行政案件訴訟法精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇行政案件訴訟法范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

第16條在撤銷訴訟中，可以合并與關聯請求有關的訴訟。

2.根據前款規定合并訴訟時，若撤銷訴訟的第一審法院是高等法院，則必須征得與關聯請求有關的訴訟的被告的同意。被告不提出異議，視為同意就本案進行辯論，以及在辯論準備程序中進行陳述。

（共同訴訟）

第17條數人的請求或對數人的請求為撤銷處分或裁決的請求和關聯請求時，該數人可以作為共同訴訟人或被訴。

2.前款情形，準用前條第2款之規定。

（因第三人的追加請求的合并）

第18條第三人在撤銷訴訟的口頭辯論終結之前，可以以訴訟的當事人一方為被告，在此訴訟中合并提起與關聯請求相關的訴訟。在此情形下，若該撤銷訴訟系屬高等法院，則準用第16條第2款之規定。

（因原告的追加請求的合并）

第19條原告在撤銷訴訟的口頭辯論終結前，可以在此訴訟中合并提起與關聯請求相關的訴訟。在此情形下，若該撤銷訴訟系屬高等法院，則準用第16條第2款之規定。

2.前款規定，就撤銷訴訟而言，不妨礙適用民事訴訟法（平成8年[1]法律第109號）第143條之定例。

第20條根據前條第1款前段之規定，將撤銷處分之訴與撤銷不予受理關于該處分的審查請求的裁決之訴合并提起時，不拘于同款后段準用第16條第2款之規定，無須征得撤銷處分之訴的被告的同意。同時，已提訟的，在遵守期間上，撤銷處分之訴，視為在撤銷裁決之訴時已被提起。

（對國家或公共團體請求的訴的變更）

第21條法院認為把作為撤銷訴訟目的的請求變更為對處分或裁決相關事務所歸屬的國家或公共團體的損害賠償等其他請求適當時，只要請求的基礎沒有變更，至口頭辯論終結前，根據原告的申請，可決定允許訴的變更。

2.前款決定，準用第15條第2款之規定。

3.法院根據第1款的規定，決定允許訴的變更的，事先必須聽取當事人及與損害賠償請求有關的訴訟的被告的意見。

4.對于允許訴的變更的決定，可以提出即時抗告。

5.對于不允許訴的變更的決定，不能申請不服。

（第三人的訴訟參加）

第22條根據訴訟結果，有權利被侵害的第三人時，法院根據當事人或第三人的申請，或依職權，可以決定允許該第三人參加訴訟。

2.法院作出前款決定時，必須事先聽取當事人及第三人的意見。

3.提出第1款申請的第三人，對駁回申請的決定，可以提出即時抗告。

4.根據第1款規定參加訴訟的第三人，準用民事訴訟法第40條第1款至第3款之規定。

5.第1款規定中的第三人提出參加申請的，準用民事訴訟法第45條第3款及第4款之規定。

（行政機關的訴訟參加）

第23條法院認為有必要讓作出處分或裁決的行政機關以外的行政機關參加訴訟時，根據當事人或其他行政機關的申請，或依職權，可決定允許其他行政機關參加訴訟。

2.法院作出前款決定時，必須事先聽取當事人及該行政機關的意見。

3.。按第1款規定參加訴訟的行政機關，準用民事訴訟法第45條第1款及第2款之規定。

（釋明處分的特殊規則）

第23條之2[2]為明確訴訟關系，法院認為有必要時，可以作出如下處理：

（1）對作為被告的國家或公共團體所屬的行政機關或作為被告的行政機關，可以要求其提供所保有的處分或裁決的內容、作為處分或裁決依據的法令的條款、能夠厘清構成處分或裁決要因的事實及處分或裁決理由的資料（次款中記錄的與審查請求有關的案件記錄除外）的一部或全部。

（2）委托前款中規定的行政機關以外的行政機關，寄送所保有的前款中規定的資料的一部或全部。

2.就處分的審查請求經過裁決后，又提起撤銷訴訟時，法院可以作出如下處理：

（1）對作為被告的國家或公共團體所屬的行政機關或作為被告的行政機關，可以要求其提供所保有的與該審查請求有關的案件記錄的一部或全部。

（2）委托前項中規定的行政機關以外的行政機關，寄送所保有的前項中規定的案件記錄的一部或全部。

（職權證據調查）

第24條法院認為必要時，可以依職權進行證據調查。但是，就證據調查的結果，必須聽取當事人的意見。

（停止執行）

第25條撤銷處分之訴的提起，不妨礙處分的效力、處分的執行及程序的進行。

2.提起撤銷處分之訴時，為避免由于處分、處分的執行或程序的進行而產生的重大損害，在有緊急處置必要時，法院根據申請，可以決定全部或部分停止處分的效力、處分的執行及程序的進行（以下稱“停止執行”）。但是，停止處分效力，能夠達到停止處分的執行和程序的進行的目的，則不能停止執行。

3.法院在判斷是否會產生前款中規定的重大損害時，須考量損害恢復的困難程度、損害的性質和程度，以及處分的內容和性質。

4.如果停止執行有可能對社會福祉帶來重大影響，或就本案來看理由不成立的，則不能停止執行。

5.第2款決定，基于疏明[3]作出。

6.第2款決定，可以不經口頭辯論而作出。但是，仍須聽取當事人的意見。

7.針對第2款申請所作出的決定，可以提出即時抗告。

8.針對第2款決定的即時抗告，不具有停止執行該決定的效力。

（因情更的停止執行的撤銷）

第26條停止執行的決定確定后，若停止執行的理由消失以及其他情事發生變更，法院根據對方的申請，可決定撤銷停止執行的決定。

2.對前款申請所作的決定及對此決定不服的，準用前條第5款至第8款規定。

（內閣總理大臣的異議）

第27條有第25條第2款的申請時，內閣總理大臣可以向法院陳述異議。即使有了停止執行的決定后，亦同。

2.前款異議，必須附加理由。

3.在前款異議的理由中，內閣總理大臣必須闡示如果不延續執行效力、不執行處分或不繼續履行程序，將有可能對公共福祉帶來重大影響的情事。

4.有第1款異議時，法院不得作出停止執行決定。已經作出的，必須予以撤銷。

5.第1款后段的異議，必須向作出停止執行決定的法院予以陳述。但是，對停止執行決定的抗告系屬抗告法院時，則須向抗告法院陳述。

6.內閣總理大臣非不得已時，不得陳述第1款的異議。若陳述異議的，須在下次常會上向國會報告。

（停止執行等的管轄法院）

第28條停止執行或撤銷該決定的申請的管轄法院，應是本案所系屬的法院。

（關于停止執行的決定的準用）

第29條前4條規定，準用于提起撤銷裁決之訴時，有關停止執行的事項。

（裁量處分的撤銷）

第30條有關行政機關的裁量處分，限于超越裁量權范圍或濫用裁量權時，法院得以撤銷。

（因特別情事對請求的駁回）

第31條在撤銷訴訟中，處分或裁決雖然違法，但撤銷該處分或裁決對公共利益造成顯著損害時，法院在考量原告所受損害的程度、損害的賠償，以及防止的程度與方法等其他一切情事基礎上，認為撤銷該處分或裁決不符合公共福祉時，可以駁回撤銷請求。此時，在該判決的主文中，須宣告處分或裁決違法。

2.法院認為適當時，可以在終局判決前，作出判決，宣告處分或裁決違法。

3.終局判決中記載的事實及理由，可以引用前款判決。

（撤銷判決等的效力）

第32條撤銷處分或裁決的判決，對第三人也具有效力。

2.前款規定，準用于停止執行的決定及撤銷停止執行的決定。

第33條撤銷處分或裁決的判決，就該案件，拘束于作出處分或裁決的行政機關及其他有關行政機關。

2.駁回申請或不予受理的處分、駁回審查請求或不予受理的裁決，因判決而被撤銷時，作出這種處分或裁決的行政機關，必須按照判決的宗旨重新作出對該申請的處分或對該審查請求的裁決。

3.前款規定，基于申請所作的處分和允許審查請求的裁決，因程序違法為由被判決撤銷時，也予準用。

4.第1款規定，準用于停止執行的決定。

（第三人的復審訴訟）

第34條根據撤銷處分或裁決的判決，權利受到損害的第三人，因不能歸責于已的理由未能參加訴訟，從而未能提出能給判決施加影響的攻擊與防御方法的，可以以此為由，對確定的終局判決，在復審訴訟中，提出不服申請。

2.前款訴訟，必須自知道判決之日起30日內提起。

3.前款期間，應為不變期間。

4.第1款的訴訟，自判決確定之日起經過1年的，不能提起。

（訴訟費用的裁判的效力）

第35條在國家或公共團體所屬的行政機關是當事人或參加人的訴訟中，確定訴訟費用的裁判，對該行政機關所屬的國家或公共團體，及因為他們，而具有效力。

第二節其他抗告訴訟

（無效等確認之訴的原告適格）

第36條凡有可能遭受該處分或裁決之后的處分的損害者，以及具有要求確認該處分或裁決無效的法律上的利益者，依據關于以該處分或裁決的存否或效力有無為前提的現存法律關系的訴訟，尚不能達到目的的，可以提起無效等確認之訴。

（不作為違法確認之訴的原告適格）

第37條不作為違法確認之訴，限于已就處分或裁決提出過申請者，才可以提起。

（履行之訴的要件等）

第37條之2第3條第6款第1項中規定的履行之訴，僅限于由于不作出一定的處分有可能造成重大損害，且為避免此種損害發生尚無其他適當方法時，才可以提起。

2.法院在判斷是否產生前款中規定的重大損害時，既要考慮損害的恢復的困難程度，又要考量損害的性質、程度及其處分的內容和性質。

3.第1款中的履行之訴，限于具有要求責令行政機關應當作出一定處分的法律上的利益者，才能夠提起。

篇(2)

其實，這部電影有當時《行政訴訟法》的頒布施行這個背景在里面。如今二十多年過去了，隨著新《行政訴訟法》的實施，一個個不同歷程的“民告官”案件，展示著我國法治進程從“民告官、立案難”到“民告官、不怕難”，再到“民告官、可勝訴”的前進腳步。

