時間:2023-03-10 14:52:46
序論:寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內心深處的真相,好投稿為您帶來了七篇三農論文范文,愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑,助力您的創作。
剛剛結束的全市農村工作會議,深入分析了我市全面建設小康社會的新形勢,明確了當前和今后一個時期農業、農村工作的新任務,對做好"三農"工作提出了新的更高的要求。各級各部門一定要從更高站位、更寬視角進一步統一思想、認清形勢,切實把"三農"工作擺上"重中之重"位置,全力推進我市經濟持續快速健康發展,加快全面建設小康社會進程。
切實把解決"三農"工作擺上"重中之重"位置,必須把思想統一到中央和省委精神上來??倳浽谏钊肷綎|、河南農村考察時強調,解決好"三農"問題,加快農業和農村發展是保持國民經濟持續快速協調健康發展的必然要求,是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求,是維護社會穩定和國家長治久安的必然要求。在全省農村工作會議上,盧展工省長從"三農"重要地位不可動搖、不可替代、不可超越等三啊方面對"三農"的重要性作了透徹分析,并對做好今年的農業農村工作提出了明確要求。各級黨委、政府和市直有關部門一定要認真學習好、貫徹好、落實好總書記的重要講話、中央和全省農村工作會議精神。
切實把"三農"工作擺上"重中之重"位置,必須大力推進結構調整,促進農業增效、農民進收。我市農業和農村經濟發展已進入到一個新的階段,調整農業和農村經濟結構,是當前和今后一個時期農業和農村工作的重要任務。面對我市農村三次產業結構不夠合理,農村的工業化和城鎮化進程慢,產業化組織和中介組織帶動能力不夠強,農村發展受到投入不足的制約越來越突出,加快農村公共事業發展的任務越來越緊迫,實現農民增收的壓力越來越大等突出問題,我們一定要堅持把"三農"工作擺在全局工作的重中之重,進一步轉變觀念,圍繞農業增效、農民增收這個重點,推動農業結構向調高、調優、調強的方向發展,正視存在的問題,增強憂患意識,抓住薄弱環節,落實增收措施,確保全年農業生產、農民增收各項任務的全面完成。
國家扶持村鎮銀行的原始目標是為欠發達的農村地區注入資本,滿足農村和農業的融資需求,促進農村經濟發展,支持社會主義新農村建設。而作為弱勢群體的農民,以及作為風險高但效率偏低的弱勢農業經濟,它的天然屬性和發展模式嚴重受自然和市場條件的影響,這不斷驅使村鎮銀行調整資產結構,將資金轉移到盈利更多的標的上,致使滿足農村中弱勢群體資金需求的政策目標無法實現。這極易動搖村鎮銀行服務三農、支援新農村建設的市場定位。王修華等(2013)通過對重慶、四川、湖北等地19家村鎮銀行的貸款對象的調查數據發現,多數村鎮銀行把貸款服務對象重心放在縣域中小企業身上。從平均值來看,這些村鎮銀行對中小企業發放的貸款比例占貸款余額的將近一半,為46.1%,最高比例為87%,而對農戶和涉農企業貸款的比例平均值則分別為31.8%和13.4%,有的村鎮銀行甚至還沒有發放涉農企業貸款的記錄。
二、我國村鎮銀行服務“三農”功能弱化的原因
造成我國村鎮銀行服務“三農”功能弱化的主要原因有以下兩點:
(一)村鎮銀行商業性與政策宗旨的矛盾
