傳統公共行政的主要特征精品(七篇)

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篇(1)

論文摘要：傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的．官僚制雖然有弊病，但現在還沒有一種更能行之有效的行政管理模式來取代它。至少在目前，它應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制。麥當勞以其特有的管理方式贏得了世界各國的認可。并在當地扎下了根．這或許可以成為公共管理模式的借鑒。

從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業管理理論和經濟學理論為基礎的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業管理模式，它都應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標取向上可以不同。因此，本文以企業管理中麥當勞的經營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進的可借鑒因素。

1政府公共管理模式的變遷

一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。

傳統的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發展史來看，行政學或行政管理學大致經歷了從公共行政學、新公共行政學和(新)公共管理學等階段。這種學科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎，只不過是在那個激進的年代做出的一種強烈的情緒反映而已，新公共行政學在傳統行政學追求經濟和效率的基礎上，進一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學、(新)公共管理學，并且已經和正在有自己相應的管理模式。

1.1傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式

傳統的公共行政學有兩個理論基礎:政治一行政二分法、官僚制理論。當然，傳統公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式實際上是同義語:一是產生的背景相同，二是理論基礎相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務員制度;層級制和規則;永久性和穩定性;制度化的公務員制度;內部管制;平等。

1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式

針對傳統的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家，都進行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發現并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認為這四種模式是改善當代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產生的?？梢哉f，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統政府治理模式等同于傳統公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學術觀點。

新公共管理的產生的根本原因在于傳統的公共行政模式已經不再起作用。新公共管理或管理主義的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補補地降低成本為目標的早期改革更為明確。新公共管理的目標在于取代傳統模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內部實行技術性的專業化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。經濟合作與發展組織(DECD)關于發達國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內涵作了總結歸納。一般認為，新公共管理與傳統行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務應以社會和公眾的需求為導向;更加重視政府的產出、結果、效率和質量;主張放松行政規制，實行績效目標管理，強調對績效目標完成情況的測量和評估;政府應廣泛采用企業中成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式;取消公共服務供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。

總之，傳統公共行政模式、傳統的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質區別的。在理論上，前者的學理基礎是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經濟學理論和私營部門管理學。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產品，實行引導和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強調效率的同時也在不斷地追求著公平、服務與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業經營模式正式朝著人性化服務和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當勞的經營模式來做以參照對比。

2麥當勞經營管理模式的成功經驗

現在，麥當勞快餐店及其許多衍生物已經無所不在，并很快在全美國成為可以辨認的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當勞已經達到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數的場合經過它金色的拱門，麥當勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續擴大其經營。

為什么麥當勞模式所向披靡?簡單地說，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制。這也是麥當勞模式的特質所包含的幾個不同側面。

首先，麥當勞提供了效率，或者說提供了從一點達到另一點的最佳方法。對于消費者而言，麥當勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。

其次，麥當勞提供了可計算性，或者說強調的是銷售產品的量的方面(份數、成本)，也強調提供服務的量的方面(得到產品所用的時間)。量成了質的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當勞、拿到食品、進餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當勞提供了可預測性。亦即確保他們的產品和服務在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當勞與在北京的麥當勞其產品和服務都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結果都是一樣的。當知道麥當勞所提供的東西不會出現意外本身就是巨大的安慰。麥當勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現意外的世界。麥當勞系統的員工也是按照可預見的方式來規范自己的行為。他們遵照公司的規則和經理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預見。

第四就是控制。將這種控制施加于每一個進人麥當勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進餐的人不得不按照麥當勞的管理部門的設想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當勞所采用的技術以及它所建立的方式也再次增強了這種控制，經理和檢查員的責任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。

以上對于麥當勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關于為什么麥當勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當勞化的過程有如此戲劇性的進展是有著很好的、實在的理由的。麥當勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務，獲得這些東西現在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務的確比以前更加統一的質量標準;至少有些人可以獲得比在麥當勞化以前更好的商品服務。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當勞化系統為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產品已被量化，消費者可以較為容易地對那些相互競爭的產品進行比較，人們更有可能得到同等的待遇。

3麥當勞經營模式對行政管理模式的改進建議

從麥當勞的經營模式和策略中，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制，其實這大大強調了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應了當地的風俗與飲食口味和習慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領鰲頭，否則市場規律必將使之淘汰。每年麥當勞都在世界各地研究各地的飲食習慣與口味，不斷地推出適合當代口味的新食品。

如果說，強調效率，那么麥當勞與政府官僚制沒有什么區別;而強調服務則是麥當勞是一馬當先的，所謂建立服務型政府是后來的事情了?？旖?、好吃是麥當勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應該是任何政府追逐的始終價值。

實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:

(1)建立服務型政府。建立服務型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據，它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。

(2)建立面向市場的政府。建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關系上，凡是市場能發揮優勢或能做的事，都應當由市場來做，充分發揮市場的作用。強調政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經濟條件下政府與市場的關系，促進政府職能轉變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調控上，放在創造有效率的市場環境上，圍繞市場行使好調節、培育、監管和服務職能。

篇(2)

彼得•德魯克(PeterF.Drucker)：現代管理大師，對世人貢獻卓越，影響深遠，被尊為“大師中的大師”、“現代管理之父”。2002年6月20日，美國總統喬治•W•布什宣布彼得•德魯克成為當年的“總統自由勛章”的獲得者，這是美國公民所能獲得的最高榮譽。他的《卓有成效的管理者》被世人視為經典之作。他在六十年代就提出一些現代化管理的觀點。《卓有成效的管理者》的基本觀念：對組織負有責任，能影響組織經營成果的人，就是管理者；管理者，就必須卓有成效；卓有成效是可以學會的！如此，一群平凡的人，就做出不平凡的事。從某種意義上說，一線管理者對于職業發展來說，是一種機會，也是一種風險，能正確把握角色轉換，處理好工作與個人發展的關系，就可以很順利的過渡到高級管理者，但如果不能正確把握機會，卻有可能造成高不成，低不就的惡果。尤其是工作單位發生變化時，找工作時的心態就很難處理了。其實我的觀點倒不是說高級管理崗位一定是個人職場追求的目標，技術方面的專家也是一條不錯的發展道路，但不管如何發展，正確把握自己的目標和組織的期望之間的關系，是個人能在組織中健康愉快工作的關鍵。