立案不再難

去年5月4日早上，成都市武侯區食品藥品監督管理局局長李春緒，作為一樁行政訴訟案被告單位法人代表，坐上了被告席。這是新修訂的《行政訴訟法》實施后，成都市首例行政官員出庭應訴的“民告官”案。

為方便老百姓訴訟，新《行政訴訟法》明確可以口頭， 實行登記立案制度，方便當事人。這樣的新規定，使過去一年各地的行政訴訟案件都出現了大幅上升的情況。

在新《行政訴訟法》實施一周年這個節點前后，多地法院陸續公布了2015年行政案件審判工作相關情況。如重慶市，全市法院2015年新收一審行政訴訟案件9273件，同比增長85.2%。從去年5月1日到今年4月20日，北京全市法院共受理各類“民告官”案件16281件，同比上升99%。

自去年5月1日新《行政訴訟法》實施以來，四川省以省政府為被告的行政訴訟案件共計132件，而在2013年和2014年，這一數字為“零”。而據來自省法院的數據顯示，去年全省法院受理一審行政案件達到10929件，同比上升82.09%，達到歷年最高。

全國數據也相應增加。最高人民法院公布的數據顯示，2015年5月1日至2016年3月31日，全國法院受理一審行政案件22萬余件，同比上升59.23%。預計2016年行政案件收案量，將在2015年基礎上繼續快速增長。

在法律界人士看來，“民告官”案件數量的增加，體現了群眾維權意識的提高和法治環境的改善，同時也意味著行政案件立案難問題得到基本解決。新《行政訴訟法》對于推進全面依法治國，促進法治政府建設，加強行政審判工作，保障人民群眾合法權益都具有重大而深遠的意義。

案件多涉及民生領域

前不久，四川省人民法院公布“民告官”十大案例，包括四川省川糧米業股份有限公司訴德陽市食品藥品監督管理局行政處罰決定案、四川天虎保安服務有限公司訴成都市人力資源和社會保障局勞動和社會保障行政確認案、陳啟明等13人訴峨眉山市交通運輸局交通行政行為案等，其中4件涉及房屋拆遷。

包括拆遷等在內的民生領域是各地行政訴訟案件的集中領域。如北京有近五成的一審行政案件相對集中于公安、城建、工商、稅務、教育、食品藥品監督、衛生、社會保障等相關領域。

同時，隨著大眾環保意識的增強，各地涉及此領域的行政訴訟案件也在增多。今年3月底，最高人民法院曾公布人民法院環境保護行政案件十大典型案例，案例中的被告包括縣環保局、國家環保部等各級環保行政部門。其中，住在江蘇沿江高速公路周邊的吳某，因不堪噪聲污染，將江蘇省環保廳告上法庭，要求其履行對噪聲的管理和監督義務，南京中院審理后判決吳某勝訴，此案被列為典型案例之首。

我省涉及環境保護的案例同樣大幅上升。四川省人民法院6月6日數據，我省2015年共受理環境資源類行政案件1612件，相較于2014年增長93.28%。

此外，在各地公布的典型案例中，涉及政府信息公開的案件也較為普遍。如山東省高級人民法院的2015年全省10件典型行政案例，全都是原告訴訟政府未依法履行信息公開職責。

讓“民告官”步入良性循環

“這起行政訴訟案件影響這么大，為什么縣政府只派了一名律師出庭應訴？”6月13日，全國首例市民狀告政府信息不公開案，8年重啟訴訟后在湖南省郴州市中級人民法院第十三審判庭公開開庭審理?？烧麄€庭審下來，作為被告方的汝城縣人民政府，除了委托一位律師參與出庭應訴之外，被告席上沒見任何政府人員的身影。作為原告之一的鄧柏松非常失望：“民告官為何庭上見官員這么難？”

在新修改的《行政訴訟法》實施一年多的時間里，各地立案難問題得到有效解決，但官員不出庭等問題依然存在。在實踐中，許多行政機關都以委托律師出庭的形式應訴，引發民眾“民告官但難見官”的感慨。

除了官員難見外，在審理結束后，有的行政機關對生效的判決置若罔聞，不落實判決，是民告官案件的又一難題。

篇(3)

論文摘要：非訴行政案件的執行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已經發生法律效力的具體行政行為所確定的義務，行政機關或行政裁決確定的權利人向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制措施，使行政機關的具體行政行為得以實現的一種制度。

一、非訴行政案件執行的特點

非訴行政案件的執行具有以下特點：

1、執行機關是人民法院，而非行政機關。雖然非訴行政案件的執行對象是具體行政行為，執行申請人也為行政機關，但非訴行政案件強制執行權的享有者不是行政機關，而是人民法院。

2、執行根據應該是行政機關作出的具體行政行為，該具體行政行為沒有進入行政訴訟，沒有經過人民法院的裁判，而且已經發生法律效力。

3、執行申請人是行政機關或行政裁定確定的權利人。被執行人只能是公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執行的是行政機關所作的具體行政行為，該具體行政行為是行政機關行使行政職權的體現，具體行政行為所確定的義務能否履行，直接關系到行政機關的職權是否和以實現。因而，在通常情況下，非訴行政案件的執行申請人應為行政機關。作為行命名行政職權的行政機關不能成為被執行人，而具體行政行為所確定的義務人即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執行人，不能成為執行申請人。

不過在特殊情況下，非訴行政案件的執行申請人也可以是生效具體行政行為所確定的權利人或者其繼承人、權利承受人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第90條規定：行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執行具體行政行為，參照行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為的規定。

4、執行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不提起行政訴訟，又不履行具體行政行為所確定的義務。

根據《行政訴訟法》第66條的規定，行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為必須同時具備兩個條件：（1）公民、法人或者其他組織在法定起訴期間內沒有對該具體行政行為提起行政訴訟。（2）公民、法人或者其他組織拒不履行該具體行政行為所確定的義務。只有這兩個條件同時具備，人民法院才能強制執行行政機關作出的具體行政行為。如果公民、法人或者其他組織已經向人民法院提出了行政訴訟，法院已經受理，即使其沒有履行該具體行政行為所確定的義務，行政機關也不能向人民法院申請強制執行該具體行政行為。所以，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第94條規定：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補損失的，人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保。

二、非訴行政案件執行的適用范圍

根據《行政訴訟法》的規定，非訴行政案件執行的范圍是：凡行政機關對具體行政行為沒有強制執行權，以及行政機關和人民法院對具體行政行為皆享有強制執行權時，行政機關都可以申請人民法院強制執行該具體行政行為。

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第87條規定，法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理。

篇(4)

要

非訴行政案件指行政機關或行政機關具體行政行為確定的權利人，向人民法院申請執行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》有關規定受理的非訴行政案件，因在執行程序上缺乏明確、詳細的規定，可以參照的《中華人民共和國民事訴訟法》的規定又解決不了非訴行政案件的審查問題。本人結合自己所學法律專業，聯系自己在法院行政審判庭的工作實際，從非訴行政案件的概念入手，淺談了非行政案件執行程序中的立案、審查、強制執行及結案方式。并建議在非訴行政案件審查程序中推行司法聽證制度，從而進一步完善非訴行政案件執行程序。

關鍵詞：非訴行政案件；

執行程序；

司法聽證制度。

行政審判的任務是依法保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。以提起行政案件的主體和要達到的目的為標準來區分行政案件，可以將人民法院受理的的行政案件劃分為行政訴訟案件和非訴行政案件。從目前行政審判受理的案件情況來看，人民法院受理的非訴行政案件的數量遠遠大于所受理的行政訴訟案件的數量，而作為人民法院行政審判操作規范的《中華人民共和國行政訴訟法》，對非訴行政案件執行程序尚缺乏明確、詳細的規定，可以參照的民事訴訟法的規定，又解決不了非訴行政案件的審查問題。如何適用現行的法律規定來辦理非訴行政案件，就是本文想要說明的問題。從依法辦案的要求出發，作為行政案件種類之一的非訴行政案件，其在審查程序上必須符合《行政訴訟法》的規定，在強制執行措施上，可以參照民事訴訟的有關規定。

一、 非訴行政案件執行的概念。

（一）非訴行政案件的含義

《行政訴訟法》第六十六條規定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第九十條規定：行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人，權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執行具體行政行為、參照行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為的規定。人民法院依據上述兩條法律規定受理的案件，就是通常所指的非訴行政案件，因此，非訴行政案件可以表述為：行政機關或行政機關具體行政行為確定的權利人，向人民法院申請執行公民、法人和其他組織在法定期間不提起訴訟又不履行的具體行政行為的案件。這一表述包含以下四個方面的含義：

(1)非訴行政案件的執行主體是人民法院。對具體行政行為的強制執行，可以由行政機關申請人民法院強制執行，也可以由擁有強制執行權的行政機關自己執行。能夠稱之為非訴行政案件的，是由人民法院強制執行具體行政行為的案件。

(2)非訴行政案件的申請人是作出具體行政行為的行政機關，或者是行政機關根據法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決所確定的權利人或者其繼承人、權利承受人。

(3)要求執行的內容是行政機關的具體行政行為中可執行的內容或裁決書所確定的可執行內容。

(4)只有是公民、法人和其他組織在法定期限內不提起訴訟又不履行的具體行政行為，行政機關或行政機關具體行政行為確定的權利人才可以向人民法院申請強制執行。

（二）非訴行政案件執行的概念

非訴行政案件執行，是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關向人民法院提出執行申請，由人民法院采取強制措施，使具體行政行為將以實現的制度。它有以下特點：

(1)非訴行政案件的執行機關是人民法院，而非行政機關。雖然非訴行政案件的執行對象是具體行政行為，但非訴行政案件強制執行權的享有者是法院而不是行政機關。

(2)非訴行政案件執行的根據是行政機關作出的行政處理決定。執行標的是行政機關所作出的具體行政行為。

(3)非訴行政案件的執行申請人是行政機關或者行政裁決確定的權利人，被執行人只能為公民、法人或者其他組織。非訴行政案件強制執行的是行政機關所作出的具體行政行為，而具體行政行為所針對的對象是公民、法人或者其他組織。同時具體行政行為是行政機關行使行政職權的體現。因此非訴行政案件的執行申請人是行政機關，而被執行人只能是公民、法人或者其他組織。但在特殊情況下，非訴行政案件的申請人也可能是生效具體行政行為確定的權利人或其繼承人、權利承受人。

