社會行政的功能精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇社會行政的功能范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

關鍵詞：現代性；后現代性；工具理性；價值理性；行政文化

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0007-02

一、工具理性與價值理性的解讀

工具理性與價值理性是馬克斯?韋伯理論中的一對重要概念，工具理性是運用某種手段來達到某種特定的目的，而不顧及行為在“內容”上的合理性，即所應有的道德價值考慮。工具理性又等同于蓋伊?亞當斯與丹尼?巴爾弗所提出的“技術理性”，他們認為，當今時代的一個特征，是某科學分析的心靈模式和一種被稱為技術理性的對技術進步的信仰。工具理性還等同于卡爾?曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價值因素，注重實然的，事實層面的認識，追求科學的規范化，具有工具性特征。價值理性是以對價值的追求為目的，是一種追求人的價值實現的具有超越性的思維模式。價值理性超越了事實層面，追求事實與價值的統一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價值，即是否實現社會的公平、正義，它所關注的是從某些具有實質的、特定的價值理念的角度來看行為的合理性。價值理性具有如下特點，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強調主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構的理性，價值理性作為批判理性，它關注人的現實處境和前途命運，通過對現實世界的反思、批判，從而去建構一個合乎人的本性和目的的美好世界。

綜上所述，工具理性與價值理性是不可分離的，價值理性內在地指導著工具理性，而工具理性只有以價值理性為基礎和核心，才能發揮出應有的作用，從歷史的發展過程來看，工具理性和價值理性經歷了早期的自然合一階段，到現代性階段的價值理性被工具理性所奴役，再到后現代性階段的對價值理性回歸的強烈意愿，這三個階段是從合到分再到要求合的一個過程。

二、公共行政現代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政現代性的主要特征是工具理性行政文化主導，價值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎主義、普遍主義為主要內容，崇尚事實與價值的分離，重視二元對立思想，強調對效率的追求，“公共行政的規范化觀念和思想是植根于19世紀后期至20世紀初期的現代性世界的”[1]，公共行政現代性是以“工具理性”的行政文化特點體現出來的。工具理性行政文化表現為公共行政的科學化、專業化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實證化，并強調公共行政的專門化、法制化、官僚化、規則化、非人格化、技術化、職業化特征，由此導致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向――追求單一的行政效率；公共行政的價值中立取向――公共行政是執行的工具；公共行政的規制化取向――層級節制與專業化分工基礎上的官僚制組織結構及運行程序；公共行政的非人格化取向――公務員制度的非人性化管理；公共行政的內部化取向――行政主體的單一性及注重組織內部結構與制度的建設?？偠灾?，公共行政現代性背景下的工具理性行政文化主導了公共行政領域很長的一段時間，并且導致了許多問題，我們在不斷地努力探索的過程中批判并總結著，例如民主行政主張對政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進程中發展并完善著，現在我們要考察的是理性的另一面，即價值理性的意義和作用。

三、公共行政后現代性中價值理性行政文化的功能

伴隨著世界的發展變化以及全球化時代的到來，工具理性行政文化的弊端已顯露無遺，公共行政現代性強調的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現代世界，學者們紛紛為公共行政現代性劃上句點，迎接我們的將是公共行政后現代性，而這一過程就是通過呼喚價值理性行政文化的回歸來實現的。

（一）促進行政目標的合理化

價值理性行政文化具有目的性特征，它關注行政目標的合理性。價值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區別于工具理性的明顯特征就是更加關注努力的結果對人的需要的意義，人不再受制于機械化，所以行政目標內包含著更多的價值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統治行政，它的合理性實現在于人的自愿服從，無論組織設定了一個什么樣的目標，也無論這個目標是否具有合理性，人們都同樣的會去執行，而價值理性行政文化的回歸帶來的是一種德性行政，它的目標設定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實施過程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎，價值理性行政文化為核心的情況下，行政目標將更加關注人類的整體需要，服務于人并促進人的全面發展。因此，價值理性行政文化是促進行政目標合理化的必然選擇。

（二）引導和規范行政行為

價值理性行政文化可以引導和規范行政行為。官僚組織在追求效率的目標同時要求人們保持價值中立，“韋伯認為官僚制化和工具合理性的力量將產生技術專家而不是‘有教養’的人。他覺得頭腦簡單地強調教人如何做事，而不是教他們思考應該做什么或為什么應該做，將產生一批他稱之為‘專家沒有靈魂，享樂者沒有心肝’的人?！盵2]人們在組織中按照制度規范從事著自我的事業，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應有的任務，他們不考慮這些任務的終極目標，不帶個人色彩去判定目標的正確與否?！皠偃味撠熑蔚墓残姓藛T不僅僅需要知道如何解決問題。作為政策顧問和政策執行者，我們需要知道問題是什么，它為什么重要，問題影響到誰，所提出的解決問題的方法可能會以積極的或是消極的方式影響到誰，公共行政的未來后果可能是什么?！盵2]價值理性行政文化為行政行為帶來評判標準，使得人的主體意識增強，帶動了人類能動意識的覺醒。價值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調整和確立新的目標，從而實現對公共行政現實的重構和超越。

（三）促使以德行政得以實現

價值理性行政文化可以產生道德理性?！暗赖吕硇詫で蟮氖且环N心靈與社會的秩序，特別是在公共生活領域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內化為道德原則、道德規范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來指導人們設定目標?！盵3]道德理性落實到主體身上，就要求當政者能夠具有良好的道德品質，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會的楷模，才能把國家和社會治理好。這就是我們所一再強調的，法律和制度都是人來制定的，一個好的法律制度能否得到認真的貫徹，關鍵在于人，尤其是那些最高的執法者和當權者，因此，行政人員的道德品質就更加重要，當價值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規范、規則和原則的時候，并把他自己的行為主動符合這些規范作為自己的道德理想的時候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會形成一套自己的道德價值標準，以此作為行為準則，這樣才能真正實現以德行政。

四、中國行政改革的借鑒

西方公共行政一直處于公共行政領域理論與實踐的前沿，在西方社會已處于公共行政現代性的工具理性行政文化向后現代性的價值理性行政文化回歸的過度與轉型階段，而我國還尚處在行政現代性的階段，所不同的是，由于各個國家發展模式與社會整體文化的不同，我們不會走上與西方國家同樣的道路，在參考西方公共行政實踐的經驗基礎上，我國可以在行政現代性階段，在工具理性行政文化的弊端沒有完全暴露出來時，就認識到如何將工具理性與價值理性融合。因此，西方國家公共行政文化的發展給我們提供的借鑒是不可小覷的，我們要揚長避短，取其精華，根據我國的實際情況，應用到我國公共行政改革過程中。現階段我國行政文化的主要問題依舊是在充分發揮工具理性行政文化作用的基礎上，呼喚價值理性行政文化的回歸，價值理性行政文化是工具理性行政文化發展的精神動力，工具理性行政文化是價值理性行政文化實現的基礎，工具理性行政文化與價值理性行政文化是合規律性與合目的性的統一。

參考文獻：

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篇(2)

    要深入研究政府服務行政問題,必須對“服務”與“管制”這一對概念及其關系進行分析,因為無論什么類型政府的行政都與這兩者的行政職能相關。關于“服務”的概念本文在前面已經做了專門的探討,主要強調服務關系中最基本的特征就是“服務的被支配性”,即服務是由被服務者所支配的;而所謂“管制”,顧名思義就是管理和控制,不論是管理還是控制強調的都是政府行為的主動性和單向性,都是政府利用公共權力的強制性而對公民行為的一種約束,其特征就在于“管制具有支配性”。那么,服務概念的被支配性與管制概念的支配性正好構成政府權力運用的相反方向的作用,然而,這兩個不同的概念和相反方向的作用卻相容于所有類型的政府治理模式之中,也就是說無論哪種類型的政府都包含著服務與管制這兩種行政方式。

