的《我們的全球伙伴關系》中界定：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”⑧在社會發展的新階段，市場化、全球化、信息化、網絡化的出現給各國社會管理提出了更高的要求。政府管理社會的能力受到質疑，公信力降低，社會風險增多，社會階層分化，社會矛盾加劇，許多國家不斷出現惡性社會事件甚至社會動蕩，這一系列的問題和挑戰使得在當前的時代背景下，各國政府和學術界對社會管理的關注度明顯提高，研究興趣明顯增強。探索加強和創新社會管理的方式方法成為全球共同關注的課題。其二，從我國國情來看，加強和創新社會管理是應對新情況新問題、化解社會風險的現實需要。進入新世紀新階段，我國發展呈現一系列新的階段性特征，發展不平衡的矛盾日益凸顯，今后一段時間內我國經濟社會發展面臨的矛盾和問題可能更復雜、更突出。隨著社會系統的不斷發展，如何科學地管理社會，實現社會協調穩定發展就歷史性地擺在政府面前。在經濟發展的同時，迫切需要更加注重發展的協調性，創新社會管理，從解決涉及群眾切身利益的問題入手，構建多元利益訴求機制，建立健全利益協調機制，暢通社情民意反映渠道，正確處理人民內部矛盾，處理好各種利益關系，促進社會健康運行和協調發展。

2.加強和創新社會管理的重要意義

其一，加強和創新社會管理是推進中國特色社會主義事業的必然要求。在經濟、政治、文化、社會“四位一體”的總體布局中，社會管理是社會建設的重要內容，有利于解決社會發展中出現的矛盾和問題，保障全體社會成員共享改革發展成果，營造健康的社會秩序和良好的社會環境；同時不斷用發展的經驗和成果為中國特色社會主義事業注入新的活力，為經濟、政治、文化建設提供有利的社會條件。其二，加強和創新社會管理是推進和諧社會建設的必然要求。我國正處于社會轉型時期，這個時期往往是矛盾多發期。由于我國經濟發展迅速，西方發達國家過去在上百年的發展過程中遇到的問題，我國在短短的三十多年里，尤其是近十年里都遇到了。提出構建社會主義和諧社會，是我們黨立足國情和實際，針對經濟社會發展不平衡所帶來的問題和挑戰而作出的戰略抉擇。加強和創新社會管理是積極化解各種矛盾和風險，順利度過矛盾凸顯期，抓住戰略機遇期的重要途徑，是推進和諧社會建設的必然要求。其三，加強和創新社會管理是改善民生和維護人民群眾利益的必然要求。民生問題，就是人民群眾的衣食住用行等與日常生活相關的問題，是社會成員如何從社會獲得自己生存和發展的社會資源和社會機會，來支撐自己的物質生活和精神生活的問題。民生問題和人民群眾的利益問題往往是社會矛盾多發的根源，是個人安全和社會安全的連接點。社會管理說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，強調以人為本、執政為民，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，能夠維護最廣大人民群眾的利益，不斷增進人民福祉。

二、工商行政管理在社會管理中的職能作用

工商行政管理部門作為政府的重要職能部門，在政府的四大職能中，主要承擔市場監管職能，規范和維護市場秩序。同時，還部分行使或參與行使經濟調節、社會管理、公共服務等其他三項職能。其中，政府社會管理職能中包含的維護社會秩序、規范社會行為、促進社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩定等重要內容和基本任務，都與工商行政管理部門的法定職責密切相關。從功能分析的角度來看，“顯功能是有助于系統的調整和適應的客觀后果，這種調整和適應是系統中參與者所預料所認識的；與潛功能相關的是沒有被預料或沒有被認識的客觀后果”⑨。因而，加強市場監管，維護市場秩序是工商行政管理的顯功能，而加強社會管理，維護社會秩序正由潛功能逐漸轉化為顯功能。結合加強和創新社會管理的七大基本任務來說，工商行政管理在社會管理中的職能作用主要有以下幾個方面。

（一）協調兩大社會關系，化解社會矛盾，營造公平

公正的市場環境和社會環境工商行政管理的社會管理職能首先體現為協調兩大社會關系，營造良好的市場環境和社會環境。把維護市場秩序作為維護社會秩序、促進社會和諧的重要內容，努力為各類市場主體創造機會均等、公平競爭的市場環境，為消費者創造安全健康的消費環境。