管理的層次越高，任務越多越重，越顯出這種能力的重要性。如果你看到某位管理者看起來每天都被下屬包圍著，那么要么就是授權沒做好，要么就是下屬的工作能力太差。某種程度上說，德魯克的存在就是社會承認其價值的標志之一。但是換一個角度來看，德魯克以90多歲的高齡，依然能發出振聾發聵的聲音，在“創新為王”、“年輕就是資本”的年代，動輒受到變革頻仍、經營環境日益動蕩的現代企業的認真、駐足聆聽，也是一種悲哀。后輩們站在杜拉克的肩膀上作了什么？要事優先，也就是分出工作任務的先后次序，實際上應該說是和時間管理關系比較密切的一個話題。能從眾多的任務中進行分解篩選，通過授權或其他方式排出該親歷而為的工作，是管理者必須具備而且要表現優秀的一種能力。

評價管理的唯一角度是“有效”，如果沒有效果，盡管理論上很完美，但依然不能證明是有價值的；如果有效，盡管沒有足夠的理論證明，但仍然值得我們研究后借鑒。管理并不復雜，只要我們回到了本原上來。怎樣才能有效，看看做了一輩子局外人、觀察者的德魯克的總結吧！

當行政管理的方式被推廣到非政府部門的時候，傳統的行政管理方式出現了許多不適應的情況，因而需要改革和調整。一方面，使傳統的行政管理方式被改造為適應非政府公共部門管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門的成功又對政府部門的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門的管理也采納非政府部門的管理經驗。這樣，就出現了公共管理這個特殊的管理形式?？梢?，公共管理是從傳統的行政管理中發展而來的，但又不能根據傳統的行政管理的理論和觀念來認識它，它是一種新型的管理形式，根據管理學的術語，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠的，有了人也就有了管理。因為，人在今天已經被公認地稱作為社會的動物。從人類歷史的形成來看，單個的人是不能被稱作為人的。我們無法設想，一個單個的人可以從猿進化為人，從猿到人的轉變必然是一個整體進化的過程。人是在社會的整體中才能成為人和被看作為人，離開了社會的整體，就無法理解人與動物還有什么本質性的差別。而人作為社會的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動和協同作業。這之中，必然包含著管理關系。也許在人類社會的早期，這種管理關系是極其簡單的。但無論它多么簡單，畢竟是作為一種管理關系而存在的。所以，我們說，即使在最為原始的人類社會中，也必然存在著管理關系，有著管理活動。

行政管理是隨著國家的出現而出現的。當然，在一些“類國家”的原始部落中就已經開始出現了行政管理的問題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因為我們談論行政管理的時候，實際上我們是把包含著這樣幾項內容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對固定的行政等級序列；(2)有著相對固定的行政管理人員；(3)有著相對穩定的自上而下的行政授權；(4)最為根本的，還是出于社會秩序的需要而從事的管理，這一點是它區別于其它形式的管理的根本。用現代觀念來看，行政管理在本質上是一種以非盈利為目的的管理，它所服務的是社會長遠利益或根本利益，在迄今為止的社會歷史過程中，這種所渭社會的長遠利益和根本利益也可以被直觀地理解為社會中占統治地位或主導地位的那部分社會群體的利益。

行政管理的出現標志著管理領域和管理類型的分化，或者說，行政管理的出現是社會分化的結果，當社會分化為不同的領域，社會成員生活內容的多元化以及扮演的社會角色的多樣化，都提出了多重管理形式的要求。如果說在國家形成后的相當長一段時期內，行政管理都是服務于一個特定集團的統治的要求的，是服務于階級利益的實現的。這種行政管理的范圍，也主要表現為以對官吏的管理為基本內容的管理，它的外部功能極其有限，在國家政權的運作體系之外，存在著相對自主的經濟生活、家族式的社會團體生活、宗教團體生活等等，這些管理與行政管理聯系并不緊密，同時存在很大差異。當然，從歷史上看，在特定的歷史條件下，惟有行政管理發展比較充分，其它形式的管理對于管理史的研究來說，都具有加以考察的價值。

從抽象的意義上說，行政的歷史大致經歷了兩個階段。在近代社會出現以前的漫長歷史時期內，行政管理作為階級統治的工具而存在，一切行政管理的活動都從屬于統治的目的。所以我們把這一歷史時期中的行政管理稱作為統治行政。這一行政管理類型的主要特征是它的職位繼承制和強烈的排外性，雖然在中國發明了科舉考試，對于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味著在本質上改變了統治行政的排外性特征。近代社會以來，隨著服務于統治目的的行政管理的出現，出于管理社會公共事務要求的行政管理開始迅速增長。我們把這種歷史趨勢的成熟形態稱作為管理行政。在管理行政服務于社會公共事務管理的這一目的之中，包含著行政管理更多地接受公共的參與，更多地接受社會的監督，甚至存在行政管理社會化的可能性。在某種意義上，管理行政已經可以稱得上是公共行政了。所以，近年來，人們把近代成長起來的管理行政稱作為公共行政。但是，管理行政并不是人類行政管理的終極形態，更高級的行政管理模式應當是服務行政，對于這種全新類型的行政模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統治的功能，而且也不再是凌駕于社會之上而對社會所實施的管理，它是一種從屬于服務的目的而建立起來的，不僅在客觀的制度或體制設置上體現了為社會服務的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊含著時時處處從公共利益出發，為公眾、為社會服務的強烈愿望。服務行政是完成了的公共行政，只有這種行政模式才能充分體現出自身的公共性質。服務行政并不是空想，在20世紀后期的行政改革中，我們常?？吹竭@種理論渴求和呼吁，而且行政體制的重塑，在許多方面反映出了這種趨勢。

行政管理學的提出，本身就意味著行政管理從自然發展走上了自覺建構的進程。也就是說，自威爾遜開始，行政管理的組織、體制、程序以及行政人員的作用，都進入了學者們的研究范圍，成為專門研究的對象。這樣一來，行政管理的經驗可以得到及時的總結和概括，而行政管理學的研究又極大地促進了行政管理實踐的發展。所以，對20世紀行政管理的研究，往往可以通過研究它的理論形態而得到一個完整的概觀。

