行政許可法論文精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇行政許可法論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

論文關鍵詞 行政許可行為 行政許可立法 行政許可實施

一、引言

在現代經濟社會中，行政機關實施一種重要的行政行為——行政許可，行政許可行為在社會生活中廣泛存在。行政機構實施著各種行政行為，行政許可行為伴隨著社會和經濟的發展發揮著越來越重要的作用。行政許可行為是行政主體管理行政事物的事前監管措施之一，行政許可行為是國家對經濟宏觀調控的重要手段。行政許可行為有利于市場管理從“命令式行政”向“法制化調解”轉變;有利于規范和監督社會經濟秩序，保障市場經濟健康發展;保護合法公共利益;促進資源優化公正配置，建設和諧社會。對我國的法制化進程有著很大的進步意義。

二、行政許可行為定義

在深入研究行政許可前，我們首先了解一下其概念內容。行政許可的定義已經由立法形成了統一詳盡的界定，即根據《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”。這是對所有行政許可行為的概括性描述，具體來講可以從三個方面來理解：

1.行政主體具有法定性和特定性。特定的許可事項只有法律規定的特定的行政主體才能審查批準，許可的標準和程序也必須依據法律的規定。

2.行政許可是一種消極行政行為。行政主體的許可必須是行政相對人主動申請，行政主體不能主動的實施行政許可行為，可以理解為“先申請后受理”。

3.行政許可具有可訴性。行政許可是一種具體的行政行為，針對具體的行政事務，可以進行行政訴訟，故而具有可訴性。

因此，根據上述三個方面的全面研究，我們可以歸納出行政許可行為的概念：是行政主體依據相對人的申請，依法準許相對人從事某種活動、行使某種特權，獲得某種資格和能力的具體行政行為。

三、行政許可行為學說

行政許可制度和“公民權利”、“自由”、“公權力”、“民主”、“社會秩序”等重要問題緊密相聯，因此理解行政許可的性質，對行政活動的發展和社會的進步有舉足輕重的影響，下面我們詳細地分析一下行政許可的性質。

目前，對行政許可的性質，主要有三種不同的認識，分別是“賦權說”——行政機關賦予相對人進行某種具體活動的權利和資格;“限權說”——行政機關通過審查批準而對相對人的某種權利進行一定程度的限制;以及“解禁說”。

筆者經過分析研究，認為“賦權說”以公民權利的缺失為前提，不符合政府服務的理念，忽視了對公民自由權利的承認;“限權說”只注重了行政機關對公民權利的限制，沒有看到其對公權力的衡平;因此筆者詳細分析了 “解禁說”的觀點。

解禁說的觀點分為兩部分：一是“普遍禁止”，即在公民自由享有權利的基礎上，為了保證社會秩序而對其權利進行限制，公民仍有一定的權利資格;二是“審批解禁”，即行政機關出于對公民權利的保護，而依法確定其具有行使權利的能力。這一學說即體現了對社會秩序的維護（行政法的目的），又有對公民權利的保護和對公權力的制衡，和現代行政的目的一致。

四、行政許可制度突出問題

2003年，《行政許可法》頒布實施，這部行政許可制度的單行法律，系統完整地對行政許可進行了規范，包括行政許可的設定、受理、程序、法律責任和期限等各個方面。行政許可法對行政主體實施的行政許可行為做了全面規范，但還存在一定的不足之處缺失，主要存在兩個問題：

1.行政許可制度的立法問題：一是由于行政領域的其他部門立法相對滯后，而導致與行政許可制度不同步，甚至沖突。這包括兩個方面：一方面是缺乏統一的“信息公開法”。按照行政許可法的立法宗旨，行政許可的法律依據、實施過程、行為程序和期限，都必須公開透明，行政許可行為自始自終都應該在“陽光下”操作。但由于信息公開的缺失，導致其規定并不能被實現。

另一方面是缺乏統一的“行政程序法”。行政許可法中程序性的內容有大量規定，然而這些程序的實施是由不同的行政主體來實踐的，具體的行為細則、行為規范也是由行政部門單方來制定的。因而行政部門行政許可行為缺乏協調統一性，出現了行政程序繁瑣復雜，互相沖突的現象。

另一方面是行政許可有單行法作為基本法，但各個地方根據實際需要，制定了數量龐大的行政法規，缺乏行政許可法的實施細則。行政許可法作為規范許可行為的設定和實施的基本法，其法律條文共有83條，實體性規定和程序性規定并存。如何使這些法規與《行政許可法》相適應，以及如何合理實施行政許可行為至今還有很多需要尚待明確細則。

2.行政許可制度的實施問題：（1）現存的地方行政法規中，一部分地方性行政法規沒有完全與行政許可法銜接。根據構建法制社會的要求，依據行政許可法的立法目的，完善行政許可法的工作實踐，是實施行政許可法的重要理論支點，是貫徹實施行政許可法的法律精神精華所在。（2）貫徹實施行政許可法的過程中，執法觀點薄弱。現代行政許可的職能目的是便民服務而非管理命令，因此必須以“為民、便民、利民”的原則進行行政許可工作。但由于行政工作人員觀念上的僵化和對行政法整體把握水平的不足，導致行政許可行為的執法觀念轉變進展緩慢，與法治社會的發展脫節。

五、行政許可完善的前提

筆者認為，要進一步促進行政許可制度實踐的完善，行政機關要避免行政許可中的沖突爭議問題，應該理解并貫徹實施行政許可制度中蘊含的一系列基本原則。

1.行政許可原則始終體現行政法的基本原則。行政許可的基本原則，體現了行政法的基本法律精神，主要有：（1）許可法定原則：這是對依法行政原則的體現，即行政許可必須依法進行，包括行政許可的設定，形式，范圍，條件和程序等均由法律規定。

（2）高效便民原則：《行政許可法》第二十六條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。”第二十九條規定：“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出?！笨梢姡鲜鲂姓ㄒ幎ǖ膬热菔菍π姓б嬖瓌t的具體體現，即行政許可行為必須按照法律要求提高執法效能，用最簡化快捷的程序，履行行政主體的管理職能。

（3）公正公平原則：這是對合理行政原則的體現，即行政許可必須遵循法律正義，保護相對人的利益，不得濫用權力。

（4）信賴保護原則：這是行政許可中最重要的一個原則，體現了行政法制的正當程序。信賴保護，與民法中的“公告公示原則”相類似，即公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律的保護，行政機關不得隨意改變。這個原則隱含的價值在于承認了行政許可的公告形式和公示效力，政府以其公信力為擔保，使得行政許可在通過法定程序獲得后可以被社會所信賴和承認，順利在社會生活中運行，這對行政許可有著根本性的保障作用。

2.行政許可制度始終貫穿著行政許可原則。行政許可的四個基本原則，滲透在行政許可制度的每一個角落，具體來說，從頒布、實施到監督，行政許可基本原則貫徹始終：（1）行政許可的設立：行政許可的設立嚴格地遵守了許可法定的原則，《行政許可法》具體規定了行政許可設立的主體，范圍，標準和程序，同時規定了各個層級行政機構的行政許可設立權限，這樣使得行政許可的設立有法可依，限制了行政機關濫用權力隨意設立行政許可。同時，在不同的行政許可發生沖突時也可以依照法律規定解決。

（2）行政許可的實施：行政許可的實施體現了各個基本原則，兼顧了依法，公正，高效和程序四個方面。行政許可的實施程序在《行政給你許可法中規定的具體明確，主要有如下程序：其一，申請與受理。行政許可的申請與受理條件由法律規定，對于符合《行政許可法》要求的申請人，申請事項相對應的行政機關必須依法受理。這一過程中使得行政許可權法定，限制了行政機關濫用權力;其二，審查與決定。審查與決定流程中，除了法定的行政機關行使行政行為外，更重要的是審查與決定嚴格依照法定程序進行，這樣做有兩個重要的作用：第一，嚴格的正當程序提高了行政許可的運行效率，并且賦予了行政申請人程序正義，通過程序的公平來保障申請人的實質公平與正義;第二，正當程序賦予行政許可公示效力，信賴保護，有利于維護社會秩序，切實保障申請人的利益。

（3）聽證：聽證是指行政機關在做出行政許可決定后，告知與之相關的利害關系人，利害關系人可以申請聽證會聽證決定是否許可。這一流程的體現了兩個行政法的原則精神：一是合理行政，聽證是在行政許可合法的前提下，出于合理性考慮而對各方利益的衡平與維護;二十公示公開，聽證制度是公示的必然要求，也體現了民主的精神，符合現代行政的服務精神。

