現代公共管理論文精品(七篇)

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篇(1)

公共管理論文2300字(一)：基于從公共管理角度探討數字化城鎮管理論文

【摘要】隨著大數據時代的到來，數字化城鎮管理成為了公共管理領域內一種新型的管理模式，促使城鎮管理方法和技術發生了較大的變革，進一步推動了政府管理創新的發展。但在目前我國數字化城鎮管理還存在一些不足，影響公共管理職能的發揮，因此本文通過闡述數字化城鎮管理的重要意義，分析數字化城鎮管理存在的問題和缺陷，并基于公共管理的角度上，提出加強數字化城鎮管理水平的相關措施，旨在促使數字化城鎮管理向前發展，為城鎮化進程加速前進奠定基礎。

【關鍵詞】公共管理；數字化；城鎮管理

當前我國城鎮化進程正不斷盡快，城鎮管理在公共管理中的重要性越來越突出。為了保障城鎮化政策結果的實效性以及順應數字化時代的發展要求，必須要轉變傳統的城鎮管理方式，發展現代化、數字化管理模式。因此相關工作人員需要明確數字化城鎮管理的意義，分析其存在的不足，采取有效措施以實現高水平的數字化城鎮管理，促進我國城鎮可持續發展。

一、數字化城鎮管理的重要意義

數字化城鎮管理是貫徹落實科學發展觀的集中體現，是基于數字化城市管理演變而來的一種新公共管理模式。其主要是利用先進的科學信息技術手段以及信息管理系統，對涉及到社會公共利益以及人民群眾利益的城鎮問題進行處理，變革城鎮管理水平和體制，充分適應中國特色社會主義的發展趨勢。因此數字化城鎮管理有利于進一步推動社會主義城鎮化發展，整合城鎮資源，建設特色城鎮。另外我國在城鎮化進程中面臨著諸多挑戰和困難，實行數字化城鎮管理則有利于解決傳統的城鎮管理問題，同時能夠實現精準定位管理目標的時間和空間，減少巡查及處置人員，降低管理成本，有效提高管理效率和水平。

二、數字化城鎮管理存在的不足

現階段由于我國城鎮化正處于加速發展階段，對城鎮管理信息系統的開發和應用處于探索和實踐期，并且在公共管理中對城鎮管理的職能和觀念有待轉變和提升，所以在數字化城鎮管理進程中，出現了以下不足：

（1）公共機構職能出現重疊，管理效率較低。這種現象產生的主要原因即是公共管理機構的職能劃分存在不明確、公共管理機構改革不徹底以及上級機構管理不科學等造成的。

（2）城鎮管理信息化發展不均衡，存在資金、人才短缺的現象。雖然我國已經開始了城鎮信息化建設，并取得了一定的成就，但從實際上來看，基層城鎮管理機構的信息化水平仍然相對較低，而且由于管理專項資金以及公共管理人員的缺失，導致基層管理機構與上級機構信息化發展存在差距，導致數字化管理存在較大的難度。

（3）數字資源缺乏整合、統一規劃。數字化城鎮管理是一項較為龐大的管理系統，涵蓋了大量的信息數據，并且與多個管理部門具有密切的聯系。所以數字信息資源整合是非常重要的。不過在實際管理中，城鎮公共管理對數字資源的整合力度不夠，沒有實行統一規劃，就導致了數字信息相對獨立，影響管理工作的協調開展。

三、基于公共管理角度提高數字化城鎮管理水平的措施

（一）優化城鎮公共管理機構職能

基于公共管理的角度實現數字化城鎮管理即是要優化城鎮公共管理機構的職能，針對當前城鎮管理中存在的人員冗雜以及機構繁多等現狀，要進行職能整合和重新劃歸，同時要在數字化城鎮政府機構的基礎上，明確各個職能機構的工作任務和職責，將城鎮管理的各個方面落實到具體機構、具體人員，保障管理機構層次扁平化，提高管理人員的工作積極性和效率，切實解決群眾生產生活難題。比如針對城鎮民眾普遍關心的交通、商業發展以及農業用地規劃等，進行信息公示，接收民眾意見反饋，通過信息技術合理布設城鎮格局等，提高公共管理水平。

（二）加強城鎮公共管理隊伍建設，培養數字化人才

數字化城鎮管理是一項集合了技術、管理、人文以及經濟的系統性工程，在公共管理角度上來看，需要進一步改革管理體制和機制，實現政府組織機構以及其運行方式、行政流程等有效重組和再造。這一過程則需要管理隊伍具有高素質和高水平管理能力。因此政府要精簡公共管理機構，節省資金，大力發展數字化基礎設施建設，并通過培訓、教育學習、經驗交流等方式提高管理人員的數字化、信息化技術能力，培養信息素質打破傳統思維模式，積極協調業務工作，在信息技術的基礎上進行數字化管理。比如公共管理機構要加強人才招聘和培養，從管理理念以及信息技術兩方面制定人才培養計劃，為數字化城鎮管理提供人才支持，從而提供更加優質的公共服務。

（三）建立科學的數字化城鎮管理體系

數字化城鎮管理涉及到的范圍和內容相對較廣，比如信息技術的合理應用、政府組織機構、管理人員職能整合等。因此需要進行科學規劃，建立完善的、可靠的數字化城鎮管理體系。政府機構要發揮帶頭作用，建設完備的信息服務基礎設施、明確公共管理機構的職能、任務，還要針對當前城鎮管理中存在的突出問題進行服務優化，如開展遠程辦公，打破時間、空間限制，提高公共服務效率和質量。同時管理人員可以采用信息技術，根據城鎮建設特點科學劃分管理范圍，做到全方位的城鎮公共管理，及時處理城鎮管理問題和缺陷，管理人員要基于數字化信息的反饋功能，深入基層協調公共管理矛盾，強化管理職能。另外可以通過研發建立城鎮管理軟件，實現信息快速收集、信息共享等，及時了解人民群眾的真實需求，為城鎮管理決策提供有效依據和支持。

四、結束語

綜上所述，數字化城鎮管理是公共管理發展的必然趨勢，也是我國現代城鎮化發展的要求。因此需要政府機構發揮領導作用，帶領各公共管理機構在公共部門體制改革的背景下進行職能轉變、加強信息化建設、培養數字化管理人才、構建數字化城鎮管理體系，從而推動我國城鎮化可持續發展。

公共管理畢業論文范文模板(二)：論新農村經濟建設中的公共管理論文

【摘要】隨著我國經濟實力的增強，城市得到了發展，我國有關部門越發重視對于新農村的建設。新農村能夠使農村居民的生活質量得到改善，在一定程度上使民生得到了保障。而在對于新農村進行經濟建設時，公共事業管理有著至關重要的作用，能夠為農村經濟發展提供支持。本篇文章分析了我國新農村經濟建設中公共管理過程中存在的問題，并提出了相關對策來進行解決，希望能夠提升我國新農村經濟建設公共管理水平，構建美好新農村。

【關鍵詞】新農村；經濟建設；公共管理

開展新農村建設是為了使農村適應社會發展新需要，改善農村的生活環境、居住質量、經濟水平、文化思想等，使農村煥發新面貌。但是，從現實情況來進行分析，目前我國新農村經濟建設中的公共管理水平較低，不利于我國建設新農村的目標順利實現，為此必須要提升公共管理水平。

一、新農村經濟建設中的公共管理存在的不足

（一）農村基層政府并沒有認識到公共管理的重要性

新農村建設是時展的必然，能夠為我國社會主義現代化的順利開展提供支持，需要中央政府和地方政府的共同關注。為此農村基層政府應該明確自身的職責，科學合理的開展新農村經濟建設工作。但是，目前部分基層政府并沒有認識到開展新農村經濟建設公共管理的重要性，對于國家出臺的相關政策一知半解，導致于基層政府無法為新農村經濟建設公共管理工作提供切實可行的幫助。為了改善這一情況，需要農村基層政府認識到公共管理的重要性，為新農村經濟建設的順利開展提供支持。

（二）農村經濟建設中投入的資金有待進一步提高

開展公共事業管理最主要的目標是改善農村居民貧窮的現狀，使農村居民的生活變得賦予，帶有一定的扶貧屬性。從目前我國各個地區的經濟水平來進行分析，大部分農村居民的經濟收入和城市依然有著較大的差異，為此我國農村的公共管理依然有著非常關鍵的作用。目前，大部分農村的經濟水平只達到了不用為生存犯愁的水平。而我國卻已經降低了在農業發展中投入的資金，這導致農村的經濟建設公共管理受到了不同程度的影響。我國在農村建設方面投入的資金降低，僅僅只能滿足農村公共管理開展的需要，比如說鋪設電網、修路等，只能提高公共基礎設施的水平，無法滿足人們日益增長的生活需求，人民的生活質量得不到提高，不利于農村的長期穩定發展。