行政學作為一門獨立的科學出現以后，為學者們開辟了一個巨大的科學暢想空間，使學者們積極地投身到行政學理論模型的建構中來，從而推動了行政學的發展。近年來，人們開始研究行政（管理）學100多年來的發展歷史，提出了所謂行政學的范式轉型的歷史構想。其實，近100多年來，行政學的發展是一個漸進的過程，雖然這種漸進與其它學科相比，速度是極快的，但如果說在這100多年中已經存在著多次范式轉型，則有著夸大的嫌疑。因為，就其根本來說，行政學的理論一直還停留在對管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已經泛化，行政管理的形式已經社會化，人們不滿足于沿用行政管理這個稱謂來對這種管理形式加以描述，而是發明了“公共管理”這個概念。但是，這在很大程度上只能看作是行政管理內容的擴展和形式的推廣，與庫恩所講的“科學結構的革命”這樣的要求相比，還不能稱得上是嚴格意義上的范式革命。只有當服務行政的觀念和科學體系建立起來之后，我們才能說，行政管理學實現了一場范式革命。

在這里，我們也按照當前流行的“范式研究”的學術傾向來思考行政學發展的歷史。我們認為，在這期間并不存在著5次或更多的范式轉型。根據我們看法，在管理行政的理論模式中，如果根據不同理論之間的一些差異而把它們稱作為不同的理論范式的話，那么，是存在著三個理論范式的。他們分別是“威爾遜—韋伯范式”；“西蒙范式”；新公共管理運動所代表的“公共管理范式”。它們一道構成了行政學從宏觀建構到微觀思考、從制度安排到個人價值的張揚、從管理的效率目標到管理質量評估、從管理者的自我中心主義到管理對象中心化等等這樣一個發展進程。

我們提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含著一個可能會從根本上提出要求變革威爾遜—韋伯理論的內容。這些內容的核心表述就是所謂“管理就是決策的”的論斷。從行政學的角度看，西蒙關于“管理就是決策”的論斷的意義就在于提出了公共政策的制定與執行、科學與價值的統合問題。盡管在微觀的管理活動中，管理學家們強調研究目標的科學依據問題，但是，認真地考慮起來，任何目標的指向都只能從價值的意義來加以把握。而且，我們可以說，目標本身就是一定的價值體現。管理活動愈是在宏觀范圍內展開，其價值特征也就愈益突出。所以，任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調決策的科學化，都無可否認決策的價值考量和決策的價值旨歸。對于公共政策的制定來說，價值考量和價值旨歸是首要的和第一位的?？梢姡诠舱叩闹贫ㄖ谐钟袃r值的視角是無需置疑的。問題是傳統的政治與行政二分是把公共政策的制定與公共政策的執行孤立開來了，就在理論上導出了公共行政排斥一切價值的考量，只有在公共行政之外，即為公共行政的行為體系提供動力的源頭，才會考慮價值的問題。西蒙的論斷卻打破了這種二元分立的神話，雖然他并沒有對政治與行政之間的關系發表更多的意見，只是在《管理行為》等著作中對政治與行政二分這一經典原則作了一些象征性的批判。但是，當西蒙的理論認為決策與執行是一個統一的過程時，實際上是邏輯地包含著公共政策的制定與執行是一個統一過程的內涵的。而進一步的邏輯推論就是，對于整個公共行政的體系而言，科學與價值是相統一的。

篇(3)

我們認為此判決的上述認定值得商榷，因為這既與行政證據制度的原理與規定不合，又違背了現代行政法理和行政改革的方向。

一、案件中的取證行為與證據效力

我們不妨先圍繞此案中的行政處罰證據做一分析。眾所周知，證據是行政處罰的前提條件，而取證過程要受到法律的諸多約束，證據效力也要經過排除規則的嚴格檢驗，若無瑕疵方能作為行政處罰的根據。本案中公安機關的取證過程及其證據效力到底應做何評價，筆者認為此案判決中的有關結論值得商榷。

首先，公安機關的取證行為并非行政權力的委托和讓渡。試想果如法院判決所言，市民拍攝的照片具有直接的證據效力，且此時的調查權為市民所掌握，那我們就可以推導出下面結論：首先是公安機關一旦獲得這些“證據”，對其效力也就無須甚至不能加以甄別排除；其次是公安機關一旦對此類“證據”不予采納反而將因行政不作為而構成違法。這樣的邏輯無疑十分荒謬。依照《行政處罰法》的規定，行政機關“必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查?！蔽覀冏屑毐嫖鲞@一規定便可發現，調查與檢查作為兩種不同的取證手段，后者的實施條件比前者嚴格，非行政機關親自進行不可，但也僅在必要時方需如此。而調查收集證據的方式則可以多樣化，例如可以通過數碼照相機、攝像機、電子眼、錄音器等現代技術設備采集，可以是行政機關在調查過程中直接制作調查筆錄等，也可以由行政機關在調查過程中廣泛收集和公民主動提供。這就意味著，要做到全面、客觀、公正，采用多元化和多層次的調查方式方法，也即證據來源多樣化，是行政機關很自然的選擇，而其直接目的就是高效地收集到行政處罰所需證據，同時降低調查取證的成本。在本案中，公安機關“調”來市民拍攝的違章照片， “查”實之后擇其符合要求者而用之，“調”的主體是公安機關，“查”的主體還是公安機關，又怎么談得上是將調查權委托、甚至讓渡給市民呢？此時的調查權仍牢牢地掌握在公安機關手中，鼓勵市民提供線索恰是其行使調查權的方式之一。

在此必須指出的是，盡管《行政處罰法》規定了個人不能成為接受委托實施處罰的主體，實際生活卻已經出現了由個人接受委托、甚至獲得授權實施處罰的需要。最明顯的例子是船舶航行途中的船長和列車行駛途中的列車員為了保障船舶或列車等流動性公共場所的秩序與安全，有必要在某些情況下根據授權或委托獲得實施處罰的權力。因此，我們只能將不得委托個人實施行政處罰視為一般的原則而非絕對的鐵律，本案判決中稱調查取證是行政處罰權的組成部分而不能委托公民行使，就未免過于絕對了。

其次，市民 “拍違”的照片經得住行政證據排除規則的檢驗。與訴訟證據類似，行政處罰證據的效力須經過真實性、關聯性、合法性，即所謂證據“三性”的檢驗方能被采信。 [2]本案中市民拍攝的違章照片具備真實性與關聯性已無須贅言，否則公安機關根本無法辨認原告，而原告在復議程序中也承認了違章事實，這也反證了照片具有真實性與關聯性。[3]