政府設立村鎮銀行的目的是使之服務“三農”,但是,在對村鎮銀行的性質的規定上,銀監會頒布的《暫行規定》則明確表示:村鎮銀行是商業性金融機構,與一般商業銀行性質相同,要按照商業銀行制度設計和框架運行,把安全性、流動性、效益性作為經營原則,追求利潤最大化。村鎮銀行的趨利性就決定了要改變其偏好使之服務弱勢“三農”,前提是使他們獲得收益或者不減少他們的收益。村鎮銀行在制度設計上存在弊端,商業性定位與其履行服務“三農”的職責存在一定矛盾,結果,村鎮銀行在經營當中不知不覺地就發生了業務的偏離,不能完整地服務于“三農”(柴瑞娟,2009)。可見,如何既保證村鎮銀行商業上的可持續發展,同時確保其服務“三農”的宗旨不動搖,就成為村鎮銀行發展經營中的核心課題和改良方向。
(二)村鎮銀行發起人制度與政策宗旨的矛盾
《暫行規定》第25條明確規定,村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構。此項制度被稱為“主發起銀行制度”。王勁屹,張全紅(2013)認為,村鎮制度采用“主發起銀行制”的創設安排,確保開始就讓設立行控股村鎮銀行,憑借主發起銀行的經濟實力和管理經驗盡量保證村鎮銀行的經營安全。事物都存在兩面性?!爸靼l起銀行制”雖提升了經營安全性,同時卻也影響村鎮銀行服務于“三農”的宗旨。設立村鎮銀行的主發起銀行一般都在村鎮銀行中處于絕對的控股地位,這樣主發起銀行很容易會把新設立的村鎮銀行視作附屬或者分支機構,用自己追求高利潤的經營模式或其他考慮左右村鎮銀行的網點分布和經營方針,而不是去考慮設立村鎮銀行的政策宗旨。例如,近年來外資銀行匯豐積極設立村鎮銀行。截止到2013年8月,已在湖北、重慶、福建、北京、廣東等地設立了12家匯豐村鎮銀行,加上其下屬的10家支行,服務網點達到22個,是在中國內地中擁有最大的村鎮銀行網絡的外資銀行。分析人士指出,匯豐銀行是利用政策借助村鎮銀行的設立來達到布局中國大陸的戰略考慮,而不是為了響應政府的號召。
三、化解村鎮銀行社會效益與經濟效益沖突的對策建議
(一)重新明確市場定位
姬雪萍(2011)認為,村鎮銀行要想找準定位,前提條件是清晰定位目標客戶群體——農民,大致可分為三類——貧困農民、脫貧致富的農民、“先富起來”的農民。相應的,農民狀況的層次性決定了村鎮銀行發展的階段性,根據以上三類情況,村鎮銀行的發展相應地可劃分為三個階段。第一,扶貧,集中發展種植、養殖業,解決農民生產生活中的資金困難;第二,共贏,在第一階段基礎上,村鎮銀行逐步建立起自己獨立或參與扶持起來的比較成熟的經濟區域,而且逐步引進了保險、擔保、理財、信息咨詢、銀行卡等相關金融產品,自身規模也有所擴大,即進入發展的第二個階段。第三,競爭,隨著農業產業條線的延伸和規模化實行,民營企業興起,村鎮銀行就能充分依托其投資方的外向型服務功能,這才得以充分顯現現代商業銀行的本質屬性。
(二)改革村鎮銀行發起人制度,鼓勵民間資本的參與
“主發起銀行制”不利于對村鎮銀行服務“三農”進行引導,造成村鎮銀行布局失衡,同時也打擊了民間資本等其他投資主體參與設立村鎮銀行的積極性。為了打破這種局面,必須對現行的村鎮銀行發起人制度進行改革,鼓勵民間資本參與村鎮銀行的設立與經營。應放寬發起人的限制。我國目前正在考慮對于民營企業設立銀行政策的放開,因此,可以規定一些符合條件的民營企業也能作為村鎮銀行的發起人,并進行一些試點。
(三)降低涉農貸款風險
1.1發展城鎮化發展有利于改善民生
城鎮化的發展能夠帶來更多的就業崗位,因而也就能夠更好地促進就業,同時也能夠充分體現出我們黨以人為本的執政理念,推進農業人口城鎮化就可以使農民真正轉化為市民。農村人口轉移到城鎮,不但可以帶動就業,還可以增加內需,拉動消費。這樣一來,就將會對城鄉分割的就業體制形成巨大的沖擊,打破城鄉長期分割的二元結構,從根本上可以形成有利于城鄉統一的勞動力就業市場,使資本和要素在更大范圍內實現生產要素的自由流動和優化組合。