    在以上關于服務型政府的形成分析中可以了解到,從“管制”到“服務”既是一種邏輯演變過程,而同時它們又在不同的政府行政過程中都并存著,因為政府作為民眾讓渡權力的代表者,他既要代表民眾實行管制,又要履行社會職能提供服務,只是這兩種職能在不同的政府模式中所處的主導地位有所不同。本文所指的以管制為主導機制的政府類型主要是“統治型政府”和“管理型政府”。在統治型政府中,政府職能主要表現為對公民的控制,而在管理型政府中,政府職能則更多地表現為對公民的管理。但不管哪種政府類型都會有一定的服務功能。正如恩格斯曾經所指出的那樣:“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！雹俣鞲袼乖谶@里所講到的“社會職能”就主要包括為社會組織和社會成員的生存和發展提供公共產品和服務的職能。這也就是說,即使是在政府的政治統治職能占主導地位的“統治型政府”模式中,政府也必須履行其公共服務的職能,而且還要以服務職能作為其統治職能的基礎。但是,對“統治型政府”來說,由于政府的管制占有絕對的主導地位,所以公共服務職能只是服務于和從屬于統治職能。而在管理型政府中,政府存在的合法性基礎已經是政府對社會公共事務提供的優質高效的管理,并且,公民也在一定程度上取得了政治上的平等地位,因而必然要提出更多更高的服務需求,因此,此時的政府所承擔的服務功能又要比統治型政府更多。

    雖然,管制型政府在以管制機制為主導的行政中也不同程度地存在著服務的功能,但是,它與服務型政府所履行的服務行政中的服務卻存在根本的區別。因為,管制行政中的服務是基于官本位、政府本位和權力本位的,而服務行政的服務則是基于民本位、社會本位和權利本位。這種差別使得管制行政的服務職能與服務行政的服務職能存在以下的不同:②第一,出發點不同。管制行政提供公共服務的出發點是為了更好地實施統治,而服務行政的服務則完全是從公民的需求出發,以增進人民的福利為宗旨。第二,實現的過程不同。管制行政的服務是政府居高臨下,從自己的主管意志出發的“恩賜”過程,民眾處于被動接受的地位,而服務行政的服務是公民與政府互動的過程,人民表達服務需求,政府通過信息交流進行回應。第三,服務行為成立的機制不同。從本質上說,服務的成立,必須以被服務者的同意為基準或前提。但管制型政府的服務往往只是基于作為服務者的政府單方面意志的行為,而服務型政府的服務則是出于被服務者的需求和意愿,政府提供服務的種類和內容還要經過一定的民主法定程序,并且公民有權利參與到相關決策中去。第四,被服務者的選擇權不同。一般情況下,管制型政府提供什么樣的服務以及怎樣提供服務,都是由政府單向地甚至是強制性地提供,并不顧及被服務者的需求。而服務型政府所提供的服務對于被服務者來說是有選擇權的,也就是說,他可以接受或也可以拒絕所提供的服務,這就是我們在前面所論述的“服務的被支配性”。認識到這一點,我們在建設服務型政府并行使服務行政時必須從根本上擯棄以政府為中心、為本位的思想傾向,真正確立公民本位或公共利益導向。

    要正確認識政府服務和管制的關系,還需要研究服務行政中的管制與管制行政中的管制的區別。我們在建設服務型政府時,常常強調一個命題:管理就是服務。事實上,這就是提出了政府的服務與管理的關系問題(當然,這里的“管理”的含義也包含在我們這里探討的“管制”的概念中),也就是服務行政是否還需要履行管制的職能?簡單說來,這個問題的回答應該是肯定:服務行政也要履行必要的管制職能。只是需要強調的是,服務行政的管制是為服務而管制,它把管制納入到了總體的服務之中。這與管制型政府的為管制而管制,并且視管制本身就是行政的一切也存在著根本的區別。

    如果我們把服務行政和管制行政所分別具有的管制職能加以具體區別,可以看到它們存在以下明顯的差異:第一,在管制的出發點和落腳點上,前者是為了保證社會公平,保護廣大群眾不受少數不法份子的侵害,促進社會和諧發展;后者卻主要是約束廣大社會群眾行為,使其不致危及到統治階級的統治秩序。第二,從管制的依據上,前者依據的是完整的法律和相關的管理規則,它們是按嚴密的程序制定的,體現的是公民的意志;后者的管制盡管可能也有相關的規則可循,但這些規則并不一定能保證體現公民意志,甚至還有可能違背相關規則而為所欲為。第三,在管制的內容上,前者有固定的范圍,內容明確;后者的管制卻沒有嚴格的范圍,內容隨意性大,甚至把一些不該管、管不好也管不了的事都納入到自己的管制范圍。第四,在管制程序上,前者有固定的程序和方式方法,一切“依法辦事”;后者的管制卻常常體現出主觀隨意性。①認識到這些區別,既可以使我們正確處理服務行政中服務與管制的關系,把管制納入服務之中,并以服務為宗旨;同時,也可以使我們在建設服務型政府時,大膽而主動地進行必要的社會管制和相關事務的管理,因為這與服務行政是并不沖突的。

篇(3)

我們探討公共行政績效考評，是為了追求公共行政的人本價值，實現考評的設定目標，努力做到績效考評的客觀性、科學性，使績效考評的方案實用、有效。因此，做好公共行政績效考評不僅具有理論意義，而且具有社會意義。在理論方面，通過探索公共行政績效考評的特征及實現途徑，我們可以理解現代公共行政治理所具有的系統工程的科學性和民生工程的社會性，懂得公共行政歷史發展的進步性和局限性，把握公共行政績效考評實現的一般理論途徑，在“公民第一，效益至上”現代公共行政治理主旨引導下，創新設計出既有公共服務，又有公共行政；既有公平利益，又有對話協商；在考評上經濟、效率、效益、質量及環境等考查因素和諧發展的示標體系，為實際操作找出更可行的方案、做出科學的引導。在社會方面，任何理論都有它適用的范圍，不同的理論也有它實踐的源流，經濟、政治、文化、社會等歷史和現實因素對理論的影響和交融無不對理論的現實功能產生影響。我們以科技哲學的科技倫理精神賦予績效考評社會意義，更好地讓公共行政為公民服務，用科技哲學的科學范式把握公共行政服務的側重點，用經濟學、管理學、行政學等諸學科的科技理性和方法來實現行政績效上水平，使績效考評的管理更科學、更實用。在現實生活中，“實行績效考評有利于轉換政府公共管理的理念。在組織內部形成濃厚的績效意識，敦促管理者增強對政府公共項目的責任感，改進政府對公共事務管理和公共服務傳遞的方法”③，利用科學的績效考評方案來推進公共行政功能的優化和質量的提高，從而盡可能地滿足社會對公共產品和公共服務的需求。

二、公共行政績效考評的特征

首先，體現系統工程特點的科學性。依據科技哲學對其他學科的作用，科技哲學為績效考評作為系統工程提供了科學的方法論。公共行政績效考評作為管理學科中行政管理的技術操作項目，涉及“組織管理活動的各個環節，具有自已的基本信念和理論基礎，不是一種技術而是多項技術的集合，并且實際操作中體現自己的特點?！雹馨凑照矀?、吳肖天的觀點，績效考評步驟和相互關系的模型是戰略規劃—行動計劃—監測反饋—績效評估—戰略規劃。從考評的戰略規劃開始到下一個戰略規劃，完成了一個循環，又開始進入另一個循環的起點，是新方案范式的開端，過程具有螺旋上升的循環性、工程特征的系統性、環節實施的組織性、績效評價的整體性。這一循環過程不僅需要經費、人力、制度保障，而且需要社會監督、社會信息反饋和社會效果評價。每一過程和環節，都是建立在系統科學、組織科學和工程管理學基礎之上，力爭做到科學性。其次，表現民生工程主題的社會性?！肮竦谝唬б嬷辽稀笔乾F代公共行政管理的主旨。當下，公共行政已經“從追求形式合法轉向追求行政績效，努力實現法律效果與社會效果的統一，保證行政過程與結果的正當性與可接受性。”⑤績效評價也從過去側重于經濟效率過度到既講求節約行政成本，又講求社會效益上來，側重點放在公共行政服務的效果和質量上，不僅形式上、行動上民主，而且內容上講求的是公共利益的實現。在當代，公共行政不僅要完成保衛國家的任務，而且要保障好公民人權和民利，維護好公民人人平等和社會公正；不僅在經濟職能的公共產品供給方面實現制度化、資源配置方面實現合理化，做到分配公平、調節有力、保障穩定供給，而且在社會職能的公共服務供給方面實現環保、公正、有序?？冃Э荚u多涉及公民民主和生計等公共事務管理情況的考核和測評，以及以行政機關為主體的公共部門在服務效率和效果方面的評估和評價，具有突出的民生特點和社會性，其公共行政的社會使命、取向、任務以及復雜、綜合程度表現出顯性的民生特點和社會工程特點。