1.協調經營者與經營者之間、經營者與消費者之間的關系，促進社會關系和諧

社會管理關鍵在于協調社會關系。工商行政管理從市場經濟中經營者與經營者、經營者與消費者兩大關系入手，分析研究工商行政管理市場監管的本質和規律，運用矛盾調處機制和權益保障機制，積極維護經營者和消費者合法權益，促進社會關系和諧。其中，經營者與經營者之間是一種橫向關系，體現在市場競爭秩序中，即競爭對手之間為占有更大市場份額，獲取最大的利潤，相互間在商品質量、商品價格、商品性能及營銷策略等方面的較量。在市場秩序中，市場競爭秩序是根本。正當的競爭要體現公平的原則，并遵循公認的商業道德。經營者與消費者之間是一種縱向關系，體現在市場交易秩序中。交易行為是否公開、公平、公正，是否自愿互利、等價交換，是否遵循誠實守信的商業道德，作為弱勢一方的消費者的合法權益是否得到了有效保護，是市場交易秩序的重要體現。工商行政管理部門通過打擊制假售假、走私販私、傳銷等行動，強化食品安全，加強商標、廣告監管、規范直銷等措施，較好地維護了市場交易秩序，維護了經營者、消費者在市場交易領域的合法權益。

2.營造公平公正的市場環境，促進良好社會秩序的形成

工商行政管理職能涉及面廣泛，組織體系完備，管理手段多樣，對關系群眾切身利益的問題多有涉及，在維護市場秩序的同時，結合一定的社會管理職能，營造了公平的競爭環境、安全的消費環境、充分的就業環境，促進了良好社會秩序的形成。公平的競爭環境是競爭機制發揮作用的前提，是市場主體公平地參與市場競爭的重要條件。工商行政管理部門通過查處假冒偽劣、虛假宣傳、商業賄賂、侵犯商業秘密等各種不正當競爭行為，提高了經營者誠實信用、守法經營的意識，營造了公平的競爭環境。在市場經濟條件下，人人都是消費者，人人都離不開具體的消費環境。因此，消費環境和諧與否，買賣關系融洽與否，直接影響到社會主義和諧社會的構建。可以說，沒有一個和諧的消費環境，就談不上一個和諧的社會。工商行政管理部門通過嚴格流通領域商品質量監管，規范服務領域經營行為，建立和完善工商監管、行業自律、社會監督和消費者參與相結合的消費維權體系，引導科學、合理、文明消費，較好地保護了消費者的合法權益，營造了安全、放心的消費環境。另外，工商行政管理部門還通過政策支持和就業指導積極促進就業再就業，營造了充分的就業環境。

（二）規范社會行為，引領道德風尚，促進社會信用體系建設

規范社會行為，確立社會成員在社會活動中應遵循的基本準則，引導和約束社會成員的社會行為，對于促進社會和諧，保持社會穩定具有長遠意義，是社會管理的基礎性工作。工商行政管理在提高社會信用、培養良好的道德習慣，樹立正確的價值判斷等方面發揮著重要作用。

1.以企業信用分類監管促進社會信用體系建設

增強全社會的信用意識是社會管理的題中應有之義。建立健全社會信用體系，完善社會信用制度，是社會管理的重要內容，也是規范社會秩序的治本之策。企業是市場經濟的基本細胞，企業信用是社會信用的重中之重，其信用度的高低，不僅影響企業自身的發展和競爭力，而且直接關系到交易安全和經濟秩序，直接影響整個市場經濟發展的軟環境，對社會信用體系的構建起著重要作用。因而企業信用建設是社會信用體系建設的重要內容和必然要求。工商行政管理部門與市場主體及其市場行為緊密相關，多年來，工商行政管理通過信用監督和失信懲戒，推進企業和個體工商戶的信用建設，為促進社會信用體系建設發揮了重要作用。早在2003年國家工商行政管理總局就在全系統推廣實施企業信用分類監管，提出了建設“金信工程”的五年目標，并根據企業信用分類標準，相應建立了守信企業激勵機制、警示企業預警機制、失信企業懲戒機制、嚴重失信企業淘汰機制。至2007年底，全國基本實現了從工商所到總局的五級聯網和企業基礎信息共享，提高了監管執法的效能和規范化水平。之后，又開展了個體工商戶信用分類監管和商品交易市場信用分類監管工作，有效促進了社會信用體系建設，提高了全社會的信用意識和信用度。