(4)非訴行政案件的執行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內，既不提起行政訴訟，也不履行具體行政行為所確定的義務。如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟，在訴訟過程中，行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為的，人民法院不予執行。但不及時執行可能給國家利益，公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行。

二、非訴行政案件的執行程序

非訴行政案件的執行程序，應當是人民法院在辦理非訴行政案件時，按照法律的規定所應遵循的方式、步驟、順序和時限的總和。包括立案程序、審查程序和強制執行程序。

（一）立案程序

立案程序包括申請與受理。非訴行政案件的執行自行政機關（包括行政裁決所確定的權利人或其繼承人、權利承受人）的申請開始，行政機關向人民法院提出強制執行其具體行政行為的申請是非訴行政案件執行開始的惟一方式，人民法院無權自行開始非訴行政案件的執行。

行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為根據《若干問題的解釋》第86條規定，應當具備以下條件：

(1)具體行政行為依法可以由人民法院執行，即具體行政行為屬于非訴行政案件執行的適用范圍。

(2)具體行政行為已經生效并且有可執行的內容。即具體行政行為必須已經發生法律效力，并具有給付或作為內容。如果具體行政行為尚未發生法律效力，行政機關就不能申請人民法院強制執行；如果具體行政行為無給付或作為的內容，行政機關就無需人民法院強制執行。

(3)申請人是作出該具體行政行為的行政機關或法律、法規、規章授權的組織或是行政裁決確定的權利人等。這是對申請人資格的要求。首先，申請人必須是依法成立行使行政職權的行政機關，或者是經法律、法規授權行使行職權的組織；其次申請人必須是作出具體行政行為的主體。依照《若干問題的解釋》第90條第1款的規定，行政裁決確定的權利人、繼承人，權利承受人也具有申請強制執行行政裁決的資格。

(4)被申請人是該具體行政行為所確定的義務人。

(5)被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務。義務人沒有在規定期限內履行義務是強制執行的前提條件，如果義務人已經履行了具體行政行為所確定的義務或者義務人沒有履行義務尚未超過規定的期限，行政機關不能申請人民法院強制執行該具體行政行為。

(6)申請人在法定期限內提出申請。根據《若干問題的解釋》第88條和90條的規定，行政機關必須在公民、法人或者其他組織法定起訴期限屆滿之日起180日之內提出，逾期申請人的，如果沒有正當理由，人民法院不予受理。

(7)被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。即行政機關必須向有執行權的人民法院提出申請。

行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為，除應具備上述條件外，行政機關在提出申請時還應向人民法院遞交有關材料。

《若干問題的解釋》第91條第1款規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當提交申請執行書，據以執行的行政法律文書，證明該具體行政行為合法的材料和被執行人財產狀況及其必須提交的材料。根據該規定，行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為時，應當提交下列材料：

(1)申請執行書。行政機關申請人民法院強制執行，不能以口頭形式進行，而必須以提交申請執行書的形式提出。申請執行書應載明的事項主要包括：①申請執行的行政機關的名稱，法定代表人；②被執行人的姓名或名稱，住址或地址；③具體行政行為的主要內容、理由與根據，以及義務人拒不履行義務的事實等。

(2)據以執行的行政法律文書。

(3)證明具體行政行為合法的材料。人民法院強制執行的具體行政行為必須是合法有效的，為此行政機關在向人民法院提出申請時，必須向人民法院提交有關證明材料以證明該具體行政行為合法有效。這些材料主要包括：①行政機關作出該具體行政行為享有職權的依據；②行政機關作出該具體行政行為認定的事實以及相關的證據；③行政機關作出該具體行政行為的法律依據等。

(4)被執行人財產狀況。

(5)其他必須提交的材料。其他必須提交的材料是指除上述材料以外的與執行有關的必要材料。如執行對象為特定物的，行政機關就應提供有關特定物的形態、特征、存放地點等情況。

人民法院對行政機關的申請應進行立案時審查，對符合上述條件且提供了相關材料的，人民法院應當在七日內立案，否則，人民法院應裁定不予受理。

（二）審查程序

非訴行政案件立案后，即轉入非訴行政案件執行程序的第二階段即對具體行政行為合法性審查階段審查程序。（包括審查的主體內容、標準、期限以及審查方式、結論）。

(1)審查的主體

《若干問題的解釋》第九十三條規定：人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭，對具體行政行為的合法性進行審查。根據該條的規定，審查的主體應為行政審判庭組成的合議庭。

(2)審查的內容，根據《若干問題的解釋》第九十三條的規定，人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當對具體行政行為的合法性進行審查。這種審查是對具體行政行為是否合法進行的實質性審查，而非程序性審查，主要從以下四個方面進行審查：①行政機關是否享有法律、法規授予的職權，是否超越取權，是否濫用職權；②行政機關作出的具體行政行為是否有事實依據以及相關的證據材料；③行政機關作出的具體行政行為所適用的法律、法規或規章是否正確；④行政機關作出的具體行政行為是否符合法定程序。

(3)審查的標準?！度舾蓡栴}的解釋》第95條規定：“被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行；（一）明顯缺乏事實根據的；（二）明顯缺乏法律依據的；（三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的，據此規定，人民法院對于非訴行政案件的審查標準是被申請執行的具體行政行為是否“明顯違法并損害被執行人合法權益”。即適度審查的標準。對非訴行政案件的審查不能與行政訴訟案件的審查相同。因為，法院審判行政訴訟案件的目的是通過對具體行政行為的合法性審查達到維護和監督行政機關依法行政職權，以法律手段促使行政機關改善執法活動，規范執法行為。而非訴訟行政案件的強制執行目的是以司法手段強化行政管理，維護社會利益，保證行政權的完善統一，促使相對人自覺、及時、全面履行義務。為提高審判效率，降低訴訟成本，客觀上要求我的對非訴行政案件的合法性審查采用適度審查的標準。

(4)審查的期限。根據《若干問題解釋》第93條的規定，人民法院辦理非訴行政案件的執行，從立案受理至作出是否準予強制執行裁定的期限為30日。

(5)審查的方式?！缎姓V訟法》和《若干問題解釋》均沒有對合議庭采用什么方式對具體行政行為進行審查作出明確規定。司法實踐中，法院往往采用“書面”的方式僅對行政機關一方申請執行的卷宗材料進行審查，這樣的作法弊端很大，長期以來，行政機關習慣于以行政手段辦事，他們作為案件一方的當事人，為了使具體行政行為得以執行，總會把證明自身行為合法的卷宗材料提交法院，而有利于相對人的證明材料并不隨卷提交法院，致使法官的審查視線也受限于行政機關單方的證明材料，很難結合全案對具體行政行為進行客觀，真實的審查與判斷，使司法審查流于形式。這樣以來，難免今使有瑕疵的具體行政行為得到法律上的確認，進入司法強制執行程序。

從目前我國的實際情況來看，行政相對人在面對行政執法程序中處于強者地位的行政機關，普遍存在著不知告，不想告或者不敢告的情況，行政相對人不提起行政訴訟，在很大程度上并不意味行政行為就是正確的、合法的。司法實踐中，在法院裁定準予強制執行后，往往會發現具體行政行為存在著這樣或是那樣的錯誤，使法院處于進退兩難尷尬的境地。非訴行政案件執行制度設立之初，就是以限制或剝奪行政機關自行執行權為前提的，其主要目的就是阻止違法的具體行政行為進入強制執行程序，人民法院司法審查的根本目的就是保障行政相對人的合法權益，不致因為其未提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。所以，在非訴行政案件執行程序中設立司法 聽證制度，充分體現了優先保護相對人合法權益的價值取向，在我國民主法制還不健全的情況下，對于制約行政權濫用，強調行政法保護個體權益的功能，彌補因相對人沒有提起訴訟而造成的權利喪失的情況下，又提供了一條法律上的救濟途徑。在法律效果和社會效果相統一的情況下，更加體現了人民法院在非訴行政案件執行程序中突出的以人為本，保護公民、法人或者其他組織合法權益的法律精神。（后文對司法聽證制度作專章詳述）。

(6)審查結論。人民法院對被申請執行的具體行政行為進行合法性審查后，應就是否準予執行作出裁定。依照《若干問題的解釋》第62條第1款第14項的規定，該裁定當事人不能提起上訴，送達即發生法律效力。 （三）在非訴行政案件執行程序中推行司法聽證制度。

1、設立聽證制度的必要性。

第一，是以事實為依據，以法律為準繩的要求。非訴行政執行案件的執行依據是行政機關作出的具體行政行為，其未經開庭進行舉證、質證、認證等訴訟程序，由行政機關直接申請并進入法院的執行程序，行政機關作出的具體行政行為認定事實是否清楚，證據是否充分，適用法律是否正確，程序是否合法，處理結果是否得當等問題均難以把握，設立司法聽證制度的目的就是要從事實和法律兩方面進行審查，從而決定是否準予執行。

第二，是保證公民、法人和其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權基本原則的要求。一般來說，非訴行政案件執行都是由于行政管理相對人逾期既不履行義務，又不起訴，而由行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為引起的，此時行政相對人已喪失司法救濟權，但喪失了司法救濟權并不意味著喪失了申辯的權利。在非訴訟行政案件執行審查過程中啟動聽證程序，給被執行人一個專門的申辯機會，也使行政機關有了一個再次對所作具體行政行為進行“質檢”的機會。

第三，有利于執行工作的順利執結。依照傳統的職權主義執行模式、法院對行政機關的具體行政行為只進行書面審查，不公開審查過程，被執行人難免產生“官官相護”的偏見，造成多數非訴行政案件被執行人抵觸情緒大，給執行工作增添了相當的阻力。設立司法聽證制度，讓被執行人也參與到審查過程中，在理解了法律的相關規定后，雙方均能清楚地認識到有利于自己的一面和不利于自己的一面。實踐證明，司法聽證制度的實施，對促進被執行人自覺履行法定義務效果明顯。

2、司法聽證制度的適用范圍。

非訴行政案件執行的聽證，可依當事人申請或者是人民法院依職權召開，可分為強制執行前聽證和強制執行中聽證兩個階段。強制執行前聽證是指人民法院在司法審查階段的聽證，強制執行中聽證是在準予進入強制執行后，案件終結執行之前的聽證。為了節約司法資源，不是所有的案件都必須聽證。對于那些經書面審查完全可以查清，并且被執行人無異議的具體行政行為，沒有必要舉行聽證。只有重大、疑難、復雜或者社會影響面大的案件才召開聽證會。如果盲目擴大適用范圍，不利于司法效率的提高。