1.2加快發展城鎮化將有利于實現人與自然協調發展
能夠提高土地資源利用率,降低資源消耗,保護環境。只有加快城鎮化進程才可能達到城鄉統一,良性循環,協調發展的新局面。
1.3城鎮化發展有利于擴大內需
能夠刺激需求,提高居民消費水平,拉動經濟增長和新的投資。加快城鎮化進程,是開拓新的就業空間,增加農民非農就業機會的現實選擇,也是各種生產要素在城鄉之間優化組合的客觀要求。按照現在的增長速度,到實現2020年全面建成小康社會的奮斗目標,能夠讓廣大的農民共享改革發展的成果,拉動經濟的增長。
1.4加快發展城鎮化有利于建立城鄉統一的社會保障制度
社會保障制度是社會穩定的安全閥,如果能夠建立全社會統一的、完善的社會保障制度,使入城的農民也能夠充分享受失業保險、醫療保險和養老保險,充分享受城鎮的公共資源,將毫無疑問會促進整個社會的和諧與穩定。因此說,解決“三農”問題的根本出路在于城鎮化。
2城鎮化進程中存在的問題
2.1城鎮化總體水平偏低
近年來,雖然城鎮化水平呈現提升趨勢,但仍存在較大差距。
2.2城鎮化發展過程中會受到資金、土地等要素的嚴重制約
城鎮尤其小城鎮的建設資金大都以政府投資為主,而目前的財稅政策嚴重弱化了地方政府的投入能力。由于城鎮建設所需資金量大,雖然財政投入逐年增加,又采取了多種形式吸納社會資金,但從總體上看,籌資渠道還不寬、辦法還不活,資金不足問題已成為制約城市發展的“瓶頸”。同時,隨著工業化、城鎮化的加速推進,土地資源供應不足。
2.3城鎮市政配套功能不完善
雖然近幾年加大了基礎設施建設力度,但仍然存在中心城市基礎設施配套不足,城市人口密集、交通擁擠、管網老化等“城市病”和資源短缺、環境污染等問題日趨嚴重。統計數據顯示,吉林市城市公共設施用地、道路廣場用地、綠地面積、城市燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛數、人均公園綠地面積在全省均處于中游位置。
3加快新型城鎮化發展的建議
發展城鎮化是中國經濟持續健康發展的關鍵所在,加快我國的城鎮化進程,能夠有效促進農村人口向城市轉移、實行大中小城市協調發展、保證城市新增人口盡可能就業等方面調整有關政策。通過積極的城鎮化轉移農村的富余勞動力,是解決“三農”問題的根本方法。因此我們要站在歷史的高度來對待城鎮化的發展,以統籌城鄉發展的思路推進城鎮化發展,以城鎮化繁榮帶動農村發展。
3.1發展城鎮化要積極妥善處理城鄉關系
城鎮化要與經濟發展水平和市場發育程度相適應。城鎮化主要解決的不是城市建設水平和質量提高的問題,而首先是農業就業、環境保護、社會保障、產業發展等一系列問題。建立逐步改變城鄉二元結構的機制,減緩片面城鎮化進程、更強調要協調發展。因此發展城鎮化必須處理好城市的發展和農業、農民、農村之間的關系,使農民在小城鎮發展中成為最大的受益者,從而最終實現城鄉一體化,逐步縮小城鄉差距,實現城鄉經濟互動,社會環境和諧發展,使城鄉共享現代化文明這個城鎮化宗旨。
3.2發展城鎮化要加強城鎮發展的產業支撐能力
結合我們本地的實際情況,抓住振興東北老工業基地這個國家層面發展戰略的難得歷史機遇,大力推進城鎮化,充分利用好國家給予我們的各項優惠政策,加快發展自己。
3.3突出重點,充分發揮小城鎮的帶動作用
農業、農村和農民問題,是重要的戰略性問題,需要整體抓?!叭r”又包含許多小問題,需要具體抓。僅整體抓容易抓空,只具體抓又怕失去方向。如何處理好整體與具體的辯證關系,抓住大的,又能顧及小的,是抓“三農”工作面對的重要問題。
“三農”工作需抓大顧小
方法問題制約“三農”工作