那么這些照片是否具備合法性呢？“非法性排除要求對來源和形成為非法的證據（資料）不得作為訴訟中定案的依據，應該予以剔除。這種非法不僅指違反了程序法，而且也包括違反實體法，同時，亦包含對基本法——憲法的違反。”[4]具體而言，行政程序中的證據因非法性而應排除其效力的情形主要包括：（1）嚴重違反法定取證程序收集的證據；（2）不合法主體收集和提供的證據；（3）以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料；（4）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不法手段獲取的證據材料；（5）不具備合法性的其它證據材料。[5]筆者將其概括為程序違法、主體違法、手段違法、侵害法益四種主要情形。就本案中的違章照片而言，它的取得在程序上并沒有違反“證據在先、處理在后”的原則，也無其它違法情形；在主體上，誠如上文所言，取證過程始終操之于公安機關之手，其權力從未假手于人；在手段上，無論是孔某拍攝賴某交通違章的過程，還是公安機關向知情者孔某收集照片的過程，均無利誘、欺詐、脅迫、違反善良風俗等情節；而取證的過程也并未侵犯賴先生的生命健康、隱私名譽等合法權益。因此，對本案中公安機關所采證據材料的效力，應當可以得出肯定的結論。

再次，類似的取證方法在我國其它法律中已不乏先例。眾所周知，在刑事訴訟程序中，公安機關與檢察機關可以使用通緝懸賞的方式鼓勵公民提供線索、協助偵查，公民提供的案件線索和證據材料，也常常通過法定程序轉化為指控與定罪的證據。如《刑事訴訟法》第四十三條便規定：“審判人員、檢察人員、偵查人員……必須保證一切與案件有關或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據的條件，除特殊情況外，并且可以吸收他們協助調查?！币勒铡芭e重以明輕”的法律解釋規則，刑事處罰使公民遭受的損害為重，而行政處罰使公民遭受的損害為輕。嚴厲的刑事處罰尚且可以通過廣泛發動民眾提供案件線索和證據材料并依法加以選用，較輕的行政處罰難道就只能使用行政機關工作人員親歷親為所筆錄的證據材料嗎？要知道，即使與最輕微的刑罰比較起來，數額一般在百元左右的交通罰款也只能是“小巫見大巫”而已，絕對不可同日而語。

進而言之，其實無論是刑事處罰還是行政處罰，即便是偵查機關或者行政機關工作人員親歷親為所得到的證據材料也同樣可能不符合證據“三性”的要求，也不能不加分析地一律采用，而是同樣需要按照證據規則和法定程序加以甄別和篩選。因此，我國《行政處罰法》第三十八條明確規定：“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定”。這也體現了現代行政執法制度中一項重要原則——調查與決定相分離。

二、案件中的行政行為與各方關系

本案公安機關采取的特殊行為方式和由此形成的不同尋常的官民角色關系，以及它們所體現出來的行政改革方向，同樣引起了我們的注意。在本案的行政處罰中，“拍違”的市民并非以所謂“行政相對人”的角色出現，而是反過來站在公安機關一邊協助它“對付”另外一部分違章的市民。這種不以傳統面目出現的官民關系盡管屬于制度改革、方法創新的新生事物，完全適應現代公共行政發展的方向，但許多時候卻由于人們對新生事物抱有的習慣性的懷疑、否定態度，而受到非議和責難。所謂“市民做回市民，警察做回警察”、“執法歸執法，掙錢歸掙錢”便是持否定意見者的代表性意見。對此，筆者卻樂于為這種看似“別扭”的官民角色關系做一番辯護。

首先，從行政機關一方來看，其實施的是旨在調動公民積極性的行政獎勵。在本案中，公安機關對公民賴先生等交通違章者實施的是行政處罰，對另一類公民孔某等“拍違”者實施的則是另一種行為——行政獎勵。行政獎勵是行政主體依照法定程序和條件，對為國家和社會做出重大貢獻的單位和個人，給予物質或精神鼓勵的具體行政行為。 [6]本案中公安機關對“拍違”市民所給予的物質獎勵，屬于行政管理方法的創新，卻被一些人譏稱為公安機關在做“買賣”。盡管行政獎勵與等價交易的“買賣”之間存在種種不同，二者并不能劃上等號，但筆者卻以為從一定的意義上講，即便把這種獎勵視為“買賣”，做這種“買賣”也并非就那么大逆不道。

我們可以看到，在這樁買賣中，作為“買主”的公安機關獲得了查處交通違章的重要線索，節省了大量的人財物開支，大幅提高了行政效率；作為“賣方”的市民獲得一定的物質回報；其它普通公眾則得到了更加良好的通行環境和更有保障的交通安全；即便是對被拍者而言，這種“買賣”縱然會使違章者更可能受到應有的懲處，卻并不至于使守法者遭遇不當的錯罰，也并不冤枉。從法律經濟學的觀點來看，這樣的“買賣”有人得益卻無人受損，實現了帕累托改進，當然值得一試。

其次，從社會公眾一方來看，其履行的是旨在協助行政機關執法的公民義務。基于行政優先的行政法理和法律的規定，公民負有協助行政執法的義務。過去我們常將這種義務的承擔者局限于行政機關向其發出要求的特定對象，實際上不特定的多數人也有可能作為此種義務的承擔者。在交通違章行為高頻出現難以查究、人民群眾反映強烈的情況下，公安機關鼓勵市民“拍違”的通告，當可視為向不特定人提出的協助執行公務的一般要求，市民對此便負有協助義務。

當然，市民履行協助執法義務的方式與程度有一個較大的彈性空間可供伸縮，否則便有可能成為行政機關推諉自身職責，將執法工作轉移到市民頭上的借口。客觀條件與主觀態度決定了不同市民履行協助執法義務時在方式和程度上的差別，以拍攝違章協助交通執法而言，則攝像器材與攝影技術的限制便對許多市民構成了限制，但我們并不能據此便否認他們對這一義務的履行。因此，本案中公民履行協助執法義務的最低程度即消極的履行方式，便是對公安機關的此項工作不加妨礙、不施破壞即可；其更為積極的履行方式才是拍攝違章、提供線索，二者均是其履行義務的方式。而公安機關對履行此項義務中的更積極者、更出色者，給予物質上的表彰，自屬理所當然。

再次，從違章者一方來看，其接受的只不過是本來就依法應得的行政處罰。也就是說，本案中公安機關所嘗試的新的行政手段，以及由此形成的新的官民關系也并未使違章者遭受更加不利的對待。誠然，監控交通違章行為是公安機關的一項重要職責，而交管部門鼓勵市民拍攝違章，將違章行為置于公眾的監控之下，興社會之力以敵一人，看起來使得違章者陷于更加不利的地位。這里似乎有濫用行政職權之嫌，而權力控制和禁止權力濫用恰是依法行政原則的根本要求，這也是本案中公安機關的行為頗受詬病之處。