三、公共行政績效考評的步驟

公共行政績效考評是一項系統工程，力求科學、有效，必須首先進行戰略規劃，然后開展行動計劃，把績效考評落到實處，同時發揮績效考評激勵和診斷作用，提升公共行政服務水平。在規劃時應把績效考評的目標講明白、原則講清楚，做到任務明細、步驟有序、措施可行、意義突出，然后按照規劃實施考評計劃。下面將全面展現績效考評全過程。第一步，績效考評組織建設。即考評主體的確定和力量部署。對行政主體來講，因行政設計的主體范式不同，考評主體應隨之作出變化。對公共行政一元主體，可由該主體本身，或主體的上一級機構，或是被委托的社會中介機構來考評；對于公共行政多元主體，因參與公共行政管理的主體多樣、多元，有政權機構、委托機關、民間團體、授權私人，對他們績效評價已不限于授權機關，還需要社會廣泛參與。多元行政主體的系統性與民生性，要求確定評價主體必須客觀、科學，得到社會認可。否則，即便地位合法，在公民心目中得不到認可，評價的主體也就稱不上公正。現代公共行政管理，績效考評應根據行政機構階層性和公共管理的內容綜合考慮，如果針對組織內部管理需要和工作目標實現，考評主體應有行政機關組織本單位的全體公務人員進行考評，或由上一級行政機關組織下一級機關的全體工作人員進行考評。如果針對組織外部公共管理與服務的社會效果進行考評，那么行政機關應根據服務對象確定考評的社會力量，通過有效的考評網絡建設，把服務的社會對象組織成為參與績效考評的廣泛力量。在對績效考評時，使評定主體的力量能夠勝任績效考評的專業化、廣泛化，實現考評主體和力量分布的科學化，防止由于考評主體組織力量薄弱和人為違反隨機原則對組織建設科學化的影響，從而導致評價主體對考評結果的影響。第二步，績效示標體系設計。確定了考評主體，考核內容的設計變得尤其重要。其原因是它要實現評價激勵功能，內容要反映公共行政目標，發揮績效示標主旨的引導功能；要考慮評價診斷改進功能，內容要體現公共機關的職能，發展好和利用好績效示標的調整導向；要兼顧評價的溝通與民主作風，內容要體現公共管理的社會環境，注重績效示標的可行性和技術性?？冃緲嗽O計是一項系統性、技術性要求很強的科技項目，服務于公共行政管理，作用于公共部門對資源、投入、支出和效果的監測和考評。因此，現代公共行政績效示標的設計一定要建立在經濟因素、政治因素、文化因素和社會因素全面兼顧的考量基礎上。在經濟因素方面，把經濟與效率納入示標設計，講求成本與投入的比率，激勵節約行政成本，提高工作能力和工作效率。如行政成本人均開支、居民人均純收入等。在政治因素方面，把民主與民權體現到示標設計中，講求制度政策產品對公共行政的貢獻。如轄區領導干部權力腐敗率，可從反面監測與考評。在文化因素方面，把文化與文明融入示標設計，因實施公共行政的范式原則不同，示標設計的特點會不同。如“經濟人”與“行政人”不同的行政文化，嵌入示標考評的側重點會有所不同。前者多突出市場機制下的平等與經濟利益，忽視了政治利益；后者多強調法制下的平等和政治社會地位，彰顯公民“維護公共利益的道德人”和“公共人人格”。在社會因素方面，把公平與正義列為示標設計起點，把質量和社會效果指標作為考查的內容，強調的是公共行政服務質量和社會滿意度。如社會福利覆蓋率、社會治安滿意度等。同時，績效示標設計要體現歷史性和現代性，用現代公共管理目標去引導和激勵公共行政管理上水平、職能有改進，用歷史目標、現代社會環境來修正和調整現在的目標，在績效考評中，用技術示標溝通、凝聚公共部門。如對一級政府年終績效考評，它的績效示標體系設計要以歷史為基礎，根據時代需要、職能轉變設計出考評示標。第三步，績效考評目標分解。在公共行政績效示標體系設計好后，相當于績效計劃和公共管理總目標制定結束，下一步落實的關鍵就在于考評目標的分解。由于“目標分解屬于部門內部管理，”⑥因此，考評目標分解應在部門內部進行，以便劃清行政責任。示標設計體系是從行政職能與公共服務的整體方面進行考評，而考評目標分解是對示標整體各項目的細化，是對績效考評目標可測量的技術設計與責任劃分?？冃Э荚u目標分解不同于定性檔次的測評，而是以可計算、能量化、分任務、定責任人為特征。具體技術包括績效目標、績效測度、績效指標、負責人四個方面?？冃繕耸强荚u示標展現考核項目的內容，是制定績效測度的依據。而績效測度是對績效目標進行分解和細化后的子目標。而績效指標是對績效測度考查的數量表達，它與績效測度一起把績效目標轉化為可量度的考評示標。每項績效測度對應一個公共行政負責人，其負責人同該績效測度、績效指標一起構成一個示標項目的任務分解?？冃y度、績效指標、績效責任人分別用來實現績效目標的量綱和量化，績效考評數據的收集與記錄以及績效責任劃分。第四步，績效過程管理與考評。根據管理成果記錄和績效監測得到的考評數據，判斷績效目標是否脫離實際，以便及時矯正績效目標，以及調整和補充示標項目來彌補舊考評范式和內容的欠缺，努力實現績效考評的科學化和合理化。通過績效監測和績效測評，完成績效測度的指標數據，然后根據歷史連續的績效指標和計劃指標，判定績效完成情況，是未實現計劃目標，還是比歷史攀高。通過對比，對績效作出評價和分析。第五步，考評報告的信息利用?？冃Э荚u的落腳點是績效考評信息利用。一般有三種情況，第一種作為績效獎懲的依據。這是傳統做法，也是年終機關考核表彰先進，鞭策后進的依據。通常以工資和獎金來激勵公共行政效率和效益。第二種作為公共權力擴大的依據。對于公共部門，因績效管理有方，績效成果顯著，在考評激勵功能下，往往公共部門會獲得更大的管理自，擁有更大的發展空間，有馬太效應。第三種作為診斷與指導的依據。不僅把考評信息作為排行榜或榮譽的依據，而且作為分析績效薄弱點及差距的依據，以便找出問題和導致差距的原因，從而為改進公共管理提供針對性解決辦法。

四、結論

篇(4)

