銀行業監管新理念精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇銀行業監管新理念范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

關鍵詞:銀監會 銀行監管 監管理念

中國銀監會的成立,是從我國金融實際出發,深化金融改

革、加強金融監管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監會為推進銀行業改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監會的工作主要表現在兩個方面:一是規制,即法規建設;二是監督,即實施。這也正是《銀行業監督管理法》對銀行監管機構界定的職責。

首先,監管法制建設取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規章制度和規范性文件,在《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》的基礎上初步建立了以資本監管為核心的審慎監管體系。其次,狠抓落實,持續監管取得新成效。在銀行業全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風險中小金融機構風險處置工作也在繼續推進。此外,銀監會積極推動金融制度和業務創新。借鑒國際經驗,引導我國有關政策性銀行和商業銀行加快面向小企業的金融產品和服務創新等等。

這些舉措都是銀監會履行監管職責、貫徹監管新理念的具體行動。在成立之初,銀監會就明確了把“通過審慎有效的監管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監管的第一目標以及“三管一提高”的新的監管理念,即“管法人、管風險、管內控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現。對照核心原則,檢查我們監管實踐,既可以發現問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。

根據銀監會的文件和會領導的講話,銀監會“三管一提高”的新的監管理念的內容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監管指標集中體現在法人層面、銀行內控制度主要由法人制定、各類風險主要由法人承擔的實際,所以需要改變過去總部監管總部、分支機構監管分支機構的分割監管方式,實施法人集中監管。所謂“管風險”,即在加強對銀行機構合規性監管的基礎上,把監管著力點放在風險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風險為基礎,風險大,多監管,風險小,少監管。所謂“管內控”,即嚴格監管銀行內控制度建設和執行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規范披露信息,讓監管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監管部門自身依法行政的透明度。

應該看到,“三管一提高”的監管理念有效指導著銀監會的監管實踐。然而,隨著對我國銀行業監管工作的逐步深入和監管水平的不斷提高,銀監會在深入貫徹監管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監管”。所謂“并表監管”,是指監管當局對銀行內的所有業務進行適當的監測并認真落實審慎監督各項原則,從機構角度看,其中不僅包括銀行的國內法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構和合資機構。從業務范圍上看,監管當局應該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業務,以及國內外機構從事的業務。

在一定程度上,銀監會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監管,但從總體風險的把握、防范和化解來看,即從并表監管來看,一方面,銀監會需要制定合理規劃,要求銀行法人向監管部門報送并表數據和管理信息,強化對銀行法人實體的監管。另一方面,銀監會要加強與證券、保險等監管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構的風險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當的監管措施。具體來說,實現從“管法人”到并表過渡,銀監會要充分發揮與證監會、保監會建立的三方聯席會議制度的作用,根據“三會”在金融監管方面分工合作的備忘錄,落實好分業監管體制下的監管分工合作框架。

目前各監管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監管工作的開展中,各個部門監管各自分管的行業。從實現對銀行有效的并表監管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經驗也表明,并表監管能力較弱是許多國家共同的軟肋。

二、“管風險”

應該看到,目前銀監會提出的“管風險”的主要內容是強化審慎監管,而重點又放在解決長期以來銀行資產質量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導銀監會工作的“監管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監會督促商業銀行根據風險變化情況,及時調整貸款質量形態,提高貸款五級分類的準確性和規范性,特別考慮到近期出臺的有關監測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執行充足的撥備制度,要求商業銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業銀行增資擴股、發行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復銀行的穩健性。

然而“管風險”并不完全等同于以風險為本的監管。所謂“以風險為本的監管”,是一種基于對銀行主要業務線的識別和全面了解,以及對各主要業務中可能存在的風險按類別進行風險水平、風險發展方向和風險管理能力的分析評估,在此基礎上規劃監管行動和檢查方案,確定風險評級并采取監管措施和持續監管的有計劃、有部署、前瞻式的監管方式。這種監管觀念對于發達國家來說,也是近幾年才系統建成并付諸實施的。而對于中國銀行業來說,只有全面完成了整個銀行業的財務重組、實現銀行業的穩定后,才可能具備向以風險為本監管過渡的客觀條件。

三、“管內控”

商業銀行內部控制是銀行為實現經營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。銀監會在促進商業銀行完善內部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業銀行內部控制指引》;促進商業銀行不斷完善公司治理結構;促進商業銀行加強風險管理;促進商業銀行加強信息披露;加大對商業銀行內部控制的評估與監督等等。我國商業銀行的內部控制也有了較大的改善。

但是,商業銀行內部控制機制的完善和內控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經過長期的努力才能實現。首先,商業銀行應該按照《商業銀行內部控制指引》進一步加強內部控制的制度建設。在各項業務和管理活動中制定明確的內部控制政策,規定內部控制的原則和基本要求;著力培育內部控制文化。其次,商業銀行應該將內控和內審結合進行。為此,銀監會即將出臺《銀行業金融機構內部審計指引》,督促商業銀行建立專業、規范、敬業和具有獨立性的內部審計隊伍,從商業銀行內部構筑防范風險的防線。商業銀行應建立內部審計垂直管理體系,進一步提高內部審計的獨立性和內部審計質量,樹立內審權威,并建立內審部門與銀監會直接匯報渠道。再次,商業銀行,特別是擬上市的商業銀行應該結合本行的情況,認真考慮根據巴塞爾銀行監管委員會的指導原則組建專門的合規部門,以強化和改善商業銀行的內控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規事件的發生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的監管理念,要求增強商業銀行的透明度和銀監會自身的透明度。2003年《商業銀行信息披露暫行辦法》要求商業銀行按照規定披露財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業銀行資本充足率管理辦法》要求商業銀行進行資本充足率相關方面的披露,內容包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險。目前,銀監會已經做到按季披露主要商業銀行不良貸款的匯總數據,而且在制定法規時主動征求商業銀行的意見。

然而,我們應該看到,在近期要求我國商業銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標準達標的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態度,充分考慮到信息披露的結果可能對市場信心造成的負面影響和沖擊。

篇(2)

立足當前，我們應居安思危。本文首先分析我國銀行業監管的現狀，提出目前我國銀行業監管中出現的問題，從多方面完善我國銀行業的監管機制。

這次由次貸危機引起的國際金融危機爆發的原因包括監管方面的。我國銀行活動基礎差、問題多、壓力大，使得銀行業存在的諸多問題與隱患復雜化。此次危機的爆發充分說明銀行監管機制應與社會的發展同步。因此監管制度的完善成為次貸危機反思的重要內容。

一、我國銀行監管的現狀

我國的銀行業監管是在改革開放以后逐步發展起來的。作為銀行業監督機構的銀監會，確立了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管理念，明確四個監管目標和六條監管標準，按照“準確分類―充足撥備―做實利潤―資本充足率達標”的監管思路，對銀行實施“風險為本”的審慎監管，實現了本外幣表內外、境內外業務的并表監管，完成了合規監管向風險監管方向的轉變。

二、我國銀行監管存在的問題

雖然已經實現從合規監管向風險監管的轉變，但我國銀行監管中還存在著許多有待完善的地方，主要表現在以下幾個方面：

第一，銀行監管的法律體系不健全。

原有的法律框架沒有把混業經營納入監管范圍；對銀行市場退出機制方面的立法很是單??；對外資銀行的資本充足性、流動性、內部控制、風險控制等沒有明確的規定；網絡銀行缺少相應的法律法規。

第二，隱性混業經營對分業監管的威脅。

隱性混業經營不僅削弱了分業經營的業務基礎，而且銀行、證券和保險之間日益密切的資金和業務往來為我國的分業監管提出了更多的難題。

第三，監管人員素質有待進一步提高。

目前我國監管人員素質良莠不齊，沒有一支結構合理的專業化的監管隊伍；對銀行風險能夠定量分析的專業人才比較匱乏；缺乏能用新理念進行分析判斷并解決問題的復合型人才。

第四，隱性存款保險制度內含的缺陷。

我國目前沒有顯性的存款保險制度，政府一直承擔著隱性存款保險的職責。這種隱性存款保險制度存在很大的缺陷：首先，這種隱性存款保險成為政府沉重的負擔；其次，隱性存款保險制度加大了銀行業的“道德風險”，由于不必為過度的冒險行為增加成本，銀行都增加高風險高回報貸款業務。

三、完善我國銀行業監管的相關措施

由于金融在現代經濟體系中的核心地位， 結合我國銀行業監管的現狀及存在的問題，我們可以從以下幾個方面完善：

第一，健全我國銀行監管法律體系。

首先要彌補現存法律的不足，尤其要健全市場退出監管制度，完善破產申請程序；其次要提高制定法律法規的速度。由于金融產品創新速度的不斷加快，監管部門務必要在短時期內制定相應的監管法律，否則就會產生監管真空，為金融系統的不穩定性埋下隱患。

第二，加強銀行、保險、證券之間的合作，導入功能性監管。

作為監管者，應在監管制度建設上有效配合，加強信息交流和溝通。

功能性監管通過有效利用集中的監管設施共享監管信息，對監管對象實行統一的監管，以便監管人員更全面地了解監管對象并進行更便捷的交流，取得規模經濟效益。

第三，建立一支高素質的金融監管隊伍。

改革現有的用人制度、薪酬制度，建立一套吸引人才、留住人才的機制；加強監管人員的持續教育工作，完善吸引激勵、學習培訓、監督約束、資格考試和評級等一系列機制；提高監管人員依法監管的素質和風險預警能力，切實提高監管的有效性。

第四，建立顯性存款保險制度。

我國目前建立存款保險制度須重點考慮以下幾個問題：相關法律法規的制定、形式和資金來源、成本計算、道德風險的防范措施、存款保險機構的職能設定及保費率等。在綜合考慮這些因素的基礎上適時推出存款保險制度。

第五，加強國際交流與合作，培養銀行監管國際人才。

這次金融危機促使各國采取措施進行協同監管。比如：舉辦銀行監管國際論壇，進行更為充分的信息交換與溝通；通過訂立國際協議、簽署監管合作諒解備忘錄等方式，規定參與金融創新工具交易的金融機構的最低準入標準、風險頭寸的限制等共同原則；督促金融監管比較寬松的國家加強監管等等。

四、結語

篇(3)