一些地方在抓“三農”工作中,只顧埋頭苦干,不注意方式方法,結果往往是浪費了資源,空耗了精力。有兩種錯誤的方法值得警惕。
其一,抓整體不注重具體,缺乏操作性。這主要表現為三個方面:一是力求“高”。目標高遠,不顧本地區情況提出不切實際的目標,不顧市情、縣情盲目照搬照套外地經驗;二是力求“大”。習慣于“運動式”地抓“三農”,一項工作全民參與、轟轟烈烈,表面上每個部門都在抓,但實際上職責并不明確,沒有抓總牽頭部門,沒有細化目標和驗收標準,工作往往流于形式;三是力求“全”。工作部署面面俱到,既沒有重點也體現不出亮點。這些都是當前基層“三農”工作方法上存在較為普遍的問題。這使一些地方“三農”工作的舉措僅僅停在口頭上,寫在文件里,無法落實到行動上,不僅浪費了資源,也空耗了精力。
其二,抓一點不計其余,缺乏統籌性。一是部門缺乏協作性。不僅農口的農林水牧漁等部門工作上互動少,而且農口之外的部門在涉農工作上也缺乏與農口部門的互動,以至于“你敲你的鑼”、“我唱我的戲”,造成工作互不協調、各不配合。二是農業、農村和農民三項工作之間缺乏互動。在研究問題、制定政策時,缺少系統的思維和聯系的觀點,結果往往是解決一個老問題,而產生一個或多個新問題。比如各地在成功解決農村勞動力轉移的問題的同時,又帶來了農村田地無人耕種、土地難以流轉、留守兒童健康和教育問題突出等諸多新難題。三是“三農”與工業化的矛盾問題。許多地方把財力、人力、注意力都放在推動工業化進程上,不僅市縣講工業化,連鄉鎮這樣的農村基層政府也在埋頭搞工業化。四是城鎮化帶來的“留守”問題。農村中的“精英”大量涌向城市、集鎮,留守的都是所謂的“部隊”(婦女、兒童、老人),農業和農村的發展面臨著生存的危機。
抓“三農”工作需要辯證法
克服形而上學的最好辦法,就是辯證系統地分析問題、解決問題。因此,必須善于運用辯證的思維、系統的觀點來把握“三農”工作。
“三農”工作的統一性和差異性,決定抓“三農”工作既要堅持整體抓也要堅持分開抓。農業、農村和農民三者是一個互相聯系、互相作用的有機體。將農業、農村和農民問題作為一個相互關聯、相互影響的整體,去謀劃、去推動,才能真正抓住“三農”工作的主動權。作為一個整體的“三農”,并不是農業、農村和農民問題的簡單疊加,農業、農村和農民問題相互之間各有特性。不僅彼此的工作重點、工作對象不同,而且工作規律也不一樣。抓農業不等于抓了農村,抓農村不等于抓了農民。如果我們在工作中片面地側重某一個方面,就會像盲人摸象一樣,整個工作視野停留在小圈子里,造成局限性、孤立性。
“三農”工作的聯系性和多樣性,決定抓“三農”工作既要注重內涵又要顧及外延。農業是農民從事的主要事業,是農民增收的主要來源,是農民開展農村建設的資金來源;農村是農民工作生活的家園,是農業生產的土壤,它為農民生產生活提供環境和條件;農民是農村、農業的主體,是農村的建設者、農業的生產者。農業、農村和農民問題作為單個個體事物而存在,同時又獨自對外發生復雜多樣的聯系。抓“農民”問題,就不能僅僅局限于農村和農業,而應站在更廣闊的視野中,跳出固有思維,可以把農民轉化為職工、商人、經紀人、市民;抓“農村”問題,決不僅僅是解決農業增效、農民增收的問題,還有一系列諸如農村環境整治、村鎮建設、鄉村組織建設等問題。
“三農”工作的系統性和聯動性,決定抓“三農”工作既要相互配合又要各司其職?!叭r”工作部門的區別,僅僅在于業務主管部門、工作牽頭部門、相關涉農部門,各部門在“三農”工作中都有各自的職責,缺一不可。例如,組織部門負責組織建設,如何配備好鄉(鎮)和村委領導班子、發揮鄉鎮黨委政府的效能、調動村級組織的積極性等,都是重要課題。農工部作為“三農”工作的主管部門,不僅要制定本區域“三農”工作發展規劃,還要協助黨委、政府做好“三農”政策的制定和落實,尤其是要協調、統籌涉農部門的工作,工作量大,責任重。因此,在“三農”工作中,各部門都要調動起來,形成相互支持、共同參與的工作局面。流通行業要負責帶動農產品銷售,科技部門要負責科技推廣,教育部門要注重提高農民工素質等等。