3、司法聽證制度的程序設置。

①下發聽證通知書，通知行政機關和被執行人聽證的時間、地點和要求。

②聽證程序開始，首先核對聽證雙方的身份，宣布聽證合議庭成員名單、告知雙方享有的權利。

③申請執行人就其享有的職權，作出具體行政行為認定的事實相關證據，以及執法程序，適用的法律、法規及規范性文件等依據進行舉證。

④被申請人進行質證，并可以提供相應的證據材料。

⑤雙方針對爭議的焦點進行辯論。

⑥合議庭評議，制作并送達裁定書。

（四）強制執行程序。

人民法院經審查裁定準予強制執行的具體行政行為，按照《民事訴訟法》第二百二十條規定的精神，由執行人員向被執行人發出執行通知書，責令其在指定的期限內履行具體行政行為確定的義務，逾期不履行的，強制執行的措施應當參照《民事訴訟法》關于強制執行措施的規定。

在采取強制執行措施前，人民法院仍應作出并送達裁定書，裁定劃撥被執行人在金融機構的存款，或裁定扣押，查封被執行人的財物。在扣押或查封財物的同時，還應發出有關查封，扣押財物通知書，逾期不履行確定義務的，拍賣或變賣被扣押，查封的財物。

強制拆除房屋或者退出土地的，在采取強制執行措施前，依照民事訴訟法第二百二十九條的規定，由院長簽發公告，責令被執行人在指定期間履行，逾期不履行的，強制執行。

為避免被執行人在非訴行政案件執行程序中轉移財產，逃避執行，人民法院在采取強制執行措施前可以根據申請人的申請保全被執行人的財產，但具體行政行為確定的權利人申請的，要提供擔保。

（五）結案方式。

《若干問題的解釋》中對非訴行政案件的結案方式分別規定了裁定準予強制執行和裁定不準予強制執行兩種結案方式。但實踐中，人民法院在執行非訴行政案件中，往往遇到行政機關要求撤回執行申請的情況，究其原因有以下幾種情況：一是，被申請人通過各種關系向申請人打招呼，申請人礙于情面，壓力等因素向法院提出撤回申請；二是，被申請人主動履行部分義務后，申請人同意免去剩余部分，而提出撤回申請；三是，在審查中，人民法院發現其具體行政行為不合法，行政機關認可后，主動撤回申請。

人民法院在非訴行政案件執行過程中，針對申請人撤回申請。做法不一。有的對申請不予審查即裁定準予撤回申請，有的裁定執行終結，有的則一律不準許撤回執行申請。對此，本人認為，執行過程中，應有條件地允許執行和解。因為行政執行的最終目的是實現義務的履行，行政機關既然有權對相對人作出處理的決定，并且有權撤銷原處理決定。那么，為了促使相對人履行行政行為確定的義務，避免行政機關和相對人之間的相互對峙，消除相對人對行政機關的抵觸、對抗的思想情緒，行政機關就應該有通過執行和解的方式了結行政爭議的權能，這樣的友好協商與和解，不僅有利于相對人合法權益的保障，也必定有利于行政執行最終的實現，但是，這種進入司法程序的和解，必須要受到人民法院的司法審查和嚴格控制。對行政機關提出的撤回申請，經人民法院審查后分別作如下處理：（1）撤回申請不損害國家利益、公共利益或他人的合法權益的，裁定案件終結執行；（2）撤回申請如若有損害國家利益，公共利益或者他人合法權益的情況，一律不準撤回申請，及時通知當事人繼續執行該案。從而有效地避免行政執行中濫用職權，損害法律的尊嚴和嚴肅性。有效地維護和監督了行政機關依法行使職權。

參考資料：

1、《行政法與行政訴訟法》張樹義主編。 法律出版社 2001年3月出版

2、《行政訴訟法學》應松年主編 中國政法大學出版社 2001年10月出版

3、《中華人民共和國行政訴訟法》

4、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》

篇(5)

〔關鍵詞〕受案范圍法律適用行政案件

行政訴訟受案范圍是行政訴訟法律制度中一個非常重要的概念，也是一種頗具特色的制度現象。一方面它是界定司法權對行政權及其活動能夠實施司法審查的范圍，是在防止司法權對行政的過度干預和法律對行政的必要控制之間尋求的一種制度設計；另一方面，它也反映了國家對公民合法權益在司法制度中保護范圍的周延性。它甚至是衡量行政法治發展的重要標志。然而，在行政訴訟法律制度面臨修改的情況下，如何按照行政法治觀念和人權保障的基本要求，積極而又正確解讀現行行政訴訟法律制度中有關受案范圍的規定，使其既能反映行政法律制度所應具有的特點，又能符合訴訟制度本身的機理與功能，理順相關法律制度之間的適用關系，進而為行政訴訟法的修改提供一條科學嚴謹的認識和思路。本文針對司法實踐中的受案范圍適用現狀與現實需要，試圖以行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍的適用關系為視角，對行政訴訟的受案范圍進行一次重新詮釋。

一、對受案范圍與行政案件的理解與認識

我國《行政訴訟法》關于受案范圍的內容全部集中在三個條文上，即第2條的概括肯定，第11條的肯定列舉和第12條的否定列舉等規定。由此一般認為我國關于行政訴訟受案范圍的立法模式是混合式。當初之所以有此規定，“考慮我國目前實際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規定‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習慣、不適應的問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現在還不宜規定的太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行?！薄?〕

現有受案范圍“系以‘具體行政行為’為中心形成的列舉加概括方式確定的，受案范圍限于由‘行政機關’作出的‘具體’‘行政行為’中的，由行政訴訟法作出明文規定的那一部分。這部分也就是所有公法性決定中可能會受到司法審查的全部”〔2〕（中文版導讀P2）。此范圍排除掉了抽象行政行為，同時亦并非所有的具體行政行為皆可訴，按照《行政訴訟法》的規定，只有侵犯行政相對人人身權、財產權的具體行政行為才會受到司法審查。誠然，將行政訴訟完全等同于一種司法審查概念時，只限于“具體”的“行政行為”是正確的。但不能忽視的問題是作為一種訴訟制度，其首要的基本功能在于受理和裁決具備案件特征的利益之爭，以向案件請求人提供法律救濟和保護。就此意義上而言，行政訴訟“受案范圍”是指人民法院所能夠受理并進行裁決的“行政案件范圍”，盡管這種行政案件可能主要或基本上是由具備行政行為所引起并構成，但不應僅限于此。

行政訴訟法第11條是對行政訴訟受案范圍肯定規定的條文，第一款的第一項至第八項是對具體行政行為的列舉、示范，是“行為”的集合。第二款規定：“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提訟的其他行政案件”，采取的是“案件”標準。在同一條文當中第一款與第二款規定的標準不同，這究竟是當初立法者用心良苦故意設置的產物，還是不必要的技術上的疏漏，我們無法進行考證。但第二款的規定卻蘊涵著大量的信息。“其他行政案件”包括以下幾個因素：首先須是法律、行政法規、地方法規、自治條例、單行條例所規定的人民法院可以受理的案件；其次上升為行政案件的行政糾紛可能會因很多不同因素而引起，既可能是具體行政行為，也可能是行政指導、執行職務中的暴力行為等非具體行政行為。“其他行政案件”是否受“具體行政行為”“人身權、財產權”的標準限制呢？從立法技術角度看，第二款是第一款的但書條款，是特別條款與一般條款的關系。這里強調的是其他法律法規，而不是等同于第一款但未列入的其它案件。若仍受第一款“具體行政行為”的限制，則兩個條款設置的標準應該是一致的。故我們認為此兜底條款不應受“具體行政行為”的限制，其他行政案件不但包括可訴的具體行政行為（不限于第11條所列），而且包括法律規范規定的具體行政行為之外的其他行政行為所形成的行政案件。另外，還需說明的是構成行政訴訟上一個案件的焦點并非僅僅立足在是否是具體行政行為或其他行為的標準上，而是還可能受到其他因素的制約，基于某些對當事人權益保護原則的價值選擇，以一定的利害關系來確立是否構成行政案件。

在《行政訴訟法》第一章總則共十個條文當中就有五個條文提到了“行政案件”，而提到“具體行政行為”的只有兩處條文。在此我們并非以條文的多少來判斷概念的優劣，只是從訴訟的本意出發，來恢復訴訟范圍的“真面目”。一個行為產生糾紛并不必然引訟，也不必然會導致司法對行政的干預。社會糾紛解決機制有著多樣性、多元化的特點，訴訟只是扮演了維護正義“最后屏障”的角色。由于公權力的不可處分性決定了行政糾紛的不可調解性，糾紛只能通過公權力的干預來得到解決或緩解。糾紛只有進入代表公權力的糾紛解決程序（如訴訟、復議、申訴等程序）后才能稱作為“案件”，于是案件就成為中立者和兩造共同針對的標的物。對于行政糾紛而言，人民法院所審查的是行政案件（盡管這種行政案件在行政執法當中經常表現為具體行政行為，但也不一定全是具體行政行為）而且也只能是行政案件，具體行政行為進入訴訟程序中表現形式的載體就是行政案件，并且具體行政行為成為這種載體的主要組成部分，但絕不是唯一部分。

二、行政賠償范圍對行政訴訟受案范圍的影響

國家賠償范圍是國家賠償法律制度中的一項重要制度。根據《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）的規定，可以將國家賠償范圍的含義概括為，是指國家對哪些國家職能機關的哪些侵權行為所造成的哪些權益損害承擔賠償責任的范圍。之所以在國家賠償法律制度中設定賠償范圍，主要是因為國家賠償責任制度是一個從無到有的漸進發展過程，往往受到一國的政治體制、社會發展、法治化進程、人們的觀念和認識及理論因素及國家財力的制約。同時，一國的法律傳統、法律體系中是否存在相關救濟的法律等等，都在一定程度上對行政賠償范圍的確定產生或多或少的影響。