（三）缺乏完善的法律法規來為公共事業的順利開展提供保障

第一，為了推動我國經濟的發展，使各行各業都能夠有所提升，我國制定了一些法律來保障公共事業工作的順利開展，但是隨著我國經濟水平的提升，我國公共管理事業得到了較快的發展，這些法律法規已經不能夠滿足公共事業進一步發展的需求，有關的政策包含的內容也并不全面，這并不利于農村公共事業的順利開展。第二，農村現有的法律法規體系也存在著一些不足，人們在生活中出現的問題無法依靠法律來進行解決，并且農村居民的法制觀念較低，對于法律的了解比較少，遇見事情不善于借助法律。第三，農村的市場經濟在發展的過程中并沒有專門的工作人員來進行就愛你督管理，大部分企業并不認為在農村內投入資金可以獲得收入，再加上在農村投資相關的法律比較少，農村能夠獲得企業投資的概率比較低，在這些因素的影響下，農村的經濟發展速度始終較慢。

（四）專業人才數量較少

由于農村的環境、薪資待遇等和城市都存在著較大的差異，大部分人才在進行就業時會選擇城市而非農村，農村中的人才數量比較少，這嚴重限制了農村經濟的發展，開展公共管理時沒有足夠的人才作為支撐。雖然地方政府出臺了部分法律法規以及政策對于基層政府進行了扶持，但是這也僅僅只是提升了農村居民的基礎設施和硬件條件，人才緊缺的現狀并沒有得到緩解。

二、提高新農村經濟建設中公共管理水平的措施

（一）政府要認識到公共管理的重要性

我國進行新農村經濟建設離不開人民群眾和當地政府的支持。為此，基層政府必須要對公共事業管理形成正確的認識，全面系統的了解開展公共管理需要進行的工作以及應該采取的工作方法。如果政府沒有立足于農村的實際情況隨意的規劃建設新農村，在進行新農村建設的過程中一定會出現問題，為此基礎干部必須要真真正正的了解農村的情況，因地制宜的開展新農村建設工作。并由人民進行監督，確保基礎政府能夠為人們提供公共質量的服務，使農村得到發展。

（二）加大對于農村公共事業的投入

我國農村公共事業發展水平比較低，主要是因為政府部門投入的資金和資源不多，農村的觀念比較落后，沒有認識到公共事業的重要性，進行公共事業發展時流于形式。為了推動農村公共事業的發展，必須加大對于農村公共事業的投入。這需要我國政府重視農村的基礎設施建設，確保農村有足夠的資金為公共事業的發展提供支持，使公共基礎設施能夠真正的為人們的生活提供幫助。除此之外，也要重視農村教育、文化、科學水平的提升，使農村更加全面的發展；國家要對于基層政府進行資金和政策上的扶持，我國農村地區經濟水平較低，公共事業發展緩慢，基層設施不足，為此農村是我國現代化建設工作的難點，只有加大對于農村公共事業的投入，才能夠使我國農村地區的經濟建設有足夠的資金作為保障，改善每一個農村居民的生活質量。

（三）提升農村居民的生活水平

從目前的情況來進行分析，我國的公共財政轉移支付體系有待進一步健全，為了縮短城市和農村的差異，就必須要加大力度進行公共財政轉移支付體系的建設，使農村的公共物品水平得到提升。這需要政府發揮自身的作用，對于轉移支付制度作出一定的整合。并增加對于農業發展的投入，使我國農村事業發展有種子的資金作為支持，有效提升農村居民的生活水平。

（四）完善相關的制度

農村的公共管理事業必須要有完善的制度來進行管理，只有這樣才能夠確保農村的公共管理事業得到落實，真正的發揮出作用。完善的制度和頒布的法律法規能夠為我國農村公共事業管理引入更多的資金，從源頭上改善我國農村居民的生活質量，為農村經濟的進一步發展提供支持。

（五）提高農村公共管理人員的專業水平

由于農村經濟水平較低，導致我國農村居民的受教育程度得不到提升。我國部分基層領導的文化水平不高，思想觀念沒有與時俱進，再加上農村領導層的年齡較大，并沒有新的年輕人加入到農村基層政府之中，導致新農村的發展缺乏人才作為支持，無法適應新時代市場經濟的快速發展。為此，必須要加大力度對于人才進行培養，提升農村公共管理人員的專業水平，并使我國農村居民的文化素養得到一定程度的提升，除此之外，政府還應該頒布政策鼓勵我國高校畢業生參加到基層工作之中，為農村公共事業的順利開展提供支持。

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在公共管理模式日趨復雜化的今天，公共管理的問題涉及了非常多的部門和管轄的區域，甚至是整個社會,這就需要公共管理的有效實施必須有政府機關的全力配合，加上私營組織和大眾的積極參與。對于人群的廣泛性,就要求了公共管理的能力需要更加強大，才可以凌駕于社會問題之上,也嚴格考驗了協作性公共管理的能力。

一、協作性公共管理的理論基礎

作為一種新型的公共管理的途徑,協作性公共管理的理論基礎主要是建立在以下三個方面之上：

第一個方面:交易成本理論。這個理論是建立在最基礎的資源交換的層面上的一種合法性的動態的選擇合作伙伴,任何組織都會追求非常低的交易成本，其中包括了信息的成本和檢測的成本等。交易理論是企業跨行部門協作定義的一種具備“相互依存利益”的組織關系。在現代的公共管理的過程中,主要的組織形態是以政府為主導、社會上的一些商業組織和民眾組織輔助的復雜和整體性的一個網絡結構。對于這樣的網絡結構中的主體之間的相互依存的性質在進行管理的時候顯得非常復雜但是也很重要，并且傳統的通過市場機制的協調已經無法滿足現在的發展狀況。一位美國專家是這樣認為的協作機制是一種完全不同于市場機制協調的制度,更不是科層管理的制度形式,而是為合作性組織關系提供選擇的治理機制?！蔽覀円罁@樣的角度可以分析，無論是從公共組織是為了交換資源的角度還是從尋求一種合法性的合作關系,最終的目的都是將交易的成本降到最低。如果說兩個組織之間已經確定了信任的關系，那么就會相應的減少很多的檢測成本。這種交易理論有三個硬性的確定指標:第一是組織必須尋找具備一定合作關系的伙伴，因為具有以往的合作經驗，可以很好的降低交易的成本，而且還增加了組織之間的信任情感。第二是組織必須尋找愿意共享夢想的伙伴,具有不同意愿的組織很難長久的維持合作的關系。第三是發現合作伙伴的相聯系的信息搜索的成本。不管怎么說,跨部門的協作性的潛在優勢在于組織的效率和性能都可以得到很好的提升，比如說針對外界的風險和不確定因素、整合部門的優勢和競爭優勢，都可以很好的提升雙方的實力。

第二個方面:資源依賴理論。這是協作性公共管理中非常成熟的一個理論知識。舉個例子就是說當組織A對組織B有益，但是組織B不具備一定的資源優勢和能力的時候，組織A和組織B就會建立一種合作的關系。因為世界上沒有任何一個政府具備非常充分的權威性和豐富的資源，也就無法提及立法的提出和實現。但是政策的制定以及執行卻可以依賴對方進行多數量民眾的協同工作?；谶@樣的理論視角我們假設，任何單體的組織都不具備充分的資源，而是必須通過依附于一定的組織和群體才可以完成。根據這樣的理論假設，我們知道組織之間存在一種資源的依賴性。

因為組織之間存在一定的資源的依賴性,所以說交換關系就發生變化。交換關系可以通過降低資源的供給來穩定每個組織之間的關系,而且可以成為長久性的合作伙伴?？傮w來說就是，資源依賴理論是實現共同利益和資源依賴的協作性公共管理發展的必須具備的天體條件。

第三個方面:網絡治理理論。很多研究學者和專家都把這個理論當作策劃和研究協作性公共管管理問題的基礎。在現在的學術界對于公共管理的認識也只是停留在對組織和私人的利益增長，受到他們工作環境和工作性質的影響、網絡治理過程的影響等因素對于公共管理的工作人員的更好的界定他們的工作性質和工作范圍都有一定的作用力。從某種意義上來說，現代的公共管理制度更多的是一種協作性質的網絡管理模式。美國專家佛里斯曼就這樣說過，一個高度集中的協作機構，在組織中間實現資源的細分、管轄權的重疊和共享使得多種的公共政策領域隨著時間的推移變得更加明顯。資源的相互依賴性和網絡的優勢已經成為協作和參與的最主要的動力。因為協作關系被認為是最為特殊的網絡關系，并且網絡中的每個組織都是相互依賴存在的,因為協作都為協作能力提出了非常好的發展機會。