關鍵詞：非理性研究；理性研究；工具理性；公共行政

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1007－5194(2010)05－0078－05

在人類歷史上，真正地頌揚理性和崇拜理性是從啟蒙運動開始的。啟蒙運動時代的思想家們高舉“理性”的旗幟，把“理性”作為裁決一切的唯一權威。牛頓力學是理性科學研究的最高成果，是科學研究的典范。理性思維方法成為主宰學術研究的最基本方法，一切被冠以“科學”名稱的學科都必須以理性的原則建立起來。理性觀念伴隨工業革命的發展暢行于工業社會之中，于十九世紀后期第二次工業革命時達到了高峰。工具理性是工業革命賴以成長的精神基礎和原動力，它以追求程序化、標準化、高效率、等級制、制度至上、“成本一收益”核算等為目標，其首先集中體現在工業流水線中。在這種時代背景下，公共行政接受了這一系列目標追求，其手段就是引進工業化管理技術。當年威爾遜創立這一學科的目的在于提升政府官僚的效率，這種意圖在《行政學之研究》中一目了然：“首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作?！边@種理性的研究方法把公共行政定位于一種實現目標的工具，注重對公共行政的科學性、規范性、非人性化的實證主義研究，而使公共行政缺乏人性化。與理性的研究方法相對應，非理性研究是將人的情感(道德情感、社會情感、個人情感)、信仰、意志、需求(個人需求與社會、組織需求)、欲望、無意識等非理性因素引入行政組織、公共政策、管理機制的構建等公共行政管理中進行研究的一種重要方法，這種研究方法注重研究人的能動性，注重調動人的積極性，注重發揮人的自主性，注重啟發人的創造性等。從哲學的角度看，人類實質上是以理性為主導的兼有非理性特性的統一體。人的全面發展是指人的體力和腦力、物質和精神、智慧與品德、身體與心理的和諧統一，其中人的非理性是人的全面發展的主要內容。正因為如此，公共行政研究對象，就不能僅僅局限于研究人類的理性的東西，也應當研究人類的非理性。筆者認為，非理性研究，開辟了公共行政新視野，豐富了公共行政研究方法，有著十分廣闊的前景與重要的價值，應該引起重視。為此，本文擬在對公共行政研究方法回顧與反思的基礎上，對公共行政的非理性研究問題進行探討，以期更多的同仁來關心這個問題。

一、公共行政研究方法的回顧與反思

現代意義上的公共行政學產生于19世紀末、20世紀初，經過一百多年的發展，已形成了多元理論共存、多元典范共爭、多學科交叉研究的局面。從公共行政的研究方法來看，大致經歷了兩大階段，即傳統公共行政與新公共管理階段。傳統的公共行政學組織理論是建立在人類行為是理性的這一假設基礎上的。在這一傳統下，許多組織研究都是預先假設在大規模和復雜的組織中，決策和行為可以被理性的規范和有意識的過程所指導。正如戴蒙德指出的，在大多數占主導地位的組織理論中，所假設的人類特征是內在生活的一維空間。這種定位為后來的公共行政學者們所繼承，古德諾、懷特、古利克、西蒙等都秉承這一思想。盡管馬克斯?韋伯看到了計算的和理性的“手段－目的”方式在社會科學研究中占據了統治地位，并據此建議提出事實和價值的區別，然而，其官僚組織理論還是建構在結構理論的信念之上。西蒙也同馬克斯?韋伯一樣將價值與事實進行了區分，他的貢獻在于發現了人類理性的有限性，但他還是繼續強調理在決策中的作用。尤其是古利克，他的言論集中反映了那一時期公共行政學者的心聲：行政學科中基本的“善”就是效率，行政科學的基本目的就是以最小的人力和材料的消耗來完成手頭的工作。通過以上分析，我們可以發現，從馬克斯?韋伯到西蒙，在公共行政學研究中，占主導地位的是工具理性主義研究方法。這種理性主義的研究方法從實證主義的立場出發，以理性的思維方式為手段，以理性與科學的發展為主導，注重研究行政內部的結構及規范性的制度，把行政看作是通過建立規范性制度對社會進行管理的工具，并通過這種工具獲得高效率。

公共行政的發展在20世紀30－40年代引入了行為科學、社會學、心理學的研究方法，完成了由重事向重人的轉化。在20世紀50-60年代引入了系統科學的研究方法，即系統論、信息論、控制論、運籌學、生態論的研究方法，對公共行政管理的研究內容進行了整合，在注重研究行政環境的基礎上，由重人轉向了人與事并重。在這個階段，雖然行政研究的范圍、內容發生了變化。但是，公共行政研究的方法、行政追求的目標并沒有發生根本性的變化，仍是以政治學研究方法與管理學研究方法為其特征。20世紀60-70年代，在公共行政學界開始了對傳統公共行政的批判，使公共行政的發展逐步走向多元化。公共行政重新考慮與政治和與社會的關系，公共行政的目標由追求效率加入了對行政責任的追求。但是從整體的角度來看，從方法論的角度看，此時的公共行政的研究方法仍然是以工具理性的線性思維方式為主導，對公共行政的研究仍然是實證主義的功能性研究，對公共行政研究的層面仍局限在操作層面，仍然把公共行政看作是一個達到目標的工具，忽視對公共行政的價值追求的研究，忽視對公共行政的倫理追求的研究，使公共行政達到高度的“理性化”。

20世紀70、80年代以來，西方公共行政出現了新的困境，如財政赤字迅速攀升、社會福利政策難以為繼、政府公信力迅速下降等，在此背景下，市場取向的新公共管理誕生了。新公共管理市場化取向的改革及經濟學研究方法與工商管理學研究方法的引入對傳統的公共行政提出了嚴峻的挑戰，它改變了傳統公共行政學的研究范圍、主題、研究方法、學科結構，以及理論基礎和實踐模式。然而，新公共管理與傳統的公共行政相比，雖然理論基礎、公共行政管理的方法發生了極大的變化，但是從方法論的高度考察，新公共管理的“理性經濟人”的個人主義方法論，績效評估、項目預算、戰略管理、顧客至上、績效 工資制等精確性的經驗主義的經濟學方法論，仍然是以理性與科學為基礎，以傳統理性(工具理性)思維方式為主導，其目的是將公共行政管理“科學化”，其研究層面仍然是實證主義的。

從上述中我們可以看出，西方公共行政在100多年的發展歷程中，就其方法論而言，理性主義的理性思維與經驗的實用分析方法仍然是占主導地位的。當然，我們并不否認這種研究方法的優點與長處，事實上沒有這種研究方法，公共行政也發展不到現今的程度。然而，站在現今公共行政理論發展的高度來反思這種研究方法，我們不難發現其中存在的一個突出缺陷就是：工具理性的研究方法，使得對公共行政的研究只注重正向性、單一性(線性)、內向性的單一維度的研究，缺少多維度的研究方法，缺少人性化及非理性因素的研究視角，從而忽視了人的生存的多維性、人的精神需要、人的內在的體驗以及人的情感等。歷史事實已經證明，對一切重大和復雜社會進程與現象的把握，絕非僅僅依靠工具理性與實證研究就能夠充分實現的。我們必須強調的是，忘記了價值關懷的公共行政學必然在其發展進程中遭遇危機，這種所謂危機的最大特征就是無法解答和解決社會發展中所出現的重大現實問題。正因為如此，公共行政研究就不應僅僅局限于研究人類的理性的東西，也必須研究人類的非理性。值得欣喜的是，在公共行政領域，已有一些理論家，用非理性的方法來研究公共行政領域的一些問題。最初在傳統行政的行為科學時期，主要是指20世紀30年代至60年代，其代表人物有喬治?埃爾頓?梅奧、道格拉斯?默里?麥格雷戈、切斯特?巴納德、亞伯拉罕?馬斯洛等。從總體上來說，這個時期公共行政研究的特點是用動物學和心理學的方法來研究人類行政行為的心理和行為的特點。這種研究方法拓寬了公共行政學的深層次領域的研究，尤其是對行政人員的心理與行為的研究更值得稱道。進入20世紀80年代，對公共行政的心理與行為的研究取得了新的成就，代表人物是戴蒙德和麥克斯懷特，他們是利用精神分析的非理性方法來分析組織行為的最成功的公共行政學家，他們認為精神分析理論可以在很多方面對公共行政學有所幫助。

目前國內學界將非理性研究應用于公共行政尚處于早期階段，并在研究運用過程中可能會遇到一些困惑，如公共行政的非理性研究怎樣避免陷入非理性主義?如何正確對待西方的非理性主義?既然哲學過去沒有正面系統地研究過非理性的東西，那么我們在公共行政的非理性研究過程中如何以為指導?等等。筆者認為，任何一種研究方法走向成熟化都需要一個過程，研究中存在的困難，隨著研究的深入發展也將會迎刃而解。尤其在當前世界各國日益重視人本管理以及人的全面發展的現實背景下，以非理性研究的方法來研究公共行政領域內的問題，不僅適應了時展的需要，具有廣闊的應用前景，而且必將對公共行政的研究與發展產生深遠的影響。