關鍵詞：新資本協議；VaR方法；中間業務

2001年1月巴塞爾委員會（Basel Committee on Banking Supervision）新巴塞爾資本協議草案準備用以取代1988年的資本協議，新資本協議受到了國際、國內學術界的極大關注，新協議將于2006年首先在巴賽爾銀行監管委員會成員國的十國集團內實施?！栋唾悹栃沦Y本協議》代表著國際銀行業風險管理的新理念，并對全世界銀行業的發展方向產生著決定性的影響。這對于正在走向國際化、市場化的我國銀行來說，無疑具有十分重要的借鑒作用。

一、西方銀行業務的開展

新資本協議借鑒了西方發達國家的先進管理經驗，因此了解西方發達國家銀行業務的發展是理解新資本協議的基礎。信貸業務作為傳統業務已有幾百年的歷史，該業務的開展一直是商業銀行經營者普遍關心的問題。在西方發達國家中，信貸業務有一套成熟的運作機制，其中客戶經理制尤其值得我國銀行業借鑒。

自20世紀80年代以來，在存款和貸款業務，消費和商業信用貸款業務，信用卡、現金管理等方面，商業銀行面臨著激烈的競爭，尤其金融管制放松后，在日益激烈的競爭環境中商業銀行的劣勢更加明顯。商業銀行通過風險轉移、發展中間業務等手段逐漸走出了穩健發展的道路。由于中間業務具有不用或少用銀行自由資金、成本低、收益高以及風險小的特點，商業銀行積極開展了該項業務，由此既可滿足《巴賽爾資本協議》核心資本8％的要求，又可以提高商業銀行的非利息收益。如花旗銀行的存貸款業務帶來的利潤僅占總利潤的20%，而承兌、資信調查、企業信用等級評估、個人財務顧問、外匯遠期、外匯期權等中間業務卻為其帶來了80％的利潤。

二、我國商業銀行業務開展的現狀

一直以來我國是一個短缺型經濟的國家,經濟建設資金的集中和分配主要通過財政和信貸兩條渠道。隨著金融體制改革的深化和金融市場的不斷發展,企業的融資渠道逐步擴大，然而目前企業融資仍然主要依靠銀行進行,間接融資占總融資份額的90%左右。由此可見我國商業銀行利潤多數來源于傳統業務，因此我國銀行業必須加強信貸管理。

目前我國商業銀行的中間業務規模小、發展慢，其業務收入占利潤之比很低，與發達國家相比仍然存在較大的差距,主要表現在以下三個方面: （1）品種少。由于這些年我國的金融業一直推行嚴格的分業經營、分業管理制度,銀行、證券、信托和保險業完全分離,商業銀行的業務被限制在一個相當狹窄的范圍內,業務創新的空間受限,致使我國商業銀行業務創新的品種較為單一。（2）規模小。從已開辦的新業務發展水平來看,由于受到來自內外的約束限制,中間業務在銀行的整個業務規模中比重小,難以起到調整優化整體資產負債結構的作用,也難以產生相應的規模效應。（3）收益低。由于目前我國商業銀行的表外業務尚處于初級階段,各商業銀行業務拓展過分注重擴規模、占份額,再加之缺乏統一的市場規范與相應的制度約束,在業務營銷之初大多低價促銷,讓利于客戶,這不但使市場陷入混亂狀態,也使得商業銀行的新業務收益難以保證,在一定程度上損害了新業務的健康發展。

三、新資本協議的理念

2001年巴賽爾新資本協議框架延續了1998年巴賽爾協議中以資本充足率為核心，以信用控制為重點、突出強調國家風險的風險監管思路。新資本協議對風險的認識更加全面，除信用風險外，新協議還考慮市場風險和操作風險的各種因素，基本涵蓋了現階段銀行業經營所面臨的風險，以保證銀行資本充足性能對銀行業務發展和資產負債結構變化引起的風險程度變化有足夠的敏感性。新資本協議允許銀行用內部評級法來衡量和測算信用風險和操作風險，使新的監管規則具有了一定的靈活性，有利于吸收現代大型銀行風險管理的各種經驗。

巴賽爾協議體現了以下幾方面的趨勢：強調從統一的外部監管標準轉向多樣化的外部監管與內部模型相結合；從強調定量指標轉向定量指標和定性指標相結合；從信用監管轉向全面風險監管；從合規導向型監管轉向風險導向型監管。新資本協議這些新理念的目標是為了促進金融體系的安全和穩定，維持金融體系的資本充足水平；促進銀行業的公平競爭；提供更全面的風險方處理方案；使處理資本充足率的各種方法更為敏感地反映銀行頭寸及其業務的風險程度。

巴賽爾協議為國際業務活躍的銀行建立了一個衡量資本充足率的基本框架和資本適宜度的最低標準，確立了現階段銀行取得從事跨國金融業務公認資格的風險資本比率,同時還可以衡量各國銀行資產狀況和信用等級。因此它直接關系到各國銀行在國際金融市場上的融資、籌資能力,影響到銀行的競爭力水平。

四、我國銀行業的應對策略

新資本協議的出臺對于即將溶入世界金融業的中國銀行界來說是一個極大的震動，面對強大的外資機構我國商業銀行必須加快改革的步伐，從以下幾方面入手，來提高自身的綜合競爭能力。

1． 推行客戶經理制。

客戶經理制是銀行以客戶為中心的新型綜合服務體系，是西方商業銀行在長期激烈的競爭環境中所形成的一整套科學、嚴密、謹慎的信貸運作程序?？蛻艚浝淼幕韭毮苁菫殂y行和客戶雙方創造商機,把握商機,為客戶、銀行負責;鞏固銀企關系,維持和發展與客戶的良好關系,同時不停地發掘優良客戶資源;管理客戶,掌握客戶的所有信息,建立客戶檔案,為銀行提出對策;服務客戶滿足客戶需求;控制風險,當客戶情況變化,對銀行產生不利影響時,應及時調整銀行策略,規避風險。

今天的金融市場已經由原來的賣方市場逐步轉向了買方市場。買方市場對銀行提出的首要問題就是銀行能否提供全方位的服務。實行客戶經理制可以為銀行客戶提供有效的全方位服務, 由此可以看出，實行客戶經理制是商業銀行適應市場變化的需要,是增強銀行競爭力的有效途徑。實行客戶經理制還可以為客戶提供最便捷、高效、貼身的服務。通過這種貼身服務及時挖掘并準確定義企業需求,根據企業需求適時推出相應的中間業務產品，大幅度提高商業銀行的經營收入。

2． 大力發展中間業務。

篇(4)

關鍵詞：巴塞爾協議Ⅲ；資本監管；銀行業

文章編號：1003-4625(2010)12-0008-03　中圖分類號：F831.0　文獻標識碼：A

一、巴塞爾協議Ⅲ主要內容及分階段實施安排

(一)巴塞爾協議Ⅲ的主要內容

1.一級資本金比率。根據巴塞爾協議Ⅲ，普通股最低要求，即資本結構中吸收損失的最高要素，將從當前的2％提升至4.5％。這一嚴格的資本要求將分階段實施，從2013年1月1日開始，2015年1月1日之前實現。一級資本金(包括普通股和其他符合要求的資本)比率將在同一時間從4％提升至6％。

2.資本留存緩沖。巴塞爾協議Ⅲ引入了2.5％的資本留存緩沖(capital Conservation Buffer)，由扣除遞延稅項及其他項目后的普通股權益組成。這一留存緩沖的目的在于確保銀行持有緩沖資金用于在金融和經濟危機時期“吸收”損失。盡管銀行在危機期間可以利用這一緩沖，但資本比率越是接近最低要求，受到的限制也會越大。一旦銀行的資本留存緩沖比率達不到該要求，監管機構將限制銀行拍賣、回購股份和分發紅利等。這一機制可防止一些銀行在資本頭寸惡化時也肆意發放獎金和高紅利的情況。

3.反周期緩沖。巴塞爾協議Ⅲ還提出了“反周期緩沖”的資本要求，這一新的緩沖比率為普通股或其他能完全“吸收”虧損的資本的0-2.5％，將根據各國情況具體執行?！胺粗芷诰彌_”是基于一項更廣泛的宏觀審慎目標，要求銀行在信貸過分充足的情況下居安思危、未雨綢繆。對一國而言，這一緩沖僅僅在“信貸增速過快并導致系統范圍內風險積累”的情況下才會生效。一旦“反周期緩沖”生效，將作為留存緩沖范圍的延伸。

4.杠桿率要求。除了上述這些基于風險的資本要求，還有一項并不基于風險的“杠桿率”要求作為輔助。巴塞爾協議Ⅲ要求各國對3％的一級杠桿率在同一時期進行平行測試?；谄叫衅诘臏y試結果，再于2017年上半年進行最終調整，并希望在2018年1月1日進入新協議的第一支柱部分。

5.系統重要性銀行。對系統重要性銀行提出1％的附加資本要求，降低“大而不能倒”帶來的道德風險。同時，巴塞爾委員會與金融穩定局(FSB)正在研究一項針對具有“系統重要性”銀行的綜合方案，可能包括資本附加費(capital Surcharges)、或有資本(Contingent Capital)、保釋債(Ball-in Debt)等。此外，有關清算制度的相關工作也將持續進行。

6.引人流動性監管指標。巴塞爾協議Ⅲ將引人流動性覆蓋比率(LCR)和凈穩定融資比率(NSPR)對銀行的流動性進行監管。其中流動性覆蓋比率(LCR)用來確定在監管部門設定的短期嚴重壓力情境下，銀行所持有的無變現障礙的、優質的流動性資產的數量，以便應對此種情境下的資金凈流出；而凈穩定融資比率(NSPR)主要用于確保各項資產和業務融資，至少具有與它們流動性風險狀況相匹配的滿足最低限額的穩定資金來源。

(二)巴塞爾協議Ⅲ主要規則的實施時間安排

根據2010年9月12日達成的巴塞爾協議Ⅲ的要求，所有成員國執行期將從2013年1月1日開始，而且必須在此日期之前將協議規則轉化為國家法律規范。新協議的嚴格要求將于一系列不同的過渡期分階段執行，這也有助于確保全球銀行業能在滿足更高要求的同時保持合理的盈利水平并進行融資，為經濟發展提供信貸支持。最終達成一致的落實期各項規則雖有所不同，但最晚均至2019年1月1日。具體時間安排如表1所示：