二、協作性公共管理的實踐模式

跨部門性質的協作性公共管理。英國“協同政府”的變革是探索和發展跨部門協作性公共管理的一個非常典型的實例。在1999年的時候，布萊爾政府就頒布了<現代化政府改革白皮書>,在白皮書中非常明確為英國政府提供了一個協同管理的現代政府發展的框架。這里所說的協同政府就是政策和項目的組織安排具有非常強的一致性,這樣的一致性能可以促進每個機構之間的相互合作。英國這種協同政府的改革具體的政策包括一站式的服務、公私合營等跨部門的協同合作的方式，通過收集公共服務的各種信息和民意的調查取證,實現一種整合性質的服務，更好的滿足每個方面提出的要求。英國除了協同合作的關系之外，還非常注重地方關系的治理,為了很好的改善歷史遺留下來的地方區域管理的問題,英國專門在2001年的時候首次提出“地方戰略伙伴關系”的長久計劃，并且將這種戰略伙伴關系定性為國家的政策之一。地方戰咯伙伴關系主要的作用在于可以很好的消除行政管轄的一種界限，主要在地方的公共部門、社區部門和志愿者部門等公共部門有效的聯合在一起,促進協同治理的和諧環境。

三、取其精華，完善自身

雖然說協作性公共管理的模式在西方一些發達國家的應用事件已經有數十年的歷史,但是這個模式現在已經成為我國政府研究的管理模式。但是，當前國內對此問題的理論回應已經被實踐需要遠遠落在后面。在黨的十七大的報告中明確指出必須強化機構的整合力度,健全部門之間的協調配合的工作力度?！弊鳛槲覈姓芾矸矫娴囊豁椫匾母锱e措，這也從客觀事實的角度反映了中央對此改革的重視態度。健全我國每個政府部門之間的相互配合工作的力度,有效地實現各個部門之間的協調運轉,由此提升政府的行政效率。在我國傳統的政府機構的變革過程中,中央一般都是通過加強每個部門的職能界限和整合力度來強化部門之間職能出現沖突的情況，對于每個部門之間的配合工作重視的程度遠遠不夠。但是從英國等一些西方發達國家的應用實例和經驗來看,部門大小都有一定的邊界，只要分工合理，各個部門之間的協調工作性質就會出現好轉。

強化區域之間的協調公共管理的工作一直是中央推動地方發展的一項重要的舉措。在“十一五”規劃別強調了“健全區域協調公共管理的四大原則”。在真正的實踐當中，我國的區域協作公共管理模式也在不斷的發展。比如說長江三角洲和珠江三角洲等地區的發展，然后再到西部大開發和促進中原榍起的國家政策等，地方區域化的協調經濟發展模式一直在隨著時代的發展不斷的前進,也明確地體現出我國國民經濟在協調公共管理模式中的重要作用。也是間接性的表明了中國未來的區域發展模式更加關注的是省市之間的協調公共管理工作的聯合和發展,從中國原來的“行政區經濟”模式逐漸轉變為“省際區經濟”模式。在學習和實踐協作性公共管理模式的時候,作為后起之秀,我們必須向西方一些發達國家吸取成功的經驗，然后結合國內的國情，創立一套適合國內發展的協作性公共管理的制度。在不斷的摸索中前行，按照黨十七大報告的要旨和“十一五”的規劃要求,必須加速完成我國的協作性公共管理模式的建設。

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優秀的管理者能變草為金；低劣的管理者卻恰恰相反。It]這句名言反映出管理者對組織生存和發展的重要作用。政府與公共組織承擔了實現公共利益，優化資源配置，提升人類共同福祉的重任。公共管理者受國家和人民所托，代表組織行使公共職權，從事日常公共管理活動，其一舉一動牽涉到錯綜復雜的利益關系。公共管理活動的效能更是關系著公共利益的實現、社會的長遠發展和國家的興衰成敗。上世紀9O年代以來，信息社會逐漸建立，知識經濟初露端倪，信息科技密切聯系了地球的每個角落，全球化成為歷史發展的趨勢。在這個高速發展和瞬息萬變的社會中，公共管理者需要具有系統的思考方式、廣闊的知識視野和高超的管理能力。一句話，公共管理者必須具有主動學習的能力，通過有意義的學習實現個人成功和社會成功，承擔起自身的重擔?，F代教育的目標不僅僅是促進學生知識的量變積累，而且要培養學生創造性學習的能力、自己主動汲取任何所需知識的能力。從國外教育經驗來看，已經對新社會環境下學生所應具備的綜合能力達成了基本的共識，包括：批判性思考，獲取信息，解決問題，反思和改進自己的工作，以及創造新的想法、產品和解決方案瞄。只有這樣，才能培養學生具有項目管理、收集信息、使用工具、系統思考、自我定位和團隊合作的能力。具備這樣能力的人才能順應復雜多變的社會形勢，協調復雜的利益關系，實現職業化、專業化與社會化的統一。•從2000年國務院學位辦批準北京大學、清華大學、吉林大學等24所高等院校為首批MPA培養試點單位以來，我國MPA教育規模不斷擴大：截止2010年底，MPA培養院校達到146所，覆蓋了28個省(市、自治區)；截至2009年共有65147名MPA研究生走出校門，服務于我國公共管理實踐活動；按照我國現有公務員680萬人計算，可以說大約1％的公務員都接受了MPA教育(根據中國MPA教育發展報告計算而得)。MPA教育在國家公務員隊伍建設、公共管理者能力提升上都發揮了重要作用。但是，十年的教育實踐也暴露出MPA專業學位教育中普遍存在的問題，體現在教學模式、教師和學生三個方面。

第一，教學模式上主要呈現出兩方面的不足：一是課堂互動交流不夠充分?，F在大部分MPA課堂仍以“講授式”教學方式為主，這是一種知識從教師向學生單向流動的教學方式。由于教師需要在有限的教學時間內講授大量基礎知識，教學任務繁重，案例教學、情景模擬等教學形式還不普遍，教師無法在課堂上與學生進行充分的互動交流。二是教學案例本土化程度低。MPA最早起源于美國，至今已有87年歷史，是一個非常成熟的專業，已經開發出足夠的案例等教學資源。我國MPA教育歷史較短，還沒有形成完善的案例采集模式，沒有建立起能滿足實際需要的案例庫，教學過程中需要引用國外案例，教學效果不盡如人意，影響了MPA教學質量。

第二，教師教學內容總體上偏學術性、重理論性。我國MPA專業學位的設立大多依托于培養公共管理學術型人才的教育體制，MPA任課教師大都是重理論輕實踐，重研究輕應用，重科學輕技術的傳統教育模式培養出來的。他們有著濃厚的理論功底和學術研究激情，但在MPA教學中，難免會過分強調知識的系統性和理論的重要性，忽視學術型研究生和專業學位研究生培養的不同需要。這并不是說MPA碩士不需要學習理論，而是說不能脫離實際地學習理論，使學生困惑于多種理論和原則的爭辯。沒有理論與實踐相聯系的過程，理論就會喪失生命力和光彩，成為屠龍之術。

第三，學生自主學習的能力和理論聯系實際的能力無法提高。首先，根據我們的了解，MPA研究生雖然多來自公共管理部門，但來自基層的比例并不高，他們大多具備部門管理經驗，卻缺乏綜合管理經驗。當前的研究生培養模式沒有實現理論知識與實際工作的有效銜接，既無法通過管理實踐的經驗來深化和發展理論，也無法在理論與實踐的良性互動中提高學生的知識水平和應用能力。其次，學生互動交流不夠深入。受限于有限的教學和課堂討論時間，學生盡管對教學案例有興趣，也會在討論中自說自話，難以真正分享寶貴的管理經驗，更難以通過深入交流求得思想共識。再次，學生研究能力提高不顯著。研究能力的提高不是體現在學生撰寫出高水平的學術論文上，而是體現在學生發現問題、分析問題和解決問題的能力上。從目前MPA教育總體情況看，并沒有有效的途徑切實提高學生的研究能力，學生仍被動接受理論和知識，既沒有很好的消化理論和知識，更談不上運用理論與知識分析實際管理難題，沒有切實參與研究課題的經驗，學生研究能力的提高也就無從談起。最后，學位論文形式單一，偏離工作需要。雖然相關文件允許學生以調查報告、案例和設計等形式完成學位論文，但實際中大多數學生仍選擇撰寫學術論文，教師也習慣于用學術型碩士論文的標準去要求學生，很少結合學生本身的工作需要，更無法解決學生在實際中面臨的問題。

總之，我國MPA教育雖然取得了相當的成績，為國家和社會培養了大批公共管理專門人才，但是，社會公共事務管理范圍擴大、難度加大，經濟社會發展對人才的需求與要求越來越高，但MPA教育培養模式單一，理論與實踐的結合不夠緊密，人才培養質量無法適應經濟社會發展的需求。要解決這一矛盾，就必須進行教學改革，創新培養模式。新型人才培養模式的核心是解決教育目標與現實需求之間的矛盾，彌合理論與實踐的差距，構建理論與實踐的良性互動途徑。因此，新型人才培養模式，應該可以全面提升學生能力，為學生提供一種允許他們探究現實生活情景以及重要問題的學習環境I3J，實現有意義的學習；可以為教師提供實踐經驗，改變教師的知識結構，全面提升MPA教師教學水平；可以促進高校知識整合，學科與資源重組，實現知識的創新與融合；可以加強政府與學校的聯系，更好地開拓公共管理人才培養的新領域，建立長期有效的實習基地和合作平臺；可以為國家經濟社會建設輸送具備現代政治學和管理學素養的復合型、應用型公共事務管理人才；可以通過培養高素質、學習型公共管理者，以個人帶動組織，引導全社會共同學習。