（4）行政許可的監督：《行政許可法》對行政許可行為的監督和法律責任的承擔做了明確的規定（第六第七章），對不當行政許可行為造成的法律責任按民事，行政，刑事做了分類，對應不同的訴訟，使得其具有可訴性，切實地保護了相對人的利益體現了，使得行政許可法制化有了保障。

篇(2)

〔論文摘要〕 目前，我國尚沒有從立法上對行政許可注銷程序作出統一的規定，實踐中也很不規范，這種狀況直接造成了行政許可退出機制的無序狀態。按照行政許可注銷制度性質、價值的要求，建構我國的行政許可注銷程序，應該從行政許可注銷提醒預告程序、異議公告程序、清算程序、物品處理程序、公告程序、信息通報程序等方面著手。

如何對行政許可進行注銷，現行《行政許可法》并沒有作出明確的規定，只是對行政許可注銷手續適用情形作了列舉式規定，有關行政許可注銷程序的內容被零星地規定在一些單行法律法規規章當中。行政許可注銷程序的立法缺失直接導致了行政許可注銷在實踐中的不規范，同時造成了行政許可退出的無序狀態，這非常有害于行政許可的規范化要求。以工商注銷登記為例，公司符合法定注銷條件而未能及時注銷，這種只在形式上被宣告死亡但沒有料理后事”的公司的大量存在，猶如恐怖分子的存在會增加民眾的安全防御支出一樣，會誘發市場各主體防御成本的急劇提升，從而減少交易數量，增加交易成本，降低交易效率。就整個市場的運行來說，這類公司的存在會增加公司之間在進行交易時的不信任感，從而增加交易支出。

為建立一套科學、合理、統一的行政許可注銷程序，筆者認為，根據行政許可注銷的性質、價值，并結合我國目前各個立法層面關于行政許可注銷程序的規定，規范行政許可注銷程序至少應當包括以下幾個方面內容：

一、提醒預告程序構建

根據《行政許可法》的規定，行政許可相對人有權在行政許可有效期限到來之前的法定期限內，依法向行政許可機關提出行政許可延續申請。實踐中，許多具備行政許可延續條件的行政許可相對人常常由于疏于對行政許可的延續，一不小心成為了“躺在權利上睡覺的人”。例如，根據北京市交通管理部門2002年統計，“從目前已注銷的近13萬名駕駛員檔案來看,逾期沒換證的占了絕大多數”，①基于權利可以放棄的原理，行政許可相對人完全可以通過積極或者消極的方式放棄行政許可延續申請權。但是，與此同時，基于增進民眾福利這一政府終極價值，以及實現行政許可相對人利益保障最大化的考慮，行政許可機關應當建立行政許可注銷預告程序，通過定期檢索，對那些符合行政許可延續條件的行政許可相對人行使行政許可延續申請權進行善意的提醒，督促、提醒他們充分利用行政許可延續申請權，同時告知其未依法申請延續而導致注銷的法律后果。

行政許可注銷提醒預告程序的設置，有利于在行政許可機關與行政許可相對人之間建立起良好的互信互任的官民關系。目前，有些行政許可機關已經開始對行政許可注銷延續預告程序進行實踐上的嘗試。例如，從2006年1月25日起，北京市交管局已經開始通過郵政商業信函局，定期向逾期未辦理相關手續、即將被注銷機動車駕駛證的駕駛人發出信函，書面告知并提醒當事人盡快辦理相關手續。

二、異議公告程序構建

異議公告程序是指行政許可機關在對行政許可作出注銷決定前，告知行政許可相對人擬作出注銷決定的事實、理由與依據，告知行政許可相對人可以在規定的時間內通過行使陳述權、申辯權、聽證權等方式提出異議的一種程序。“西方國家往往會在正式注銷行政許可之前設立一個異議程序，例如《日本商業登記法》規定，登記官應當允許登記人在一個月期間內提出異議，如無異議則將注銷登記通知當事人；如有異議，登記官則應以公報的形式公告注銷登記?！雹谖覈缎姓S可法》并無對于行政許可注銷異議公告程序的相應規定，“因而只能有待單行法根據不同領域的行政許可事項，就是否在正式注銷許可證之前設立異議程序作出補充規定?！雹墼谛姓S可注銷程序中，通過異議公告程序賦予行政許可相對人以豐富而飽滿的程序權利，強化了行政許可相對人的程序權利保障，從而得以實現行政許可相對人異議權利與行政許可機關行政許可注銷權力的平衡，促使行政許可機關作出正確的行政許可注銷決定。這種程序的設置也體現了程序的本質特點即不是形式性也不是實質性，而是過程性和交涉性。

三、清算程序構建

清算程序是指行政許可機關在對行政許可作出正式注銷決定前，行政許可相對人依法應該對自身擁有行政許可期間所形成的各種權利義務進行徹底清理，對各種法律關系進行清結的一種法律程序。一般而言，清算程序是主體資格類行政許可事項注銷的必經程序，而對非主體資格類行政許可進行注銷則不需要經過清算程序。根據我國相關法律的規定，主體資格類行政許可相對人在向行政許可機關申請注銷行政許可之前，應當先組織清算。例如，《中華人民共和國公司登記管理條例》第43條規定，公司只有在清算結束以后才能向原公司登記機關申請辦理注銷登記，同時該條例第44條也明確規定清算報告是公司申請注銷登記必須提交的材料之一。再例如，《基金會管理條例》第18條規定：基金會在辦理注銷登記前，應當在登記管理機關、業務主管單位的指導下成立清算組織，完成清算工作。

對于如何進一步合理設置行政許可注銷中的清算程序，學界對此也展開了大量探討，而討論也主要是集中在對經營類主體資格的清算程序的完善方面。針對經營類主體資格清算制度存在的諸多問題而導致的經營類主體不愿主動組織清算，進而無法正常對行政許可進行注銷的現狀，許多學者提出了設想。例如，有學者認為應當通過簡化清算程序，降低企業清算、注銷成本，促成企業自愿清算和申請注銷，同時采取公共托管制度，改革營業執照保管方式和企業信息查詢體制，并啟動依職權注銷制度。也有學者認為可以通過運用說服、示范、教育、協商、勸告、建議等行政指導手段，對行政許可相對人進行引導教育，促使其依法進行清算。

服務型政府要求政府不應以管理者的身份自居，而應以服務者身份去為作為主人的人民提供各種服務。一個對公民負責的政府,必然是以公眾為中心,為人民謀利益，服務于民的政府。就行政許可注銷程序而言，由于行政許可是行政行為中比較典型的“復效”行為,行政許可注銷不僅對行政許可相對人的權益產生影響,而且對其他利害關系人也產生影響。這是因為，從表象上來看，行政許可注銷可能僅僅是行政許可相對人個體的事，但是當行政許可相對人不主動申請注銷而造成行政許可法律關系各種信息不對稱問題時，就會潛在地影響、威脅到其他社會主體利益的實現，因此，行政許可注銷就會自然由個體的事轉化為整個社會的事。為此，行政許可機關在實施行政許可過程中必須對各種利益進行有效均衡，不僅要關注與行政許可有直接關聯的相對方之間的利益,而且還要注意強化對其他相對人的利益保護。由此可見，行政許可注銷制度作為一項旨在確保社會公眾利益的制度，行政許可相對人和政府都要承擔起相應的責任。

基于構建服務型政府的要求，政府作為行政許可注銷程序中的責任主體，在行政許可相對人對主體資格類行政許可進行清算時，行政許可機關應當對行政許可相對人開展的清算工作進行積極的引導、指導與監督，以此來切實保障所有特定與非特定利益關系人的利益。而當行政許可相對人不主動履行清算義務時，行政許可機關除了可以通過強制性制裁手段強制履行清算義務外，自身還應當積極主動地承擔起有關行政許可清算的義務，當然這種義務僅僅是一種依職權啟動的清算程序義務。在這種行政許可機關與行政許可相對人雙重清算責任主體模式下，當行政許可相對人不依法組織清算導致行政許可注銷無法有效進行時，行政許可機關可以通過作出強制性清算決定，強制啟動清算程序，推動行政許可清算程序的有效運行。鑒于清算的復雜性與專業性，行政許可機關可以通過將清算業務委托給專業清算中心（公司）進行處理，而由行政許可相對人承擔清算費用。