二、公共行政非理性研究的重要價值

研究方法的成熟度是衡量一門學科成熟度的主要標志之一。盡管工具理性的實證主義在公共行政學領域曾一度占據著主導地位，但非實證主義的研究取向也在不斷地彰顯其研究的魅力。事實上，了解“行政現實”的方法是多樣的，科學和理性只是一種途徑，非理性的研究途徑也是理解公共行政領域行為的重要方法。以非理性的研究方法來研究公共行政問題，將非理性的研究方法引入行政領域，能夠促進當代公共行政研究在研究主體、研究客體、研究主題與研究方法等方面發生一系列轉變，對促進公共行政的研究與發展具有如下重要的價值。

1.提升公共行政學者的研究品質與研究質量。公共行政學者是公共行政研究的實際承擔者和新理論的直接創造者，對公共行政的研究和發展具有至關重要的影響，而在這一影響中，非理性的作用是絕對不容忽視的。首先，公共行政學者必須具備堅定的學術信念、持久的興趣和強烈的激情。在大多數學者看來，信念和激情等都是非理性的，但正是這些非理陛因素，對公共行政學者進行科學研究具有重要意義。因為，與自然科學的顯性成果相比，公共行政學的成果是隱性的，其價值評估和意義顯現往往需要較長的時間，公共行政學者也因此很難及時得到應有的評價。而且，公共行政學的強意識形態性還很可能給研究主體帶來一些不應有的麻煩。在這種情況下，公共行政學者必須具備為所從事的研究而獻身的堅定學術信念，否則，是不可能進行真正的公共行政研究的。還有，人類精神和社會歷史活動的連續性，決定了公共行政研究無法繞開其內部各學科的發展史。因此，公共行政學除了要對當前的人類行政活動狀況進行研究外，還有一個重回學術史，對以往成果進行發掘和再研究這樣一個更為艱巨的任務。在這一任務中，公共行政學者必須以極為嚴肅的態度埋頭于考據、辨析、梳理等活動之中，皓首窮經，其艱辛可想而知。若沒有持久的興趣和強烈的研究激情，研究活動遲早都會夭折。

其次，公共行政學者還要有豐富的個人情感、靈感及較強的體悟和直覺能力。情感、靈感、體悟和直覺等雖然是非理性的，但是，“沒有‘人的情感’就從來沒有也不可能有人對于真理的追求?！鼻楦胁粌H是公共行政學者進行科學研究的內驅力，而且，從某種意義上說，研究客體也決定了公共行政學者必須具備豐富的情感。因為，公共行政學的研究客體就是由無數有血有肉、有情有義的人及其活動所構成的有意義的和有價值的世界。要研究和把握客體，主體除了要有強大的理性推理和思考能力，還必須具備豐富的情感。只有具備豐富的情感，公共行政學者才能較好地與客體進行情感的交流和溝通，才能更深入地了解和認識客體，從而得出更為合理的判斷或結論。其實，非理性對公共行政研究的主體所具有的影響遠不止這些，如、欲望、無意識等非理性因素，都對公共行政學者的研究活動具有非凡的影響和意義。

2.拓展公共行政研究的新領域。長期以來，公共行政研究主要集中在正式的政府組織機構，把公共行政定位于一種實現目標的工具，注重對公共行政的科學性、規范性、非人性化的實證主義研究，并關注公共行政的產出或結果。達爾在《公共行政學的三個問題》一文中指出了公共行政學傳統所遇到的如下三大難題：一是公共行政學與規范價值的關系問題，二是公共行政學與人類行為的關系問題(把心理學上的個人包括進去)，三是公共行政學與社會環境的關系問題。達爾對傳統公共行政學的批判，可以說擊中要害，指出了它的三個最主要的缺陷，成了批判傳統公共行政學研究的先導。而非理性的研究方法將注重研究人的能動性，注重調動人的積極性，注重發揮人的自主性，注重啟發人的創造性，從而改變傳統公共行政只注重對物的管理而輕視對人的管理的弱點，進而打破目前理論界主要從理性視角進行單一的研究的局限，改變現狀，使公共行政研究方法的理論基礎更加堅實，更加客觀。

3.促進公共行政研究方法的多元化。研究方法 的變革與創新往往是推動科學研究不斷向前發展的重要動力。公共行政研究客體的復雜性決定了我們在必要的時候也必須采取一些非理性的方法，而這些方法的獨特作用往往是理性的方法無法企及的。比如說，在涉及人的信仰、情感、欲念等非理性因素時，理性的方法基本上都屬于“堵”和“塞”的模式，結果很難取得理想的效果。相反，非理性的方法大多屬于一種疏導的模式，以使這些非理性的情緒或沖動等能夠得到及時的宣泄，從而取得意想不到的效果。從當前情況看，我國公共行政學研究的方法仍然比較單一和偏狹。中國的行政學者習慣于靜態分析，忽視動態分析；重視非生態分析的方法，忽視生態分析的方法；重視理性分析的方法，忽視非理性方面的分析。在“非理性”研究模式下，由于“非理性”比較廣泛，可能要涉及與哲學、心理學、經濟、政治、文化、科技等領域的廣泛聯系。要真正探索行政規律，就必須通過行政現實問題與社會各方面的聯系去認識行政管理的實踐，必然要涉及眾多學科知識的融入和眾多研究方法的運用。從這個角度講，“非理性”研究有利于推動研究方法的多元化。

4.適應公共行政研究客體的基本特征。如果說自然科學的研究客體是整個物質世界，那么公共行政學面對的則是一個充滿價值和意義的世界。在這個世界里滲透著大量的非理性成分，我們的研究者不應該對其回避，而應該實事求是地進行研究。首先，在公共行政學的研究客體中，人無論如何都是第一位的。在社會歷史領域進行活動的是具有意識的、經過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人，既是理性的，又是非理性的。理性和非理性都是人性中的一個方面，沒有非理性的人與沒有理性的人一樣是不可想象的。畢竟，理性也不是萬能的，人類需要非理性的認知、表達和宣泄等。因此，作為公共行政研究客體核心的人，一定是具有較強的非理性。其次，作為公共行政研究客體的各種活動和現象，歸根結底都是人的活動或由其衍生的活動，而人在活動中不可能每一步都進行嚴格的思考和邏輯推理，因為直覺、興趣、欲念、情感和無意識等非理性因素，往往能夠直接引導人的活動。實際上，我們也不應該在行動的每一步都進行嚴格的思考和邏輯推理，因為社會生活本來就包含著很強的不確定因素，是規律性與無規律性、可預測性與不可預測性的有機統一。英國著名經濟學家G?M?霍奇遜甚至認為：“由于行為不必與推論過程緊密相連，非理性的程度可望擴大?！蔽覀冎挥姓J清公共行政研究客體的特征，才能采取合適的研究方法，并取得預期的效果。認識到公共行政研究客體的非理性特征，把非理性作為一個切人點和視角，對我們進行公共行政研究將會產生積極的意義。

三、提升公共行政非理性研究的質量

非理性研究是公共行政學研究方法不可或缺的重要組成部分，但是，由于非理性從總體來說是屬于社會心理、社會意識的范疇，因此，學界在把非理性研究方法引入公共行政研究領域時，很難給出科學的概念界定和完整的研究方法，可能致使非理性的研究如水上浮萍沒有根系，使研究難以為繼。當然，學界不應放棄這一可貴的探索，而應在繼續推進非理性研究的同時，著力提升公共行政非理性研究的質量。筆者認為，提升公共行政非理性研究的質量，首先要堅持唯物史觀的指導地位，從物質決定精神、社會存在決定社會意識、社會實踐是認識的源泉與發展動力等基本原則與方法出發進行非理性的研究。在這個基礎之上，需要我們對公共行政與非理性研究方法的結合作進一步的深入探索。