根據《國家賠償法》第2條規定，行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依法取得賠償的權利。而《國家賠償法》第3條、第4條就行政賠償范圍以列舉和概括相結合方式予以規定。根據列舉出來的國家承擔賠償責任的行使行政職權情形，可以將其歸納為兩類行為：具體行政行為和事實行為。前者如行政處罰、行政強制措施等，后者如毆打、非法拘禁等。而對于兩條款分別有一個兜底的概括性規定，即造成公民身體傷害或者死亡的或造成財產損害的其他違法行為。在《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（以下簡稱《若干問題的規定》）第1條規定：“《國家賠償法》第3條、第4條規定的其他違法行為，包括具體行政行為和與行政機關及其工作人員行使行政職權有關的，給公民、法人或者其他組織造成損害的，違反行政職責的行為”。鑒于法律只能作出原則、概括性的規定，在具體司法實踐當中只能采用個案標準。也就是說，一方面要準確把握和理解法律規范的內涵、精神，另一方面針對現實當中所發生的各種不同的事實、關系及其案情進行具體分析，結合法律規定進行個案上的解讀和適用，來判斷是否構成賠償案件。“總的來說，只要侵權行為具備了行政賠償責任的構成要件，并且沒有可以免責的抗辯事由，就應當由國家承擔賠償責任”?！?〕（P265）

基于上述對第3條、第4條的解讀和分析，可以看出被法律納入國家賠償范圍的違法行使職權行為包括了下列幾層含義：（1）不但包括行政法律行為，而且還包括行政事實行為（如以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的即為此類行為）。通常情況下，“事實行為有兩種情形，一種是明顯的事實行為，如個別工作人員恣意妄為的暴力行為；另一種是包含在具體行政行為之中的行政事實行為，如行政機關在執行具體行政決定的過程中超出行政決定的要求剝奪公民、法人或者其他組織財產權的行為”?！?〕（P272）（2）不但包括具體行政行為，而且還包括非具體行政行為。在《若干問題的規定》第3條就規定了，針對非具體行政行為侵犯合法權益的，賠償請求人也可以提起行政賠償訴訟。此規定避免了理論及實務界簡單地采用“抽象行政行為”作為“具體行政行為”的對應概念，可謂一大進步。從邏輯關系上來講把行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為，在范圍上并非周延，并不能把所有的行政行為都涵蓋進來。而非具體行政行為其外延比抽象行政行為更大，還包括一些沒有被我們完全認識和得到研究的行政行為。（3）違法行使行政職權，不但包括積極主動行使職權，具備了執行職務的外觀行為（如所列舉的行政強制措施、行政處罰等），還包括行政不作為，即對法定職責的不履行。

根據《行政訴訟法》第11條第二款的規定：“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提訟的其他行政案件”。應當說，《國家賠償法》有關行政賠償范圍中所包含的具體行政行為造成的損害賠償，就其具體行政行為合法性的司法審查問題，自然屬于行政訴訟受案范圍，這是不容置疑的。但行政賠償范圍中所包含的其他行為（如行政事實行為、其他非具體行政行為等）是否也可納入行政訴訟受案范圍呢？對于這些可以提起行政賠償訴訟的行政案件，若按照“具體行政行為”標準，這些行為違法性的確認則被排斥在訴訟受案范圍之外。然而，我們緊摳該條第二款規定的內容可以看出，這里指的是法律、法規規定可以提起行政訴訟的“其他行政案件”而非“其他具體行政行為”。也就是說，行政訴訟法本身所直接規定的可以提起行政訴訟的行政案件是以具體行政行為作為構成標準的，但這既是一個基本規定也是一個一般規定，而法律、法規規定可以提起行政訴訟的“其他行政案件”，既是一個例外規定也是一個特別規定。應當說，這里的“其他行政案件”既包括上述一般規定中的具體行政行為之外的其他具體行政行為引發的行政案件，也包括其他行為或情形所引發的行政案件。其實這正是立法者針對當時社會條件下不能直接就受案范圍做到較為寬泛的規定，又考慮到以后社會及法律制度發展應具有的適應性，在“特別法優于一般法”的法律原則指引下而預留的適用空間。其結果就是作為行政訴訟受案范圍的“行政案件”從所列舉的具體行政行為可以擴展到其他具體行政行為，從具體行政行為可以擴展到非具體行政行為乃至其他情形。

盡管《行政訴訟法》第二章行政訴訟受案范圍中并沒有明文規定行政賠償案件，而且行政訴訟和行政賠償存在著明顯的區別，“行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，而行政賠償訴訟審查的是行政機關及其工作人員行使行政職權是否造成應由國家承擔賠償責任的損害后果；行政訴訟主要是解決具體行政行為的效力問題，而行政賠償訴訟主要解決的問題是國家是否承擔行政侵權賠償責任”?！?〕（P270）然而，《行政訴訟法》第九章行政侵權責任中卻規定了行政侵權賠償在程序上采取行政訴訟程序，同時《國家賠償法》第9條第二款以及第13條的規定確立了訴訟程序最終解決行政賠償爭議的原則。另外，在實體規定的內容上，“行政賠償雖然是財產權益損害賠償責任，但是是由行政職權引起的，雖然行為有違法侵權的性質，但屬于公法上行為侵權，責任的歸屬是行政職權主體或個人?！薄?〕（P18）

由于行政訴訟案件與行政賠償案件的審判機關為同一司法機關，而且兩種糾紛皆為行政機關行使行政職權所引起，都涉及到了行政權與公民權利的關系及其法律評價問題。行政權與公民權利都是憲法規定的基本內容，“現代憲法中的權利保護的核心因素是‘合法原則（theprincipleoflegality）’：應受懲罰的行為必須是行為發生時有效力的法律明文禁止的行為”〔5〕（P3）。司法機關在行政訴訟過程中對行政行為進行“合法性審查”，合法性成為行政機關、行政相對人和司法機關所共同針對的焦點，而因具體行政行為引起的行政賠償訴訟同樣要以審查具體行政行為的合法行為前提。那么，行政機關只要是服從和符合法律的規定，既使侵犯行政相對人的權利、自由也不構成違法。因此，“依法行使職權”是對行政機關的職責要求，行政訴訟和行政賠償只是所采用的視角不同而已，盡管兩者存在區別，但兩者都是對行政機關違法行使職權所采取的補救性措施，力爭把行政機關及其工作人員對行政相對人的損害降到最低限度。另外，從當事人訴訟請求及其救濟角度來看，有撤銷之訴、確認之訴、責令履行之訴、變更之訴、賠償之訴等，而從人民法院裁判方式來看，有相對應的判決種類。所以由此形成的行政訴訟法律關系，在行政訴訟受案范圍內應當包括行政賠償之訴，行政案件應當包括行政賠償案件。

需要進一步說明的是，提起賠償訴訟首先要解決案件的賠償要件是否具備，確認侵權行為違法是否存在，行為的合法性則是重中之重。造成侵害的職權行為若被確認為違法，按照現行法律制度規定，當事人可以單獨提訟，也可以在確認違法性的同時一并提起賠償請求。但當當事人單獨請求賠償時，只能提起行政賠償訴訟，而其前提條件必須是損害行為的違法性已經通過其他途徑或方式得到確認（包括行政訴訟）。

在有關確認行為的違法性方面，盡管法律給當事人設定了眾多的選擇途徑（包括賠償義務機關、復議機關等有關國家機關依照相應的法定程序對違法行為進行的確認），但如果行為違法性應當得到確認這個前提在上述眾多選擇途徑中沒有得到解決的話，那么人民法院就應當承擔起解決確認侵權行為違法性的職責。其實，《若干問題的規定》第34條關于“人民法院對賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟案件，在判決時應當對賠償義務機關致害行為是否違法予以確認”的規定，也印證和反映了司法實踐與這種思路和認識的契合。應當說，認為行政賠償訴訟只是行政訴訟的一個類型，是符合我國民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟的劃分標準的，同時行政賠償訴訟與行政訴訟都是基于行政管理糾紛引起的訴訟。因此，我們認為行政賠償訴訟和行政訴訟在本質上應當是一致的，有關違法行為確認途徑的多樣性也只是增加了當事人的選擇機會而已。

從實證角度出發，按照行政訴訟法規定的舉證責任規則，被告行政主體應當對被訴具體行政行為的合法性承擔舉證責任。而根據《若干問題的規定》第32條規定，原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任。盡管目前理論界也有很多學者認為，在行政賠償訴訟中原告承擔初步舉證責任，但有關初步舉證責任的范圍、內容是什么，以及其與賠償義務機關在舉證責任方面應當如何界分，卻很少具體述及。原告在行政賠償訴訟中要對因受被訴行為侵害造成的損害事實承擔舉證責任，應當說既符合上述司法解釋的規定，也應為“初步舉證責任”觀點所包含。然而，對于損害事實與違法行使行政職權之間存在的因果關系以及基于因果關系認定違法侵權行為事實的存在是否也屬于原告舉證責任范圍呢？根據《若干問題的規定》第32條規定以及一般損害賠償中的“誰主張誰舉證”規則來理解，原告應當對此負舉證責任。但若以非具體行政行為為例來對此進行初步探討的話，這樣理解是明顯存在問題的。因為，依據現行行政訴訟法的有關規定，非具體行政行為是不屬于行政訴訟受案范圍的，當事人對非具體行政行為請求賠償應當適用行政賠償訴訟的舉證責任規則。據此，對非具體行政行為違法性的確認也要適用行政賠償訴訟，應當由當事人承擔舉證責任。然而，非具體行政行為與具體行政行為都是行政機關及其公務人員在行使職權過程當中形成的，都是與行政公務相關聯的行為。行政機關僅對具體行政行為承擔舉證責任，卻把非具體行政行為排除在外，同是職權行為卻采取兩種舉證標準，無疑是與依法行政的要求相背離的。這樣也會使原告的取證之路步履維艱，把行政機關及其公務人員應當對自己職權行為負責的要求“轉嫁”到了當事人身上，既對原告權益保護不利，也對本來就處于劣勢的行政賠償訴訟原告更加不公平。與此同時，如果堅持要求合法權益受到侵害的當事人負舉證責任，以證明其損害與占盡優勢地位的行政職權及其行為之間存在因果關系，在客觀上也恐怕是一件難以完全做到的事情，對當事人而言也有允公平。因此，我們認為將行政賠償案件置于行政案件之中適用行政訴訟而非所謂行政賠償訴訟，在原告負初步證明責任之后，就應該繼續由被告負舉證責任，更具有公平公正性。這樣一來，不僅所有的職權行為都能夠直接適用行政訴訟程序，而且行政賠償案件本身也應當能直接適用行政訴訟程序得到解決。據此，我們認為在行政訴訟程序以外不應當存在所謂的行政賠償訴訟程序。