四、行政許可相關物品處理程序構建

行政許可失效后，作為行政許可效力外化的載體如果繼續為行政許可相對人所擁有，就必然會造成行政許可法律關系中的信息不對稱狀態。這種信息不對稱狀態不僅會造成行政許可管理信息的失真，影響行政許可決策，而且更容易造成對一般公眾的誤導，影響社會交易安全。例如，2000年山東省某縣吊銷了377家企業的營業執照，工商部門收回22家企業的營業執照和98個印章，只占吊銷企業的17%。未被收回的執照和印章往往會成為經濟糾紛的源泉，雖然工商部門吊銷執照需要進行公告，公告也具有法律效力，但這種公告一般只在當地報紙上刊登，相關信息的傳遞一方面在區域上過窄，另一方面在時間上也過短，所以往往導致絕大部分的市場主體不知情。在信息不對稱的情形之下，這類已經失效的執照和印章使詐騙猖獗成為可能，從而損害潛在債權人的利益。

在對行政許可進行注銷時，注意強化對行政許可相關物品的處理已經為目前許多立法機關所認同，并被規定在各種層面的法律文件中。例如，《漁業捕撈許可管理規定》第30條規定，當持證人在辦理漁業捕撈許可證注銷手續時，應將漁業捕撈許可證交回發證機關?！吨腥A人民共和國執業醫師法》第16條規定，衛生行政部門在對醫師執業資格辦理注銷注冊手續時，應當收回醫師執業證書。而對于實踐中一些無法收回的行政許可證件、執照，有些立法規定行政許可機關要通過公告的方式宣布其失效。例如，《機動車登記規定》第27條第2款規定，在對機動車輛辦理注銷登記時，如因機動車滅失無法交回號牌、行駛證，車輛管理所應當公告作廢。但是，總體而言，目前行政許可機關在辦理行政許可注銷手續過程中，對行政許可標的物的處理往往僅局限于對行政許可證件、執照的收繳。

筆者認為，在行政許可注銷程序中，行政許可機關需要處理的與失效行政許可相關的物品，應當是所有與行政許可有關且能夠外化為行政許可效力、容易造成公眾誤導的各種客觀物品，其中不僅包括行政許可證件、執照，而且還包括行政許可決定法律文書、行政許可相對人印章、行政許可標的物等等。實踐中，許多行政許可機關往往只是注意對行政許可證件、執照作出收繳、繳銷等處理。事實證明，行政許可機關只對行政許可證照進行處理的做法并不利于行政許可注銷制度消除信息不對稱、保障交易安全目標的全面有效實現。例如，“原告鄭州某公司與山西省某公司一直有經濟往來,山西某公司經理于1997年持印章與鄭州公司簽訂合同。當從鄭州公司提走價值30萬元的貨后,此人下落不明。鄭州公司起訴后,經查山西某公司早已于1995年被注銷，類似案件相當多。在我國市場經濟體制日趨完善特別是加入世貿組織后，類似情況本應徹底杜絕。但由于工商部門執法不嚴,使這些人鉆了法律空子,直接擾亂市場經濟秩序,損害了當事人的利益,給法院審判工作造成一定困難?！雹?/p>

五、行政許可注銷公告程序構建

行政許可注銷程序中的注銷公告本質上是一種行政處理公告，它是指行政主體通過公告形式，將其針對特定相對人作出的行政處理決定，向社會不特定公眾公開。它是行政許可機關將行政許可注銷決定這樣一種事實狀態向所有社會不特定主體進行告知的程序。由于行政許可注銷決定的公告是一種公告信息的方式，因此它不是行政許可機關行使行政職權的行為。

行政許可注銷公告的價值在于行政許可機關通過公告的方式，對行政相對人行政許可注銷相關情況進行信息披露，從而達到讓與行政許可相關的不特定的一般社會公眾及時了解與知悉行政許可相對人所持行政許可變動情況的目的。因此，通過公告方式進行注銷等相關信息的披露，不僅是行政許可機關踐行行政公開原則的要求,而且更是消彌信息鴻溝，保護社會交易安全、降低交易成本的要求。社會與市場主體通過行政許可機關有關行政許可注銷信息的權威公示，可以不必花費太多的時間與精力就能夠對與行政許可有關的信息真偽進行有效鑒別。

在具體實行中，行政許可機關通過報紙、期刊等傳統媒介方式對行政許可注銷信息進行公告。但是，由于這些媒介存在著受眾面小、時效性差等問題，宣傳效果往往不是太理想。因此，為了最大限度地實現快捷的廣而告知效果，結合行政許可電子化趨勢，行政許可機關可以通過借助于現代網絡這種發散式傳播媒介，建立行政許可注銷信息網絡公告程序。例如，《注冊會計師注冊辦法》第20條規定：省級注冊會計師協會應當將注銷注冊的決定抄報財政部和所在地的省級財政部門、中國注冊會計師協會，并自作出決定之日起10個工作日內將注銷注冊人員的名單在全國性報刊或者相關網站上予以公告。網上公告注銷信息的價值不僅體現在降低許可成本，提高許可效益等方面，更為重要的是行政許可機關借助于現代科技的手段可以達到良好的宣傳效果，更快、更好地消除行政許可法律關系中可能存在的信息不對稱問題。如果把大眾傳播的傳統媒介比作一只信息沙漏，那么新的傳播技術結構就將是一種散布型的信息交流結構，可以把這種結構比作信息交流的一個矩陣，一張經緯交錯的漁網或四通八達的蛛網。借助于這些現代蛛網式信息傳播方式，行政許可注銷制度的價值定能有效實現。

六、行政許可注銷信息通報程序構建

行政許可注銷信息通報制度，是指行政許可機關在作出行政許可注銷決定以后，要將行政許可注銷決定相關內容通報給與此行政許可相關的其他行政機關。行政許可注銷信息通報制度的設置，有利于行政許可機關工更好、更精確地對行政許可實施管理。行政許可注銷通報制度的價值主要體現兩個方面，一是對本行政許可的管理，二是對與該行政許可有關的其他行政許可的管理。

（一）對于本行政許可的價值。在我國的行政許可實踐中，有許多行政許可的監督主體與實施主體是相分離的，他們分屬于兩個不同的行政機關。例如，在相對集中的行政處罰法律關系中，許多行政許可的監督主體是與行政許可的實施主體相分離的。城市建設的規劃許可證件是規劃行政主管部門發放的，而對于違反規劃許可法律的違法行為的監督處罰則是由城市管理機關來集中行使的。因此，在這種分離狀態下，如果沒有制度化的信息溝通渠道加以保障，當規劃行政機關對規劃行政許可作出注銷決定以后，城市管理機關是無法及時有效地獲得行政許可注銷信息的。在這種情況下，城市管理機關就無法實施有效管理。因此，為了更好地實現行政許可規范管理，規劃行政許可機關應當將注銷的相關信息及時準確地告知城市管理機關，以利于其更好更準確地實施行政許可監督工作。行政許可注銷信息通報程序的設置，有效緩解了行政許可實施主體與監督主體相分離所可能產生的張力，有利于不同階段各項行政許可程序的協調。

（二）對與該行政許可有關的其他行政許可的價值。設置行政許可注銷信息通報程序的另外一個重要原因就是規范前置型行政許可法律關系。目前，我國許多行政許可事項之間存在著緊密的關系，這種緊密型關系主要表現為前置型行政許可關系。例如，根據《集郵市場管理辦法》的規定，行政許可申請人如想取得當地工商行政管理部門頒發的集郵票品集中交易市場企業登記，其首先需要在申請市場登記之前，向所在地省郵政行業管理部門審查批準，在取得《集郵票品集中交易市場開辦許可證》后，方能向工商行政管理部門申請登記。再比如,根據《互聯網信息服務管理辦法》第7條的規定，從事經營性互聯網信息服務的企業在向企業登記機關辦理登記手續之前，首先應當向省、自治區、直轄市電信管理機構或者國務院信息產業主管部門申請辦理互聯網信息服務增值電信業務經營許可，在取得經營許可證后，方能申請企業登記。在前置型行政許可關系中，當作為前提條件的前置行政許可被行政許可機關依法注銷以后，行政許可相對人基于這一已被注銷的行政許可而取得的行政許可已經在事實上失去了存在的條件。因此，前置型行政許可的注銷這一法律事實，必然會導致后一個行政許可的注銷。通過行政許可注銷信息通報程序，行政許可機關在收到前置型行政許可注銷信息后，依法就能夠及時展開行政許可的注銷。例如，《農業機械維修管理規定》第25條第2款規定：農業機械化主管部門注銷《農業機械維修技術合格證》后，應當自注銷之日起5日內通知工商行政管理部門。被注銷者應當依法到工商行政管理部門辦理變更登記或注銷登記。毫無疑問，行政許可注銷信息通報程序對于行政許可前置程序的規范運行具有重要的理論與實踐意義。

總之，責任行政或責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是對政府公共行政進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應社會和民眾的要求并積極采取行動加以滿足。針對我國目前行政許可注銷程序建設非常薄弱可能會給民眾利益帶來諸多損害的問題，我們迫切需要在《行政許可法》基本原則、基本價值的指引下加緊完善我國的行政許可注銷程序。

注釋：

①肖雯慧.學了車沒車開?有了本兒不審?九萬司機駕駛證被注銷〔N〕.北京日報,2002-03-06.