但我們認為，公安機關的行為實際上并無可厚非。一則公安機關動員社會力量的目的旨在制裁市民的違法行為而非合法行為，在目的上具有正當性。違章的市民因此遭受處罰的可能性雖然加大了，但他們所遭受的處罰卻不是額外增加的，而是本來就依法應得的。二則市民們與違章行為斗爭的過程同樣受制于法律的嚴格約束，若市民以此為由侵犯他人的合法權益同樣應該受到追究?，F實中已經出現有成為“職業拍車族”的市民為牟利而引誘司機違章，或者更改照相機的時間顯示以造成多次違章假象等，交警部門則表示一旦發現“拍車族”存在以上行為將取消其拍攝資格。[7]三則市民提供的線索也須經過行政機關依法甄選方能形成證據并接受證據排除規則的檢驗，公安機關并不能因證據線索是由市民提供的而降低其要求，從而使違章者遭受不利。

三、蘊藏在案件背后的現代行政法理

進一步地，我們還可以繼續探究本案背后蘊涵的現代行政法理?，F代行政法理，即現代行政法的基本理念，它是適應現代公共行政的發展方向而對傳統行政法理念進一步修正、發展的結果。追求政府在有限規模約束下的高效運作，鼓勵公民對行政過程的積極參與，以及行政手段的不斷豐富革新是現代公共行政改革最突出的特征。這些變化要求我們對傳統的行政法治理論不斷矯正，以新的理念——有限政府、公民參與、行政手段革新等等，來對現代社會中的行政法現象做重新的檢視和評判。對于本案，如果我們做更進一步的追問，就不得不要求我們對下面的命題做出回答。

首先，面對政府職能的不斷擴張，我們能否容忍它變得臃腫龐大起來？社會管理的日益復雜與公眾期望的不斷上升帶來的政府職能擴張已是不爭的事實，西方資本主義國家從十九世紀末期開始便進入了所謂“行政國家”的時代，到了“二戰”前后，其政府規模更是達到了空前地步。同樣地，經濟持續高速增長所帶來的空前繁榮，以及轉型期一系列錯綜復雜社會矛盾的存在，勢必要求我國政府職能大幅度地擴張以適應社會全面發展的需要。那么，我們的政府是否就應該為此而變得日益龐大起來并不斷地增加其公共開支呢？

一如大多數西方發達國家所業已做出的選擇，我們同樣更希望擁有一個“有效”然而“有限”的政府。如此一來，政府在多數時候，就將被要求滿足于“掌舵”的角色而非事必躬親地去“劃槳”，從而將行政過程中的許多環節交給社會力量去完成，政府則收縮戰線專事宏觀調控、市場監管和必要的直接公共服務。這就是近些年來在世界范圍出現的行政管理民主化、民營化進程帶來的變化，在某些國家甚至已經出現了民營監獄。在行政管理民主化、民營化的過程中，分擔政府職能的社會力量不但應當包括非政府組織、私人企業，也完全可以包括作為個體的公民在內。如果我們真正地把建設一個“有限且有效”的政府作為目標的話，我們就既不能容忍公安機關讓交通違章者逍遙法外，但也決不會同意它以此為由而不斷擴充其規模和開支。既然如此，當公安機關循著這一思路，試圖借助市民的力量，以較小成本來完成其法定職責的時候，我們又有什么理由來指責它呢？

其次，面對政府對公共事務的壟斷，我們是否應該繼續置身事外？在依法行政的傳統邏輯鏈條中，行政過程超脫于直接民意之外，行政機關無須聽取民眾意見就作出行政決定也當然具有合法性和正當性，公民除以行政相對人的身份被動地進入行政過程接受處理之外基本上便與此無緣。然而，伴隨著傳統行政模式固有的冷漠、僵化、低效對公民的傷害，更重要的是直接民意在通過立法機關向政府傳遞的間接過程中所遭受的扭曲被不斷地暴露出來，直接民主作為一針有效的“解毒劑”被逐漸地注入到傳統行政模式僵硬的肌體當中。行政民主化運動作為現代公共行政發展的主要潮流之一，其核心內容在于改變那種單一功能、單一主體、單方意志、單一行為、單一標準、單一效果的傳統行政管理和行政法制模式，代之以在間接民主基礎上有選擇地結合直接民主的新模式，其客觀基礎在于現代經濟、科技、文化和社會生活的迅速發展帶來了更加現實有效的參與熱情與條件。直接民意在公共行政過程中的主要表現可以被概括為：對行政的直接組織和參與、對行政的直接評價和監督，以及對行政直接提出要求。公民協助執法就屬于對公共行政的直接參與，它打破了政府部門對公共行政的一貫壟斷，使公民能夠以行政相對人和行政相對人之外的身份置身于行政活動之中，體現了當今行政民主化的要求。

相對于日益繁重的城市管理任務而言，城市政府擁有的資源是有限的，如果沒有城市利益相關者的積極參與，城市政府勢必常常捉襟見肘。美國的許多城市便已經形成了調動利益相關者全過程參與城市治理的一整套機制，包括利益相關者共同參與“發現”城市問題、參與決策、參與實施、參與監督。從美國的經驗來看，現代城市管理過程固然離不開行政機關，但如果沒有利益相關者特別是廣大市民的積極參與，則城市治理不僅效率低下，而且成本也會十分高昂。[8]公民參與依法治理在我國也并不鮮見，人們對于行政立法中的征求意見和公開聽證、監督行政中的群眾舉報和公民評議行政機關、行政首長等行政民主形式已經不太陌生，那又何妨把市民通過“拍違”而參與行政執法的行為也視為行政管理民主化的新嘗試呢？

最后，面對公共改革的潮流，我們是否應該繼續保守觀望？成型于自由資本主義時期的傳統行政模式又被稱為秩序行政、管制行政，行政目標往往簡單，行為手段較為單一，單方性、命令性和強制性是其主要特征。進入二十世紀中后期以來，行政管理的手段發生了重大變革，相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。[9]在全球公共行政改革風起云涌的背景下，許多暫新的行政手段如行政合同、行政指導、行政計劃、行政獎勵等紛紛涌現，共同沖擊著傳統行政的陳舊框架?！靶姓C關將會在越來越大的范圍內依法實施一些權力色彩較淡的非強制性行政行為，這是現代行政法制發展的一個重要趨勢”。[10]