總之，國家賠償法有關行政賠償范圍的規定補充和擴大了行政訴訟訴訟受案范圍，使其案件不僅僅局限于具體行政行為，而且進一步擴展到了非具體行政行為。同時，我們認為還應當將行政訴訟受案范圍擴大到行政賠償案件范圍。

當然就適用關系而言，行政訴訟受案范圍對行政賠償范圍也具有補充與擴大作用。首先，屬于受案范圍的具體行政行為，也就意味著能夠通過司法審查在法律上被確認為違法行為。因為根據行政訴訟法第九章“侵權賠償責任”之規定，屬于行政訴訟受案范圍的行為也都是應當能夠引起行政賠償的行為，而同時結合《國家賠償法》第3條和第4條規定國家還應當對“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”和“造成財產損害的其他違法行為”承擔賠償責任，屬于行政訴訟受案范圍的行為，也就當然屬于行政賠償范圍。其次，最高人民法院對行政訴訟法的司法解釋事實上又擴大了受案范圍?！?〕（P11）那么，這也就導致了可通過司法審查確認違法行為的范圍的擴大，實際上也就必然擴大了可請求賠償的范圍。

《國家賠償法》是在《行政訴訟法》頒布之后出臺的，在行政賠償范圍和訴訟受案范圍上都表現為‘概括加列舉’的混合模式，一方面體現了國家立法政策的延續性；另一方面則保證在同一行政法律體系中相同位階法律能夠銜接起來，避免法律沖突。從范圍確定標準上看，賠償范圍所采用的“違法行使職權”要比訴訟受案范圍所確立的“具體行政行為”和“人身權和財產權”標準更為科學，古拉丁諺語“列舉意味著限制”。由此可見我國的立法質量是在不斷提高，立法技術日趨完善。

法律制度只有在司法實踐當中才能煥發出生命力，現實對法律制度和司法機關都提出了挑戰：從現有制度出發，如何才能更廣泛地保護行政相對人的合法權益？“行政法的一切制度都是相互配合的。它的各項制度之間配合越默契，那么行政法的效果就會越好。當社會發展變化要求行政法也隨之變革時，其內部的各項制度就應當作相應調整。”〔6〕（P24）確定行政訴訟受案范圍和行政賠償范圍都是為了保護行政相對人的合法權益，促使行政機關依法行政和更好地發揮人民法院司法公正的職能。他們的內容所體現的理論層次和對現實的法律回應都應當是統一的。

賠償范圍和受案范圍的內在邏輯性決定了兩者是相互印證的，這也是司法實踐的法律依據。兩者的互動關系還體現在動態的發展趨勢上，一方面行政訴訟受案范圍作為行政賠償范圍的前提，為賠償范圍的發展奠定了基礎，指明了方向。另一方面行政賠償范圍又拓寬了行政訴訟受案范圍。兩者相互促進相互補充，形成一種動態上的邏輯互動關系。

三、現實的回應

法律指引和規范著執法實踐，也只有在執法實踐當中法律才具有生命力。同時執法實踐又給法律提出了新的要求，促進了法律的發展。由于行政法的靈活性和不穩定性，行政執法實踐在客觀上對行政法的推動更是表現的淋漓盡致。社會的發展對公共行政活動提出了更高的要求，單純的命令服從關系、以強制為主要手段的行政執法已經不能完全適應時代的發展及需求。行政執法手段的多元化、多樣性、非強制性逐漸發展起來，行政指導、行政合同等新型活動方式更是應運而生。依照目前行政法學界對具體行政行為所下的定義來看，這些行為既不符合具體行政行為的特征和要素，也不包含在該范疇之內。同時，行政機關和公務人員行使行政職權針對特定的對象所實施的行為也并非都具有法律意義（或產生法律效果），并非都能用具體行政行為予以涵蓋或者解釋。

然而，不管怎樣，行政權的雙重屬性卻決定了上述這些行為既可能會給行政相對人帶來利益，也可能會導致合法權益的損害。依照“有損害必有救濟”這一法律諺語，在上述行為給當事人權益帶來不利影響時，應當賦予其對權益進行救濟的渠道或途徑。但若按現行“具體行政行為”的含義及其標準，這些行為都不能包含于其中，也就不屬于行政訴訟受案范圍而能夠提起行政訴訟。

梅利曼所言“大陸法系國家法律秩序的運作要依靠兩個因素的影響，其一是法典生效的時代；其二，司法機關對舊法疏漏的回應”〔7〕（P150）。行政訴訟法從頒布到現在已經歷了十幾個年頭。司法實踐中關于行政訴訟范圍爭議的案件層出不窮，最高人民法院先后兩次頒布司法解釋來試圖彌補制度漏洞與實踐操作的鴻溝。應當說，司法解釋無疑是司法機關最有法律意義的回應，當然法院對法律進行司法解釋也要遵循很多規則，然而如何更深入準確地挖掘實在法的深層含義，也是司法機關面臨的難題之一。正如格雷在論《法律的性質和淵源》的講演中所說：“之所以出現所謂的解釋的困難，是在立法機關對之完全沒有概念的時候——當時的立法機關從未想到今天會對該制定法提出這個問題；這時法官并不是確定當年立法機關心中對某個問題是如何想的，而是要猜測對這個立法機關當年不曾想到的要點——如果曾想到的話——立法機關可能會有什么樣的意圖”〔8〕（P5）。同時“法律根植于文化之中，它在一定的文化范圍內對特定社會在特定時間和地點所出現的特定需求作出回應”〔7〕（P155），“行政訴訟案件從十年前的幾種發展到現在五十余種，我們無論如何也無法否認行政訴訟受案范圍事實上在擴大”〔9〕（P11），1999年11月24日最高人民法院第1088次審判委員會討論通過的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對行政訴訟受案范圍作了新的規定，“其基本指導思想就是要破除或取消原有的司法解釋或者在事實上存在的對受案范圍的不當限制，將受案范圍恢復到《行政訴訟法》的本來面目上，而不是在《行政訴訟法》規定的基礎上擴大受案范圍”〔10〕。這對完善我國行政訴訟受案范圍制度，保障公民、法人和其他組織的合法權益以及加強司法權對行政的監督和控制有著十分重大的意義。

《若干解釋》刪去了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見﹙試行》》中對具體行政行為的定義，而代之以學術界普遍認同的“行政行為”的概念，以“產生實際影響”取代了“人身權、財產權”的規定。盡管避免了具體行政行為這一不確定概念的困繞，從廣義上對人身權財產權進行解釋，但卻又進入另一維谷，即：行政行為“作為一個法律術語，行政行為的內涵究竟應當如何界定？其外延又如何劃清？原先具體行政行為概念是否仍然保留？”〔11〕“實際影響”本身亦為不確定的法律概念，對是否具有“實際影響”的客觀衡量標準，法律規范以及司法解釋也并沒有給出具體明晰的說明。由此可見，行政訴訟規定的受案范圍自身存在的缺陷并沒有得到根本解決。

從行政行為概念的發生與演變來看，在我國行政行為最初是作為一個行政管理上的概念來使用的，隨后又作為行政法上的一個重要概念在使用。在行政訴訟法的制定過程中為了縮小行政訴訟的受案范圍而使用了“具體行政行為”這一概念，但是行政行為進入了行政訴訟法后，其功能就因行政訴訟受案范圍的實踐需要而發生了扭曲，行政行為不再只是一個實體上的概念而是具有了決定行政訴訟受案范圍的功能.因此，在中國的法律實施當中（包括執法實踐和司法實踐）對具體行政行為就有了不同的界定，有時用作概念，有時又用作標準，使得“行政行為”這個概念難免有些不能承受之重。

“上帝的歸于上帝、撒旦的歸于撒旦”，應當回歸“行政行為”概念的本來涵義、功能及其使用領域。與此同時，也讓行政訴訟受案范圍的確定標準回到具有易于提供法律救濟和解決法律糾紛的功能和意義上來。

四、行政訴訟受案范圍的修改設想

“具體行政行為”標準的出現是和行政法學理論發展的初級階段相聯系的，反映了特定歷史時期對行政訴訟受案范圍的認識，也反映了我國當初司法審查和救濟能力的有限性。但現在隨著理論和實踐的不斷發展，這一標準既表現出明顯的滯后性，也暴露出我們認識上所存在的偏差，目前到了非改不可的地步。我們認為行政訴訟法的修改，應當對行政訴訟受案范圍標準進行重新解讀和反思，即用“行政案件”標準代替“行為”標準。

首先、無論何種訴訟都是以相應的糾紛上升為訴訟案件為基本模式，民事訴訟和刑事訴訟、行政訴訟概莫能外。盡管行政訴訟法對受案范圍作了專門規定，但其也是就受理“案件”范圍的規定。然而，目前理論與司法實踐中把具體行政行為等同于案件標準，是與這種基本模式相背離的。其次、行政行為是針對行政領域及行政管理手段而不是針對訴訟領域，它有自己的特殊含義和適用領域。盡管具體行政行為是行政案件的主要表現形式，但行政案件不都是由具體行政行為構成的。同時，在不同的領域有不同的稱謂。我們不能“指鹿為馬”，造成概念混淆和適用范圍上的交叉、混亂與不周延。再次、行政法一個重要的特點就是富有變動性和靈活性，行政領域也是日益發展和擴大，行政訴訟受案范圍若采用“行為”乃至“具體行政行為”的標準，顯然不能適應公共行政發展及其作用方式的多樣性和依法行政對責任政府提出的要求。這樣也就會導致司法權對行政權的審查和救濟具有滯后性。而采用“行政案件”則是比較客觀、穩定且符合訴訟規律性的標準，更具有適應性。再其次、訴訟不但包括行為之訴，而且包括關系之訴。按照“具體行政行為”標準，對于那些涉及到行政法律關系的訴訟（如行政合同關系）則無法納入受案范圍。若采用案件標準，則涵蓋了關系之訴?？傊?，“行政案件”標準的采用一方面緩解了司法機關、行政機關與行政相對人三者之間的緊張關系，使行政相對人的合法權益得到更充分的保護。另一方面也協調了法律與法律之間的關系，使之相互補充，相互促進。