②③應松年，楊解君.行政許可法的理論與制度解讀〔M〕.北京：北京大學出版社,2004.284.

④李留聚.被注銷的營業執照應收繳〔N〕.人民法院報，2002-01-31.

參考文獻：

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〔2〕蔣大興.重整退市程序：善后工作如何完成〔J〕.工商管理，2004，（12）.

〔3〕王 芳.對運用行政指導手段規范市場主體退出行為的思考〔J〕.工商行政管理，2006，（3）.

篇(3)

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A

內容摘要：本文首先就城市公共道路停車位的使用屬性和城市公共道路停車位的施劃原則進行分析，然后從經濟學和行政法角度對城市公共道路停車位收費的依據進行論述，最后探討了城市公共道路停車位使用收益歸屬問題。

關鍵詞：公共道路 停車位 使用屬性 施劃原則 收益歸屬

因城市公共道路停車位的設定與收費主要涉及行政法上的公物理論，故本文主要借用該理論進行展開論述。

城市公共道路停車位的使用屬性

（一）施劃停車位屬于對城市公共道路的特別許可使用

根據是否按照公物設置的目的使用，可將公物的使用分為一般使用和特別使用。公物的一般使用是指在公物設置目的的范圍內使用。一般使用原則上對所有公眾開放。特別使用是指超出公物設置目的的使用，因這種使用可能嚴重妨害公物的一般使用，故并不是任何人都享有特別使用權。因此，在城市公共道路施劃停車位應屬于對道路的特別使用，而非一般使用。

根據公眾使用公物的方式不同，可將公物的使用分為自由使用和許可使用。公物使用的最基本、最主要的方式是自由使用，由于某些公物的特性或者因為資源的有限性和稀缺性，導致為了維持利用秩序、平衡利用人之間可能的利益沖突、實現公物公用目的，公物管理機關對其加以利用上的限制從而出現了許可使用。許可使用，是在事先設定了行為禁止，基于申請予以許可而解除該禁止的制度之下的使用。道路資源有限，不可能無限量容納數量眾多的車輛?？?，故有必要在法律上對公共道路是否可以施劃停車位，如何施劃停車位作出明確的規定。行政機關根據其職權或授權對停放申請予以許可，方能進行使用。所以，從這個意義上來說，在城市公共道路施劃停車位構成對道路的許可使用。

（二）施劃停車位屬于對物行政行為和特殊的行政許可行為

目前，在行政訴訟中，只有具體行政行為是可訴的。學界對具體行政行為的理解主要是參考了最高人民法院曾作過的司法解釋，認為具體行政行為主要就特定的具體事項針對特定的人作出，但在城市公共道路施劃停車位的行為客觀的外在表現是針對具體的物（即公共道路）的行政處置，行為的受領者是物而非人。抽象的行政行為是不針對具體的人和具體的事件作出的，道路停車位的設置針對具體的事件，但卻不是針對不特定的人。從具體行政行為與抽象行政行為的分類來看，施劃停車位的行為很難被歸到某一類別中。根據傳統概念的解釋，在城市公共道路施劃停車位的行為不屬于具體行政行為，從而也就被排除在了司法審查的范圍之外。但為更好地保護公物使用人的合法權益，平衡公共利益與個人利益之間的關系，應將具體行政行為做擴大解釋，將其納入行政訴訟的受案范圍。

如前所述，施劃停車位行為的受領對象是物而非人，這與一般的行政許可有很大不同?！吨腥A人民共和國行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準許其從事特定活動的行為”。施劃停車位的行為有別于這類一般許可，應屬于行政許可法并未規定的特殊行政許可行為。值得注意的是，如果行政機關轉讓停車位的經營權，則應屬于行政許可法規定的一般許可，應采取招標或者拍賣的方式進行。《中華人民共和國行政許可法》第十二條規定：“下列事項可以設定行政許可：（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”。因停車位收費會產生巨額的經濟收入，政府管理部門往往會通過直接指定的方式確定經營單位，這種現象相當普遍，公共資源被某些權力部門壟斷，成為謀取部門利益的工具。

城市公共道路停車位的施劃原則

（一）符合公物功能及使用目的原則

就城市公共道路而言，其設置目的及主要的功能是供車輛和行人通行之用。管理機關在施劃停車位時必須保障道路的正常通行。道路交通安全法及其實施條例規定的“在不影響行人、車輛通行的情況下”施劃停車位的條件就體現了符合公物功能及使用目的的原則。管理機關在施劃停車位時必須受這項原則的限制。

（二）比例原則

因設置停車位收費會產生巨額的經濟利益，政府管理部門在行使這一職權時會具有天然的擴張沖動，用以謀取更多的部門利益。因此，有必要對這一行政行為進行必要的約束和限制。在城市公共道路施劃停車位，涉及道路的通行功能和停車功能這兩種用途之間的權衡和合理分配，是道路的一般使用人和道路的特別使用人之間利益的再考量。一般而言，城市公共道路停車位的施劃應以不影響正常的交通通行為原則。在停車的方式上，應以路外停車為主，路內停車只能作為必要的補充。在數量上應該嚴格控制路內停車與路外停車之間的比例，不能將道路的通行功能讓位于停車功能，基于這種考慮，立法上應有充分體現比例原則的條款，用以限制行政機關不合理的自由裁量權的行使。

（三）法定原則

法定原則要求行政機關行使的權力必須有法律的明確規定，必須由有權的行政機關行使職權，行使職權的程序必須合法。具體而言，在城市公共道路施劃停車位必須由法定的行政機關進行，避免出現多頭審判和管理的局面；行政機關應該是在符合法定條件的路段施劃數量合理的停車位，避免任意擴大范圍，謀取部門利益；同時，施劃停車位的程序應該符合法律規定等。

（四）使用權不穩定原則

此處的“權利”是一種公法上的權利，與私法較為穩定的權利不同。在相關主體取得公物使用權后，并不妨礙公物的管理主體取消和改變其使用。這是行政職權或行政公務優越的表現（梁鳳云，2001）。根據道路交通安全法及其實施條例的規定，在城市公共道路施劃停車位屬于臨時性的占道措施，在施劃條件消失或改變的情況下，行政機關應及時取消停車位，以保證正常的交通的通行。但各個地方在實際操作中往往將臨時停車位變成固定停車位甚至是永久停車位，這種做法嚴重違背了法律規定和立法本意，也違反了使用權不穩定這一原則。因此，在法律規定上應進一步明確停車位的存續時限以及行政機關取消停車位的條件，保障道路的正常通行。

城市公共道路停車位收費依據及收益歸屬

（一）收費的依據

1.經濟學分析。從經濟學角度看，收費的理論依據是公共物品理論。公共物品包括純公共物品和準公共物品兩種類型。所謂純公共物品，是指某個人的消費不會減少其他人的消費的商品。純公共物品具有非競爭性和非排他性。準公共物品是與純公共物品相對而言的，準公共物品一般具有“擁擠性”的特點，即當消費者的數目增加到某一個值后，就會出現邊際成本為正的情況，而不是像純公共物品，增加一個人的消費，邊際成本為零。準公共物品若完全由政府以稅收的形式免費提供則會導致過度消費，造成消費擁擠，降低分配效率。但是，準公共物品又不能完全交由市場提供，否則就會造成供給量低于社會需求、公共福利減損的后果。因此，由政府以收費的方式提供這類公共物品的消費成為首選，收費是補償準公共物品生產費用的一種必要形式。城市公共道路作為一種基礎交通設施，屬于公共物品中的純公共物品。但在城市公共道路施劃的停車位卻具有準公共物品的屬性。停車位具有“擁擠性”的特點，當停車的數量未突破“擁擠點”的時候，道路能發揮其作為公共產品的應有功能。一旦使用者數量過多，超過“擁擠點”后，道路的使用就會出現邊際成本為正、效用減損的結果。對此，需要采取收費的方式，緩解道路的使用負擔，實現最佳使用效能的目的。

2.行政法分析。公物管理機關只能在法律規定的情形下方可向使用者收取一定的費用，即：一是為了平衡受益人和未受益人之間的利益關系；二是為了防止對公物的利用出現擁擠效應，而且這種收費不得以營利為目的。所收取的費用，原則上也只能用于建設更多的公物之用，而不得用于其它目的。在城市公共道路施劃停車位屬于在通行功能之外衍生的附屬功能，是對道路的特別許可使用，公眾需服從行政機關的管理，只能在施劃的范圍內停車，同時，按照公示的收費標準繳納停車費用，這與道路的一般自由使用有顯著不同。