在深化體制改革和經濟、科技、社會發展的背景下，我國一些地方政府和行政機關正進行著一系列行政管理體制改革和方式方法創新，例如在行政執法和執法監督中大量采用電子技術手段，采用更加人性化、柔軟化、靈活性的行政管理方式，通過制度創新和方法創新實現行政管理中更多更深的民眾參與和民意表達，等等。廣州公安機關鼓勵市民“拍違”，就屬于此類行政方法創新的做法。而此項創新在實踐中遇到的許多非議、矛盾和困難，實際上源于一些人用陳舊眼光衡量當下鮮活的社會變革所得出的評價，而這與刻舟求劍、葉公好龍又有何異！

四、簡短的結論

案件終審，法效立現，利弊得失，尚難評判，本案背后的真正矛盾尚未得到解決。廣州市公安機關鼓勵市民“拍違”的舉措已被迫暫停多時，許多原本打算群起效仿的其它城市也變得對此望而卻步，這一項自其出臺以來便飽受爭議的改革措施是否就此偃旗息鼓、改弦更張，確需拭目以待，但我們不愿看到它就此夭折。[11]審判機關作為常規狀態下公民合法權利的最后一道保障線，應如何通過審判工作對行政改革與行政方法創新引起的爭議依法評判？如何依法規范和依法保障行政機關的改革與創新行為？筆者以為，這需要審判機關本著司法為民的原則、依循現代行政管理和行政法制發展的方向三思而后行，確保司法權與行政權之間的合理界限和張力，在推動法治政府建設進程中扮演適當的角色，避免對于行政改革積極性和公民參與積極性的雙重壓抑。在此，筆者熱切呼吁我們的政府多一分信心，法官多一分遠見，民眾多一分寬容，社會多一分理解，讓每一關乎治道變革、有利人民利益的“良法美策”能多一分存活之機和用武之地。

注釋：

[1] 余亞蓮：《廣州法院：市民拍違章照片不能做處罰依據》，載《信息時報》2004－12－03；王海涵：《“向法規叫板”：市民拍違章照片不能作處罰證據》，載《南方都市報》2004－12－03.

[2] 行政處罰程序中應當排除的證據材料還包括對非原本證據的排除，在聽證程序中還應當適用案卷排它的原則。而本案所適用的既非行政處罰的聽證程序，其證據材料又是直接證據與原始證據，自然無法因這兩項采證規則而排除其效力。

[3] 當然，根據“證據在先、處理在后”的原則，原告賴先生在復議程序中的陳述已經不能夠被作為行政處罰的證據，但它卻足以說明原有的處罰證據——違章照片的真實性與關聯性。

[4] 王利明、江偉、：《中國民事證據的立法研究與應用》，人民法院出版社2000年版，第87頁。

[5] 徐繼敏：《試論行政處罰證據制度》，載《中國法學》2003年第2期。

[6] 羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第245。

[7] 據王銘銘：《廣州“拍車族”設陷阱誘司機違章以謀獎勵引爭議》，載《信息時報》2004－02－16.

[8] 莫于川：《全民法治實踐的參與權利與責任——依法治理主體問題研究》，載《河南省政法管理干部學院學報》2003年第5期。

[9] 姜明安：《新世紀行政法發展的走向》，載《中國法學》2002年第1期。

[10] 羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，載《國家行政學院學報》2001年第5期。

篇(4)

【關鍵詞】 政府職能 轉變

1. 傳統經濟體制下我國政府的職能及其特點

1.1 我國政府職能的變化與調整受到傳統經濟體制、行政體制的制約和影響。

我國傳統的經濟、行政體制是在建國初期，依據當時蘇聯的理論和實踐，逐步建立起來的以計劃管理、高度集權、部門管理為主要特征的體制。這種體制，在計劃管理上，國家把國民經濟的絕大多數成分都不同程度地納入計劃軌道，或由國家下達指令性計劃指標，或實行間接計劃。如在財政管理上，實行中央、大區、省(后為中央、省、縣)三級財政，統收統支，中央統一領導，地方分級負責。 從建國到1978年，我國政府職能經歷了幾次較大規模的改革，但政府職能并沒有發生實質性的變化。這是這一時期政府職能變化與調整的一個根本性特征。

1.2政府職能的調整主要是在政府系統內部進行

一是縱向職能調整，即在中央政府與地方政府之間調整配置。 二是橫向職能配置，即在政府各部門之間調整配置。

1.3 政府職能的變化主要是通過政府機構的變動與政府職權的調整及政府管理方式的改革探索體現出來。

2. 改革開放以來我國政府職能的轉變及其不足

2.1調整政府職能結構，實現了政府職能重心的位移。

黨的明確做出從1979年起把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。在這一戰略決策指引下，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能重心的根本轉變，即由原來重階級統治職能轉向重經濟管理職能。改革開放以來，歷屆政府都把發展經濟置于中心地位，政府工作始終以經濟建設為中心。

2.2 改變政府管理方式。

這種改變主要表現在兩方面：（1）改變行政審批方式。審批是傳統經濟體制下政府管理社會經濟的基本手段和方式。（2）改變單純以行政手段管理經濟的方式。用單一的以縱向垂直和指令性為特征的行政手段管理經濟是傳統經濟體制的產物。

2.3 劃分管理權限，調整政府行政權力結構。

包括對政府系統內部和外部關系進行調整。（1）調整中央與地方、上級與下級政府之間的權力關系。（2）調整政府與國有企業之間的權力關系。其一，把企業所有權與經營權分開。其二，把國有資產所有權與公共行政權分開。通過設立國有資產管理機構對國有資產進行監管。（3）調整政府部門之間的權力關系。包括綜合經濟部門之間、綜合經濟部門與專業經濟部門之間、非經濟部門之間的權力調整。

當然，我國在推進行政改革中仍存在許多不足之處：

一是觀念和利益問題；二是改革的配套、平衡問題；三是人員分流問題。

3. 進一步轉變政府職能的對策與思考

3.1現就加快推進政府職能轉變和管理創新談幾點意見和建議：

3.1.1加快推進政府職能轉變的關鍵在于切實轉變思想觀念 。要真正轉變政府職能、推進政府管理創新，首要的就是要轉變思想觀念，從思想上消除影響推進政府職能轉變和管理創新的障礙。只有人們的思想觀念轉變了，“管”和“官”的意識淡薄了，服務的意識增強了，政府的職能轉變才會到位，政府的管理方式才會創新，政府也才會贏得廣大人民群眾的支持和擁護。