我們認為關于行政訴訟受案范圍可以這樣規定，“人民法院依法審理行政案件，法律有特別規定的除外”或者“人民法院依法審理行政案件，但涉及到下列事項的除外：（一）國防、外交等國家行為；（二）立法行為（三）司法機關依照訴訟法所進行的行為；（四）行政立法行為；（五）內部行政行為；（六）行政最終裁決行為；（七）對公民、法人、其他組織不產生實際影響的行為；”。除否定列舉事項之外的行政案件，都屬于受案范圍。采取行政案件為標準，只是出于對行政訴訟受案范圍周延性的考慮，并不意味著對“行為”標準的絕對排斥。以“具體行政行為”為標準的行政案件在全部可以受理的行政案件中仍占有很大的比例，目前理論界和實務界對“具體行政行為”標準所作的研究和推動，仍然適用于部分行政案件的判斷上。此標準比原來的標準更具有操作性和科學性。訴訟的本意是解決糾紛，行政相對人的合法權益遭受與行使行政職權有關的行為損害時，其合法權益能否得到充分的保護與是否有充分的救濟途徑息息相關。只有這樣權益才能得到保護，正義才能得到伸張。

我們認為對行政訴訟的認識定位不能搞一刀切，行政訴訟受案范圍的設計絕不能放之四海而皆準。法既非純粹（倫理）命題，亦非純粹實然（經驗）命題，而是統合二者應然過渡到實然之實踐命題或其（自實然過渡到應然之）反命題，其必須同時考慮規范與事實、理性與經驗等二種不同認識或認知對象，又須建立起二者間之合理論證〔12〕（P19）。嚴格意義上說，一切普適性的理論對于具有多元性和相對性的法律現象而言都是削足適履。而一切沉浸于孤芳自賞的地方性知識和“本土資源”，也是“自戀”和狹隘的。行政法的廣博龐雜使非此即彼的方法無存身之地，也使任何一種壟斷性的方法都顯現出不充分的尷尬。一切上帝式的宏大敘事已不再有，小鬼式的占地為王也不存在?！?3〕（P7）一切法律現象都不可避免地要接觸、要交流、要溝通、要對話、要變遷。這一切使任何方法對于行政法這門富于變動性的學科而言都是“之一”，而非“唯一”。

從行政訴訟受案范圍與行政賠償范圍的適用關系為視角，對行政訴訟的受案范圍進行重新解讀，本文也僅僅是一種嘗試。

參考文獻

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篇(6)

檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督,是我國行政訴訟法所確定的基本原則之一。我國行政訴訟法已經生效實施五年多時間了,五年的實踐表明,正確處理行政權、審判權和檢察權三者之間的相互關系,加強檢察機關對行政訴訟的法律監督是全面貫徹實施行政訴訟法的基本前提和重要保證。目前,在行政訴訟中實行檢察監督仍面臨著一系列的困難和問題,理論上不夠成熟,實踐中仍在試點摸索,因此,有必要重視和加強對行政訴訟檢察監督問題進行深入的研究和探討。本文擬就檢察監督的地位、方式、范圍及抗訴等問題略陳管見。

一、檢察機關在行政訴訟中的法律地位

關于檢察機關在行政訴訟中的法律地位問題,法學界和實際部門存在著不同的觀點和認識。(1)有人主張檢察機關參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機關在行政訴訟中處于法律監督者的地位;(3)還有人主張檢察機關在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來看，它處于原告的訴訟地位,同時,它又行使法律監督者的職能。國外立法對這一問題也采取了不同的態度。在英國,檢察機關參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規定了檢察機關參與行政訴訟的情形并規定應有檢察長參加的案件，檢察長應該參加。英國總檢察長提訟或以檢察長的名義提訟,都以總檢察長作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關的部充當原告人或被告人,如果沒有這樣的部,總檢察長充當訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國,行政法院法規定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人?！?〕可見,在德國,檢察機關在行政訴訟中有自己的特點,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我們認為,檢察機關在行政訴訟中始終處于法律監督者的地位,而不等同于一般訴訟當事人,無論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國家的法律監督機關,主要理由如下:

第一,這是檢察機關的性質和任務決定的。我國憲法第129條明確規定:“人民檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第4條規定的檢察機關的任務是“通過行使檢察權,……維護社會主義法制,維護社會秩序……保護公民的人身權利、民利和其他權利,保衛社會主義現代化建設的順利進行?！?/p>

第二,這是國家干預原則所決定的。檢察機關代表國家實行干預的目的是保證行政審判機關正確行使審判權,確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實現。檢察機關依法對行政訴訟活動實行法律監督,對那些損害國家和社會公共利益的違法行為進行必要的干預,確保行政訴訟法的順利實施,這是行政檢察監督的重要任務。

第三,這是由行政訴訟法明確規定的。行政訴訟法第10條明確規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。有人主張,檢察機關在參加訴訟時是處于法律監督者的地位,在提訟時則處于原告的地位。這種觀點是不能成立的,我們認為,檢察機關在提訟時,仍然處于法律監督者的地位,因為檢察機關提訟與當事人提訟不同。檢察機關提訟的權力來源于其法律監督的職能,是由其法律監督權派生出來的,因而具有法律監督的性質。檢察機關提起行政訴訟,既是對行政違法行為的監督,又是對行政相對人放棄訴權的行為的監督。因而檢察機關在行政訴訟中不是處于一般當事人的訴訟地位,而是處于法律監督者的訴訟地位。

檢察機關的行政訴訟中的法律地位體現在它既享有行政訴訟活動程序意義上的監督權,監督行政訴訟活動是否合法,又享有實體意義上的監督權,監督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機關在行政訴訟中應該享有獨立的訴訟權利,承擔相應的訴訟義務。訴訟權利主要包括:(1)有權提訟;(2)有權在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權對案件的事實和證據進行調查;(4)有權查閱案卷、審查證據;(5)有權參加法庭審理并對案件認定的事實和適用法律問題下發表意見;(6)有權對行政訴訟中的違法行為進行及時制止并提出修改意見;(7)有權對法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權對法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務主要包括:(1)嚴格按照行政訴訟程序辦案;(2)不影響行政審判人員依法獨立行使職權;(3)保持法律監督者的地位,不介入當事人之間的具體權利義務之爭?！?〕

二、行政檢察監督的方式

行政檢察監督的方式是指檢察機關對行政訴訟實行法律監督的具體途徑和方法。我國行政訴訟法第64條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴”。由此可見,行政訴訟法明確規定了提出抗訴這種行政檢察監督的方式。

除了法律明確規定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監督的方式,如提訟、參加訴訟等,對此,法學理論界和實際部門存在著不同的認識和觀點,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據。我們認為,從行政訴訟的立法目的出發,根據我國檢察機關的性質、地位和目的任務,行政檢察監督的方式應當既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:

第一,我國行政訴訟法第10條明確規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。行政訴訟法在總則中用專門的條文規定,其目的就在于行政檢察監督是全方位、多角度的,是實施全面的、完整的法律監督,而不是局部的、有限的法律監督。檢察機關不僅要監督審判結果——已經發生法律效力的判決和裁定,而且還要監督訴前的行為和訴訟的全過程。如果行政檢察監督的方式僅限于事后的抗訴監督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實踐中不利于行政檢察監督活動的全面開展。

第二,由于行政糾紛的雙方當事人的法律地位不平等,在行政相對人不敢或無力提訟的情況下,行政相對人就會被迫放棄訴權或改變自己的訴訟請求,對行政機關的行政違法責任就難以追究。由檢察機關提訟,就可以有效地保護行政訴權的行使,全面保護行政相對人的合法權益。

第三,為了保護國家和社會公共利益,必須實行全面的行政檢察監督方式。在現實生活中普遍存在著行政機關的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權益,而出現無人就全部損害提訟的情況。此外,行政機關為了逃避當被告,以犧牲國家利益為代價,降格執法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對人的合法利益,而且使國家社會公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對行政訴訟實行全面的行政檢察監督。

第四,對行政訴訟實行全面的監督,是維護社會主義法制統一的需要,由于檢察機關提起行政訴訟是基于法律監督權,而不是基于行政訴訟當事人的行政訴權,因而它的意義不僅僅在保護行政相對人的合法權益，而且是維護社會主義法律的統一實施所必需。從這一環節開始對行政訴訟實行檢察監督,對于保證行政相對人訴權的實現,協助行政審判機關做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對行政案件實行“不告不理”的原則,是否對違法具體行政行為提訟直接關系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機關對行政違法行為不應該采取消極的態度,在案件受理后再進行監督,而應該采取積極的態度,賦予檢察機關提訟的權利,對行政訴訟實行事前的監督,以切實保障行政訴訟立法目的的實現。

第五,檢察機關采取提訟和參加訴訟的方式對行政訴訟進行監督是國外行政檢察監督的基本監督方式。在英國,英國的總檢察長對公共機構的越權行為,有權向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認判決;對于公民的告發，總檢察長也可在審查后由公民以總檢察長的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國,檢察機關有權以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規定,檢察官要監督行政法律的實施,并要求提起這類案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規定,如行政機關不同意檢察長的抗議,檢察長有權從這一決定通知在30天以內向法院提訟并可參加訴訟?！?〕

除了上述三種行政檢察監督的方式之外,有的同志還提出,檢察機關應采取支持方式。我們認為,支持不應成為行政檢察監督的方式。支持是指檢察機關對行政侵權行為所造成的后果比較嚴重的,要支持行政相對人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當事人,實際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則應用到行政訴訟法中來,支持的實質是一種社會監督的方式,而不具有國家權力的性質,檢察院作為國家專門法律監督機關既然有權實行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠遠超過了社會監督的方式,因而沒有必要采取這種監督方式?！?〕

三、行政檢察監督的范圍

行政檢察監督的范圍問題,我國法律未作明確的規定。法學界和實際部門對此認識也很不一致。有的同志認為檢察機關有權對所有的行政案件實行全面的監督,有的同志則認為只能對一部分行政案件實行重點的監督,但對應當實行檢察監督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點:(1)其中一部分人認為行政檢察監督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據行政相對人的申請參與的“重大個人權益的行政案件”;(2)另一部分人認為行政檢察監督的范圍應根據訴訟請求來確定,只有在行政相對人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監督的范圍;(3)還有一部分人認為行政檢察監督的范圍包括三大類案件:一是行政機關的違法侵權行為涉及到社會公共利益以及行政機關的行政違法行為后果比較嚴重并且受害人又放棄訴權的行政案件;二是檢察機關自己發現并認為應當監督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件?！?〕