（二）收益歸屬分析

1.收費模式。目前，關于停車位的收費模式主要有兩種，一種是政府管理部門在施劃停車位以后，將停車位交由國有企業進行經營和管理，停車經營所得收益全額上繳財政，并通過財政預算再投入到與停車位有關的項目中去，例如施劃停車位所需的費用、委托代征手續費等與城市道路停車管理相關的支出等。以廈門為代表的部分城市采取這種模式（以下簡稱廈門模式）。另一種是政府管理部門將施劃的停車位通過一定方式交給停車企業進行管理，按照不同的地域收取數額不等的占道停車費，占道停車費作為收益上繳財政。在扣除上繳的停車占道費后，停車的剩余收益歸企業所有，由企業自行支配。以北京為代表的部分城市采取此種模式（以下簡稱北京模式）。從最直觀的停車費發票上來看，如果是采取廈門模式，企業向財政部門領取的是行政事業性收費票，并按照領取數額全額上繳費用。而如果是采取北京模式，企業是向稅務部門購買稅務發票。兩種模式各有優缺點：廈門模式是全部停車收益由政府直接控制和掌握，收益均屬于財政性收入，企業只保持微利運營。這種方式可有效避免國有資產流失，最大限度保證停車收益的合理收取和支配。但這種模式的缺點在于杜絕停車企業和管理員私下收費將成為難題，這有賴于電子設施等科技手段的進一步完善。北京模式的優點在于政府有穩定的停車占道費的收入來源，減少了因監管所產生的巨大成本。但缺點在于停車企業常常因利益驅動私劃停車位違規收費，政府部門無法掌握停車收費的真實數額，且因收益穩定而缺少監管動力。

2.收益歸屬。收益屬于所有權的權能之一，在討論有關于公物—城市公共道路停車位的收益歸屬時，必然要涉及關于公物的所有權問題。關于公物所有權及其屬性，法學界有爭論。圍繞著公物所有權是否存在，有兩種相反的理論觀點：否認公物所有權論（萊昂·狄驥，1959）和承認公物所有權論（莫里斯·奧利烏，1999）。否認公物所有權論的觀點從所有權的三項權能提出批判，認為公物是供公用的財產，不存在使用權；公物不能產生收益；行政主體對公物沒有處分權。承認公物所有權論的觀點認為所有權所包含的三項權能在公物中也不同程度存在著：行政主體至少對公務性公物具有使用權；行政主體在公物市場化的過程中明顯地獲得了收益；公物報廢的處理過程體現了行政主體對處分權的享有。承認公物所有權論是目前學界的通說。圍繞著公物所有權的性質，又出現了三種代表性的理論：私所有權論、公所有權論（王名揚，1988）以及雙軌制理論（漢斯·沃爾夫等，2002）。私有權論與公有權論的區別在于前者認為公物所有權即是民法的所有權，公共使用是所有權為了公共利益而承擔的一種役權。后者認為行政主體是公物的所有者，公物的公共使用是所有權的一種表現。而雙軌制理論認為公物同時處于公法支配權與私法支配權的雙重支配，屬于一種折中的觀點。

以上三種學說均各有其合理之處，但從本質上而言，筆者更認同公所有權論的觀點。從公物的創建、使用以及功能方面，公物更多的承擔的是公共利益的使命，公所有權論更符合公物的本質特征。也正是基于這種屬性，在收益的歸屬上，管理機關在公物管理過程中的收益應上繳國庫作為財政收入，作為公共事業的財政性支出使用。同時，筆者認為，公物的屬性基本上屬于理論上的爭鳴，更為重要的是如何通過制度上的設計，使得公物能夠物盡其用，更優質、高效地為公眾提供服務。

參考文獻：

1.梁鳳云.行政公產研究.中國政法大學碩士學位論文，2001

2.王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社，1988

3.[法]萊昂·狄驥著.錢克新譯.憲法論（第一卷）.商務印書館，1959

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    論文摘要:聽證制度作為一項重要的程序制度,已成為現代行政程序法的核心制度。聽證制度在我國確立并有了較大發展,但其適用范圍狹窄且沒有明確統一的適用標準。故有必要確立其適用范圍的標準:行為標準和利益標準,并不斷完善行政聽證程序。

    回顧行政聽證制度在《行政處罰法》中第一次出現至今20年間,它以較強的生命力在不斷發展壯大著。隨著行政程序價值在依法行政過程的凸顯,作為行政程序核心制度的行政聽證仍將發揮著舉足輕重的作用。在這樣的背景下回顧行政聽證的適用在我國的發展歷程,分析其不足,使其不斷得到完善具有積極意義。

    一、我國行政聽證適用范圍的現狀

    從理論上講,聽證可分為正式聽證和非正式聽證。我們關注較多的則是借鑒了司法程序的正式聽證。行政聽證的適用范圍是指行政法上影響當事人哪些權利的行政行為必須經過聽證。我國對行政聽證的規定散見于相關法律法規,從中可以了解我國行政聽證的現狀。

    (一)對行政聽證適用范圍的現行規定

    1.行政聽證在行政處罰領域中的適用。1996年審議通過的《行政處罰法》中確立了聽證制度,并且是現代意義上的聽證制度第一次在我國出現。該法明確規定,行政機關在作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人,當事人要求聽證的,行政機關應當舉行聽證。聽證程序在行政處罰中適用,促使行政案件公開、公正地處理,有利于保護相對人的合法權益。這在我國行政程序法發展史上具有里程碑意義。

    2.行政聽證在政府定價中的適用。1998年實施的《中華人民共和國價格法》又使聽證制度的適用從具體行政行為向抽象行政行為方面邁進了一步。價格法規定,制定關系群眾切身利益的公共事業價格、公益價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格指導部門主持,征求消費者、經營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性。正式聽證程序在價格法中的適用,改變了過去政府定價程序上的單向性,注意發揮經營者、消費者在政府價格行為中的積極性,將調查聽取有關方面的意見作為政府定價中的重要程序,從而有效地保障了公民的合法權益。

    3.行政聽證在行政立法中的適用。2000年實施的《中華人民共和國立法法》中規定了行政立法聽證,該法第五十八條規定“行政法規在起草過程應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見,聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。國務院公布的《行政法規制定程序條例》亦明確規定行政法規審稿直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益的,國務院法制機關可以舉行聽證會,聽取有關機關、組織和公民的意見。事前的聽證程序在一定程度上彌補了抽象行政行為缺乏行政救濟和司法救濟的不足。

    4.行政聽證在行政許可領域中的適用。2004年實施的《行政許可法》順應時代需要亦引入了聽證制度。該法第四十六條規定“法律、法規規章規定實施行政許可應當聽證的事項,或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大許可事項,行政機關應當向社會公告,并舉行聽證”。盡管之前理論界一直對行政許可是否適用聽證存有爭議,但隨著社會經濟和行政法治的發展,我國對行政許可聽證給予了肯定,這可謂在行政法治化、民主化上又邁進了一步。

    5.行政聽證在其他領域的適用。除了以上主要領域適用行政聽證程序外,一些部門規章還就行政復議過程中的聽證程序作了規定,如海關行政復議聽證程序,城市規劃、城市房屋拆遷行政裁決中的聽證程序,國土資源部的國土資源聽證規定。此外,我國已加入世界貿易組織,作為成員國,WTO協議要求我國在涉外行政管理領域注重程序公開、透明,行政聽證制度也因此在相關領域得以適用。實踐中行政聽證適用范圍的擴大,既是理論推演的結果,更是現實的迫切需要。

    (二)現行規定中存在的問題

    從行政聽證的現行規定中不難發現其適用范圍呈擴大趨勢。但我國在行政聽證的適用范圍這方面確也有明顯的不足之處。

    1.行政聽證在行政處罰領域中適用范圍狹窄。行政處罰法僅規定“責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額的罰款等”這三類行政處罰適用聽證程序,而把限制人身自由這一最嚴厲的行政處罰排除在聽證范圍之外。人身自由利益價值高于從事特許行業進行勞動的利益和財產利益,位階更高的利益卻得不到聽證這一公正程序的保障,這顯然既不合理也不公正。