在實際工作中抓大也要顧小
抓大,主要是抓“三農”路線方針政策和原則的學習、宣傳、貫徹、落實。比如統籌城鄉發展,統籌農村經濟、社會和生態的協調發展政策,比如農業產業化、農村城鎮化、農民勞動力轉移等方面的政策,比如“多予、少取、放活”方針,以及“以城帶鄉、以工促農、反哺農業、回報農民”的投入政策。
抓大,重在抓部門、工作和上下的協調。比如農業建設,需要農口的農業、林業、水利、水產、畜牧等部門的協調,需要農口內扶貧、移民、綜合開發、農墾、土地等部門的配合,需要財政、發改委、工商、物價等綜合部門的支持和參與。比如農村建設,需要協調規劃、建設、土管等部門,農村社會事業建設,需要協調文化、教育、衛生等部門??傊ゴ?,就是要抓重點工作,抓關鍵環節,抓各級干部,抓工作典型。
顧小就是要細化和分解各方面的工作,比如農業建設方面的傳統農業與現代農業、常規農業與特色農業、農業結構調整、農業產業化等,還要抓防火防汛防蟲,要抓農業增產增效和農民增收。
顧小就是要抓群眾工作,要宣傳群眾,動員群眾,組織群眾,既要抓在村的人口和勞力,也要抓外出務工的,既要為群眾解決發展經濟方面的難點,也要為群眾生活上的困難分憂,包括子女上學、農民看病、打官司等問題。
關鍵詞農村公共產品多元供給行為優化
改革開放以來,我國農村公共產品供給體制不斷發生變化,許多學者從不同角度對農村公共產品供給問題進行了研究,其成果主要集中在農村公共產品供給制度變遷、農村公共產品供給現狀與問題、農民負擔與農村公共產品供給關系、稅費改革對農村公共產品供給的影響、農村公共產品供給與農民增收關系、農村公共產品供給機制改革等方面。但是,在現有成果中,專門從農村公共產品供給主體角度進行相應研究的還不多。我們認為,當前解決農村公共產品供給主體的結構與行為優化問題是保證農村公共產品供給、提升新農村建設水平的關鍵。因此,必須重點研究如何實現供給主體結構的優化,構建政府、私人、第三部門多元互動的制度格局,并著力優化多元供給主體的行為策略和行為關系。
供給主體結構優化:由政府單一主體轉向政府和民間多元主體
新制度經濟學認為,政府壟斷公共產品供給,不可能實現資源配置的帕累托最優。長期以來,我國農村公共產品的供給主體單一,缺乏政府以外的其他參與者,從根本上降低了供給水平,制約著農業和農村的發展。有關資料顯示,截止到2002年底,全國83%的村不能飲用自來水,13%的村不通公路,53%的村不通電話;農村用電電壓不穩、電價偏高,平均電費是城鎮的2倍以上;盡管有93%的村能接收電視,但信號相當微弱;交通不便,距汽車站20公里以上的村占34%。此外,大部分農民基本被排除在社會保障體系之外,完全不能接受醫療、養老等公共保險消費??梢?,農村公共產品供給不足問題相當嚴重。而且,政府作為唯一的供給主體,使得農村公共產品的供給渠道過于單一,在政府供給能力不足、其他供給渠道又沒有形成的情況下,為了確保農村公共產品供給體制的運轉,政府就不得不強行向農民攤派各種費用,集資興辦社會公益事業,結果必然加重農民負擔。這些,對于農業和農村的發展都是很不利的。
農村稅費改革后,空前的財政壓力使單一主體的公共產品供給模式面臨著更嚴峻的挑戰。為了擺脫困境,必須追求結構優化、實現由政府單一主體向政府和民間多元主體的轉變。