二、“雙循環”人才培養模式的理論依據與創新

能實現理論與實踐良性互動的人才培養模式應包括內外兩個循環圈：內循環是學生從社會回到學校的學習過程。MPA研究生具備工作經驗，可以將工作中發現的問題帶到課堂上，以現實存在的問題為起點，結合教師講授的知識和理論，大膽提出假設，認真觀察反思，運用理論提出解決問題的辦法方案，指導實踐工作。內循環過程重視實踐經驗，以現實問題為契機，激發學生學習興趣，不斷提升理論水平，同時運用理論解決現實問題，在“做中學”，將客觀的理論知識轉變為主觀的個人經歷，這種有目的的學習才是有意義的學習，才能切實提高學習的有效性。外循環是學生從學校再進入社會學習的過程，是新型人才培養模式的重點。在課堂教學中，學生會將所學理論與現實經驗相對照，會產生驗證理論或解決現實問題的沖動，對這些理論與現實問題進行匯總和提煉，就形成了調研課題，學生重新回到社會中開展課題調研，在無形中就把現實問題與理論知識結合了起來；調研過程也要求學生增強規劃和管理復雜任務的能力，從而提升學生團隊合作與解決問題的能力；調研過程還要求將機關和學校結合起來，密切溝通，切實解決機關中存在的實際問題，尋找適合解決問題的理論前沿專題。調研有助于發現并形成具體案例，慢慢積累，形成本土化的公共管理案例庫，反饋到教學活動中，為前人理論提供現實佐證或者為未來理論發展提供思考方向。兩個循環密切聯系，缺一不可，兩者不斷循環，協同發展，實現理論與實踐的緊密結合，促進學生理論知識的擴展、思維訓練的養成和價值觀念的形成。這種新型人才培養模式可稱為“雙循環”(DoubleLoop)模式，是一種旨在充分發揮學校、政府和社會共同作用，實現社會實踐和理論知識雙向融合、雙重循環，實現個人學習與團體學習協調發展的應用型人才培養模式?！半p循環”培養模式的提出并非憑空臆想，而是在既有理論基礎之上，結合MPA教育規律和培養目標提出的。在這里，我們著重探討一下“雙循環”模式與學習循環圈理論、“三基于”探究式學習方法和學習型組織理論之間的關系。

(一)“雙循環”模式與學習圈理論

1984年，大衛•庫伯(Da~dK0】b)在總結了約翰•杜威0ohn．Dewey)、庫爾特•勒溫rtLewin)和皮亞杰(JeanPiage0經驗學習模式的基礎之上提出經驗學習圈理論(如圖2)。他認為學習過程由兩個基本結構維度——領悟維度和改造維度組成，由領悟方式不同和改造內容不同形成四個適應性學習階段：具體經驗、反思觀察、抽象概括、主動應用，這四個階段循環往復，“螺旋升”，不斷推進。同時，他還認為，不同的人在學習風格上存在個體差異，不同學習風格的人對于各個階段的偏好不一樣，他們在各個階段中學習的效果也有不同，根據這種不同，學生可分為主動型、反思型、理論型和應用型。經驗學習圈理論立足于經驗的學習，透徹分析了如何將經驗帶到課堂上進行學習的過程，但這只是一個“單循環”學習過程?！半p循環”人才培養模式與學習圈理論一樣，把學習過程看作是一個持續不斷、分階段、分層次的循環過程，也重視學習者的既有經驗，學生從工作實際中發現問題，到最后解決問題的過程符合經驗學習圈理論的學習過程。具體經驗是讓學習者完全投入一種新的體驗，帶著實踐工作經驗投入學習；反思性觀察是學習者在校學習時對工作經歷與實際問題加以思考；抽象概念化是學習者必須達到能理解所觀察的內容的程度并且吸收它們使之成為合乎邏輯的概念，這是將理論轉化為自身知識的過程；到了主動實踐階段，學習者要驗證課堂習得的知識并將它們運用到制定策略、解決實際問題中去。“雙循環”中的內循環正是從感知的具體經驗到通過看與思考進行反思觀察，再加上課堂理論知識學習，領悟、概括理論，‘提出解決問題的可行性方案，最后回到實際部門中，具體實施解決方案。與學習圈理論相比，“雙循環”模式增加了外循環圈，把學生由單純的學習者轉變為研究者，要求學生帶著經由反思而產生的理論問題返回實踐，在實地調研過程中采集現實素材，尋求解決問題，同時也檢驗理論、發展理論和創新理。

(二)“雙循環”模式與“三基于”探究式學習方法論

“三基于”探究式學習方法是達林•哈蒙德教授領導其團隊在探究學習方法的過程中總結出來的?！叭凇敝傅氖腔陧椖康膶W習、基于問題的學習、基于設計的學習。這三種方法旨在促進學生學會如何高效學習，為了有意義的學習而學?！半p循環”培養模式主要沿用了基于項目和基于問題的學習方法。應該說，“雙循環”借鑒的不僅僅是一種學習方法，更重要的是宣傳一種觀念，借助這樣的觀念和方法，探索、實現培養學生學會學習的目標。托馬斯(Thomas)認為，基于項目的學習(PBL)應該以課程為中心，充分尊重學生的主動性，組織學生接觸涉及核心概念或者原理的真實世界的問題和人們關心的問題，引導學生不斷深入探究并且嘗試建構知識體系[41?！半p循環”模式重視項目在學生學習過程中的推動作用，將學生分組后長期研究探索某一項目(或問題)，增強學生學習的主動性、連續性，鍛煉學生自己解決復雜問題的能力，培養現代社會所需的技能?；趩栴}的學習是基于項目學習的“近親”，可以理解為特殊類型的項目，為了教授學生界定和提出解決策略Is]。MPA研究生大多來自實際公共管理部門，在實踐中發現很多問題，這正成為學生學習的契機和起點，更能促進學生充分理解理論并能提出解決問題的方案，提高學生專業化、科學化水平。

(三)“雙循環”與學習型組織

學習型組織理論是由彼得•圣吉(PeterM．Senge)提出的。他認為學習型組織是指一個不斷創新、進步的組織。在這個組織中，人們不斷突破自己的能力上限，創造真心向往的結果，培養全新、前瞻而開闊的思考方式，全力實現共同的抱負，以及不斷一起學習如何共同學習。學習型組織的本質是深層學習環路?！半p循環”培養模式充分認可深層學習環路，并將其運用到培養MPA研究生學習與實踐中。學習型組織理論認為偉大的團隊就是學習型組織，是一部分人相互信任、親密關系、相互接納、齊心協力共同創造的符合他們共同價值觀的東西。成功的團隊往往建立在團隊成員個體深層學習循環基礎之上的。“雙循環”培養模式為了培養能運用各種知識和方法處理復雜公共問題的未來通才，從而建立高效率、重服務的公共管理組織?！半p循環”培養模式充分考慮到學生的深層學習循環，通過課堂教授、項目調研等教學過程，培養學生的技能和能力，改變學生主觀感知與認知，并鼓勵學生回到工作部門，結合實踐增強自身態度和信念的轉變，完成個人的學習循環。學生個人學習循環的實現，改變了這個人的行為方式，將學習作為日常習慣。學生畢業后仍然會保持這種習慣，通過與人接觸交流帶動周圍形成一種積極向上的學習氛圍，帶動周圍團體乃至整個組織的共同進步。這樣就實現了個人與社會的統一，把個人的學習進步與整個社會的發展結合起來，通過MPA研究生帶動公共管理組織再到帶動整個社會的共同學習。

三、“雙循環”人才培養模式的特點與優勢

“雙循環”培養模式是一種新型的學習模式，也是一種適合于MPA研究生培養的教育模式?！半p循環”模式的創新性主要表現在四個方面。

(一)研究性學習

專業學位研究生教育是依托學術型研究生培養機制發展起來的，必然受到學術型研究生培養模式的深刻影響，比如強調對理論知識的系統把握卻忽視實踐能力的提高。但無論是學術型研究生還是應用型研究生，終歸都要符合“研究生”的共性要求，都應該把增強研究性學習能力放在突出位置上。就MPA教育來說，要有效提高學生的研究性學習能力，就應該以問題為導向，用具體的科研任務驅動學生在“做中學”，通過調查研究完成科研項目，通過科研項目提高研究能力。“雙循環”模式以科研項目激發學生的學習興趣，驅動學生主動學習，由學生去尋找身邊存在的問題和自己思考所得的困惑，在教師的指導下制定研究計劃，認真分析問題、收集信息、調查研究，然后形成調研報告、案例分析等成果?！半p循環”培養模式注重利用真實問題和項目為學生提供獨特的機會，由學生自主性學習來提高學生的思考能力、收集和處理信息的能力、研究能力、解決實際問題的能力。研究性學習要求改變傳統的師生關系，在項目研究過程中，教師與學生不僅是指導與被指導關系，更是合作研究的關系，科研項目會激發教師與學生的互動交流，帶動教師與學生共同學習成長。