1.要處理好公共行政工具理性研究與非理性研究之間的關系。公共行政的工具理性研究側重于達到對公共行政的真理性認識?？陀^地說，工具理性的研究方法雖然有其固有的缺陷和內在矛盾，但是，它在西方公共行政研究方法中曾一直居于主導性地位，充分說明了這種研究方法的生命力及其重要價值。實際上，工具理性的研究方法，在推動公共行政的學科發展以及科學和技術的進步，從而為人類提供前所未有的物質財富和高質量的生活條件，滿足人的物質和精神需求等方面都起了極其重要的作用。因為理性始終代表著人類精神的發展方向，人類理性智慧的每一次飛躍都會帶來人類的發展與進步。而非理性的研究方法將人的情感(道德情感、社會情感、個人情感)、信仰、意志、需求(個人需求與社會、組織需求)、欲望、無意識等非理性因素引入公共行政管理，開辟了公共行政研究的新視角與新的思維方式，這種研究方法側重于對公共行政善與美的追求。但是，目前學界一方面對非理性研究持有一種模糊的認識，而且如果過分地強化組織行為的心理方面，必將使公共行政學研究陷入神秘的不可知境地；另一方面是非理性研究中方法論的缺乏，尤其是缺乏方法論對其研究工作的指導。因此，公共行政的非理性研究一定要建立在公共行政的理性研究的基礎之上，將兩種研究方法有機結合起來。

2.要加強公共行政非理性研究的深度和廣度。通過對中國期刊網篇名含有“非理性”的一千多篇文章進行檢索發現，大部分文章探討的問題很少涉及公共行政領域，只有一部分強調對公共行政的某一個或某一方面的非理性問題進行研究，比如在政府決策、政府管理經濟、政府的腐敗問題上等，并提出一些具體的相應對策，簡單重復的工作較多。對公共行政的非理性進行學理上的系統研究和探討的文獻目前還沒有發現。筆者認為，只有從學理上對這個問題加以闡述，進行必要的、系統的、深層次的研究，才能真正全面促進公共行政的研究與發展。如非理性在公共行政發展中的定位、公共行政中非理性形成的規約因素、公共行政中非理性發展的動力與規律、公共行政中非理性的運行機制等深層次問題，亟待學術界進行進一步深入研究。

3.要加強公共行政非理性理論研究與實踐應用的結合。目前學界對非理性的研究總體上重規范研究，重一般理論研究，輕實證研究，泛泛議論較多，卻很難看到切實的可操作方法。非理性都是在一定的社會實踐中激發和創造出來的，是社會存在的反映。離開了一定的社會實踐，則無法理解非理性。這就要求公共行政學界不要僅僅局限于在理論層面上進行分析，而要深入到實踐生活中，對改革開放以來行政實踐領域涌現出來的非理性問題進行深入而系統的研究，揭示其本質，上升為理論。此外，還要注重實踐操作層面的研究。如何結合全面建設小康社會與構建和諧社會的時代特點，利用非理性研究的深化來引導和影響我國行政改革與發展的實踐，探討培養人的非理性因素，強化非理性的積極作用，弱化和克服其消極作用，以協調人們的社會生活，推動全面建設小康社會與構建和諧社會的進程，是當前理論界特別需要解決的問題。

4，要加強多學科研究的協作攻關力度。在公共行政的非理性因素研究當中，學界目前還沒有形成多學科的自覺協作，目標分散，力量發散，泛泛議論過多，沒有達到對非理性因素某些課題的有組織、有計劃的多學科協作攻關。因而，在研究中，一旦遇到較大的困難，就難以深入地研究下去，一些課題不得不中止或轉向，致使非理性因素研究陷入窘境。從學科上看，非理性研究涉及哲學、心理學、倫理學、科學方法論、文藝理論等學科，只有在堅持指導下，從不同學科、不同視角去探索非理性因素的不同側面，才能不僅大大豐富研究內容，開闊思路，而且有助于全面地、系統地把握非理性因素的本質和規律，并使理論研究的成果更快地付諸實際運用。

5.要進一步拓展非理性研究的國際視野。非理性是不同歷史時期，每一個國家和民族都具有的客觀存在，一些發達的資本主義國家在不同的歷史時代都比較注意研究公共行政的非理性，并積累了一些很好的經驗。因此，在全球化背景下，學術界應該放眼世界，加強對國外有關非理性研究成果的譯介、分析與整理，研究其他各國歸納、弘揚和培育非理性的做法和經驗，取其精華，去其糟粕，為我所用。但是，從目前的研究來看，這方面的論著是比較缺乏的。

參考文獻：

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[2]何穎，公共行政研究方法及其走向評析[J].中國行政管理，2005，(10)

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摘 要 公共行政學的理論各有，因此，公共行政學有不同的研究途徑。本文從公共行政發展史的角度，縱觀公共行政的發展脈絡，分析管理途徑和法律途徑的沖突，并設想在未來的治理中如何規制這些沖突。

關鍵詞 公共行政 管理途徑 法律途徑

一、公共行政發展的脈絡及三種研究途徑

1．公共行政發展的脈絡

目前，學術界對于公共行政的發展脈絡雖表述不同，但大體分為六個階段：第一階段是提出與創立時期。19世紀末，隨著資本主義矛盾的激化，行政學應運而生。第二階段是行政學的正統時期。這一時期認為經濟和效率是行政管理的基本準則。第三階段是批判與轉變時期。國家開始對經濟和社會進行全面干預，行政學也進入了不斷深化改革的時期。第四階段是應用與發展時期。20世紀60年代，科技的發展也為行政學的發展注入了新的活力。這一時期的行政學由純理論的研究轉向應用研究。第五階段是挑戰與創新時期。20世紀70年代，西方國家的經濟陷入“滯脹”的困境。由美國青年行政學者發起的“新公共行政”運動得到發揚光大。第六階段是總結與探索時期。從20世紀80年代開始，公共行政學開始了對本學科歷史發展的回顧和反思。一場以“新公共管理運動”為標志的大幅度行政改革在美國等多個國家開展。此外，登哈特的“新公共服務理論”和羅森布魯姆的“多元公共行政觀”至今仍非常值得學術界的探討。

2．管理、政治、法律三種研究途徑

羅森布魯姆的“多元公共行政觀”認為公共行政從來不是一個同質的研究領域，它的研究途徑是多元的，這產生于公共行政的復雜性。長期以來，對公共行政領域的研究存在三種途徑，即管理、政治和法律。管理途徑已發展為傳統管理途徑和新公共管理途徑兩種思路。根據傳統管理途徑，公共行政的意義在于追求效率、效能及經濟最大化。新公共管理途徑的基本價值觀強調成本――效益及顧客回應性。這一途徑主要是改革原有的舊模式，以期改善公共部門的績效。公共行政的政治途徑強調的價值是“代表性”“政治回應”“責任”等。公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政看做特定環境中應用法律和實施法律的活動。法律途徑的公共行政強調法治，這包含著以下四個方面的核心價值：“程序性正當法律程序”、個人應享有的實質權利和法律的平等保護權、公平、誠實。

二、公共行政中管理途徑與法律途徑的沖突

在公共行政的三種視角中，管理視角和法律視角的價值觀最為相對，管理途徑強調效率，而法律途徑則強調公平，兩種途徑的沖突主要表現為以下幾點：

1．組織結構方面的沖突

傳統管理途徑主張公共部門應采取官僚制組織結構，以專業化分工、統一指揮與協調達到高效目的。新公共管理途徑主張組織結構應整合組織內部的各項行動并盡量授權給各分工單位，組織結構趨于扁平化和自主性。而在法律的視野中，公共行政研究強調行使裁決功能的行政機構必須有大的獨立性，獨立于政府部門之外。

2．人事行政方面的沖突

管理途徑的人事行政主張人事工作應促使效率、經濟的最大化。其假設是公共服務應非政治化，像企業一樣運作。而法律途徑則高度重視求職者的權利和自由，將公民與政府之間的憲法關系置于公共機構雇傭關系之上，強調公平平等程序的必要和法律平等保護的需要。

3．預算和財政方面的沖突

傳統管理觀點嘗試發展一種預算途徑，來提升經濟、管理效能的價值，尋求以預算來削弱浪費、強化對政府運作的管理控制。新公共管理以市場力量為手段，強調績效和顧客的回應，例如新績效預算。而法律途徑則保護憲法的完整性和個人權利，確保人人在法律之下有同等保障，以及改善程序正義及公平性。