2.規范市場主體道德價值觀以促進思想道德建設

思想道德的形成也需要適當的引導。社會學家庫利指出：“人性是逐漸形成的，并不是與生俱來的?！雹夤ど绦姓芾聿块T直接參與制定有關市場監管的法律法規并負責其實施執行，把有關社會主義道德要求上升為法律規范，使其具有強制約束力；在日常監管工作中通過正面宣傳教育，引導市場主體遵循社會主義道德規范，養成符合社會主義思想道德規范要求的市場行為習慣、職業道德習慣，樹立正確的價值觀；依法對各類市場違法違規行為進行監督檢查，查處各種不正當競爭和損害消費者合法權益的行為；大力扶持健康的文化產品，打擊非法出版活動，促進文化市場的健康發展，為社會主義精神文明建設提供重要支持和保障，促進形成扶正祛邪、揚善懲惡的社會風氣和良好道德風尚。

（三）應對社會風險，維護社會穩定，促進社會和諧

貝克認為：“不可見的危險正在變得可見……越來越清晰地沖擊著我們的眼睛、耳朵和鼻子。”輯訛輥“工業化社會道路上所產生的危險開始占主導地位。”輰訛輥隨著我國經濟社會發展以及各地黨委、政府對工商行政管理工作的重視，工商行政管理部門在社會管理中發揮著越來越重要的作用，在應對社會風險，維護社會穩定，促進社會和諧方面的作用日益凸顯。

1.應對流通領域食品安全監管社會風險

食品安全問題與人民群眾的身體健康和生命安全息息相關，直接影響人民群眾的生產生活，引起了全社會的高度關注。2008年的《關于國務院機構改革方案的說明》中指出，衛生部要切實履行食品安全綜合監督職責；農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局，要按照職責分工，切實加強對農產品生產環節、食品生產加工環節和食品流通環節的監管。工商行政管理作為流通領域食品安全監管部門，對于應對食品安全社會風險具有義不容辭的職責，在著眼改善民生，創新和完善流通環節食品安全監管長效機制，保障食品安全方面，積極推動著社會管理創新和完善。

2.通過打擊傳銷維護正常社會秩序

傳銷活動既是經濟問題，又是一個社會問題，其欺詐行為嚴重損害了廣大消費者的利益，擾亂了市場經濟秩序，對社會穩定造成危害。嚴厲打擊傳銷是維護社會穩定、加強社會管理的重要內容。工商行政管理部門通過協調相關方面開展打擊傳銷聯合行動工作，查處傳銷行為；會同電信等有關部門查處利用互聯網等媒體含傳銷信息的行為；查處為傳銷行為提供便利條件的行為，等等，有力地維護了社會秩序。

3.參與社會治安綜合治理維護社會穩定

工商行政管理部門積極參與社會治安綜合治理工作，主要表現為：開展推進農村平安建設工作，加大對農村危害人民群眾身體健康和財產安全的非法生產經營活動的查處力度；對網吧的監管，以農村、城鄉結合部、學校周邊和各類變相網吧為重點，開展專項清理行動，查處取締“黑網吧”；對互聯網上網服務營業場所、電子游戲經營場所、洗浴中心、保健按摩等服務行業的監管，查處各種違法經營行為；密切配合有關部門開展打黑除惡、反洗錢、反假幣等專項行動；積極參與整治煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、民爆器材、違法排污、油氣田及輸油管道生產治安秩序等專項行動，促進安全生產。

三、進一步發揮工商行政管理社會管理職能的幾點思考

隨著我國經濟社會的發展，一些社會矛盾和問題通過市場表現出來，人民群眾對涉及切身利益問題的市場秩序要求越來越高，解決社會問題、化解社會矛盾的任務更加艱巨，現代信息技術和互聯網的發展給應對社會風險、維護社會穩定帶來新的課題。面對新形勢、新任務、新挑戰，工商行政管理部門要更加重視社會管理工作，更加重視維護市場秩序，更加重視強化消費維權，更加重視推進依法行政，更加重視社會管理能力建設。當前，如何進一步發揮工商行政管理社會管理職能作用，可以考慮從以下幾個方面著手。