(二)團隊式學習

“雙循環”培養模式強調學習團隊的作用，將學生按照項目的內容和個人興趣愛好分成項目小組，讓學生在項目組中不斷認識自我、認識他人，樹立團體意識、合作意識，共同研究學習，生產和傳播知識。團隊學習是從自我超越和自我認知開始的同。MPA研究生首先要進行自我定位，充分認清自身的優勢和不足。在科研項目申報階段，學生就會根據自身的特點和項目要求組成若干團隊，共同設計研究計劃，分配研究任務。一旦團隊獲得了有價值的任務，也便有了奮斗的方向。每個學生都需要參與到分工明確的集體任務中，團隊成員既要在增進友誼過程中完成任務，也要在完成任務過程中相互學習。實踐證明，集體學習比個體學習更有效率。集體崇尚開放式的學習氛圍；反對把學習看作孤立和封閉的行為；倡導學習者之間的交流、溝通；重視學習者的相互啟發、分享知識。學習者具有不同的學習風格，他們對事物有不同的看法，不同思想的“交換”使得每個學習者得到更多的思想。毋庸贅言，這種集體學習的學習模式有利于學生演練未來的集體活動，拋棄自我為中心的觀點，重視集體合作；有利于學生親自實踐、溝通交流，相互寬容；更有利于知識的生產和傳播。

(三)社會性學習

MPA專業學位教育旨在培養應用型、實踐型人才，理論聯系實際是不二法門。以往教學改革中比較強調案例教學等方式，試圖在課堂中模擬社會現實。但事實上，課堂終究無法替代現實，案例研討也無法替代社會實踐?！半p循環”模式把人才培養從課堂拓展到社會，把在課堂中學習基本理論和基礎知識與在社會發現、分析和解決真實存在的社會問題有機結合起來?；A理論和基礎知識是前人長時間親身體驗、實踐的成果，但對學生而言，這是間接經驗，應允許學生帶著批判、發展的眼光去分析思考。在真實的社會環境中，學生通過參與社會實踐，與外界相互交流，將前人經驗和當代社會無縫隙對接，形成自身的知識體系，這樣更加貼近理論的本質、貼近現實、貼近本真、貼近學習的真實意義?！半p循環”培養模式打破學校與政府的壁壘，將知識與實踐緊密結合起來。“雙循環”模式中問題和項目著重來源于政府機關或咨詢部門和學生工作中面臨的問題，將這些問題匯總成若干個項目，到實際工作部門進行調研，把問題放在真實的社會環境中，實現“做中學”，最終提高學生發現問題、分析問題、解決問題的能力，塑造和提高學習能力。

(四)創新性學習

傳統教育中，學習被理解成知識的獲得和記憶過程，但是“雙循環”模式提出了一種新的學習：幫助人們學會如何去學習。在這個過程中，學生會完成深層學習循環?！芭囵B了新技能，人們的認識和感知也將得到發展。經過一段時間后，當人們開始以不同的態度看待并體驗這個世界時，就會有新的信念和假設，從而進一步促成新技能的培養。”t~MPA教育通過“雙循環”培養模式，在學習過程中，提高學生的技能，培養學生具有公共精神、法治意識、全球視野、國情意識、務實作風，影響著學生價值觀、世界觀。學生將這些觀念和能力帶回到工作崗位上，經過長時間的摸索、傳播，使自身態度和信念發生轉變，用另一種眼光去看待中國現實，為中國特色道路尋找新的發展機遇，促成國家、政府、社會和個人的共同發展。

四、“雙循環”模式的實施流程、預期成效和保障措施

“雙循環”人才培養模式以科研項目的設計和實施為主線，通常要經歷包括6個階段的培養周期：

1．項目準備階段。在這一階段，主要任務有設立機構和建章建制。機構是改革推進的載體，在準備階段要成立項目工作小組和教學指導委員會，保證項目的順利進行、持續發展。規章制度是規范項目的保障措施，是為了項目有秩序、有條理的發展。

2．項目啟動階段。這個階段，主要有三項任務：一是確立項目選題庫。選題可以來源于多個渠道：當地政府招標的政策咨詢項目；人才培養單位的教師申報的項目中應用性較強的子項目；學生在實際工作中發現的問題，尤其是跨領域、面向現實、涉及公共部門的有價值的選題；人才培養單位長期發展中形成的研究方向，申報的重大項目中的部分實踐性問題。二是項目申報。將學生4-6人分為一組，形成科研團隊，自主申報項目。三是項目評審。對項目的可行性、研究性和最佳研究團隊進行評定，并及時給予師資支持，鼓勵使用“雙導師”制和支持青年教師作為指導老師。

3．項目實施階段。各項目小組開始進行調查研究和小組討論。各個研究團隊在指導教師的領導下，制定研究計劃，實施實地調研；圍繞計劃和實地調研結果進行交流，做匯報準備。在這個階段，學生親身體驗實踐，能直接感受到理論和實踐的碰撞，積極參與，將明顯地提高自身能力，促進個人學習的循環。

4．項目交流階段。在這個階段，可以以“公共管理論壇”的形式為各個研究團隊提供交流平臺，做調研匯報，促進學生之間的自我學習和自我溝通，帶動下一屆學生的學習循環；同時，應該加強項目基地的建設，及時收集學生調研反饋的結果，提供項目的單位機關協商合作，建立校地合作研究基地，這是為人才培養提供長效機制，使研究長期化、制度化。

5．顧目評估階段。評估就是要獎優懲劣，鼓勵認真研究、效果明顯的團隊，懲處敷衍了事、項目中斷或沒有實際效果的團隊。最后將優秀成果匯編，形成案例、調研報告。這個從正負激勵手段出發，激發學生的積極性，保障研究科學性和持續性。

篇(4)

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。 然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概 括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可 分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管 理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋?，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行 政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務 可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種 公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展 階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的 結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人 都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利 去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予 他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的 過程，而這個“主權者”就是國家。 這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約 理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達 了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會 是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也 發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域 就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統 治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。 統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以 社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一 定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在 相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務 作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的 規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會 自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行 自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們 應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自 性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這 里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以 下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治 階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公 共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基 礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種 社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統 治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家 的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@ 一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的 方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利 益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家 的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服 務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方 法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服 務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學 理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會 責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望， 構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標： 其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織 存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界 的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納 稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公 共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新 聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共 管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過 程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組 成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性 內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵， 并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科 體系。

三、應當注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否 推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步 與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保 護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好 當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是 “門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

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大家都知道，企業是生產力要素的載體，尤其是國有企業與先進的生產力相聯系，擁有現代化的生產技術和信息網絡，為國民經濟提供大部分的現代化裝備，它是科技進步的重要載體。因此，國有企業的管理如何，對中國社會生產力的發展是至關重要的。

可是我們不能不看到我國現有的國有大中型企業中，大約有90%是70年代和70年代以前興建起來的，50年代和50年代以前建成的企業也占一半以上。這些企業由于計劃管理體制延續了幾十年，傳統管理模式很難一下子解決。以來我國進行國企改革，但國企管理還沒能按市場經濟來組織生產、流通、交換、分配的各個環節，管理跟不上企業的社會化、市場化進程。據有關部門97年對我國2585家虧損企業的抽樣調查，由于管理落后造成的虧損達到2112家，占總數的87%，問題非常嚴重的。所以中央特別強調國有企業的管理要創新。

那么管理創新究竟涉及哪些范疇呢？根據目前國際企業管理新的趨勢和我國現代企業發展方向的要求，主要包括以下幾個方面：

一、管理理念的創新。首先，從追求政績的“烏紗帽”轉變為承擔盈虧責任的自我管理理念。因為未來的企業需要職業化的企業家，不是官員型的企業家，企業家的命運同企業的興衰成敗是緊緊聯系在一起的。其次，從單一生產意識轉為追求經濟效益的市場意識。在市場經濟條件下，企業要效益必須以市場為導向，以市場來實現生產體系中的每一個環節，尤其是在開發環節中把市場需求的產業和產品作為企業開發和創新的主攻方向，否則企業的效益就無從談起。再次，從企業片面追求利潤最大化，發展到對社會發展、環境的責任和對用戶的責任的經營目標多元化理念的創新。從國際企業發展上看，經營目標多元化已成為趨勢。前不久，在美國國際性評選優秀企業時，采取九項指標，其中企業的創新能力、長期投資價值；對社會和環境的責任；對產品和服務的質量等指標在整個指標中占了相當份量，所以在經營目標上我們要進一步地拓寬思維，超前發展。最后，面對眾多的競爭對手，從你死我活的競爭理念向競爭與合作和統一的競爭理念的創新。其實，這是為適應全球經濟一體化的客觀要求。目前，國際上原來競爭對手的企業之間，紛紛掀起合作浪潮。例如：電子產品領域中美國的IBN與日本東芝的聯盟；汽車行業中美國的福特與日本豐田公司的聯盟；電器設備制造業中美國通用電器與歐洲西門子聯盟。當今世界出現的這種競爭與合作相統一的現象，不是個別企業的經營戰術，而是知識經濟時代要求企業所具有的競爭觀念創新的表現。我國近年來一個突出現象，是隨著買方市場的到來，企業間的競爭日趨白熱化，特別是以價格為主的競爭幾乎在所有市場上展開，這種局面很不利于我國企業的成長和創新，特別是不利于要迎接與來自世界跨國公司的競爭。所以建立多樣化的競爭與合作關系對于今天的國內企業是十分重要的。