4．政策分析與執行評估的沖突

傳統管理觀點強調政策執行的效率、效能，偏好政策執行的評估技術并主張行政機關要控制調查過程。新公共管理主張政府應該安排公共服務的提供，而不應該自己直接提供服務。法律關注的焦點在于憲法的完整性、公平、以及個體權利的保護，主張向行政服務的接受者、行政管制的對象提供程序上的保障，以防止權益受到損害。

三、公共行政中管理途徑與法律途徑沖突的規制

1．整合兩種研究途徑，進行全面分析

羅森布魯姆曾經說，“盡管不同途徑的價值和主張是沖突的，但平衡各種矛盾和沖突正是公共行政藝術的精髓所在。”管理與法律所代表的價值對于公共行政同等重要，處于并列地位，單獨強調某種價值訴求都是片面的。這種價值訴求的沖突從理論上表現了公共行政實踐中的困境。這里說的整合并不是融合兩者的矛盾，而是運用兩種視角去全面的看問題。

2．重視法律途徑的應用

以往的實踐經驗中，管理途徑更受人們重視。管理途徑強調行政理性、效率、效能等工具理性的價值。不可否認，它對公共行政的貢獻是巨大的，但另一不可否認的事實是管理途徑忽略了民主的基本價值。因此，在以后的治理實踐中要更推崇將法律途徑納入研究視角中，強調“法律繼續為公共行政之核心議題”。

3．承認其根本沖突，并以權變的思想去解決具體問題

行政管理者必須承認兩價值訴求的差異，不能盲目融合兩種截然不同的途徑。兩途徑的并無高低之分，也不能做出先后的價值排序，因而整合兩種途徑的有效方法還在于對每一種研究途徑的適用條件、背景作更詳細的分析。以權變的思想即具體問題具體分析的思想解決實際問題。例如羅森布魯姆在書中曾指出，當涉及災難的預防時，適合管理途徑；當涉及平衡雙方當事人利益時，適合法律途徑的分析。

參考文獻：

[1]丁煌.西方行政學說史.武漢:武漢大學出版社.2004.

[2][美]戴維.羅森布魯姆,羅伯特.S.克拉夫丘克.公共行政學:管理、政治、法律的途徑.北京:中國人民大學出版社.2002.

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[關鍵詞]公共政策；行政文化；互動

[中圖分類號]D523.31[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0017-02

公共政策與行政文化都是意識的產物，是指導政府實踐的重要理論，是行政文化的重要組成部分。行政文化具有普遍性、繼承性和延續性，滲透到社會生活的各個領域，發生廣泛的作用，影響每個人的思想、情感、價值觀等，制約著每個人在現實中的行為選擇[1]。而行政文化往往通過公共政策來體現、實施。制定正確的公共政策有利于為良好的行政文化的形成、傳播及其實現營造良好的大環境；反之，正確的行政文化有利于制定正確、和諧、可持續發展的公共政策。正確的認識二者之間的關系對營造和諧的政府氛圍，實施、實現正確的政府行為，樹立良好的政府形象，促進社會的快速進步、和諧發展、贏得民心具有重要的理論指導意義。

一、公共政策的定義及一般作用

公共政策的界定有狹義廣義之分，狹義指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規制和分配的措施。廣義指的是包括法律在內政府及立法機構制定的對公眾利益和公眾行為的規制和分配。在此，筆者是指廣義的公共政策。公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的規劃和指南，以調整社會各方的利益關系。公共政策具有政治性、權威性、合法性、層次性、普遍性、穩定性、目標取向性、預見性等特征。公共政策的本質在于分配社會利益，協調相關利益方關系，彌補市場機制的不足，確保利益分配的公平性，緩和、解決社會矛盾、保障社會的和諧發展和持續進步。

隨著社會的發展，公共政策涉及的范圍越來越廣泛，基本權益、社會保障、環境保護等已經納入政府管理權限之中，成為政府決策的重要組成部分。因此，公共政策的功能將越來越多，作用將越來越重要。其具體功能有：(1)規制功能。即從規則的約束功能角度出發。如價格規制、質量規制等。(2)協調功能。調控的主要內容是：集團與集團之間、人與人之間的利益關系，避免社會沖突，影響社會穩定與發展。(3)導向功能。即引導人們樹立特定的價值觀、人生觀、引導人們形成特定的行為習慣。(4)分配功能。即將特定的資源根據政府、社會發展需要分配給特定的利益群體以期實現預定的目標，以確保社會公平[2]。

二、行政文化的定義及一般作用

行政文化是相對于社區文化、鄉村文化、企業文化、校園文化而言的一種具有行政特點的文化形態，主要是指各級黨政機關國家行政主體在實踐行政活動中，影響甚至決定其行為的一系列行政道德、行政理念、行政規則、行政環境等各種道德現象、心理現象和精神活動狀態。它是行政機關及其工作人員應共同具備和遵守的理想信念和價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關系等各種社會準則與行為規范的總稱。它具有時代性、社會性、民族性、積淀性、隱蔽性、連續性、普遍性、滲透性，它是一種巨大潛在的無形力量，其影響是持久、無所不在、無時不有的[3]。

因此，從概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引導作用。即引導受眾群體形成特定的價值觀、人生觀，形成特定的行為模式。行政文化一方面通過將共同價值觀向行政人員個人價值觀內化，使行政組織在理念上確定一種內在的、自我控制的行為標準，規范、指導、約束著行政人員的行為。另一方面，受強有力行政文化影響和熏陶的行政人員，能夠自覺地約束個人的行為，使自己的思想、感情和行為與行政組織保持相同的取向。(2)規制作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引導作用，在行政規則上具有導向、規范、甚至強制執行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政規則、行政理念等既成因素，因而為行政執行、行政人員提供了可參照的模板，為其行政行為提供了底線。因此具有保障正常行政行為執行的作用。(4)輻射作用。行政文化可以通過行政主體與外界的交往，把其作風、精神面貌輻射到整個社會，對全社會的精神文明建設和社會風氣的根本好轉產生重要的影響?？梢娦姓幕鳛樾姓黧w的思維方式、目標導向、約束機制，在整個公共政策的制定、實現過程中發揮著重要的作用[4]。其具體作用表現在對行政組織形式的影響、對行政觀念的影響、對行政風氣的影響。在現實實踐中它往往是廉潔行政的保障、高效行政的條件、民主行政的前提。

三、公共政策與行政文化的互動作用分析

1.公共政策對行政文化的作用分析

公共政策由三部分因素構成：決策者、目標群體、受益者。公共政策的法權主體是政府和立法機構，因此公共政策具有廣泛的影響性。其具體對行政文化的作用為：

首先，為行政文化的發展營造良好的大環境。因為公共政策具有政治性、普遍性、穩定性。因此正確的公共政策一旦得到實施將對積極健康的行政文化提供一個和諧的政治發展環境，促進良好的行政文化的誕生。具體而言，公共政策的政治性為行政文化的發展提供了政治保證；公共政策的普遍性為行政文化的發展提供了氛圍形成的基礎；公共政策的穩定性為行政文化的可持續發展提供了政策保證。

其次，公共政策對行政文化的形成具有引導功能。因公共政策具有目標取向性、預見性，即公共政策的制定具有特定目標。而一般而言，政府制定、實施、實現公共政策往往需要營造良好的輿論環境，而在此過程中政府實現的輿論導向行為往往會對行政文化的形成、發展具有引導作用。而且公共政策的持久穩定性還可促使特定的行政文化的形成。如一項民主的公共政策的實施，在制定時有助于形成公眾參與、民主決策的良好氛圍，從而有利于民主的行政文化的形成。

第三，公共政策對行政文化的形成具有強制功能。因為公共政策具有權威性、合法性，當公共政策具有法律效應時，其對行政文化的形成就具有強制性。一般而言，要引導特定行政文化的形成，只要發揮公共政策的引導作用即可，但出現不良行政文化或者急需形成、發展新的適合社會發展需要的行政文化，減少公共政策執行、實現的阻力，實現預期目標時就需要發揮公共政策的強制作用。很多時候立法機關頒布的法律法規文件便是強制性的公共政策，且具有良性的強制作用，可為良好的行政文化形成提供規則保障。