    2.行政聽證在其他行政管理領域中的適用范圍狹窄。在行政處罰法中確立聽證制度后不久就有學者預測了行政聽證適用范圍的發展趨勢:從現定的三種行政處罰種類向其他行政處罰種類拓寬;從行政處罰向其他具體行政行為拓寬;從具體行政行為向抽象行政行為拓寬。[1]而近年來我國行政領域內的立法也恰恰體現了這一趨勢。在行政管理領域對行政相對人合法權益可能造成影響的不僅僅限于行政處罰,行政許可、行政指導、行政收費和行政強制措施等其他具體行政行為同樣會對當事人的合法權益造成損害,故從全面保護當事人的合法權益出發,行政聽證適用范圍的擴大不僅是行政民主化的要求,也是符合世界潮流的。

    3.行政聽證程序適用范圍沒有明確統一的標準。我國對于行政聽證的規定散見于相關法律法規中,比較零散,沒有統一明確規定。這種狀況影響了行政程序的權威性,而且不便于具體操作,可能使行政機關對行政聽證的適用流于形式。隨著實踐發展的需要,更多的行政管理領域要求適用聽證程序,但由于缺乏關于適用范圍的明確統一的標準,有些行政行為是否該適用行政聽證程序一時難以下結論。而且我國行政聽證程序往往是在實踐的迫切要求下才得以適用的,談不上對其適用范圍有科學合理的規定。

    二、確立完善行政聽證適用范圍的標準

    聽證程序作為正當法律程序的核心,就其作用而言應適用于所有行政機關的行政行為,但考慮到采用聽證的成本消耗,公共利益和個人利益的平衡,行政過程中效率與公正的平衡,所有行政行為都適用聽證程序是不現實的,所以要有科學的標準來界定行政聽證的適用范圍。借鑒國外相關經驗,界定行政聽證范圍一般涉及兩類標準,即行為標準,或者利益標準。

    (一)行為標準

    所謂行為標準,就是指根據行政行為的性質和種類規定適用聽證程序的范圍。大陸法系國家大多在其制定的行政程序法中采用行為標準來規定聽證范圍。從行政行為的范圍看,聽證在美國、韓國、葡萄牙、澳門地區和臺灣地區等既適用于具體行政行為也適用于抽象行政行為。以聽證制度非常發達的美國為例,在美國法律上,聽證包括在憲法的正當法律程序中。根據具體案件的性質,聽證的形式可以從正式的聽證到非正式的會談,以及合于兩者之間的各種形式。正當法律程序是一個靈活適用的程序,只要求某種形式的聽證,不要求固定形式的聽證。美國《聯邦行政程序法》規定了行政機關制定行政法規的聽證范圍,適用正式聽證程序的法規由法律明確規定,其他法規不適用正式聽證程序而適用非正式聽證程序。同時規定了行政機關裁決具體事項的聽證范圍。對哪些行政行為可以適用聽證程序各國規定不一,從宏觀上看,美國的聽證適用范圍最廣,既適用于法規制定,又適用于具體案件的裁決。德國適用于行政行為,即相當于對具體案件進行裁決的行為。根據聯邦德國行政程序法的規定,涉及當事人權利的行政行為公布前,應當給予當事人陳述影響裁決的重要事實的機會。因此,當事人原則上在一切具體行政案件中享有聽證的權利,但該法也規定了例外情形。有些國家的法律規定聽證程序限于對當事人不利的行政行為中,如日本《行政程序法》規定正式聽證程序僅限于撤消許認可、直接剝奪相對人資格或地位、對董監事等做出解職這三種不利處分。

    我國適用聽證的事項,基本可以將其歸為兩大類:第一類,決定類:聽證會的結果影響特定人的權利義務,包括行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷許可等;第二類,決策類:聽證會的結果影響不特定人的權利義務,包括行政立法、政府價格決策、城市規劃等。兩者的性質和對聽證的需要是不一樣的,適用的規則也應當有所不同。

    決策類相當于抽象行政行為。抽象行政行為由其性質和特點決定了一旦其不公正合理,以后將產生普遍而長遠的危害,即使將來能通過事后的法律程序得到救濟也會造成一定的損失。因此,需要通過事前的聽證程序來彌補這種不足。美國聯邦行政程序法中對行政機關制定行政法規的聽證范圍作了規定,把抽象行政行為納入了聽證的范圍,這一點值得借鑒。我國著名學者應松年教授介紹說,美國對抽象行政行為的聽證有一定的標準要求:第一,抽象行政行為必須聽證,如果涉及老百姓的利益,沒有聽證的抽象行政行為成為規范后,法院對這規范可以不采納;第二,所征求的意見必須記錄在案;第三,作出規范時,必須表明確實已考慮過這個意見。[2]

    (二)利益標準

    所謂利益標準,就是根據行政相對人在行政程序中的不同利益確定聽證程序的適用范圍。從世界范圍來看,適用聽證程序保護的權利范圍也在擴大。以美國為例,根據正當法律程序的要求剝奪公民自由、財產權必須舉行聽證,法院后來又通過判例將正式聽證的適用范圍擴大到所謂的特權領域。并且“合法期待”也適用聽證程序,合法期待即可期待的利益,包括已經擁有并希望繼續擁有某種合法權利,及行政機關承諾或延續給予某種利益?；诤戏ㄆ诖?如果某人已經擁有某項許可證,當他申請更換許可證時就享有繼續擁有該許可證的合理期待,如果行政機關拒絕其更換申請,就應該履行聽證的義務?；蛟S是基于這樣的理論或是行政管理領域的迫切需求或兩者兼有之,我國2004年實施的《行政許可法》就規定了聽證程序。

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關鍵詞：行政處罰權；相對集中；城市規劃；實踐

中圖分類號：D922.14 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2012）10-91 -02

《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）指出，在城市管理領域，可以集中行使法律、法規和規章規定的城市規劃管理方面的行政處罰權。在實踐中，各地大致有三種做法：一是規劃行政處罰權全部納入相對集中行政處罰權的范圍，由城市管理綜合執法部門集中行使；二是規劃管理行政處罰權不納入相對集中行政處罰權的范圍，仍由城市規劃部門行使；三是對未取得規劃許可的違法建設行為的行政處罰權歸城市管理綜合執法部門行使，規劃部門行使對取得規劃許可但未按許可內容建設的違法行為的行政處罰權。魏明月[1]從法理和實踐的角度對相對集中行政處罰權制度進行了剖析，姚愛國[2，3]分析了推進相對集中行政處罰權制度對我國城市規劃法制的影響，并認為相對集中城市規劃行政處罰權應慎行。本文主要從實踐角度談一談相對集中行政處罰權對城市規劃的影響。

一、城市規劃行政處罰權相對集中行使帶來的問題

（一）行政行為分割，削弱了監督檢查權

城市規劃管理從規劃編制、審批到實施、修改、監督檢查，再到竣工驗收，是一個循序漸進、從宏觀到微觀逐步深化細化的連續過程，各環節密切相關，不容分割。對行政處罰權的部分劃轉，違反了行政處罰權不能分割理論[4]，也違背《行政許可法》“誰許可、誰監管”的原則，法律制度層面的沖突造成了城市規劃管理的實踐困擾。盡管在理論上可以將許可權和處罰權完整地區分開來，但在實際運行中這些行政權力的行使往往相互糾纏，界限模糊，很難嚴格劃分清楚。《行政許可法》要求行政許可機關必須認真履行監督檢查職責，行政處罰機關要履行職責也必須監督檢查，從而形成了新的職責交叉。但在操作中，許可權與處罰權分離后，規劃部門與城管部門之間反而容易出現了監管真空，規劃部門無行政處罰權無規劃監察隊伍，不能切實有效履行職責。較之規劃部門，城管部門往往不參與城市規劃的編制，也不參與具體項目　“一書兩證”的核發，對規劃管理過程缺乏了解，對違法建設項目的相關情況熟悉程度低，只行使行政處罰權，不愿意履行監管職責。雙方不能或不愿意履行監管職責，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面，實際上是削弱了監督檢查權[5]。

（二）執法成本增加，影響了規劃執法效率

實行相對集中城市規劃行政處罰權，無論是原有職能、人員的調整還是組建執法機構、招募執法隊伍，在數量和裝備上都比實施試點前有過之而無不及，不可避免地增加執法成本，而這與“精簡、統一、效能”的原則是背道而馳的。同時，因城市規劃管理很強的專業技術性，城管部門集中行使城市規劃行政處罰權，仍然需要規劃部門的深度參與，如查處違章建筑，要咨詢規劃部門是否經審批，規劃部門答復后，又往往要咨詢是否可補辦手續，這使得原本由一個部門即可解決的問題毫無必要地在兩個部門之間周旋，增加了執法環節，加之不順暢的協調機制，影響了行政執法的效率。