二、巴塞爾協議Ⅲ反映出的資本監管理念

(一)加強銀行資本監管已成為國際共識

巴塞爾協議Ⅲ要求將商業銀行核心一級資本(普通股和留存收益)的最低要求從原來的2％提高到4.5％，同時新增要求商業銀行持有2.5％的資本留存超額資本作為應對將來可能出現困難的緩沖。上述兩項加總，使得核心一級資本要求達到7％，這反映了國際社會對加強資本監管的共識和決心，也反映了巴塞爾委員會對銀行自營交易、衍生品和資產證券化等銀行活動提出更高資本要求的態度。

(二)銀行資本監管的思路發生了改變

巴塞爾協議Ⅱ的一個基本思路是強調銀行管理與監管應以風險識別為基礎，金融危機暴露了巴塞爾協議Ⅱ的框架存在不少漏洞。巴塞爾協議Ⅱ強調對分母一風險資產的計量，而此次巴塞爾協議Ⅲ則更加強調對分子一資本的計量，直接表現就是諸多條款的核心要求便是增加資本，提高資本的充足率。

(三)重新界定監管資本，強化監管資本基礎

一是將原來核心資本和附屬資本重新界定并區分為核心一級資本(主要包括普通股及留存收益)、其他一級資本和二級資本，并建立嚴格的合格標準。二是在巴塞爾協議Ⅲ中，核心資本要求被大大提升，原來的附屬資本概念被弱化。三是對資本扣減要求進一步嚴格，全部從核心一級資本中扣減。

(四)銀行監管的核心價值觀發生了根本轉變

巴塞爾協議Ⅲ對商業銀行各項安全指標的大幅提升，意味著在經歷最嚴重金融危機的洗禮之后，全球銀行業的監管迎來了新的時代，其最顯著的特征是，在銀行業監管的核心價值觀選擇上，安全已經遠遠超越了效率，對銀行業安全的關注可謂史無前例。

三、我國監管部門擬實施的資本監管標準與巴塞爾協議111的比較分析

在2009年12月巴塞爾銀行監管委員會公布了新協議的征求意見稿后，我國監管部門于2010年3月組織國內銀行參與了資本監管改革的定量測算，從測算的結果來看，新的資本協議對我國當前銀行業的資本補充不會形成直接的沖擊。因此監管部門對巴塞爾資本監管改革主張同步提高資本數量和資本質量，實施嚴格資本扣除政策，計算杠桿率時不允許凈額結算以反映銀行最大杠桿效應，重視最低資本充足率標準，給予適當過渡期等原則。針對巴塞爾資本監管的改革，我國監管部門已初步提出了我國銀行業包括資本充足率、杠桿率和撥備率三大工具在內的資本監管框架體系建議。表2對我國監管部門的監管建議和巴塞爾協議Ⅲ的監管要求進行了對比，從中我們可以看出以下幾點：一是我國銀行監管的監管思路和措施充分吸收和借鑒了巴塞爾協議資本監管的改革精神，已經與世界銀行業監管趨勢相適應；二是我國監管當局建議的中國監管要求無論從指標標準還是達標時間上都高于巴塞爾協議Ⅲ的要求，如對核心一級資本、一級資本和總資本三個最低資本要求皆高于巴塞爾Ⅲ的規定，同時，要求繼續堅持商業銀行核心一級資本(包括普通股和留存收益)占監管資本不得低于75％的

標準，實施嚴格的核心一級資本扣除標準，提高二級資本的合格標準；三是我國的監管要求結合國內銀行業的實際情況，與巴賽爾協議Ⅲ有所不同，如巴塞爾Ⅲ標準要求2，5％的法定留存緩沖資本和0-2.5％的反周期緩沖資本，而建議的中國資本充足率要求并未區分留存緩沖資本和反周期緩沖資本。

四、巴塞爾協議Ⅲ對我國銀行業的影響分析

(一)單從資本充足率指標來看，對我國銀行業

影響不大

對于銀行業的資本約束是一種世界性趨勢，中國銀行業的資本充足率指標目前遠高于歐美銀行。根據我國上市銀行2010年的半年報顯示，我國上市銀行平均核心資本充足率為8.4％，除華夏、光大和農行外，其他銀行的核心資本充足率均超過7％，且多家銀行下半年都有資本補充計劃，屆時核心資本充足率將會有一定程度提高。而且中國銀監會目前對國內大型銀行的資本充足率底線為11.5％，核心資本充足率底線則為7％，而巴塞爾協議Ⅲ只是分別提高到6％和4.5％，中國銀行業的資本充足標準仍遠高于國際標準。因此，即便巴塞爾新協議Ⅲ關于一級資本金充足率的規定馬上執行，對中國銀行業的影響也將是微乎其微。

(二)資本緩沖的要求將使未分配利潤受到擠壓

按照新巴塞爾協議Ⅲ的要求，需要建立2.5％的資本留存緩沖和0％～2.5％的逆周期資本緩沖。因為目前我國監管層對緩沖資本沒有特別要求，國內商業銀行距離巴塞爾協議Ⅲ中2.5％的要求尚有差距。據申銀萬國的分析表明，在資本緩沖準備方面，國內銀行業平均水平在1.76％，除交行外，其他銀行均低于2.5％的標準。如果按照巴塞爾協議Ⅲ的標準，銀行將需要提取更多的一般風險準備，從而未分配利潤將受到一定的擠壓。

(三)海外拓展將面臨資本障礙

加強對外資銀行分支機構尤其是資本監管將成為未來全球金融監管改革的議題之一。而隨著全球對銀行資本監管要求的提高，中資銀行海外分行的海外發展模式或將改變，與西方同業的公平競爭可以在很大程度上改善公司治理結構及經營管理。但未來業務拓展模式的改變以及當地監管要求的升級也將給這些分支機構帶來嚴峻挑戰，中資銀行在海外的資本障礙變得更為迫切，不僅僅要滿足資本充足率要求，還應實現資本來源的多樣化。

(四)將對我國銀行業的發展方向產生長期影響

按照巴塞爾協議Ⅲ監管思路和資本監管的國際趨勢，未來中國銀行業的發展更應該圍繞資本約束做文章，以有限的資本博取更高的回報，而不是簡單地“以規模換效益”。在結束了簡單的“壘大戶”時代后，對我國銀行業而言，在其未來的發展戰略中，精細化經營更應該被高度重視。細分客戶、精細定價應該成為未來銀行經營中的重點；通過合理合法合規的創新，加大不利用或少利用資本的中間業務在盈利中的占比，才是銀行未來的發展方向。

五、對策建議

(一)加強對態勢的跟蹤和應對

巴塞爾協議Ⅲ關于反周期資本緩沖以及流動性監管指標等方面還有待磋商，而且我國監管部門對相關指標的要求還在進一步的討論和論證中。因此，應密切跟蹤巴塞爾協議Ⅲ和我國監管部門關于銀行業資本監管的最新動態，及時研究應對之策。

(二)制定可行的資本管理規劃，加強資本管理

針對巴塞爾協議Ⅲ所反映出的國際資本監管趨勢，建議盡快著手制定科學可行的資本管理規劃，通過規劃引領銀行資本管理的短期和長期機制。

(三)積極探索和創新資本的補充工具和渠道

通過提高盈利能力、增加內部積累，股東注資等方式及時補充核心一級資本，進一步提高資本質量。

(四)主動調整業務模式，建立風險和收益匹配的“輕資本”模式

國際銀行業的發展趨勢將逐步走向集約化經營，因此，從中長期看，我們應主動調整業務模式，通過精細化資本管理，準確、科學計量資本，提高風險定價水平，持續優化流程，加快資源整合等策略，努力提高資本使用效率，盡可能以最小的資本消耗獲取最大的經營效益。

篇(5)