3.1.2繼續深化行政審批制度改革，推進政府職能轉變和管理創新。在市場經濟中，政府重要的職責之一是宏觀調控，然而在現實生活中，政府“越位”的現象普遍存在。加快審批制度的改革，一要搞好行政審批項目的審核和處理工作，減少政府審批事項和審批范圍；二要縮短審批環節和審批周期；三要公開審批標準，規范審批程序；四要明確審批責任，健全監督機制，對審批行為進行必要的監督；五要改革審批部門普遍存在著的重審批、輕監管，重權力、輕責任現象。

3.1.3進一步規范政府職能，實現政府職責的法定化。隨著政府職能的轉變和行政審批事項的清理，政府各部門職能的調整和職責的修訂工作必須及時跟上，以實現政府職責的法定化、政府管理的法制化，使政府行為走向規范化、法制化的軌道?，F代行政管理的基本特征是依法行政，把政府管理的過程及其活動納入法制化的軌道。

3.1.4加強政務大廳（行政審批中心）建設，努力打造政府服務群眾的平臺。政務大廳（行政審批中心）的出現可以說是政府轉變職能的重要成果，也是政府管理創新的實踐和探索。要使政務大廳成為政府為市場主體和社會公眾提供服務的直接窗口，成為政府依法行政的載體和平臺。 為此，必須進一步完善國家公務員制度，引進競爭激勵機制，創造一個公開、平等、競爭、擇優的用人環境，建立一套能上能下、能進能出、充滿活力的公務員管理機制 。

3.2對我國行政改革的幾點思考

首先，全面把握政府職能轉變本身的內容，按照系統的觀念進行規劃和設計改革的內容。根據社會需要來判斷、選擇和確定原有政府行政職責哪些需要保留或轉移，哪些需要增加或減少，哪些需要轉為重點或非重點，哪些需要強化或弱化。推動政府職能的總體轉變，最終建立起與社會主義市場經濟體制相適應的新型政府職能體系。

其次，理清與政府職能轉變相關的幾個概念之間的關系，走出政府職能轉變的認識誤區。（1）政府職能的轉變與政府權力的轉移。（2）政府職能的轉變與政府管理方式的轉變。政府管理方式的轉變是指政府行政機關及其行政人員為執行政府職能，以達到行政目標的措施、手段、辦法的改變。（3）政府職能的轉變與政府機構的改革。職能是機構設置的依據，機構是職能的載體。

再次，加快對傳統事業管理體制的改革步伐，切實轉變政府的社會事業管理職能。我國當前正處于行政改革的關鍵時期。盡管在改革的道路上還會有這樣那樣的困難和問題，但我們有黨的堅強領導，有廣大人民群眾的擁護支持，有這么多年來行政改革積累的經驗，只要我們繼續努力、堅定信念，積極穩妥地推進改革，一個適應社會主義市場經濟的現代行政體制一定會在我國建立起來。

參考文獻：

[1] 王樂夫、許文慧，《行政管理學》，高等教育出版社，2000年3月.

[2] 陳瑞生，《中國改革全書》，大連出版社，1992年.

[3] 謝慶奎，《政治改革與政府創新》，中信出版社.

[4] 魏鴻雁，《轉變政府職能的意見與建議》.

篇(5)

[關鍵詞]回應型政府 回應 合作共治 治理

[中圖分類號]D63　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(response)，即回答、答應或響應，是所有社會形態及其政府運作模式下，政府管理公共事務、解決公共問題、謀求政府與社會間穩定、和諧關系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應程度不同地回應社會。當代社會，經濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應性與回應效能，有必要研究和把握回應型政府的理論基礎、內涵和特征。

一、理論基礎

“回應型”一詞最早出現于當代西方法學理論中。對回應型政府問題的研究，發端于20世紀后期的新公共管理運動。公共治理理論的創始人之一、美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。他強調，與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強制力來實現，其主體也未必是政府。之后，有關治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統治(government)的不同涵義。如果說傳統政府理論認為政府是社會管理的主體，自上而下的統治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發展則是強調了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機構與非政府組織、公共機構與私人機構間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協商，共同對社會公共事務進行管理。這種自上而下和自下而上相結合的政府權力運行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用?？傊?，從根本上說，公共治理理論，其實就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達到治理的良好狀態，即“善治”。善治，是公共治理的目標。 “回應性越大，善治的程度也就越高”?；貞?，是善治的基本要素。沒有對政府回應性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應型政府建設問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性、可持續性的基礎上，實現政府的善治。因此，回應型政府問題，理應成為公共治理理論研究的重要內容。同樣，公共治理理論也為回應型政府問題的研究提供理論支撐，是回應型政府的重要理論基礎。

與此同時，新公共管理運動以來，尤其是近10多年來，在有關政府回應社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，雖然具體觀點不盡一致，但就通過改革，建設全方位服務或回應社會的責任政府這一點上是一致的。如美國學者奧斯本等人提出新公共管理理論時概括的政府再造的十個方面，其中一條就是，要建設“顧客驅使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅使的政府”的理念，蘊含了對政府正確、及時回應社會的要求。。引新公共服務理論則更進一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應公民或社會。新公共服務理論倡導以結果、以競爭為導向，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共服務的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務，形成真正體現以民為本、“服務，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關系，以確保政府的回應性。在這里，新公共服務理論把新公共管理理論的政府服務范疇，由“顧客”擴展到了“公民”，更強調政府回應社會的必要性和必然性?？傊戎趥鹘y的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，與公共治理理論都有一個重要共識：政府不應是權力的惟一所有者，而應在與社會的互動中，創造機會或條件，將公民個體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應。新公共管理理論和新公共服務理論，同樣是研究回應型政府問題的理論指導。

還應強調，科學社會主義理論從本質上也要求，政府必須具有對于社會的回應性，政府應不斷提高其回應力。社會主義經濟、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設以人為本、以社會為本，能夠全方位回應社會的責任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經濟、文化等方面需求的基礎上，實現社會利益、政府利益與個人利益的統一。無疑，科學社會主義理論是回應型政府問題研究的重要指導思想。

二、基本內涵

迄今為止，在中國學術界，尚無對回應型政府內涵的權威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“回應型政府”的概念，甚至還進行了公共治理視角下政府回應問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經提出的“回應型政府”的概念不系統、不明確，過于籠統；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構的角度來闡述體現對政府自覺、穩定、有效、可持續回應社會要求的回應型政府的內涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對政府回應和政府回應性等概念的研究成果，對準確把握回應型政府的內涵是必要的。