（三）以罰代管，影響了城市規劃的實施

在規劃執法過程中，規劃部門對違法建設的認定有著無可比擬的先天優勢，其認定結果和處理意見，應當作為城管部門行政處罰的依據和參考。但在實踐中，城管部門在違法建設認定上也常常是自作主張，不依據或不重視規劃部門的意見，加上專業知識的不足和對相關技術標準、規范的理解偏差，在執法過程中存在照本宣科、生搬硬套的現象。

履行行政處罰權的過程，應是全過程跟蹤監督檢查的過程，城管部門不重視過程監管，卻“嚴”把驗收關，給違法建設提供了空間。對潛在的違法建設睜一只眼閉一只眼，不提醒也不制止，為了部門乃至個人利益，不顧違法建設可能帶來的嚴重后果，在造成既成事實后再處罰，即“養肥了再宰”。在作出行政處罰（主要是罰款）后函告規劃部門請予補辦相關手續，甚至不告知。

由于違法建設行為不易被查處以及日常監督檢查不到位，很多違法建設行為在規劃驗收時才被發現，此時對違法后果已難以采取補救措施，造成不可逆轉和無法挽回的影響。在查處違法建設時，由于對違法建設的認定標準不統一以及出于對“拆除”的執法成本考慮，對違法建設保留多、罰款多、拆除少。以罰代拆、以罰代管現象比比皆是，實際上是將違法建設合法化，造成了違法建設滋生蔓延，擾亂了城市建設有序發展，也使得規劃部門對城市規劃的實施失去了控制，影響了規劃的有效實施。

二、對策與建議

從相對集中城市規劃行政處罰權制度的實踐看，相對集中行使城市規劃行政處罰權不但沒有顯示出優越性，反而引發了一系列問題。伴隨著城市化進程的加快，違法建設也呈上升勢頭，規劃執法面臨嚴峻挑戰。遵義市政府審時度勢，為了加強規劃執法，維護城市規劃的權威性，切實遏制違法建設行為，于2012年6月將規劃行政處罰權從相對集中行使中剝離出來，　并在城鄉規劃局重新組建規劃稽查執法支隊[6]，給了我們很好的啟示。進一步理順規劃管理的體制機制，加強規劃管理，應做好以下三個方面的工作：

（一）分類行使處罰權

鑒于規劃執法的綜合性、復雜性、專業技術性和違法建設的嚴重危害性[3]，不宜將城市規劃管理納入相對集中行政處罰權范圍；已納入的，宜將其從相對集中行政處罰權中剝離出來，轉回規劃部門，通過對違法建設分類處理，對于未取得建設工程規劃許可證的違法建設，仍由城管部門予以查處；對于已取得建設工程規劃許可證、但未按其規定條件進行建設的，則按照《城鄉規劃法》的規定由規劃部門行使行政處罰權。

（二）強化規劃部門的話語權

退而求其次，城市規劃被納入相對集中行政處罰權范圍時，對規劃違法的認定必須由規劃部門作出并作為獨立的行政行為，直接指導規劃行政處罰權的行使。

（三）加強協調配合

建立、健全各層次配套制度，完善城管部門與規劃部門的執法協調與配合機制，在審批許可、監督檢查、行政處罰等環節實現信息互通和共享；加強各方監督，推進過程監管，加強能力建設，做到公開透明、健康有序。

參考文獻：

[1]魏明月.相對集中行政處罰權制度之困境和對策研究——以城市管理領域為視角，碩士學位論文.北京：中國政法大學，2008，4.

[2]姚愛國.　試析全面推進相對集中行政處罰權制度及其對我國城市規劃法制的影響[J].城建監察，2003，（12）.

[3]姚愛國.相對集中城市規劃行政處罰權應慎行[J].規劃師，2004，（07）.

[4].相對集中行政處罰權制度發展研究—以城市管理領域為例[J].法學，2004，（09）.

[5]　吳海燕，戴銀燕.　城市相對集中行政處罰權的矛盾與求解對策[J].上海城市管理職業技術學院學報，2009，（05）.

[6]查處違法建筑劃歸規劃部門管，市城鄉規劃稽查執法支隊正式開展工作.

http：///2012-07-06/8037060.htm.

篇(6)

[關鍵詞]行政程序法；發展趨勢；行政法治

[中圖分類號]D922.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1009－5349(2010)12－0032－02

關于行政程序法的未來發展可以從多方面研究，如價值取向、發展模式、內容選擇、法律文件結構等方面。本文只在發展歷程認知的基礎上，作總體發展路徑探索。

一、我國行政程序法發展走向的判定

關于行政程序法的發展路徑，以往的研究主要有三種主張。一是“從中國目前行政程序法的狀況來看，以行政程序法典來實現行政程序立法的統一是最有效的途徑，主張制定統一的行政程序法典”。二是“認為行政程序立法是一項巨大的工程、在立法上應當采取逐個解決的辦法。最終達到建立國家行政程序法律制度的目的”。三是“認為中國行政程序立法的總趨勢是制定一部統一的《中華人民共和國行政程序法》，但應根據實際情況先在行政立法、行政執法和行政司法領域中制定單行的行政程序法規、規章，從而為制定統一的行政程序法典奠定基礎”。筆者的觀點與第三種基本一致。我國行政程序法經歷了一個曲折的不斷發展完善的歷程。雖然在各方面還存在著亟待解決的問題，但隨著行政程序理論研究的深入、行政程序意識的提高、行政程序法律制度的完善，最終將以統一的行政程序法典的出現而使之發展達到一個較高的水平。

二、行政程序法發展走向判定的理由

在經歷了各行政領域具備單行法的發展，最后形成統一的行政程序法典，這種選擇是符合我國的實際和具有現實可能性的。

理論上看，現代法治文明要求和孕育著對行政權予以法律控制的機制，行政程序必將成為當然之選以控制行政權，從現有的研究來看已經形成共識。我國選擇了依法治國的治國方略，必將帶來行政程序法從理論研究到實際構建的演化。而且，我國是一個典型的成文法國家。成文法傳統使得我國對法典的追求有一種內在的驅力。尤其在其他國家探索后，使得行政程序制定法典成為現實。內有認同、外有借鑒，制定法典在時機成熟時將是當然的選擇。法治化的不斷推進必將帶來行政程序法從零散到統一協調、從部分規制到全盤謀劃，進而達到成熟狀態――法典的制定。

實際地看，我國從規范行政執法中最需要規范的行政行為出發，逐漸清晰了兩條路徑，即先單行法、再統一規范，先地方、再中央。人大法工委曾指出：“就行政程序立法我們是先零售、后批發”。這也是許多學者主張的路徑。從近些年來我國的行政程序立法實踐來看，采取的辦法是各個擊破的，搞單行立法。到目前為止《行政處罰法》《行政許可法》《行政復議法》和與行政程序相關的《立法法》《國家賠償法》都已出臺，《行政強制法》《行政收費法》已列入了立法規劃，配以相關行政法規和規章，使主要的行政行為做到有行政程序法可依、可控。在此基礎上，推進行政法治化，改善社會法治環境、提高國民法律素質，水到渠成制定行政程序法典是可能的。

對統一的行政程序法的制定，我國在實踐中也在嘗試走一條從地方到中央的探索道路。一如行政信息公開法的制定，先是北京、上海等地方作地方立法嘗試，地方探索試驗之后總結經驗，再由國務院出臺較高層級的法規。就行政程序法，2008年湖南省首先試水，制定了《湖南省行政程序規定》，為行政程序統一立法做出了有益的嘗試。這也是符合我國改革發展規律的。

有人曾認為我國民法的法典化也曾試圖走一條這樣的路徑，但至今沒有實現，行政程序法可能也會有相同的命運。我國作為成文法國家，擁有一部成熟的民法典是法制建設成就的重要標志，學界和實務界都曾努力追求制定一部民法典。但時至今日，在民法通則、婚姻家庭法、合同法、擔保法、物權法先后制定后，民法部門的支柱性法律基本完備，而民法的法典化幾經探討終沒有面世。但應該注意到，民法與行政程序法有很大的不同之處，最重要的是民法先制定了民法通則，起到了統攝全篇的作用。在這個總則之下，制定各特別法，體系逐漸豐滿、協調，而使之成體系，不斷發揮法律作用。行政程序法則不然，它的發展是先各自為政，不同的行政行為伴之以不同的行政程序規定，甚至同類行政行為因具體行政事項的不同，而作不同的規定，之后才有少量同類行政行為的統一規定，如行政處罰和行政許可。總體上，程序規定沒有獨立地位、規定得零散，現有的法律規范亟需整合，需要有一個紐帶使之系統化，統一的行政程序法典應該是當然之選。