二、決策管理的創新。決管管理是關系到企業興衰成敗的關鍵。過去企業的決策管理是多靠經驗和主觀判斷，而現在是不同了。面對錯綜復雜，瞬息多變的環境，企業必須充分運用現代信息系統，掌握方方面面的信息。因為信息是現代企業的神精系統，是企業科學決策和及時應變的依據。所以要建立靈活準確的信息系統是企業決策管理創新的主要內容。

三、戰略管理的創新。戰備管理從宏觀上講，正確的戰略使企業始終體現先進生產力發展的總趨勢，企業能夠保持長久的生命力，從微觀上來說正確戰略能夠準確地把握未來可能發展的產品及市場范圍，使企業贏得持續的競爭力。從戰略管理的創新角度上看，在經營領域中，過去我們企業戰略是只重視生產管理，而不重視開發和營銷管理。這種戰略，顯然不適應市場經濟的需求。在市場經濟條件下，技術創新，產品開發是企業的靈魂，同時生產的產品只要賣出去，才是硬道理。所以技術開發和市場營銷是在整個生產體系中最重要的環節。因此，我們在經營戰略管理上要實現由過去偏重生產管理到重視技術開發和市場營銷的轉變，也就是我們常講的要從橄欖型向亞鈴型管理模式轉變。

四、組織結構的創新。精干高效的組織結構是貫徹實施經營戰略的組織保證。過去大型企業是攏大而多層次的管理組織結構，弊端很多。為了適應市場經濟和先進生產力發展要求，首先，要剝離企業不應承擔的各種社會職能和政府職能，使企業輕裝上陣，其次，按照專業化社會協作的方向，分離服務部門等非生產主體，使企業精干起來，再次，強化生產過程前的市場研究，經營決策，技術開發和生產過程之后的產品銷售，用戶服務，廣告宣傳等經營職能，使企業組織結構具有高度適應市場經濟的能力。最后，隨著企業用業務流程的信息化，企業可以削減中間管理層次，便管理組織結構由原來的高聳型結構向扁平型結構再造，這樣使大大降低成本，提高效率。

五、人本管理的創新。過去，我們傳統企業管理，主要是以物為中心的管理，而現代企業要將人的因素放在第一位，以人為中心的管理。因為知識經濟時代，知識是最重要的資源，而知識的背后是人才，人才高于一切。所以做為企業如何吸收人才，留住人才，如何充分挖掘他們的潛能，這是人本管理必須研究和創新的主要內容。

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[關鍵詞]績效管理；同步達效；工程管理

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號] 1006-0863（2013）06-0104-06

在大型項目建設中，為了使各子項目以及外部影響因素同時達到預期的目的，需要對工程項目集的管理理論和方法進行創新。王國慶和黃鈞研究南水北調中線工程項目群的建設管理問題，提出了“同步達效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北調辦公室在鄭州組織召開河南省南水北調配套工程工作會議，要求各級各有關部門要又好又快地推進配套工程建設，以確保與主體工程“同步建成、同步通水、同步達效”。

“同步達效”是在工程建設管理中提出的概念，其基本思想可以被整個管理學所借鑒和吸收，在對大型專項行政項目建設或完成某項使命實施績效管理時，特別是針對社會復雜系統和組織復雜系統進行績效管理時，很有必要引入這一思想和方法。 “復雜系統”是指通過對一個系統的分量部分（子系統）性能的了解，不能對系統的性能作出完全的解釋，這樣的系統稱為“復雜系統”。用通俗一點的說法，對于復雜系統，整體的性質不等于部分性能之和，即系統整體與部分之間的關系不是一種線性關系。[2]大型專項行政項目可以看作是復雜系統，系統本身及其子系統與周圍的環境有物質的交換、能量的交換和信息的轉換。系統中子系統的種類繁多，子系統之間有交互作用，具有開放性、復雜性和層次性的特征。[3]大型專項行政項目的績效管理是一個系統工程。其中，公共服務績效對經濟社會發展、公眾需求滿足程度的同步性問題，項目建設中在完成某項使命時各部門、各子項目之間績效的同步性問題，同一任務在其實施的各階段銜接的問題等，都存在這方面的要求。本文以南水北調中線工程河南段項目集為例，把“同步達效”的概念引入大型項目的績效管理研究中，重點分析同步達效的特征、實現條件等，力求豐富關于績效管理理論的研究。

一、同步達效的內涵及基本原理

績效管理是一個包含績效計劃與實施、績效考核、績效反饋與改進等環節的系統過程。Bernardin給績效做出定義，認為績效是對在特定的時間內、由特定的工作職能或活動所創造的產出的記錄或工作的結果。[4]Bredrup 認為績效管理由計劃、改進和考查三者組成。[5]周志忍從系統工程、動態過程和人力資源開發手段三種意義上界定了績效管理的概念，認為績效管理是為實現所期望的結果而實施的由一系列管理機制和技術構成的有機系統，是由戰略規劃、年度計劃、持續性績效管理、績效報告和信息利用等環節構成的動態過程，是圍繞組織績效提高這一目標而實施的人力資源管理的原則和技術。[6]陳麗研究了基于共同價值的多維度組織的協同管理問題，分析構建了基于共同價值的多維度組織績效協同管理體系。[7]高小平結合我國的實際提出，中國績效管理是一種“通過創新，創造績效”的創效式績效管理，主要通過體制性創效、機制性創效、功能性創效和輔創效，還有對這些行為的評價與管理，從而實現績效管理的創效化和行政管理的高效化。[8]這些研究成果表明，績效管理內在地存在著“同步達效”所需要的“結果”、“協同”等元素，可以說，績效管理的理論和實踐對“同步達效”已經達到了呼之欲出的境地。

（一）同步達效的概念

同步達效是指通過系統的各要素、層次和子系統之間的協同配合，使系統的整體功能達到最優的狀態。具體到工程或項目而言，是指工程或項目的各個環節和部門都達到了計劃要求的目標，實現預期效果。

（二）同步達效的基本原理

1.短板原理?！岸贪逶怼庇址Q“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同決定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和決定的作用。在一個系統中，“限制性因素”決定是否能夠實現整體功能的最大化。具體到一項工程和項目的管理中，往往效率最低，分配資源最少的部門決定工程是否能夠最終按時達標，實現績效的最優化。因此，同步達效要求注意“限制性因素”的選擇，做到資源分配的合理性，部門績效的同步性，通過互動協作，適當突出對“限制性因素”的管理，使系統各部分均衡發展，實現組織整體的最優績效。

2.役使原理。役使原理指出，系統演化過程中，在接近狀態變化的臨界點時，“快變量”由于變化太快，以致未對系統施加影響就消失或變化了，而極少數“慢變量”變化相對緩慢，成為支配和主宰系統演化的序參量。序參量由子系統的競爭與協同產生出來，同時它又支配子系統，子系統伺服于序參量、序參量協同合作形成有序的宏觀結構。具體到一個工程而言，進度最慢的部門或項目決定著系統的進度。同步達效力圖克服部門間效率的不同步問題，以保證工程整體按照理想狀態進展。

3.個體理性和集體理性統一原理?！扒敉嚼Ь场钡恼純灢呗跃饨沂境鰝€人理性和集體理性間的沖突和矛盾。反映在一項工程項目中，各部門按著各自利益最大化的方向發展導致組織整體績效的偏離。同步達效重視組織各部門間的相互影響，具體到管理活動中，強調生產、財務、研發、后勤等部門間的互動溝通、協同運作，避免因各自為己而造成部門間的相互制肘，減少因缺乏互動性而產生的內耗，實現甚至倍增整體績效。

二、同步達效的主要特征

同步達效是運用系統論、控制論、協同學和管理學等理論的基本思想和方法，通過研究管理系統中各個對象、要素的活動規律，以達到對其實施協同管理目的的一種理論。目的是通過協調各部分目標達成的效率，以實現系統的整體功能效應最大化。與傳統的部門管理活動相比，同步達效強調協同的思想，具有互動性、協調性、同幅性等特點，在處理問題的方法以及看待問題的視角上也有很大的不同之處。同步達效試圖使系統達到“自組織”，“自學習”和“自協調”，構造學習型組織，以適應當前知識型社會和迅猛發展的社會經濟對現代管理提出的要求。其特征具體表現為：