經上級批準，中國銀行業監督管理委員會##監管分局（以下簡稱##銀監分局）于2004年2月2日正式掛牌成立。根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》的規定及中國銀監會、福建銀監局授權，##銀監分局及各縣（市）監管組履行對全市政策性銀行、國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、農村信用社、郵政儲蓄機構及其它非銀行金融機構的監督管理工作，同時，承擔著對全市農村信用社的行業管理職責。2004年，將強化銀行業監管，以促進地方經濟發展為己任，在以下幾個方面開展工作。 一、實施全面風險監管，促進轄區銀行業健康穩健運行 根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》規定，##銀監分局及各縣（市）監管組將以風險性監管為主線，堅持審慎監管原則，對銀行機構高級管理人員、業務、機構準入、退出以及系統性風險情況實施現場、非現場監督管理，督促以上機構嚴格遵守法律法規關于風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等具體規定。對轄區銀行機構，以督促其按現代金融企業要求完善自我約束制度，督促其繼續降低不良貸款比例為主要監管措施，同時引入外部力量強化對銀行的內控監督，通過加強與商業銀行內審機構的溝通和合作，建立由法院、審計、監察、工商行政管理等參與的定期會晤機制，加強監督，發揮好銀行業同業協會作用，加強銀行自律。對農村信用社則通過強化對其高管人員履職行為的監管，全面推行內控評價評級制度，努力降低其不良貸款的余額及比例等措施，督促其完善法人治理結構，建立健全有效的內控機制，提高經營效益，減輕歷史包袱。對違反國家金融法律法規規定的機構、高級管理人員、從業人員可以根據不同情況，采取經濟處罰、吊銷經營許可證、取消任職資格、禁止在銀行業工作等監管措施，努力防范和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益，促進我市銀行業健康發展。 二、以金融創新為手段，助推我市經濟實現跨越式發展 （一）推動金融改革，充分發揮金融對經濟發展的支持作用。我市金融改革主要是深化農村信用社改革，要把農村信用社辦成社區性地方金融機構。按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的改革總體要求，我市現有的140家農村信用社要根據不同情況，分別進行不同產權形式的改革。##市城區、永安市農村信用社要力爭改革為農村商業銀行，沙縣、尤溪、泰寧等三個縣農村信用社要力爭改革為農村合作銀行，其他縣農村信用社要力爭改革為統一法人的縣聯社。為促進改革的順利開展，我分局將積極向國家財政爭取保值儲蓄貼補息970萬元、專項再貸款或專項票據9000萬元以及實行靈活的利率政策。將根據農村信用社改革精神和我省農村信用社改革方案，積極做好我市農村信用社改革工作，充分發揮農村信用社作為農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經濟結構調整，促進城鄉經濟協調發展。此外，將積極支持建行、中行等國有商業銀行股份制改造，力爭早日上市。 （二）推動金融創新，努力提升銀行業的金融服務水平。##銀監分局在防范風險的前提下，支持一切符合法律法規要求的金融創新活動。一是創新監管理念。在監管中積極引導和支持銀行業開拓創新，各類監管設限做到科學、合理，有所為，有所不為，減少一切不必要的限制。做到在上級授權范圍內，在風險防范能夠保證的情況下，積極鼓勵、支持；超出授權范圍的，如果符合經濟金融發展方向的，將積極向上級請示，反映情況，爭取獲得支持。二是創新監管行為。做到業務準入、退出，機構準入、升格、高管人員核準審批及時、高效，積極鼓勵銀行業提高科技含量，開展金融業務、金融產品、金融服務方式創新。根據經濟金融發展現狀，適時推出新金融產品，提升綜合服務水平，滿足金融消費者不斷增長的需求。三是創新現場檢查方式。將根據非現場監管掌握的情況以及內控評價評級結果，決定對銀行業機構的現場檢查內容、頻率和需要采取的其他措施。對積極開展創新、能夠依法合規開展業務、信貸投入符合國家金融政策的，將盡量少開展檢查或者不檢查，反之，則加大檢查力度。 （三）推動金融發展，促進##全市經濟騰飛。加強銀行業監管的最終目的就是促進經濟金融的全面、協調、可持續發展。2004年，將按照“堅持以監管促發展，在發展中強化銀行業監管”的原則，緊緊圍繞市委、市政府提出的項目帶動戰略總體措施、目標，督促全市商業銀行、農村信用社進一步更新理念，調整發展思路，出臺具體措施，加大對中小企業、縣域經濟和“三農”的扶持力度，預計全年存款增加34億元，貸款增加35億元，其中農戶貸款預計增加7億元，確保全市GDP增長目標的實現。一是要進一步改進信貸服務方式，大力開展農村信用工程建設，培育更多的“信用村、信用鄉鎮”，圍繞農村發展、農業增效、農民增收，支持農村產業化結構調整。二是要創新服務品種。積極開辦票據業務，改進結算服務手段和方式，加大對全市重點企業、產業化龍頭企業的信貸投入，促進企業優化信貸結構，特別是在幫助企業理清應收帳款方面有所突破。三是要拓寬服務內容。要進一步完善貸款決策、執行、監督機制，簡化程序，加大對有市場、有效益、有信譽中小企業的扶持力度，解決中小民營企業“貸款難”問題，培育和發展縣域支柱產業。四是改善銀行卡用卡環境，提高##城市品位。進一步推進網上銀行、電話銀行等新興電子銀行業務的發展與投入，加大ATM、POS等機具的配備，改善ATM、POS、特約商戶的用卡環境，同時提高農村信用社電子化水平，為企事業單位和個人提供便捷的金融服務。

（四）推動金融穩定，為經濟發展創造良好的金融環境。一是要繼續降低不良貸款比率。目前##銀行業不良貸款余額仍有18億元，繼續降低不良貸款比例是當前一項突出任務。對已經形成的不良貸款，將通過法律、經濟、行政手段積極催收，采取多種形式處置，加大不良貸款申報核銷力度；通過加強內控，完善授權授信、審貸分離制度，健全貸款評審決策機制，嚴格控制發生新的不良貸款，提高貸款質量，努力使全市銀行業不良貸款余額凈減8000萬元，不良貸款率下降2個百分點以上。二是要維護良好競爭環境。要強化對銀行業機構高級管理人員履職行為、內部控制制度執行情況以及落實國家金融法律法規情況的監管，加大現場檢查和非現場監管的力度，促使銀行機構依法、合規經營，維護公平有序的競爭環境，促進銀行業高效穩健發展。三是維護良好的金融生態。要積極發揮銀行監管部門及行業自律組織作用，深入開展調查研究，評估銀行系統風險和行業性信貸風險，研究實施防范和化解風險措施，及時向銀行機構發出預警預報；同時積極尋求政府、司法部門支持，依法打擊逃廢債行為，維護銀行機構的合法債權?？傊ㄟ^審慎有效的監管，實現保護廣大存款人和金融消費者的利益，增進市場信心，提高公眾對現代金融的知情度、了解度以及努力減少金融犯罪的監管目的，為我市經濟發展創造良好的金融環境。 （作者為######監督管理委員會##監管分局籌備組組長）

以促進地方經濟發展為己任 開創銀行業監管工作新局面一文由搜集整理，版權歸作者所有,轉載請注明出處!

篇(6)

作者簡介：楊 惠(1973―)，女，西南政法大學經濟貿易法學院(重慶，400031)，博士生。研究方向：金融法學、環境法學。

一、問題的提出：功能監管能取代機構監管嗎

顧名思義，機構監管即按金融機構的“機構類別”進行監管；功能監管即依據金融體系的基本功能和金融產品的性質來設計監管。通常認為，功能監管是美國應對金融創新與“混業經營”潮流而建構的一種金融監管的新理念，1999年GLB法案（即《格蘭姆―里奇―布利雷法》）被普遍視為體現此理念的典型立法。應當說，面對越來越洶涌的“混業經營”大潮的沖擊與挑戰，近年來我國金融實務界和理論界都更多地選擇了立足于現行“分業監管”體制上的功能監管的改革取向。中國人民銀行行長周小川在2004年全國外資銀行工作會議上強調：“市場需求的不斷變化和業務交叉性產品的不斷出現，日益要求樹立功能監管觀念，適應形勢，加強協調?！痹谶@種取向下形成了一種比較普遍的認識，即把“由機構監管走向功能監管”或者“用功能監管替代機構監管”視為解決金融綜合問題的一種途徑。[1](140)顯然，在此邏輯下，“機構監管”與“功能監管”這對概念被視為分別對應于“分業經營”和“混業經營”的兩種監管模式。然而機構監管與功能監管的基本理據何在？機構監管在“混業經營”下就沒有適用的空間了嗎？機構監管究竟是應當被拋棄還是應當進行修正？功能監管能否應對復雜的金融業務創新？又能否兼顧不同的金融風險主題？針對這些問題，筆者試圖重新審視GLB法案關于機構監管與功能監管的制度邏輯，以期為我國金融監管制度改革提供一些啟示。

二、美國GLB法案：機構監管與功能監管的交錯

筆者以為，目前國內學者普遍強調GLB法案“廢止了Glass-Steagall法，允許金融機構跨業經營，解除了銀行、證券與保險之間的藩籬”，進而簡單地視其為體現功能監管理念典型立法的觀點，這其實是對GLB法案的一種誤讀。實際上，該法案是美國金融業從“分業”走向“混業”過程中，機構監管與功能監管理念相互沖突和協調的產物。

（一）機構監管與功能監管的沖突：GLB法案的產生背景

長久以來，美國法院及證券監管機構（SEC）在處理證券交易的爭議時，均是按功能監管的理念來認定有價證券以及投資行為的涵義，并以此界定證券法規范的適用范圍。而對銀行業則一直按機構監管理念加以規范，不受證券監管機關的管轄。20世紀80年代以前，此種監管權限的劃分沒有太大的爭議，因為聯邦銀行監管機關一向以較嚴格的態度來解釋并執行Glass-Steagall法案，原則上禁止商業銀行介入任何證券經紀及自營業務。但自80年代起，隨著銀行監管機關態度由嚴到松的轉變，銀行業得以不斷地涉足證券市場，由銀行業經營的證券業務是否應適用證券法規范，接受SEC管轄就成為一個問題。銀行監管機關采取的機構監管理念與SEC強調的功能監管理念因而產生了沖突。

體現這種沖突的代表性案例是SEC于1985年的Rule 3b-9規則，以及隨后哥倫比亞巡回上訴法院宣告了此項規則無效的判決。1982年，商業銀行被允許以設立或并購子公司的方式，向大眾投資人提供貼現經紀業務。此后，銀行經營的證券經紀行為立即增加了數倍。這項放寬解釋Glass-Steagall法的作法給了商業銀行瓜分證券市場的機會，由此引起了證券商的反對，但它最終獲得了法院的支持。在1983年“證券業協會訴貨幣監理官”案中，有兩家銀行分別向貨幣監理官提出收購貼現經紀公司或建立貼現經紀子公司的申請，以間接從事證券經紀業務，并獲得批準。證券業協會提訟，認為雖然Glass-Steagall法沒有禁止銀行以身份從事證券經紀業務，但這只是為已有客戶提供便利，而不能以新建或收購的方式擴大這一例外規定的范圍。但法院卻認為，Glass-Steagall法第16條僅僅禁止銀行為自身利益從事證券業務，雖然它允許的范圍僅僅是為客戶從事“與原先范圍相同范圍內的”證券活動，但在Glass-Steagall法之前銀行就不僅為已有客戶而且也為廣大公眾提供這類服務，因此，Glass-Steagall法并不禁止銀行擁有或經營參與證券經紀業務的子公司。在這種背景下，1985年SEC了Rule 3b-9規定。該規定要求銀行向一般非銀行客戶（即大眾投資人）提供的有償證券經紀業務，亦必須向SEC注冊，并受到一般證券自營商及經紀商管理規則的約束。SEC的這項行政規則立即受到了被管制者，即一般銀行業者的質疑。他們認為SEC根本無權干涉銀行的經營活動，因為根據1934年《證券交易法》的規定，銀行業已明確排除在證券自營商及經紀商的定義之外。在隨后的訴訟程序中，銀行業者們的訴求在一審中未被地方法院采納，但是卻獲得了哥倫比亞特區巡回上訴法院的認同。該上訴法院認為，1934年法案既然將銀行業排除在證券自營商及經紀商的定義之外，即代表立法者并未授予SEC監管銀行業相關證券行為的權限，進而判定Rule 3b-9規則無效。在Rule 3b-9規則被法院宣告無效后，SEC轉而積極尋求立法機關的支援，他們不斷游說國會接受功能監管與Rule 3b-9的規范理念。1999年的GLB法案正是此種游說的成果之一。在該法案的立法過程中，就曾多次探討“功能監管”的概念，并在最終的條文中以專章的形式體現出來，受SEC監管的子公司也被稱為“受功能性監管的子公司”（functionally regulated subsidiary）。但該法案也并非就是全然的功能監管理念的立法。就法案規范內容而言，仍然包含了大量的機構監管的內容。