在確定行政檢察監督的范圍時,我們認為應當注意到以下兩個問題:

第一,檢察機關實行法律監督的權限問題。我們認為,人民檢察院作為國家專門的法律監督機關,行政檢察監督是檢察機關的一項職務行為,體現了國家意志,具有國家強制性。因此,它的監督權限是不受限制的,對行政訴訟中的一切違法行為都有權進行監督。不論行政案件的性質如何,也不論是什么種類的行政案件,檢察機關都有權依法自行決定是否實行法律監督,在監督的范圍上不受任何限制。

第二,在行政檢察監督實踐中的必要性和可能性的問題。行政檢察監督是一項全新的工作,在我國剛剛起步,目前實踐中仍在試點摸索,人員缺乏,經驗不足,又缺少成熟的理論指導和明確的法律依據,因此,我們認為,目前在確定行政檢察監督的范圍時應當分階段有選擇有重點地進行,沒有必要也沒可能將全部的行政案件納入監督的范圍,這是因為:(1)我國行政訴訟法規定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類復雜,檢察機關如果要對全部的行政案件進行監督顯然是不現實的。(2)相當一部分行政案件并沒有出現訴訟障礙,訴訟活動進行得較為順利,沒有發生違法行為,因此,檢察機關沒有實行法律監督的必要。(3)行政訴權是行政相對人依法享有的一項重要的權利,是否行使或怎樣行使應由行政相對人自行選擇,檢察機關在進行檢察監督時應當尊重行政相對人的選擇權和處分權,正確處理國家干預與行政相對人自由選擇和處分的關系。

第三,借鑒國外確定行政檢察監督范圍的立法規定。在英國,法律規定了行政檢察監督的范圍,檢察長在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權利和利益的訴訟,并要頒布訓戒令或宣言加以保護的,必須有檢察長參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機關不致發生違法行為,經檢察長許可后,私人和地方機關可以假借檢察長的名義提訟;(3)選舉法院審理有關選舉的案件時,需有公共控訴局長的代表參加,選舉法院關于選舉中有無不法行為向高級法院的報告,須抄送檢察長,以便研究決定是否實行控訴?！?〕

在現階段,我們在確定行政檢察監督的范圍時,既要注意檢察機關有權實行全面的監督,行政檢察監督的范圍不受任何限制,同時又要從目前行政檢察監督的必要性和可能性出發,只能有選擇有重點地進行監督,監督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監督范圍的無限性和有限性結合起來,把應有狀態和現有狀態結合起來,實行全面監督和重點監督相結合的原則,同時借鑒國外的有益經驗,并以此來確定我國目前行政檢察監督的范圍。

目前,從我國行政檢察監督的現實情況出發,考慮到作為監督對象的行政案件的客觀情況,如案件的性質、影響、復雜程度等等,將行政檢察監督限定在以下范圍之內:

(1)涉及到社會公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴重,案情重大,而無人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴重的案件和情節惡劣的案件。(3)具有重大政治影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因為這類案件直接關系到國家的和我國在國際上的聲譽。(5)行政審判機關或行政訴訟當事人要求檢察機關參加,檢察機關也認為有必要參加的行政案件。(6)檢察機關認為有必要監督的其他重大的行政案件。主要是檢察機關自己發現并認為應當監督的行政案件。

四、行政檢察監督中的抗訴問題

行政訴訟法第64條明確規定了檢察機關對行政訴訟有權提出抗訴,這是我國目前唯一從立法上予以確認的行政檢察監督的方式。為了具體貫徹實施行政訴訟法的這一規定,最高人民檢察院制定了《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》(以下簡稱暫行規定),明確規定了檢察機關提起抗訴的途徑和方式。關于檢察機關行使抗訴權雖然在立法上有明確規定,是法定的檢察監督方式,但是,由于立法規定過于簡略,很不完善,致使檢察機關在行使抗訴權時面臨著許多問題和困難。我們認為,根據行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國行政檢察監督的現實出發,應當全面理解和把握抗訴權的立法規定,抗訴權應當包括以下三方面的內容:一是提出抗訴權;二是在抗訴案件審理中的法律監督權;三是抗訴案件審結后的法律監督權。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監督權，是三種監督權力的統一體。

(一)提出抗訴權提出抗訴權中主要包括兩方面的問題:一是應拓寬提出抗訴權的主體范圍;二是應確定能夠提出抗訴的裁決的種類。

1.關于提出抗訴權的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規定》第2條規定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當按照審判監督程序提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,應當建議上級人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴?！边@一規定具體設定了檢察機關在審判監督程序中的抗訴權,但是,對抗訴主體的規定有一定的缺陷?！稌盒幸幎ā分忻鞔_規定只有上級檢察機關才能成為抗訴主體,而同級檢察機關不能行使抗訴權,只享有提出抗訴的建議權,不能直接成為抗訴的主體。這一規定給行政檢察監督的實踐帶來了許多問題和困難,主要表現在:其一,抗訴權過于集中,容易造成抗而不決的現象。由于大量生效的行政判決、裁定發生在基層人民法院,抗訴權就會集中在分檢、市檢以上的檢察機關,由于這些機關沒有直接參加行政訴訟活動,對案情不熟悉,再加上交通、辦案時間和數量條件的限制,因而難以及時發揮行政檢察監督的職能。

其二,在監督實踐中,抗訴任務將主要集中在省一級檢察機關,而省一級檢察機關在對全省檢察工作進行業務指導的同時,還得應付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時和有效地行使抗訴權。

基于上述理由,我們認為,為了確保行政檢察監督的順利進行,應當拓寬行使抗訴權的主體范圍,賦予同級檢察院在審判監督程序中的抗訴權,使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在理論上和實踐中都是切實可行的。在理論上,同級檢察院和上級檢察院都是國家的法律監督機關，賦予同級檢察院享有抗訴權只是檢察機關內部的職權劃分問題。在實踐上,同級檢察院監督同級法院的行政審判活動案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時地糾正錯誤的行政裁判。

2關于能夠提起抗訴的裁決的種類問題。在行使行政檢察監督的抗訴權時,應確定能夠提起抗訴的裁決的種類。

行政審判機關作出的行政判決如果違反法律、法規的規定,無論是哪一種類的行政判決,都可以成為行政檢察監督的對象。而行政裁定的種類較多,情況比較復雜,按照是否涉及行政案件的結論,可以分為兩大類;第一類是對行政案件進行根本性的處理,對行政訴權產生實質性的影響,直接涉及到案件的結論問題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒有直接作出審判結論,但間接確認了被訴行政行為的合法性。第二類只是涉及訴訟程序或與訴訟有關的具體問題,對案件的結論不發生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執行裁定等。我們認為,在行政裁定的眾多種類中,檢察機關只能針對第一類行政裁定提起抗訴,不能針對第二類行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權時,應當確定能夠提起抗訴的裁定種類,這樣在實踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監督的職能。〔8〕

(二)在抗訴案件審理中的法律監督權，抗訴權的行使不僅包括對確有錯誤的違法的行政裁決有權提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監督權。關于在抗訴案件審理中實行法律監督的形式問題,法律未作明確的規定。最高人民檢察院的《暫行規定》第8條規定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應當派員出席法庭,對訴訟活動是否合法實行監督?！边@一規定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機關應當派員出席法庭這種監督形式,對于其他監督形式未作明確的規定。我們認為,在抗訴案件審理實行法律監督的形式有許多問題值得進一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過程中,檢察機關派出人員的稱謂問題,以及在法庭上的席位設置問題,在開庭時享有哪些具體權利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問題,如案卷移送問題、抗訴書的送達及期限問題、當事人的權利和義務等等。

(三)抗訴案件審結后的法律監督權，檢察機關行使的抗訴權應當延續到抗訴案件審結之后,檢察機關應依法享有抗訴案件審結后的法律監督權。在實踐中,如果檢察機關認為抗訴案件審結之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規規定,能否進行監督,我國現行立法沒有明確規定。我們認為,必須賦予檢察機關對抗訴案件審結后的法律監督權,主要理由有:

第一,應當全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規定,行政檢察監督是一個有機的整體,不能簡單地、孤立和靜止地看待某一種監督權力,目前立法所確認的抗訴權應當包括提出抗訴——事前的監督權、在抗訴案件審理中實行法律監督——事中的監督權和在抗訴案件審結后實行法律監督——事后的監督權,我們不能將抗訴權這三方面的內容分割開來。

第二,在審判實踐中,對抗訴案件審結之后,如果當事人不服可以通過行使申訴權要求再一次再審。而檢察院作為國家專門的法律監督機關如果發現抗訴案件的裁決違法而無權實行監督的話,檢察機關在這方面的監督權還不如當事人的申訴權,這樣背離了行政檢察監督的宗旨和目的,不利于行政檢察監督職能的發揮?！?〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,中國檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁。

〔3〕參見王德意等主編:《行政訴訟實務導論》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241頁。

篇(7)

記者從最高人民法院1日召開的紀念行政訴訟法頒布十五周年座談會上了解到，1989年至2003年，全國各級人民法院共受理一審行政案件913091件，受理單獨提起行政賠償訴訟案件16676件。 

“從受案范圍來看，行政案件的不同類型已經拓展到50多種，幾乎覆蓋所有行政管理領域?！弊罡呷嗣穹ㄔ焊痹洪L介紹，在已審結的一審行政案件中，原告勝訴率平均占結案數的30％左右?！叭嗣穹ㄔ和ㄟ^依法審理行政案件，對合法的具體行政行為依法給予維持和確認，對違法不當的具體行政行為判決撤銷或變更，贏得了廣大人民群眾的信任和社會各界的贊譽?！?nbsp;

各級法院在行政審判工作中，努力做到公正與效率的有機結合，在保證依法公正裁判的同時，力求使絕大多數案件都能在法定審限內結案。在全國各級法院2003年受理的一審行政案件中，結案率為94.53％，其中在3個月內審結的占99.29％。