（一）增強服務發展能力，夯實社會管理基礎

工商行政管理部門履行市場監管職責的過程，就是服務經濟、服務社會、服務消費者和經營者的過程，也是不斷夯實社會管理基礎的過程，二者之間有著內在的邏輯關系。這是因為，市場秩序和市場環境是影響社會管理工作開展的重要因素，其基本面貌為社會管理提供一定的環境基礎，同時市場秩序和市場環境的優劣也是判斷社會管理工作成效的重要指標。工商行政管理部門加強和創新社會管理，重要的一條就是在思想觀念上牢固樹立科學發展觀，以市場監管為核心在服務發展中做好社會管理工作。作為政府市場監管和社會管理的主體之一，工商行政管理部門在加強和創新社會管理過程中要找準著力點：一是深入貫徹落實科學發展觀，發揮促進社會主義市場經濟良性運行，服務經濟社會發展的重要功能，在服務經濟轉型升級等各項服務經濟發展工作中，將工商行政管理更好地與社會管理相結合。二是充分發揮工商行政管理職能作用，更好地監管社會主義大市場，不斷創新市場監管體制機制，切實做到以監管效能的提高促進服務發展能力的提高，促進社會管理水平的提升。三是堅持以人為本，以滿足公眾需求為著力點，創新服務機制，優化審批服務，推廣網上辦事，在管理方式上實現由依靠行政手段為主向更加善于運用服務方式轉變。

（二）加強企業信用分類監管，推進社會信用體系建設

“十二五”規劃明確提出，要加快社會信用體系建設?？偫碓谧罱鞒终匍_的國務院常務會議上指出，要“把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”，把社會信用體系建設提到了一個新的高度。市場經濟是信用經濟，市場經濟的發展需要信用支撐。工商行政管理要在現有基礎上，進一步加強企業信用分類監管，一是深化對企業信用分類監管的認識，深刻理解企業信用分類監管的重要性和必要性，提高積極性，增強責任感。二是整合監管執法資源，構建以企業法人庫為基礎的“國家經濟戶籍庫”，增強企業信用激勵和約束機制的整體效應。三是加強內聯應用，打造企業信用分類監管綜合業務平臺，基本形成全系統各層級、各條線之間信息資源的互聯、互通、共享。四是推進政府部門之間監管信息的外聯應用，逐步實現工商行政管理監管信息與外部門監管信息的共享，實現互聯互通、信息共享、業務協同，形成監管合力，最大限度發揮信用約束機制的作用。五是打造公眾服務平臺，實現社會公眾對企業登記管理基本信息的網上查詢。通過建立健全企業信用信息評價機制，加強對企業信用信息的披露，依法公開企業信用情況，增加企業失信成本，有效懲戒失信行為，推動社會信用體系建設。

（三）保障消費安全，創新消費維權體制機制

任何社會發展到一定階段都會面臨社會風險期，當前我國經濟社會發展已經進入了社會風險高發期，消費安全、公共安全、社會矛盾等問題凸顯。在市場化、網絡化、全球化背景下，局部市場的消費安全問題可能很快波及其他地區，產生公共安全問題，引發社會風險。特別是近年來，在我國接連發生了多起食品安全事件，給人民群眾的生命安全、心理健康以及社會安定造成了不可低估的負面影響。因此，要“進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監管機制”輱訛輥。站在保障和改善民生的高度，工商行政管理部門要充分發揮職能作用，在流通領域食品安全監管和維護消費者權益方面創新工作思路和方法，采取各種措施有效地保障消費安全。要更加重視源頭治理，建立擴大消費需求的長效機制，創造安全健康的消費環境；更新維權理念，擴展維權網絡，暢通維權渠道，提升維權水平。特別是要研究解決網絡消費產生的虛假網絡廣告、網上交易和支付安全、消費者個人數據保護等一系列消費者權益保護問題和網絡食品安全監管問題。同時，要加強消費引導，倡導責任消費。要借鑒國外有益經驗，聯合各類消費者保護組織的力量，積極開展各種形式的消費警示、消費指導、消費教育，對消費者進行消費引導，倡導責任消費。