（二）機構監管與功能監管的交錯：GLB法案的經驗分析

1．GLB法案中的功能監管。

王傳綸先生曾言，“隨著聯合經營的發展，交叉監管不可避免，難題也必然會出現”，GLB法案“提出了功能監管，并列出專章，立法的意圖是，按銀行金融企業各項經營活動的性質，使其分別受不同監管機構的監管”，但“這次立法對功能監管的含義和具體內容并無充分說明，可以說基本上還是停留在概念上”。[2](5)筆者贊同這一觀點。事實上，GLB法案中關于功能監管的規范主要體現在以下兩方面：

（1）撤銷銀行業豁免于證券交易法經紀人及自營商定義的規定。GLB法案在第2章第201、202條中，對1934年《證券交易法》第3條有關經紀人和自營商的定義進行了修改，刪除了將銀行排除于證券經紀及自營商定義的文字，而僅強調特定的銀行業務活動可以例外。這意味著，由銀行經營的證券業務因此被SEC的監管權限所覆蓋，必須向SEC登記注冊。自此，傳統銀行監管機關有權排除其他監管機關管轄權限的作法將不復存在，取而代之的是由數個功能性金融監管者按金融機構的營業行為，分工進行監管的功能性模式。

（2）授權SEC分辨何種混合型產品應受其監管的規定。眾所周知，自20世紀80年代開始，隨著金融技術的演進，市場上陸續出現了各式各樣的混合型證券，比如抵押貸款基礎證券、資產基礎證券、權益型衍生產品等。這些混合型證券如雨后春筍般涌現的原因，一是為了逃避相關稅率及監管措施，亦即為了獲得在現行體制下運用現行手段無法得到的潛在利潤，金融業有進行創新的激勵；二是源于某些大型企業嘗試籍由發行混合型證券，比如結合股東權益及公司債權人性質的證券，以吸引那些愿承擔特殊風險的投資人的資金。很顯然，無論基于何種原因，隨著此類混合型證券市場的迅速擴展，勢必會帶來越來越多的法律適用爭議。GLB法案特別授予了聯邦證券主管機關認定這些混合型證券性質的權限，其205條規定，SEC必須依照前例、交易目的、法律規范適用范圍，以及受監管的合適性來判定這些新型的混合型金融商品，究竟是屬于聯邦證券法抑或是聯邦銀行法的適用范圍。

2．GLB法案中的機構監管。盡管上述規范的采用使GLB法案更貼近于功能性監管模式，但該法案中仍包含了大量體現機構監管理念的規范。

（1）按“機構類別”限制銀行控股子公司營業項目的規定。在GLB法案中，雖然國會撤銷了銀行業豁免于證券交易法經紀人及自營商定義的作法，廢除了Glass-Steagall法案第20條有關“銀行與證券交易機構聯合經營的處罰規定”和第32條“證券從業人員不得擔任成員銀行官員、董事或雇員”的規定，但是卻并未廢除Glass-Steagall法案中限制銀行與證券商“直接”兼營彼此業務的條文。Glass-Steagall法第16條規定，禁止銀行“承銷證券或股票”；第21條規定，禁止銀行“銷售股票、債券、票證或其他證券”。顯然，立法對這些條文的保留，意味著絕大多數的證券業務仍應交由銀行控股公司的非銀行子公司來經營，而銀行子公司依然受限直接參與存放款業務之外的金融活動。這種按“機構類別”限制營業項目的規定，使得各金融機構在組織上仍保有一定程度的區隔，而各金融主管機關在監管各銀行控股子公司時，大體上仍可按“機構類別”來劃分彼此的監管界限。

（2）授權聯邦儲備銀行統括監管銀行控股公司的規定。GLB法案在其111條中改進了對銀行控股公司的監管。根據法律的授權，美聯儲“可以隨時要求銀行控股公司及其子公司提交負法律責任的報告”，“如果美聯儲需要從銀行控股公司的‘受功能性監管的子公司’得到本款規定的報告，而其他聯邦或州監管機關，或者有關行業自律組織并未要求該子公司提交此項報告，美聯儲有權要求這些監管機關和有關行業自律組織得到該報告。如果美聯儲未獲得該報告，但在評估銀行控股公司或其存款子公司是否面臨實質重大風險有必要時，美聯儲可以要求這些證券、保險等非銀行子公司直接向美聯儲提交該報告”。而且，美聯儲“有權檢查任何銀行控股公司的任何子公司，以便獲知銀行控股公司及其子公司的經營和財務狀況，監督控制銀行控股公司系統的經營和財務風險，這些風險可能對此類控股公司的任何存款子公司的安全和穩健經營構成威脅”，并且，“當美聯儲有合理的理由相信，受功能性監管的非銀行子公司的營運行為，會給聯營存款機構帶來重大風險，美聯儲有權檢查這些非銀行子公司”。此外，“在認定銀行控股公司的非銀行子公司的經營將會給銀行子公司的財務健全帶來重大風險之后”，美聯儲甚至有權要求控股公司“中止從事該項高風險的營業活動，或者轉讓銀行子公司的持股”。這些規定即是所謂的“傘狀監管模式”。顯然，此刻的美聯儲被賦予了對銀行控股公司旗下的證券、期貨、保險等原為功能性監管機關管轄的子公司的完整且排他的統括監管權，而其他功能性監管機關的管轄權因而退縮。

三、反思：機構監管與功能監管的內涵、理據及優劣之比較

由GLB法案的經驗觀之，為何美國國會在接納功能監管理念時，仍必須采用大量的機構監管規范？為何功能監管的理念不足以應付所有的金融監管主題？機構監管與功能監管的基本理據何在？我們過去對機構監管與功能監管的認識是否有失偏頗？筆者以為，這些問題的解決，有賴于對機構監管與功能監管的內涵、理據及優劣進行更為客觀的評價和判斷。

（一）機構監管的內涵及理據

如上所述，目前國內學者普遍將機構監管視為對應于“分業經營”的一個概念。筆者以為，這種理解其實顛倒了一個邏輯命題，即，或許我們可以視“分業經營”是對應于機構監管的一種金融運營形態，甚至可以說“分業經營”是適用機構監管的最理想、最典型的金融運營形態，但機構監管的內涵卻應當超越“分業經營”的范疇。

有美國學者認為，所謂機構監管（Institutional Regulation），系指以被監管者，即一般金融機構的行業類別，作為劃分金融法規范及監管機關管轄權范圍的依據，而不論這些金融機構經營了哪些金融業務。筆者以為，美國學者對機構監管的界定其實包含兩個層面的涵義：其一，在總體的市場層面上，機構監管強調的是立法者應當將市場上所有的金融機構按行業類別加以分類，進而使不同的法規范及監管規則適用于不同的金融機構。其二，在個體的機構層面上，機構監管則代表著必須將機構整體作為監管的對象，而無論其經營了何種金融業務。

從第一個層面分析，金融市場為何要按機構類別進行監管？理由源于一個基本的金融認識，即不同的金融業務具有不同的風險特質，因而由不同的機構來從事不同的金融業務，并根據其不同的風險特征確定不同的監管機構，采取不同的監管方式便是一種有效率的制度安排。進而從邏輯上分析，市場上各金融機構所經營的業務種類越專一，機構監管模式就越能有效率地劃分各業別監管機構的管轄范圍。由此可以得到這樣一個結論：“分業經營”正是機構監管的核心基礎，正是“分業經營”成就了機構監管作為市場基本監管模式的地位。也因此，當“分業經營”逐漸向“混業經營”過渡，立法逐漸放開銀行、證券商以及保險公司兼營彼此業務的限制，各金融機構原本形式上的業務種類界定也就日益模糊，監管機關的管轄權限也就難免出現相互重疊抵觸。更嚴重的還在于，在金融創新的推動下，當形式上不同業務種類的金融機構所提供的金融服務在經濟功能上有相互替代的可能，機構監管模式就很容易受到金融機構的規避與操縱。據美國學者Jonathan Macey 及Geoffrey Miller觀察，在這種按“業”施加監管規范的情況下，銀行法領域就出現了許多在修辭學上含義矛盾的名詞，諸如非銀行銀行（nonbank bank）、非存款存款賬戶（nondeposit deposit）、非儲蓄機構儲蓄機構（nonthrift thrift）、非分行分行（nonbranch branch）等等。[4]這些看起來古怪讀起來饒舌的名詞，反映出的正是一般金融機構不斷嘗試規避銀行法的形式定義的事實。因此，可以說，機構監管的有效性在“混業經營”下勢必受到質疑，機構監管作為金融市場基本監管模式的地位也勢必隨著“混業經營”的推進逐漸削弱。筆者分析，國內學者關于機構監管應被取代的思路應當源于此。

從第二個層面分析，為什么需要對機構整體加以監管？筆者以為，理由主要在于以下兩個方面：一方面，以金融風險角度觀之，對金融機構財務風險的監管必須是一種立足于機構整體的監管。眾所周知，風險是一種未來損失發生的可能性。金融機構的財務風險昭示著金融機構未來財務狀況的不穩定狀態，比如金融機構可能因“資不抵債”而陷于破產，因“流動性”不足而遭擠兌。顯然，不論金融機構從事何種業務，要判斷該機構的財務狀況，就必須把包含所有業務的整體作為考察對象。事實上，業界也通常視金融機構的財務風險為金融機構的“系統性風險”。GLB法案中的“傘狀監管模式”的采用，很大程度上也正是考慮到“銀行控股公司系統的經營和財務風險”。另一方面，以金融機構角度觀之，對銀行業的監管，本質上必須是一種對機構整體的監管。我國《商業銀行法》第2條規定：“商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人”。其他國家的規定也大體相似。站在一個綜合這些業務整體的銀行業的視角，我們則可以發現銀行業特有的兩項經濟功能：其一，在整體的資產負債結構上，銀行業所持有資產的流動性相當低，但負債項目的流動性卻極高；其二，從整體業務流程分析，銀行業還具有提供社會大眾資金流動服務的功能。籍由銀行間的支付系統，銀行業能夠提供存款人移轉資金的服務，以轉賬的方式替代實體貨幣的交付，從而帶給存款人相當程度的便捷。因此，銀行業監管的核心必定是一種立足于銀行業整體的機構監管，甚至可以說，機構監管的理念其實源于銀行業。