但制定行政程序法典是技術性較強、涉及范圍較廣的一項巨大工程，在此工程完成前，分別就程序問題在單行法律中作出探索和規定十分必要。而從行政程序法適應社會發展需要來看，一個方面在于社會條件的充分準備；另一個方面是法典自身的諸多問題和各種關系如何處理還需進一步探討。推進行政程序法的體系化發展，還要注意有統一的立法規劃和步驟，分而不亂。

行政程序法典化作為現代行政法治發展的一個基本趨勢，并被很多國家所實踐。迄今為止，世界范圍內已經出現了三次行政程序法典制定的。第一次以德國為源起國，這期間德國、西班牙、奧地利、原捷克斯洛伐克和波蘭及南斯拉夫等國都紛紛制訂了行政程序法。第二次則緣起于美國，1946年美國頒布了《聯邦行政程序法》，其后德國、日本、西班牙、葡萄牙、瑞士、瑞典以及前東歐社會主義國家都進行了有關行政程序的立法。“20世紀90年代以來，行政程序立法又出現新一輪強勁趨勢。1992年葡萄牙、1993年日本、1996年韓國都分別制定了各自的行政程序法典，1994年荷蘭在基本行政法典中規定了統一的行政程序法。我國臺灣地區于1990年制定《行政程序法(草案)》。我國澳門地區于1994年頒布了《行政程序法典》?！?/p>

三、行政程序法遲遲沒有出臺的原因分析

(一)我國法治建設還只有短短的60年，甚至可以說真正實質意義的法治建設只有三十年左右的歷程。從一種理念、理論到制度的形成，本身就需要一個過程。而法治的實現最根本的、最底蘊性的因素，是理念的認同、國民素質的具備、相關制度的有效實施。而這些方面的具備，在我國尚需時日。而今成熟的法治文化、市民社會、制度構建還未完全形成，中國的社會轉型正在進行中。無論從公民的法律素養、理論研究的深入和全面，還是實踐的探索研究都還是有待加強的。并且行政程序理論、理念，主要是舶自西方的文明成果，要被社會普遍接受必然要有相當的時間，且接受時間要長于其他本土資源更豐富的立法。這個大的環境，其實也是行政程序法發展的時代背景，其自身也在發展之中，一步到位制定行政程序法典，未免操之過急。因此，先做局部探索，積累經驗再統一立法是比較穩妥的。

(二)我國已經制定了一定數量的行政程序單行法，有些法律法規具有極強的社會關系調整能力。如《行政許可法》。從立法成本和法律實施成本來看，不應輕言放棄。在法典不成熟時，加以運用和完善是有效的做法。一旦制定法典，要處理好與之關系，做好銜接和配合工作。

(三)從行政程序法本身來看，其立法難度明顯要大于其他法律。因為它要成為大多數行政行為的普遍性程序依據，而行政行為太復雜了，怎樣保證它的普遍規范作用，具有概括性，又不流于形式，這是很復雜、艱巨的工作，需要時間調查、研究，也需要有實驗論證。如美國的聯邦程序法，動議始于1916年，經歷了近二十年的6次主要草擬、修改法案的演變。并且這部法律在頒布之后還經歷了對此的補充完善。1966年《情報自由法》，1976年的《陽光下的政府法》，1974年的《隱私權法》，都成為美國行政程序法的組成部分。

(四)我國的改革是漸進式的，即“摸著石頭過河”?？傮w的改革路徑是至上而下推行，在具有社會基礎之后，進一步深化提高。特別是法治的構建，具有非常濃重的外力影響，拿來、移植、借鑒、推行等等語言都可在描述我國行政程序法發展中找到。因此漸進式同樣是行政程序法發展的選擇，要有理論的宣傳推廣、制度制定后的推行，進而結合社會實踐的發展來推進。這條路徑的優勢已被我國成功的改革經驗所證明。

“青山遮不住”，完善我國行政程序法律體系，制定一部統一的行政程序法典勢在必行。持續的努力，必將迎來一部統一的高質量的行政程序法序法典，構建出我國完善的行政程序法律體系。

[參考文獻]

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[2]張春生，袁吉亮，行政程序法的指導思想及核心內容的探討，中國法學，1991年，第4期

[3]章劍生，行政程序法學原理，中國政法大學出版社，1994年版，第93-943頁

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一、全面開啟人民群眾的法律智能，提高司法行政公信力

 

面對社會法治程度不斷提高，而人民群眾獲知的法律知識相對不夠對等，而影響對黨和政府公信力正確評價，以及在實際生活中缺乏自覺認識和維護自身權益等問題，采取多種形式，致力于開展法律知識普及，很好地發揮了一方面約束規范公職人員的公務行為，另一方面，使人民群眾逐步走上學法知法用法的軌道。

 

1.堅持基礎物質保障到位。開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念，普法教材和宣傳資料是最基本的基礎物質保障。五年來，縣司法局共投入資金52萬余元。訂購領導干部、公務員等《法律知識讀本》5100冊;自行編印“六五”普法宣傳讀本四種10萬冊，《人民調解員讀本》1萬冊，《依法治國宣傳叢書》3種5萬冊，普法掛歷9萬張。全面滿足了普法工作的需要和“六五”普法規劃的落實。

 

2.堅持領導干部帶頭學法。要保證公正司法、提高司法公信力，領導干部首先要以身作則。組織全縣機關干部開展《公務員法》、《行政許可法》知識大獎賽;開展“法治中國的地方實踐”論文征集活動;在全縣黨政機關和司法、行政執法部門進行“每月一法”刊授學習活動;組織機關、單位公職人員參加“六五”普法網上法律知識考試，提高領導干部、公務員法律素養。

 

3.創新法治宣傳教育形式。突出以各種“紀念日”、主題“宣傳周”、“宣傳月”為重點，廣泛開展集中宣傳活動。五年來，共組織開展“法律廣場”宣傳活動70多場次，共計發放《憲法》、《刑法》、《勞動法》等30余部適用法規宣傳資料10萬份;發送人民調解、法律援助、公證律師、土地、禁毒、計生、維權、安全生產、交通安全、稅收等內容的宣傳資料30多萬份，為群眾解答法律咨詢6400多人次。?開展“法律大集”宣傳活動170場，法律走進邊遠村屯送法宣傳143場。發送“六五”普法宣傳冊7萬冊，普法掛歷4萬張，“依法治國宣傳叢書”3萬冊，各類法律宣傳資料10萬份。解答群眾法律咨詢7900人次，30多萬人受到教育。

 

二、全力服務社會穩定大局，提升司法行政公信力

 

1.認真開展“矛盾糾紛排查調處” 專項活動。五年來，全縣組織縣、鄉(鎮)、村(居)、屯四級人民調解員、及人民調解信息員，多次深入1616個自然屯，采取普遍排查和重點排查相結合的方式，全面做好土地林地、婚姻家庭、鄰里等常見性、多發性矛盾糾紛排查調處工作。共排查糾紛近萬件，調處成功率達到93%以上。僅2015年全縣就調處各類矛盾糾紛5478件，同比上年增長39%，真正做到了大事不出鄉鎮，小事不出村，充分發揮了人民調解第一道防線作用，維護社會安全穩定。

 

2.認真做好社區矯正和安置幫教工作，加強特殊人群管理。社區矯正人員和兩放人員是維穩工作中的重點人，做好這兩種人的穩定工作是維穩工作中的重中之重。目前全縣在矯社區服刑人員400多人，安置幫教人員600多人。近年來，共為2名社區服刑人員和10名兩放人員辦理了低保。2015年由司法局投資5萬元建立了省級規范化的過渡性安置基地——賓縣永和蔬菜有限公司過渡性安置基地，當年安置5名刑釋解教人員。

 

三、加大維護人民群眾的權益和公義，提升司法行政公信力

 

1.公證工作以服務民生和社會穩定為目標，擴大公證業務服務領域。公證處每年辦理各類公證案件300多件，公證處還完成了多起幫助農民工這個弱勢群體討薪的工作，避免了矛盾激化傳升的不良后果，促進的社會穩定。

 

2.法律援助工作作為全縣法律惠民工程項目已經成為弱勢群體主要的維權手段，每年法律援助案件都以兩位百分比數據上升，受援群眾不斷擴大。避免了“纏訪、鬧訪”的現象，正確引導當事人以合理、合法的方式解決訴求，使群眾“訪政府”變為“司法行為”解決。

 

3.法律服務是維護社會穩定和發展經濟社會的重要服務手段。該局致力建設一支優秀的法律服務團隊，為經濟社會又好又快發展提供優質高效的法律服務。