第四，促進行政文化的創新。一個國家、地區、民族的風俗習慣、價值取向、善惡觀念、情感好惡與行政文化有千絲萬縷的聯系。當社會發展到一定程度，生產關系不能適應生產力發展的需求時，就需要改革相應的生產關系，而行政文化是形成、組成生產關系的重要組成部分，因而就需要改革相應的行政文化，進行行政文化創新。而行政文化的改革與創新不是一朝一夕的事情，是一個長期的工程，此時就需要通過具有廣泛影響性、強制性、權威性的公共政策通過公共通行的規則形式來規范行政文化的發展方向，并進行行政文化創新。而在實踐中符合社會發展需要的公共政策一旦制定往往能得到廣大民眾的擁護，相關的行政文化理念、理論研究、實踐就會應運而生，從而實現行政文化的創新。

2.行政文化對公共政策的作用分析

第一，有利于制定高質量的公共政策。行政文化無所不在，對行政活動具有廣泛的制約性。尤其是行政人員總是在既定的行政文化背景熏陶下成長起來的，當他進行行政行為時，行政文化因素必然發揮其潛在作用。它對行政主體的行政道德、行政心理、行政意識、行政習慣等具有直接、全面的影響。高尚、廉潔、民主、科學的行政文化將有利于提高行政主體的行政作風，如提高其民主意識，加強其制定政策的可持續發展理念，從而達到提高其為人民服務的思想水平、提升其思想境界的目的。最終有利于制定高質量的公共政策，使其更加符合大眾群體的需要，最終起到提升行政主體、實施者以及政府的形象。

第二，為公共政策的制定、實現減少阻力。由于行政文化具有引導作用，它對行政主體、公共政策的制定者具有潛移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可極大減少公共政策執行、實現的阻力。因而良好的行政文化應具有創新性、符合時代的發展要求，符合人民大眾的利益要求，符合大眾追求民主的心理需要。如倡導民主、反對專制；倡導廉潔，反對腐??；倡導公平、公正，反對團體主義、幫派主義。為此就要堅持“三個代表”主要思想，以構建和諧社會為目標來指導行政文化的建設，以營造一個良好的行政文化氛圍，為公共政策的制定、實施，及其目標的實現提供一個良好的輿論環境，促進公共政策目標的順利實現。

第三，有利于更好地把握制定、實現公共政策目標的規律。行政文化受歷史條件、地理環境、民族特性、文化心理、文化傳統、社會制度、政治狀況、經濟水平等因素的影響。這些因素甚至成為行政文化的組成部分，因而使得行政文化具有廣泛的影響性。首先它對行政主體、公共政策的制定執行者的行政習慣、思維水平、行政的思想境界、生活作風具有重要影響。其次，行政文化影響到行政體制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受著行政體制結構是否合理的影響。最后，政府制定的公共政策是政府的行為理念、辦事宗旨的體現，關系到民眾對政府的形象和聲譽的評價。上述現象都可通過行政文化現象表現出來，可間接看出公共政策是否得民心，是否符合社會發展需要，是否有利于掌握公共政策制定、實施的規律，增強公共政策的科學性，促進公共政策目標的實現。為此，行政人員必須樹立良好的行政習慣，科學的行政思想，正確的行政價值，積極的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

參考文獻：

[1]許文惠，張成福，孫柏瑛.行政決策學[M].北京：中國人民大學出版社，1997.

[2]勞慧.芻議公共政策之公共性[J].理論研究，2005，(2).

篇(7)

【關鍵詞】咨詢委員會；公開公正；透明

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）07-166-01

一、行政法律咨詢機構之概念

所謂咨詢，是由“咨”和“詢”兩個詞組成的復合詞。《現代漢語詞典》對“咨”的詞義解釋是：“跟別人商量”；對“詢”的解釋是“詢問”；對“咨詢”的解釋是：“征求意見”。“咨詢”的一般涵義是詢問、商量、謀劃。傳統意義的咨詢就是“向有識之士求教解決相關問題的對策”。在實際生活中，“咨詢”也可以通俗地理解為參謀、顧問，含有商量、請教、詢問、征求意見的意思。由此可推，法律咨詢就是提供法律方面的意見、建議，行政法律咨詢機構就是指以向行政機構提供法律方面的意見、建議為主的非行政性的組織、團體。

二、建立行政法律咨詢機構的必要性

需要是一切創造的原動力，行政的性質決定了在其體系內部尋找克服自身缺點的局限性，建立行政法律咨詢機構就不失為一種好的策略。

（一）建立行政法律咨詢機構符合理念的需要

我國憲法的基本原則是：人民原則、基本人權原則、權力制約原則和法制原則。盡管“就是限政”的理論具有一定的合理性，但是的要求并不僅僅是限政。保障人權和限制政府并非有必然的關系，政府良好有效的運作才能更有利于保障人權。

（二）行政的性質決定了建立咨詢機構的必要性

行政的本質屬性決定了行政主體的行政行為離不開對法律咨詢機構的參謀。王名揚在《美國行政法》中對行政官僚制進行了全面地分析，他認為：雖然官僚制具有活動范圍大、效率高、客觀性等優點，但任何制度不可能只有優點而無缺點。行政過程中，形式主義、、方式僵硬、行為遲延、公文旅行等方面是行政本身所難以克服的附隨品。那么，怎樣才能既不使行政權受到過分的束縛，又不使其過于膨脹，便是人們至今仍沒有完成而又不能回避的艱難課題。

（三）對服務型政府的要求是行政需求咨詢機構的外在條件

改革開放幾十年來，行政雖然比計劃經濟時有了大的進步，但是由于當代社會利益多元化、階層多元化，市場經濟對公平、自由、平等、秩序的要求，社會公共利益、公共秩序，社會福利等方面都對行政提出了更高的要求。政府必然要轉換角色，從管理型向服務型轉變。政府不僅要“有所為，有所不為”，還應知道“如何為”，“為”到何種程度。公共事務的劇增、公眾期望值的增加、法制政府的趨勢和要求，構成了理性政府對咨詢機構需求的外在條件。

三、建立行政法律咨詢機構的可行性

行政權和咨詢機構二者不同的性質決定了前者對后者需求的必然性。咨詢機構的民主、自治、獨立、透明、被動的性質與行政所享有的廣泛而復雜的權力、效率性、主動性具有天然的互補性。

任何具有權力的人都傾向于濫用權力，直到他遇到限制為止。行政法律咨詢機構的可行性在于，對行政甚至是立法和司法來說它只是一種工具而已，用與不用、如何用，都受制于使用主體的支配。咨詢機構的目的、方法、人事構成方式等都可由主體自由選擇，非常靈活。行政法律咨詢機構的優點和行政權的缺點、國內外咨詢機構組建的經驗和教訓以及該咨詢機構的工具性、易操作性的特點，使在我國組建行政法律咨詢機構成為可能。

四、建立行政法律咨詢機構的可操作性

組建行政咨詢機構應把握的原則是：一方面要具有司法機構的公正、理性，立法機構的民主、平等的特點，另一方面還應突顯其自身的自治、自主、公開之優勢。同時，為避免該機構與行政的關系過于親密而被其俘虜或傳染，應從人事、財政方面與行政獨立。

從機構的功能上來說，以為行政機構提供法律咨詢為主，兼具對重大的具體行政行為（如行政計劃、行政指導、行政合同等）提出客觀的可行性分析。

從機構的活動程序來說，要體現公開、民主、透明的宗旨。咨詢機構有立法機關的民主特性，但無立法機關代表公眾意志的權力；有司法機關的獨立、公正特性，但無司法機關的裁判權力。所以它只能依靠公正、公開、透明的程序，及時披露信息。

五、組建行政咨詢機構的意義

1.通過咨詢委員會的會議、討論、聽證，行政機構能夠利用社會上的廣泛的知識和經驗，達到更成熟的思考，相應的行政行為會更加合情合理。