綜上，如果說在第一個層面上，“分業經營”向“混業經營”的過渡將不可避免地動搖機構監管作為金融市場基本監管模式的地位，那么在第二個層面上，機構監管卻必將彰顯其越來越重要的作用和功能。因為隨著業務管制的放松以及金融創新的不斷推進，金融運營中的風險類型、風險傳遞的速度以及傳遞過程的復雜性都將大大增加，巴林銀行的例子就是明證。因此，金融機構作為金融市場最基本的主體，其自身抗風險能力的大小將直接影響著金融系統的穩定程度。

（二）功能監管理據、優勢及局限

顧名思義，功能監管及立法者從“功能層面”劃分各監管機構的管轄范圍，以及界定各金融規范的適用界限。諾貝爾經濟學獎得主、美國哈佛商學院教授Robert C. Merton認為，金融體系的功能相對于金融機構來說更具穩定性，并指出：“隨著現代融資技術的進步，金融機構的業務種類界限將會變得越來越模糊，唯今之計只有拋棄昔日以‘機構類別’的概念區別金融市場，而改從‘功能層面’來劃分各種金融活動類型，作為相關規范的基礎”。[5]Merton教授的說法是最早對“功能監管”概念的反映。

筆者以為，作為美國回應金融產業劇烈變動的一個產物，功能監管模式在應對金融“混業經營”時確有其優勢：其一，以功能監管的概念分配各監管機構的監管范圍，此時每一種金融活動系由一專門機構負責監管，在這種事權統一的狀況下，監管機關就較能夠達成專業監管的效率。其二，功能監管按金融行為劃分監管界限，因而能夠為金融市場的供需雙方帶來監管規范的一致性。

不過，還有兩個問題值得注意：(1)功能監管的原理和方法其實并非為金融“混業經營”所獨有，在金融“分業”的環境中，我們也可以發現功能監管的蹤影。例如按前文機構監管的邏輯，顯然機構監管必須以“機構類別”的劃分為前提，也就是說，只有明確劃分金融機構的業務種類，所謂按“業”監管，或者按“業”適用法規范的理想才具有實在的意義。但如何劃分金融機構的類別？從當今世界各國的金融立法看，基本上均是根據經營業務的不同來劃分。所以早有學者指出，“在分業經營的情形下，不同金融機構從事不同的金融業務，因此，究竟是按照金融機構的類型，還是按照金融業務的類別來設立監管機構是沒有區別的。”[6](49)此外，即便在按“機構類別”進行監管的大框架下，證券監管的核心由始至終均呈現出功能監管的特點。與銀行法關注銀行業的整體資產負債情況不同的是，證券法是規范證券發行、交易行為的立法，強制性信息披露制度與反欺詐制度是傳統證券法的兩大支柱。(2)功能監管其實也并不能完全解決“混業經營”下的監管難題。比如隨著融資技術的大幅演進，在一些新形態的金融商品中，銀行活動、證券活動和保險活動相互融合，彼此間的區別變得模糊，正所謂“企業成長的復雜性，包括產品界限的模糊，舊體制的監管常常讓企業和消費者迷惑?！盵8](179)又或者這些金融活動的經濟功能可完全相互取代，則以“功能”來劃分監管者的權限就值得懷疑。再有，功能監管與銀行業的監管理念間也存在沖突，如果將銀行業按其經營的存款、證券及保險業務種類，由數個功能性監管機關分別監管其經營行為，這顯然不符合銀行法的規范邏輯。而且，在功能監管模式下，市場上所有兼營多種金融業務的金融機構都必須同時遵守數個監管者的監管措施，也無疑帶給被監管者更多的成本。

四、小 結

機構監管與功能監管其實分別代表著針對不同金融風險主題的兩種監管方式與理念，二者實際上不應有優劣之分。機構監管適用于對金融機構整體財務風險的監管，而功能監管在保護消費者和投資人的主題上更有成效。機構監管與功能監管間并非一種截然分立的關系，它們是可以并行不悖的。在“分業經營”下，由于立法對金融機構的業務限制，機構監管與功能監管存在著相當大的趨同性，二者的差異更多體現于銀行、證券等具體金融領域。而在“混業經營”下，由于不同金融機構業務的混同，機構監管與功能監管間的沖突變得明顯，但無論如何，不同的金融風險需要不同的監管理念。美國GLB法案籍由采取融合機構監管與功能監管的方式，維持以往多元化的監管架構，以回應近年來“金融混業”潮流，并使各監管機構能以分工合作的方式達成監管效能的最大化。然而，對于中國監管格局的走向，還存在本土難題，特別是“改革開放以來，由于體制的缺陷和監管的無力，社會無法有效地控制各種利益的公平合理流動”。[9]因此，在設計監管格局時，如何平衡金融經濟需求變動中的各階層、各部門的利益，將直接影響監管的效率，因而需要更進一步的研究。

主要參考文獻：

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［7］曾令超．論利益結構與社會穩定［J］．西南民族大學學報(人文社科版),2006(7)．

The Intersection between Institutional Regulation and Functional Regulation: The Experience from the American GLB

Yang HuiAbstract: Institutional regulation and functional regulation represent different means and conception of regulation against different financial risk subjects respectively, so there should not be any distinctions on advantage and disadvantage of them. Close examination is commonly regarded as the GBL for the typical legislation that embodies the conception of functional regulation, while it is virtually the products from the conflicts and compromises between institutional regulation and functional regulation. The fact that the GBL makes each regulation organ share out the work and help one another to reach the maximization of the regulation effects in accordance with the integrity of the two kinds of regulations is worthy of our learning. Key words: institutional regulation; functional regulation; the GLB

篇(7)

關鍵詞：美國貨幣監理署；監管經驗；監管創新

中圖分類號：F830.2文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2008）05－0065－05

美國貨幣監理署（Office of the Comptroller of the Currency, 以下簡稱OCC）根據美國1863年的《貨幣法》成立，隸屬美國財政部，是美國聯邦注冊銀行（國民銀行，National Bank）的監管機構。歷經百余年的變遷，美國形成了雙重銀行體系和多方銀行監管的格局，無論從聯邦還是各州銀行監管機構均形成了較為成熟的監管理念、監管思路、監管方法和制度體系。OCC作為美國聯邦注冊銀行的監管機構，負責監管美國一半的銀行業資產，是監管資歷最長的監管機構，走過了145年的監管歷程，取得了很多極具價值的監管經驗，很值得我們這樣的新興市場經濟國家學習借鑒。

一、OCC的組織安排及其業務分工

OCC 總部設在華盛頓特區，下設一家數據中心（設在馬里蘭州），四個大區分局（分別是中部區的芝加哥分局，西部區的丹佛分局，南部區的達拉斯分局，東北區的紐約分局），22個大銀行監管派駐組，一家駐倫敦監管局。四個大區分局負責轄區內國民銀行及外資銀行分支機構的直接監管，管轄區域包括美國各州、波多黎各、維京島（the Virgin Island）、關島、北馬里亞納群島。四個大區分局按照國民銀行數量及資產的規模在各州的分布，分別在各州設置48個支局（Field Office）和23個辦事處（Satellite locations）。OCC總部內設九個部門，分別是法律事務部、國民銀行監管部、國際與經濟事務部、大銀行監管部、中型銀行/社區銀行監管部、員工與公共事務部、信息科技服務部、管理部、監察部。OCC的署長（Comptroller）由美國總統提名，國會確認批準，任期五年。國會不對OCC撥款，OCC主要采取監管收費制維持運作，其運作資金的99%來源于國民銀行的監管費，1%來源于美國政府債券投資的利息收入、發放執照收入及其他收費。OCC設有執行委員會，目前由10名成員組成，分別由分管九個部門的高級副署長組成。執行委員會下設七個專業委員會，分別為審計委員會、銀行監管委員會、預算及財務委員會、人力資本委員會、監管政策委員會、法律及對外事務委員會、信息科技及系統委員會。專業委員會就重要問題定期向署長及執行委員會報告。

OCC的主要職責包括：（1）對銀行進行現場檢查；（2）頒發國民銀行、外資銀行分行的執照；（3）審批國民銀行設立分支機構，資本、公司或銀行結構等變更事項；（4）對違法違規行為或不穩健經營行為采取監管措施，撤換銀行管理人員或董事，協商改進銀行經營方式，頒布處罰令，采取民事經濟處罰；（5）制定并下發有關銀行投資、貸款及其他操作的法規。

OCC總部不負責具體的現場檢查和非現場監管，總部主要在法規、政策、技術層面指導和支持分部的監管工作。一是通過派出各個領域的專家協助、幫助現場檢查的實施，二是通過派出政策制定人員參與現場檢查，跟蹤和熟悉銀行業務的操作及其主要風險領域，從而制定或更新監管政策、監管程序和方法。

國民銀行監管部負責與國民銀行所有業務相關的政策指南和檢查程序，并協助對OCC的現場檢查人員進行培訓，協調與聯邦金融機構檢查委員會（Federal Financial Institutions Examination Council, FFIEC）的工作。大銀行監管部負責監管在美國聯邦注冊的大銀行。OCC對大銀行的定義是：總資產在250億美元以上，從事較為復雜的銀行業務。目前OCC 監管的大銀行有22家。其主要監管力量集中在22個監管派駐組和一家倫敦監管局，總部負責大銀行監管宏觀協調，監管戰略的制定、風險的判斷和總體評估。

與大銀行監管部門類似，中型銀行/社區銀行監管部負責資產在250億美元以下的中型銀行/社區銀行，它的總部主要負責宏觀監管政策的制定和協調，一線監管人員都設在大區分局、支局和辦事處。包括中型銀行和信用卡銀行監管部和特殊監管部。

國際與經濟事務部包括全球銀行與金融分析部、模型與分析部，其主要職能是數據統計、銀行行業分析、宏觀經濟形勢分析以及政策研究、模型分析以及對外聯絡等，是監管工作的宏觀經濟、技術方面的支持部門。該部在大區分局派駐經濟學家或研究員（直接向總部匯報），并為現場檢查提供技術支持。

二、OCC的成功監管經驗

OCC在145年的監管工作中，總是能夠不斷地調整自身的監管方法和思路，與時俱進，跟上金融業發展的時代脈搏，在開放經濟條件下，它的諸多成功經驗主要包括以下幾個方面。