關于政府回應和回應性問題的研究，散見于中外學者有關政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定回應型政府的內涵打下了基礎。尤其是中國學者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強調政府的回應性作為善治的基本要素的同時，闡明了公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時、負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進了回應型政府內涵的明晰化?；貞皬哪撤N意義上說是責任性的延伸”?；貞驼?，首先是責任型政府，表現為政府的一種責任性(accountabmty)，強調政府公務員及管理機構由于其承擔的職務，必須履行一定的職能和義務。沒有或不適當地履行其應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性，也就無所謂回應型政府。

可見，回應型政府的內涵要素至少應包括：回應型政府的價值理念；回應型政府的基本責任；回應

型政府體制或機制的特點；回應型政府與社會之間的關系，等等。可以認為，所謂回應型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩定、可持續的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需的回應力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應”和作為特征的“政府回應性”不同， “回應型政府”實質上是一種治理模式――政府用怎樣的運行模式來行使其對于公共事務或社會事務的治理職能，是確保政府回應性穩定有效、政府回應力可持續提高的體制性安排，是對傳統政府管制體制下政府對社會集權式管理的革命。

應該指出，政府回應是政府對于社會的回答、答應或響應，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態度；政府服務，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動。回應型政府是有別于服務型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當然，這種區別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯系，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務能力與質量的提升?；貞驼卫砝砟畹拇_立，可以為建設服務型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現其服務性職能，是建設服務型政府的重要基礎。準確把握回應型政府的科學內涵，對于推進服務型政府建設是有益的。

三、基本特征

研究回應型政府的基本特征，實際上是在回應型政府的理論基礎之上，對其內涵的進一步解讀?；貞驼w現公共治理的理念，具有穩定、自覺、可持續發展的回應性和回應機制，以及回應社會所需的回應能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應體現以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理的特征或屬性。

(一)以民為本

政府回應的本質，就是回應公眾利益，處理公共事務，解決公共問題，這也是回應型政府的主要要求之一。“(P64)在傳統政治學者看來，政府與社會、公眾的關系，主要通過選舉投票和多數決定的民主原則來實現。但在實踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應的時效與質量，直接決定了在政府回應社會的過程中，政府與社會之間關系的優劣。這一關系的優劣，是政府體現其回應性、回應能力、回應的穩定性或可持續性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優良的政府與社會間的關系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議， “顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調，“受顧客驅使的政府”應滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統政府體制缺乏回應性的批評，也是對回應型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務理論在批評和發展新公共管理理論的基礎上，進一步提出了政府應服務于公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關于政府應該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應將公民置于首位，政府強調的重點不應放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應社會訴求，就理應成為以民為本的回應型政府，向公民提供滿意的公共產品。總之，以民為本是回應型政府最基本的價值觀和動力源泉，從而也是回應型政府的首要特征。

(二)服務導向

以民為本的邏輯結果，是對回應型政府須以服務為導向的要求。持續至今的新公共管理運動，實質上是從官僚制向后官僚制的轉型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現的就是一種公共服務精神。新公共服務理論在對將政府服務對象看成顧客提出批評的同時，十分強調的就是服務。對此，登哈特夫婦在轉述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務的驅動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產品或服務；為公民服務的驅動力是責任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產品或服務的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務”；為作為主人的公民服務的驅動力則是利害關系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應，在結束這筆交易時，也就結束了服務與被服務的關系。而在第二種情況下，政府所服務的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關系。政府不僅要關注、服務每一個人的自身利益，而且必須服務于更大的公共利益，并為公共利益的實現與社會進行持續的對話。

總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業對于顧客、仆人對于主人，以服務為導向，全面回應“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務為導向的要求，有著廣泛的理論基礎。以服務為導向的政府，才能體現以民為本的要求，更為負責、有效地協調各類社會利益主體的關系，解決各類公共問題和社會問題，實現公共利益，才能成為回應型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結善治問題時強調，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發育創造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應性和回應力得到穩定、有效、持續的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

新公共服務理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業家政府理論的基礎上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務與被服務的關系，也強調了政府與社會間合作的重要性。它強調，“諸如公

正、公平、回應性、尊重、授權和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應方式應進行徹底變革。傳統的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務”，或者說“不，我們不能提供那種服務”，來回應社會、公眾的種種需求。而新公共服務理論則要求，經過選舉產生的官員和公共管理者，應該不只通過說“是”或者“否”來回應公民的需求，而應該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”。在具有積極公民權的社會里，公務員不僅將日益扮演一種調解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經紀人、協商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會作為公共事務管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務的管理的基礎上，形成政府與社會間“回應一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應社會的自覺性、穩定性、有效性和可持續性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實現過程，推動公共利益的最大化，在實現善治的過程中挖掘政府回應的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應能力?？傊?，政府與社會間的合作共治，有利于促進以民為本、服務導向的政府回應機制的建立，是形成回應型政府體制的重要基礎，是回應型政府的核心要求和主要的運行特征。

當然，強調政府與社會間的合作共治，強調政府對社會主體力量的尊重和發揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態下，社會也仍然需要“非國家機構的政府”的治理。可以認為，回應型政府職能實現的過程，是伴隨國家權力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續、有效供給，政府仍然是回應型政府治理模式的主導方面。

(四)及時反應

顧名思義，回應型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應，也不可久拖不(回)應，而必須及時、有效地予以回應，否則，就是失職，就不能稱之為回應型政府。政府及時反應社會訴求，強調的是政府對于社會的回應必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”?！翱焖佟保侵冈诨貞鐣挠行趦?，政府要以盡可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應，并在與社會積極合作的基礎上解決問題。“有效”，是指政府回應社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現方向；內容有效――政府具體解決問題的內容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內解決準確反應社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應該是“正當其時”?？傊?，快速、有效地回應社會需求。是對回應型政府的基本要求。及時反應是回應型政府主要特征之

(五)依法治理

回應型政府要求建立一個與威權和絕對統治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對于社會的回應，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內予以及時反應?？傊胺ㄖ问巧浦蔚幕疽?，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應制度化、體制化的基本保證，因而是回應型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理，既是回應型政府的內在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應性，回應的體制、制度，回應的目標、速度，回應的數量、質量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應型政府的理論脈絡、基本內涵，厘清建設回應型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

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