第一，互動性。隨著社會交流與合作的日益頻繁，管理環境的日益復雜，管理系統已經不可能按照簡單機械的分工活動來運行，或只通過各部門相互獨立的工作來實現整個系統的目標，而是需要各種管理要素的互動溝通。只有這樣才能有效消除阻礙目標達成的消極性沖突，形成和諧的分工合作機制、建立起相互促進的目標達成氛圍，加強各要素的目標達成效果從而更好地實現系統效應。

第二，協調性?！巴竭_效”管理歸根到底就是協調組織各部分的行動，以實現組織目標的活動。傳統的管理活動注重專業分工、部門分離，因此，各部門之間缺少互動協調。同步達效力圖打破僵化的科層界限，加強部門間的互動和協作，達到個體理性和集體理性的統一。傳統的管理活動只重視對組織所需資源的尋求，卻忽視了對動態環境的考慮，從而缺乏對動態環境作出及時反應的能力。同步達效的協調性則包括了系統與環境的互動與協調，更加重視與利益相關者的適應性調整。

第三，同幅性。“同步達效”強調組織運行時系統各部分在時間、空間和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的時間參照系，在空間里合理布局，在速度和力度上張馳有度、松緊銜接。如準時生產制中要求前后相鄰工序在時間上要平行同幅進行，并且前后相鄰工序的生產率要相等或接近。具體到工程項目集而言，同幅性要求避免各部門的無序運行，促進了系統形成協調一致的整體運動，從而達到預期目標。

三、同步達效的實現條件

在組織系統的實際管理活動中，時常會存在不注重對組織系統中 “短板”的管理，忽視“快變量”和“慢變量”之間的協同，缺乏對各子系統間進行有效的溝通協調等問題，這些都會阻礙整體績效最大化的實現。因此，要實現同步達效就需要從管理結構、管理過程、加強溝通協調三個方面創造條件。

（一）管理結構上的協同銜接

同步達效強調組織系統中的各要素間、要素與子系統間、各子系統間、系統與環境間的互動與協作，強調通過組織系統各部分的協調合作，最終實現整體績效最大化。體現在管理結構上，主要需要解決兩個關鍵問題：一是空間橫向環節的協同，二是時間縱向層次的銜接?？臻g上的同步性要求各要素之間的協調配合，就好比交響樂隊，必須有弦樂、器樂和打擊樂等不同部分協調演奏，才能產生出美妙的樂章。[9]時間上的同步性要求各要素之間的順次銜接，就好比接力比賽，要求團隊的每位成員在依次完成個人負責的一段賽程后，相互合作，配合默契，進行接力棒的傳遞，獲得比賽最終勝利。

（二）管理過程中的同步可控

從管理過程看，同步達效強調各環節的先后協調，控制縫隙和時間差；在同一環節上，要求各子系統同步協調，強調速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之間保持最合適的進度，就好比在接力比賽中，順利的交接棒是取得好成績的前提條件。優秀的接力跑運動員會在交接棒的瞬間，恰好達到在接力區的最高速度，然后跑出接力區，一直到把接力棒交到下一名運動員的手中，這樣環環相扣，最終沖刺到終點。所謂同步性，不是時間上的機械統一，而是各子系統協同運作，并且要特別注重起關鍵作用但在系統中往往占弱勢地位的“限制性因素”，就如同在接力比賽的隊伍中，如何合理安排速度最慢的那個選手的賽位，對比賽至關重要。同理，在“田忌賽馬”這個經典案例里也講到，先用下等馬對上等馬，又用上等馬對中等馬，再用中等馬對下等馬，這樣就以兩勝一負取得總體好成績。

（三）加強協調溝通機制的建設

實現同步達效的協調溝通機制是指可以使各子系統或要素能更好的產生協同作用從而促進系統實現整體績效最大化的一切交流或溝通方式。這是組織系統實現同步達效的基礎，本文主要從以下兩個方面進行分析。

1.協調過程中的管理成本和利益分配

從成本角度看，同步達效要求組織系統中各要素和子系統的協同成本要小于實現整體績效最大化所帶來的收益。協調成本過高，則不符合同步達效的內涵和要求。猶如在接力比賽中，過長的交接棒時間或者交接棒時出現失誤都會使比賽失利。

組織系統內的人力、財力、物力、時間、技術、信息等資源的供給是有限的，因為資源是稀缺的。從利益分配角度看，同步達效強調按照組織系統中各要素和子系統對實現同步達效所起作用的重要性或“貢獻”大小進行利益的合理分配。不合理的利益分配可能導致沖突的產生，從而影響整體績效最大化的實現。在協調溝通的過程中，還應注意個體目標和整體目標的統一，凡是不利于整體目標實現的個體行為都應被避免。合理的利益分配機制既是持續實現同步達效的必要物質條件。

2.構建信息溝通平臺

為了優化信息溝通的內容，解決溝通不暢，反饋不對稱等問題，系統與外部環境間、各子系統間、子系統內部可以構建信息溝通平臺。如我國政府在行政管理中，常常啟用“工作領導小組”的機制，屬于任務性組織的性質，它在實踐中被證明是有效的。一類是常設性領導小組，如“中央財政經濟工作領導小組”、“中央外事工作領導小組”、“中央農村工作領導小組”、“中央宣傳思想工作領導小組”等。另一類是臨時性領導小組，如在南水北調中線工程河南段項目集建設中成立的“河南省南水北調工程建設領導小組”。這類組織一般是為了推動某項重大公共政策而設立。[10]這種機制可以看作是促進系統溝通交流的平臺，起到“上情下達”、“下情上達”的作用，增進各方面的協調，指導和監督大型專項行政項目的建設，減少執行摩擦成本的作用，同時也可以監督指導各子系統和要素的運行，促進同步達效的實現。

四、同步達效的協同分析框架

大型項目績效管理的同步達效問題是一個龐大、復雜的巨系統，涉及眾多部門、眾多利益群體、眾多領域。本文從系統論的角度，應用WSR（物理—事理—人理）系統方法論，將大型項目系統進行條理化、層次化，化繁為簡，并融入協同的思想，構建同步達效的WSR理論協同分析框架。

（一）WSR系統方法論原理

物理-事理-人理系統方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由顧基發教授與朱志昌博士在1994年提出的一種軟系統方法論，在觀察分析帶復雜特性的系統時，具有獨特的中國傳統哲學思辨性，既是一種東方系統方法論，也是解決復雜系統問題的工具。[11]

WSR方法論認為，社會事態由物、事、人組成。任何處理這類事態的項目都應從機能整體性的角度考慮物理、事理、人理這三個要素。[12] 物理主要涉及物質運動的機理，通常用到科學方面的知識，主要回答“物”是什么的問題，需要的是真實性。事理是做事的道理，主要解決如何去安排這些物，通常用到管理方面的知識，主要回答怎樣去做的問題。人理是做人的道理，處理任何事物都離不開人去做，以及由人來判斷這些事和物是否得當，通常要用到人文社會科學的內容，主要回答應當如何做的問題。 [13]

（二）同步達效的WSR理論協同分析框架

大型項目建設涉及到規劃研究、調查分析、選擇方案、建設過程中具體科學技術的運用、運營時各方面關系的協調等。大型項目的同步達效強調整個過程中物、事、人的相互作用、相互依存關系，通過有機地協調系統各部分，進而達到整體績效最大化的目標。

1.WSR三維分析模型

基于上文闡述的WSR系統方法論的原理，對大型專項行政項目從物理-事理-人理三個維度進行分析。項目對資金投入的要求，融資進度的規劃、施工建設中各風險的評測等方面的數據、數據采集及統計過程看成物理，因為通過具體的數據收集和調查研究，對項目進行成本-收益的可行性分析，回答了該項目的“物”是什么，是否有必要進行建設的問題；具體到工程建設中，運用科學技術和管理方法解決施工過程中的技術難題，提高勞動效率，可以看作是事理，即通過管理科學等“硬”技術回答了怎么去做的問題；那么如何保證項目建成后最大化發揮公共服務績效，促進社會經濟的發展可以看成人理，這個層面主要涉及到決策者，執行者和其他利益相關者之間的協調問題，需要運用人文社會科學方面的“軟”技術解決最好怎么做的問題。圖1為WSR三維分析模型：

圖1WSR三維分析模型2.WSR系統分析矩陣

按WSR系統方法論的思想，將大型專項行政項目系統條理化和層次化，從物理-事理-人理三個維度對各子系統和元素進行分析，具體過程可用矩陣加以描述：

（1）劃分系統項目集

將大型專項行政項目系統按一定規則劃分成n個子系統，如按工程進度順序，南水北調中線工程可以劃分為規劃期，建設期和運營期三個階段。設項目系統集為A：

A=（a1，a2，a3，……an） ai是系統的第i個子系統

（2）確定維度分析矩陣

根據對大型專項行政項目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，結合項目的實際情況和具體環境，采用德爾菲法從物理-事理-人理三個維度確定影響子系統的變量，用維度分析矩陣加以描述，用B表示：

B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m

b21b22b23…b2m

b31b32b33…b3m

B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示從“物理”、“事理”、“人理”不同維度著眼，對系統A的子系統ai產生影響的變動因素，比如項目資金量，政策法規的變動，施工設備與技術的改良等。