1.樹立了明確的監管戰略目標，基于風險為本的監管理念，實施全面風險管理

OCC基于美國財政部關于“促進美國和世界經濟的繁榮、維護金融體系安全“的宗旨，有著自己明確的戰略目標，主要包括：1）國民銀行體系的安全穩健；2）靈活的法律法規框架，促進國民銀行體系提供具有足夠競爭力的金融服務；3）金融服務的公平準入及銀行客戶的公平待遇；4）專家型的、積極進取的多元化員工隊伍，使OCC的資源能得到更為有效地利用。為達到此目標，制定了中型銀行/社區銀行和大銀行的監管戰略。對長期在競爭較為激烈、市場較為成熟, 或市場趨于疲軟（declining market）的環境中經營的管理層出現的自滿情緒保持關注；以風險為基礎進行安全穩健性監管，在監管周期內要對銀行的資產管理、消費者保護、合規性及信息技術方面進行全面監管；要求銀行管理層加強對潛在問題的識別和管理；制定監管戰略和不同業務領域的監管計劃，突出風險領域，在不同業務領域中有效分配監管資源；在監管周期內，加強對銀行信貸管理的監管，充分運用“國家信貸工具系統（National Credit Tool）“進行信貸風險分析；確立特別的監管重點。進一步改進監管分析方法，作為監管工具繼續推廣；將消費者保護的合規性監管與專業監管人員的風險監管相結合。

2.構建了較為完備的監管法律法規體系

OCC的法規建設主要包括三個方面：一是制定適用于整個國民銀行體系的監管規定、監管政策、業務指南及法規解釋，從而對國民銀行面臨的風險和責任制定指導性意見，以及禁止（或限制）銀行從事被認定為不審慎或不安全的業務；二是制定現場檢查人員的檢查政策、檢查手冊和相關釋義；三是參加行政、司法和國會的有關聽證會。這些工作為國民銀行體系形成充分競爭的金融服務環境創造了較為靈活的法律法規框架。其中OCC認為較為重要的法規、監管指南包括貸款限額試行計劃（Lending Limits Pilot Program)、國際銀行業務的法規政策程序、關于擔保信用卡（Secured Credit Card）的建議函（Advisory Letter）、關于產品或服務新業務開發的拓展以及產品或服務更新換代的指南、關于隱含期權（Embedded Options）和長期利率風險（Long-Term Interest Rate）的指南、《關聯機構監管手冊》（Related Organizations Handbook）、《從呈交董事的報告中發現問題》（Detecting Red Flags in Board Reports）。

3.非常重視市場秩序與市場公平的監管

OCC與其他監管當局和執法部門緊密合作，及時識別、跟蹤違反《銀行保密法》、《反洗錢法》的行為，防止國內外的犯罪分子和利用國民銀行體系進行資金活動。OCC要求國民銀行建立有關內部控制體系，內部審計，設立《銀行保密法》合規官，并要求銀行對員工進行培訓。

OCC密切關注國民銀行的不公平及欺詐經營行為，確保銀行客戶能夠獲得公平的銀行服務。根據《銀行公平競爭法》（Competitive Equality Bank Act），OCC通過與信用卡銀行、信托銀行簽訂協議的方式體現監管意圖，如經營協議（operating agreements）、流動性準備金賬戶協議（liquidity reserve deposit accounts）、資本保障和保持流動性協議（capital assurance and liquidity maintenance agreements）。銀行申請開辦新業務時，OCC可采用簽訂“經營協議”的方式體現監管當局對特定領域的指導意圖，如要求銀行達到最低資本要求，維持充足的流動性資產，滿足銀行每日的流動性；上報經營計劃，在美聯儲或第三方存款機構建立和維持一定準備金。

4.實行早期監管干預制度

OCC對有問題的銀行繼續加強監管，確保早干預，低成本，及時采取糾正行動。為了盡可能減少FDIC成員銀行的保險資金損失，OCC針對出現以下情況的有問題銀行采取結構性早期干預和處置戰略：一是經營狀況正在好轉并重新接受大區分局監管的銀行；二是進入自愿清算程序的銀行；三是被出售或兼并的銀行；四是關閉的銀行。如果出現特別情況影響到銀行的經營狀況，OCC會要求銀行上報出售、兼并或清算情況，避免銀行保險資金的損失。

5.積極執行《新巴塞爾協議》的文件精神，實現高水平的風險管理

OCC非常重視對《新巴塞爾協議》的應用推廣。主要體現在監督銀行各項準備工作的實施情況，如數據庫的完善、風險模型的建立、各項參數指標的制定等。2003年7月，美國財政部、OCC、美聯儲、FDIC、美國儲蓄監督局（Office of Thrift Supervision）聯合《執行新巴塞爾資本協議――風險資本監管指南（征求意見稿）》，認為只有采用新巴塞爾協議的高級法（以下簡稱“高級法”）來計量信用風險和操作風險，對美國的國際活躍銀行才適用，并將美國的銀行機構分為三類：強制實施高級法的銀行機構、自愿實施高級法的銀行機構、實施1988年巴塞爾協議的一般銀行機構。高級法已于2007年1月正式實施。

強制實施高級法的銀行機構具體標準為：商業銀行總資產在2 500億美元以上；或表內國際資產（total on-balance-sheet foreign exposure）在100億美元以上的銀行機構。目前美國有九家大銀行符合強制執行的標準。美國監管機構要求強制實施高級法的銀行在2006年7月1日之前向相應的監管當局遞交書面的新巴塞爾資本協議高級法的實施計劃，包括符合監管要求的內部評級法、高級法、操作風險高級法的計量基礎、必要的預算計劃以及董事會的審批決議等。這些銀行應與監管機構保持經常溝通，報告進展情況，如果不能及時實施，要說明何時才能作好準備實施高級法。美國監管當局將對銀行最終實施高級法進行審批。對于屆時不能實施高級法的銀行，高級法將仍然生效，美國監管機構將視情況采取監管措施。另外，美國目前約有10多家銀行自愿實施高級法。自愿實施高級法的銀行應向相應的美國監管當局遞交書面實施報告，獲得審批后正式實施，其實施時間不受具體限制。

6.實行嚴格的監管從業人員準入制度，重視對監管人員的監管

人員的選拔實行嚴格的考試準入制度，監管人員必須參加現場檢查資格統一考試，但在考試前可以自由選擇擅長領域，如資本市場或信貸風險管理等。通過考試以后，監管人員經過一定時期的工作鍛煉，成為信貸風險、資本市場、合規性、IT、資產管理等領域的專家，達到一定員工等級后就有可能成為某一領域的職能首席監管員或首席專家。此外，由于需要不同領域的專業人才，OCC也從銀行、咨詢公司等外部招聘具有一定工作經驗的專業人士，他們可以不參加OCC舉辦的現場檢查資格統一考試，而直接通過評估獲得美國聯邦政府授予的“銀行檢查官”（Banking Examiner）稱號。

OCC的執法合規部門對銀行內部人和其他關聯方的不審慎經營行為、違法違規行為以及瀆職行為進行查處。如果這些行為對國民銀行或其他銀行造成損失，或銀行內部人由此獲得不當利得，OCC將下發監管令，或進行民事經濟處罰、要求賠償或取消銀行從業資格。

7.重視金融監管的交流與合作

OCC通過多方溝通和交流，實現監管信息的共享和監管合作。銀行業方面，OCC通過聯邦金融機構檢查委員會（Federal Financial Institutions Examination Council， FFEIC），與其他主要聯邦銀行監管機構，如美聯儲、聯邦存款保險公司，儲蓄監督局（Office of Thrift Supervision， OTS）及國民信用合作社監管局（National Credit Union Administration， NCUA）進行合作，合作的范圍包括監管政策、監管法規、監管報告要求、跨監管機構的檢查培訓等方面的協調，從而減少監管負擔，促進監管的一致性、連續性和有效性。保險和證券方面，OCC與有關管理當局密切合作，對各方共同關心的問題進行協商。OCC與48個州和哥倫比亞特區的保險部門達成信息共享協議，并與國家保險監理專員協會（National Association of Insurance Commissioners）定期舉行會談。OCC與證券交易委員會（Securities and Exchange Commission， SEC）商討有關證券交易及證券經紀、會計、信息披露方面的問題，并與聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission， FTC）商討消費者保護和隱私問題。

OCC采取各種形式就有關銀行風險問題與銀行高級管理層保持聯系，OCC對275家社區銀行的董事舉辦了“OCC 風險評估過程的介紹會”。其目標是促使社區銀行董事增進對OCC以風險為本的監管思路的理解、深入認識銀行業務存在的主要風險、學習如何對管理層、內外部審計以及現場檢查人員提出問題、如何對風險進行識別、計量及監控。此外，為提高董事對信貸風險管理的認識、幫助董事評估和控制銀行風險，提高他們對銀行管理信息系統進行評估的能力，OCC還為董事舉辦了信貸風險管理的培訓，175家社區銀行參與了此項目。OCC的對外合作主要包括OCC與其他銀行監管機構、其他政府部門、國外監管當局、巴塞爾委員會的合作。

8.重視監管人才隊伍的培養，營造和諧的工作環境

與銀行監管委員會和其他部門合作，及時收集和反饋人才需求，確保有足夠的專業人才應對不斷出現的問題和風險，并確保重點領域的人才配備。通過國民銀行風險管理委員會和大區分局風險管理委員會以及檢查人員開發專業委員會，全面協調開發、跟蹤檢查人員信息和培訓需求，突出重點，將員工的培訓和技術與工作機會掛鉤，并開發培訓和發展計劃，從而填補專業“缺口”。要求管理層給員工提供更多的事業發展機會，鼓勵管理層和員工之間就事業發展問題進行主動交流，共同營造無歧視的良好工作環境，在法律法規允許的情況下，充分利用OCC為員工提供的工作和生活上的便利。

三、OCC對我國金融監管制度創新建設的啟示

通過前面對OCC成功經驗的總結分析，結合新時期我國金融監管的發展要求，下面就我國新型金融監管制度的創新建設提出自己的一些想法和建議。

1.監管理念上要創新，樹立風險為本的全面風險監管理念

樹立全球化背景下的金融監管系統是動態監管、互動監管和統一監管有機結合的動態風險監控系統的新理念。新的監管理論和新型金融監管體系的構建必須以新的理念為指導，實現監管理念的三個轉變：從靜態監管理念向動態監管理念轉變，從被動監管理念向互動監管理念轉變，從分離監管理念向統一監管理念轉變。最終實現風險為本的全面風險監管理念。