（3）構建系統分析矩陣

由上述A和B，大型專項行政項目R可以用矩陣的形式表示為：

R=（a1Ba2B…anB）T

其中，aiB表示經過WSR系統分析的大型專項行政項目R的第i個子系統；aibij表示第i個子系統中，從物理-事理-人理三個維度中某個維度著眼分析的第j個元素。

3.同步達效的分析思路和框架

應用WSR（物理—事理—人理）系統方法論，將大型專項行政項目系統進行條理化、層次化，確定項目R的子系統aiB和第i個子系統中的元素aibij。要實現組織系統的同步達效，需要aiB和ajB之間，aibii和aibij之間，aibij和ajbji之間的互動與協作，提高元素間的協同性，增進信息交流，消除負面沖突。還應針對組織系統層面和子系統層面的“短板”和“慢變量” aiB或者aibij進行管理，以保證管理結構上的協同銜接和管理過程中的同步可控。分析框架如圖2：

五、南水北調中線工程河南段項目集同步達效分析

南水北調中線工程由漢江中上游的丹江口水庫引水，全長1432公里，其中在河南境內731公里，途經南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉、安陽，總投資776.41億元。為了使南水北調水資源在水源地之一的河南省充分發揮其效益，更好地促進流域地區經濟可持續發展，項目集需要運用同步達效的管理方法。這里對南水北調中線工程河南段項目集如何實現同步達效進行分析。

（一）南水北調中線工程河南段項目集同步達效的目標

南水北調中線工程河南段項目集同步達效的目標就是按照南水北調工程規劃、協調進度建設要求，主體工程、配套工程及管網工程，各個工程階段和各個利益相關者有效合作，使建成后的供水負荷與設計供水量、實際用水相當，滿足工程設計時的預期要求，水質符合要求，保證水資源的充分利用，使整體工程效益最大化，充分發揮社會效益，經濟效益及生態效益。

（二）同步達效的WSR理論協同分析

1.同步達效的系統性分析

南水北調中線工程河南段項目集可以劃分為三個時期：規劃期（Planning period）、建設期（Construction period）、運營期（Operation period）。本文研究認為，該工程項目集劃分的三個時期屬于系統的三個子系統，即系統項目集A=（ap，ac，ao）。從物理-事理-人理三個維度進行分析，各時期中涉及具體數據收集與統計分析的活動屬于“物理”方面，如工程方案的調研，項目可行性分析等；具體工程的開工建設可以看作是“事理”方面，如施工過程中妥善解決讓膨脹土遇水不軟等技術難題；而建成通水后，保證水資源能賣出去、被利用好，最大限度的促進當地社會經濟的發展等問題則涉及到“人理”的方面。系統整體績效與其各時期子系統之間的關系可以用下面的函數表示：

f（U）=f（P，C，O）

P，C，O是項目集規劃、建設、運營三個時期，各個時期中分屬不同維度，發揮作用的職能部門、開工運行的具體項目工程等則可以看作是每個子系統中的元素。從管理結構和管理過程上看，對各時期進行統籌管理時，需要實現子系統間的協調配合，在時間上保證各時期縱向層次的銜接；就單個時期而言，需要充分調動各時期部門的積極性，在空間上保證橫向環節的協同，實現每個階段的預期目標，使子系統內各要素間達到速度的可控性和同步性，最終實現項目集f（U）的最大化。

南水北調中線工程河南段主要由中線主體工程、分水口門以下至城市水廠以前供水配套工程、城市水廠及管網工程三部分組成（簡稱為主體、配套及管網三部分工程）。這三部分工程以“項目群”的形態出現，屬于復雜的巨系統。其中主體工程由國家負責投資，配套工程由河南省南水北調作為責任主體，配套供水線路總長998.5km，涉及l1個省轄市，57個縣，涉及面廣，協調量大，工作任務重，而管網工程則是省轄市作為責任主體。[14]南水北調中線工程河南段項目集要實現同步達效，不僅要求主體工程、配套工程以及管網工程各項目順利達到預期目標，還要求每部分工程需要按照南水北調工程規劃，協調進度進行建設。配套工程的順利推進保證了主體工程按時建成通水，管網工程達到工程設計對供水負荷與實際用水的預期要求，確保水資源的充分利用，使工程整體效益最大化。

2.工程中“短板”和“慢變量”的管理

系統中的“短板”和“慢變量”是指決定系統是否能夠實現整體功能最大化的關鍵因素。同時，往往因為其效用實現的延時性和對主體因素的輔而被人忽略。具體到該工程項目集而言，從宏觀層面分析，運營期是整個工程項目集的“短板”和“慢變量”，直接關系到建成通水后水資源能不能被利用好、能不能賣出去、能不能對當地經濟社會發展形成有利的功效等問題。這恰恰是工程項目集實現同步達效的內在要求，因此，不能因為建設期花費大量人力物力而放松對運營期的管理。微觀層面的分析，具體以對規劃期的“短板”和“慢變量”的管理為例。

（1）運營期的管理。工程建成后，河南省受水區將出現引丹水與當地地表水、地下水等多水并用、聯合調度的局面。為保證工程運營期水資源的合理開發、有效利用、保障供水配套工程良性運行，應該完善政策體系，加強水資源統一管理，制定受水區地下水控制開采管理辦法等，形成一個由政府主導、市場調控、用水戶參與的供需水管理體系，促進受水區經濟的可持續發展，主要需注意水價控制的問題和建立水權交易市場。

水資源是具有自然壟斷性質的商品，政府應通過立法，建立合適的體制和提供有效的經濟手段，保證市場發揮資源配置的能力。南水北調水資源的成本主要包括3 個部分： 資源水價（ 水資源費） 、工程水價、環境水價（ 污水處理費） [15]。水價制定時既要考慮成本問題，又要考慮居民、企事業單位的承受力問題。具體來說，水資源價格的制定應遵循以下四個原則：公平性和平等性原則，水資源高效配置性原則，成本回收性原則和可持續發展性原則 [16]。

水權交易問題是工程建成通水后水資源交易市場的核心問題。由于水資源的所有權是國家的，水的所有權與使用權是分離的，在經濟活動中，水權更多地是指使用權。南水北調中線工程建成后，河南各個地市會被分配大約整個工程的1/3的水量——37.6億立方米。這些水被分配到沿線的一些縣市中。雖然規劃時各個縣市都上報了用水量，但是考慮到各個縣市的經濟發展情況、水資源的貧富情況等，可能會出現某些時間某些縣市不想用引來的水，有些縣市可能還缺水。按照目前的管理模式，不論這些縣市用水與否、用水多少，都要支付工程水價——大約每噸一元多。這會對不用或用水量比設計水量小的縣市造成了經濟負擔和水資源的浪費。所以建議建立南水北調中線工程的水權交易市場，使得工程引水的使用權可以交易——不僅在河南內部，還可以考慮跨省交易，如河北、天津、北京等地。

（2）規劃期的管理。在規劃期中，需要充分考慮項目資金、設計施工、拆遷移民和政治環境等方面可能存在的問題和風險。在工程項目的規劃管理中，一般假設資金供應是充足的，河南段項目建設資金主要來源于國家財政撥款（20%）、省財政配套資金（20%）、南水北調基金（40%）和商業貸款（20%）。此外，項目設計是規劃期的核心內容。因此，在制定工程規劃時除充分考慮工程設計施工計劃和合理安排融資進度外，還應特別注意工程建設所帶來的移民拆遷和對政治環境的影響的問題，這是規劃期管理的“短板”和序變量，處理不好，不僅影響工程項目集同步達效的實現，還可能會引起。

中線工程于2003年開建，位于長江最大支流——漢江之上的丹江口庫區是其水源地，因此庫區移民安置成為了整個工程的重要組成部分之一。此次移民涉及遷動安置的人員約32.8萬人，其中23萬人需要外遷。拆遷和移民是一項復雜工程，涉及相關政策的落實和資金的調配，拆遷過程中沖突的溝通，庫區移民與遷入地區居民和環境矛盾的調解等一系列問題。此外，由于拆遷和移民問題的復雜性對工程施工進度有一定的影響，因此，也需要在規劃中做出相應解決預案。

南水北調工程不僅影響到供水區和受水區居民的日常生活，還會對相關區域的政治和環境產生深遠影響。因此，在工程項目規劃建設的同時，還要推進配套政策、法律法規的制定和實施，通過對各種水源的使用從立法高度加以科學的規劃，使其社會效應、經濟效應、生態效應最大化。如加快地下水控制開采專項法律法規建設，改變專項法律法規缺位的現狀；依法實施統一管理，改變地下水部門分割、多頭管理的現狀；嚴格實施取水許可制度，依法加強取用地下水的源頭管理；加強節水措施的落實，提高受水區水資源利用效率，減少受水區水資源的消耗；加強普法和執法工作，營造學法、用法、嚴格執法的法律環境；加強對工程附近的工廠排污、城市建設、工業建設、農業生產等方面的法律規定，避免對引水的水質造成破壞等。

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