2.監管體系上要創新，構建多元化的監管制度體系

融合風險和資本管理為核心的全面風險管理理念，創新性地利用系統論的思想建設多維度的新型金融監管體系，監管系統應包括官方、社會、金融機構本身以及與國際金融監管機構合作的四維架構，只有放在這樣一個大系統中，我國新興的金融監管才是完善有效的。整個金融監管系統的運作必須有明確的監管目標體系，將金融風險的識別、衡量、監測和控制始終貫穿于監管設計的各個環節。

（1）專業化設置監管機構。這已成為各國銀行監管當局的共識，問題在于如何實現有效的專業化配置。它主要包括兩個方面，一是專業分類。銀行監管的重點在利率風險、市場風險、資產管理、零售信貸風險、合規性等，按專業領域分設信貸風險、資本市場、合規性、IT、資產管理等監管機構。二是現場和非現場職能是否分開。分與合各有利弊，合并有利于監管信息的連貫、有利于形成非現場監管與現場檢查的有機結合等；分開有利于監管人員集中精力專攻非現場或現場檢查，有利于提高非現場監管和現場檢查的針對性和有效性等，這兩種分類與銀行業的發展變化緊密相關，既不能照搬既定做法，也不能忽視既定做法的合理性。在開放經濟的大背景下，我國監管部門的專業設置和功能設置不管采取哪種方式，都應適應我國銀行業的經營特點，適應銀行業發展變化的需要，適應專業化分工的趨勢。

（2）建立多維度、多方位的監管制度體系。OCC的監管制度體系包括監管法規、司法解釋、建議函、監管手冊、監管指南等。其中，OCC為監管人員制定的監管手冊達百余冊，主要分為四大類：資產管理、消費者保護、市場準入、安全穩健性。資產管理側重銀行的信托業務；消費者保護側重銀行為消費者提供服務的公平和誠信；市場準入側重銀行開業、并購、重組、銀行控制權、高級管理行為；安全穩健性側重銀行的風險控制和穩健經營。

OCC的監管手冊大多數供監管人員或現場檢查人員使用，每部手冊包括基本概念、風險點、監管和檢查程序、參考資料等內容，監管人員或現場檢查人員在實施監管活動或現場檢查時，可據此操作。監管手冊后附參考資料，包括以往OCC或其他相關監管機構下發的有關指引、通知、函件，或其他相關內容的監管手冊索引。如安全穩健性（Safe and Soundness）相關的監管手冊共計60多冊。如對于監管和檢查的總體要求，OCC制定了《銀行監管規程》、《現場檢查計劃和控制》等；對于不同類型的銀行，OCC制定了《大銀行監管》、《社區銀行監管》、《外資金融機構監管》等；對于不同業務領域，監管手冊基本涵蓋表內表外業務，如商業貸款、農業貸款、房地產貸款、信用卡、銀行承兌匯票、貿易融資、資產證券化、金融衍生交易等；對于不同風險類型，OCC制定了《國家風險管理》、《信貸風險評級》、《利率風險》、《流動性》；其他還包括《內部控制》、《內外部審計》、《內部人交易》、《網上銀行》、《董事職責》、《貸款和租賃損失準備》、《管理信息系統》等。

OCC與目前各國監管當局通行的監管理念――風險監管、持續監管――并無二致，但OCC的特點在于將監管理念、監管意圖滲透到各個維度的監管領域中，對于不同規模銀行的監管、不同業務領域、不同風險領域的監管等，OCC都將銀行監管理念、程序、方法在這些監管手冊中具體化、程式化，而同時又保留了監管人員主觀判斷和相機處理的靈活性和自。監管人員和現場檢查人員在日常監管和檢查時，可以多角度、多方位參照不同的監管手冊學習、體會和應用。這樣，既避免了不同監管人員不同知識結構、知識背景對同一監管領域產生的判斷差異，保證了監管政策、監管方法和程序的相對統一，又授予監管人員一定的主觀判斷和靈活處理的權力，避免了監管人員對既定制度的機械應用。

（3）實行差別化監管。OCC在總體監管戰略目標框架下，對不同類型的銀行制定了不同的監管戰略，同時又根據同一類型中不同銀行的具體情況制定不同的監管戰略。OCC規定，銀行監管周期為12個月或18個月，銀行復雜程度越高、風險越大，監管周期則越短，監管人員在一個監管周期內完成監管戰略，并做出總體評價，包括CAMELS的單項及復合評級、ROCA、SOSA評級。當然，分類監管、差別監管并不意味著監管戰略迥然不同，OCC會針對國家經濟的變化、銀行業經營總體狀況和風險的共同點制定總體的監管重點，單個銀行的監管戰略的實施不能脫離總體監管戰略的框架。

3.監管方法上要創新，加快監管信息化建設

與新的監管理念和監管體系相適應，必須有監管方法的創新。隨著銀行信息科技的發展，銀行監管也步入信息時代。監管數據處理、業務信息分類、風險分析等目前已是人力所不能及。銀行業需要科技支持，監管手段也需要信息化、科技化。OCC之所以能夠迅速掌握各種銀行信息，很大程度上依靠完善的監管信息系統的支持。監管信息系統主要包括：金融機構數據檢索系統（The Financial Institution Data Retrieval System, the FINDRS）。該系統主要用于非現場監管，可對金融機構，包括銀行控股公司、銀行、電子數據處理服務商、外資銀行分支機構上報的財務數據進行檢索、處理、加工、分類、分析，為監管人員提供了大量數據和強大的分析功能。監管人員可以利用該系統對金融機構每季報送的非現場監管報表的數據進行橫向同業分析、縱向歷史比較等分析，從而發現異動狀況和潛在風險；監管信息系統（Supervisory Information System，SIS）。該系統主要應用于現場檢查，包括五個子系統：用于中型/社區銀行/外資金融機構現場檢查的系統（Examiner's View）, 用于大銀行現場檢查的系統（SIS-Large Bank）, 用于數據維護的系統（SIS-Administration），用于查詢各類銀行檢查情況的系統（SIS-Report）及用于處理、分析銀行信貸數據的系統（SIS-National Credit Tool）?，F場檢查系統包括了銀行的基本信息、監管重點、監管戰略、以往采取的監管措施和活動、非現場監管信息、各類財務報表、各項評級、現場檢查結論等。首席檢查官、主查人、現場檢查人員、監管部門的主管人員等通過該系統能隨時掌握一家銀行的所有狀況，對銀行相關資料隨時進行更新。

特別值得一提的是OCC的國民信貸工具系統（SIS-National Credit Tool）。該系統記錄了所有銀行每筆貸款的詳細情況，包括借款人名稱、地址、社會保障號、貸款種類、貸款金額、期限、利率條款、用途、貸款質量等82個要素。通過任何要素檢索，就可進行任意組合分析，發現各類潛在風險，如貸款集中度風險、貸款質量變化、貸款風險遷徙等。該系統目前仍處在升級之中，被大量應用于現場檢查中的資產質量分析。

OCC 除了自行開發的監管信息系統外，還從路透（Routers）、Moodys KMV等外購信息系統進行行業背景分析和研究，對監管工作提供經濟、行業分析支持。OCC的研究分析人員利用這些外購信息系統掌握外部評級公司對銀行的風險評級和經營評價，對整體經濟形勢、行業經濟形勢、銀行業經營情況進行跟蹤，為OCC監管政策的制定和更新提供依據。

4.加強監管的交流與合作，樹立監管的服務理念，實現全方位的監管聯動

要樹立金融監管的服務理念，監管的最終目的是實現金融穩定與效率的提高。監管的交流與合作包括三個層次：監管機構內部之間、監管機構與被監管機構之間、監管機構對外的合作交流。OCC在總部和分部分別成立了不同層次，不同專業的跨部門委員會，以加強監管工作的內部協調?？偛坎糠植块T將律師、會計師、經濟學家、研究員、首席檢察官長期派駐分部，總部可以及時了解到區域經濟金融特點和區域間銀行業務、風險的差別，可及時調整監管政策、調整對銀行風險的判斷和分析。同時，分部人員也經常交流到總部，了解總部對宏觀經濟金融形勢的理解、對銀行業宏觀風險的把握以及監管政策意圖。

監管當局與被監管機構不是“貓和老鼠”的關系，監管當局與銀行董事、管理層的大量交流和業務指導，有助于監管當局了解銀行董事和管理層的所思所想，有助于監管意圖的貫徹和實施，提升金融機構識別和控制風險的能力，共同實現銀行安全穩健經營的目標。

在國際合作方面，OCC參與巴塞爾銀行監管委員會關于新巴塞爾資本協議的完善和修訂工作。OCC與其他聯邦監管當局（FDIC，美聯儲，OTS）聯合推進新巴塞爾協議框架。主要工作包括與銀行業內人士探討新巴塞爾協議的實施，繼續研究新框架下風險和資產組合的計量、管理層結構的有關監管指南，對新框架所要求的銀行在操作風險計量技術方面的開發和進展情況制定評估標準，對實施新框架帶來的潛在影響進行研究。在全球化條件下，金融監管的國際合作日益變得重要。

5.建立高素質的專業化金融監管隊伍

監管隊伍的專業化已經成為一種國際趨勢，我國的金融監管隊伍要立足于“專家型、積極進取型、多元化的員工隊伍建設，使監管資源能得到更為有效地利用”，OCC在監管人員配備方面重視“專才”的培養，在總部和分部均實現了專業化配置，確?！巴ú拧焙汀皩２拧焙侠泶钆?，鼓勵監管人員發展自己的專長。專業化發展在OCC的人員培訓、考核等方面得到了具體的體現和實施。一是通過以工作帶訓（On-the-job examiner training）培養監管人員的專業興趣和現場檢查水平。如對剛加入OCC的員工首先進行6～8個月的檢查培訓，專門由經驗豐富的檢查人員指導，邊檢查邊學習；二是通過強制培訓提高監管人員的專業素質。如OCC的繼續教育部門每年制訂培訓計劃，培訓范圍基本涵蓋所有業務領域，監管人員可結合自身的情況選擇專題參加；三是前文提到的通過OCC自行組織的統一資格考試鼓勵監管人員向某一專業領域發展。專業化隊伍建設使監管人員更加集中精力，注重知識積累的縱深發展，并為所從事的專業領域充實相關知識結構，有利于提高監管人員的專業素質和監管質量、監管效率的提高。

參考文獻：

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