(一)在供給主體結構優化過程中,政府仍應充當關鍵主體、發揮核心作用
以薩繆爾森為代表的西方福利經濟學家們認為,由于公共產品具有非排他性和非競爭性的特征,若通過市場方式提供,很容易出現“搭便車”和投資不足的問題,并且在規模經濟上缺乏效率。如果由具有強制力的政府來提供,則可以克服市場供給的缺陷。那么,由此而得出的結論是:政府應該是公共產品的天然提供者??梢?,提供公共產品是現代政府的重要職能。在新農村建設中,公共支出政策的關鍵在于確保政府有效地提供農村公共產品,政府要把提供公共產品和公共服務納入財政制度框架,真正成為農村優質公共產品的提供者,讓廣大農民能像城鎮居民一樣享受到政府提供的公共產品和公共服務。并且,政府作為公共產品最重要的供給主體,要盡力在農村公共產品的供給上,將農民承擔的制度內公共產品成本和制度外公共產品成本都壓縮在最小限度。
對于全國性的純公共產品,包括社會治安、貨幣穩定、公平分配、政府活動等,應該由政府無償足額提供,而不應再讓農民承擔任何成本。其理由如下:(1)廣大農民在工業化初期,就通過農業稅及工農業產品價格“剪刀差”等形式將大部分農業積累轉為工業積累,為城市工業化做出了貢獻。
在城市工業具備了自我積累、自我發展的能力后,政府應無償為農民提供上述公共產品,作為對農民長年來超額貢獻的補償。(2)農民收入明顯太低,嚴重制約了農業和農村的發展,并進一步延緩了工業化進程,同時也使農民出現了不滿情緒,形成了社會不穩定的隱患。對農民無償提供全國性的公共產品,這是減輕農民負擔、提高農民收入的一個有效途徑。(3)農民不為政府提供的公共產品直接繳納稅費,并不意味著農民就不為此負擔稅費。農民實際上還通過農用生產資料、生活用品及勞務的購買,支付含在商品零售價格中的流轉稅,其中的增值稅和消費稅絕大部分體現在城市的稅收收入中,并由國家與城市分享。因而,政府對農村供應全國性的公共產品并不是完全無償的。
對于其他主體不能提供或不能高質量地提供的一些農村準公共產品,政府要尋求最優供給機制,保證提高供給水平。
(二)供給主體結構優化要十分重視以私人作為農村公共產品的供給主體
盡管政府應該是公共產品的天然提供者,但當公共產品完全由政府供給時又存在非市場缺陷。查爾斯·沃爾夫曾詳細探討了這類缺陷:一是使成本和收入分離。非市場活動的收入具有非價格來源,主要由政府稅收支付成本,易導致多余和增加的成本。二是形成內在性。私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策。三是派生外在性。非市場活動可能產生無法預料的遠離公共目標的副作用。四是分配不公。非市場活動會產生權力或特權(而不是收入和財富)的分配不公。這些非市場缺陷會直接導致政府部門內部的低效率,引致公共產品有效供給不足。因此,考慮以私人作為農村公共產品的供給主體就顯得十分必要。對于公共產品私人供給的可能性,戈爾丁、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人早就從理論與經驗方面作了論證。戈爾丁提出了“選擇性進入”的概念,即消費者只有在滿足一定的約束條件,例如付費后,才可以進行消費。戈爾丁認為,福利經濟學忽視了公共產品供給方式上的“選擇性進入”,若公共產品不能通過市場手段被充分地供給消費者,那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行,而不是不能由市場提供。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進入”方式是極富創見性的。繼戈爾丁之后,德姆塞茨指出,在能夠排除不付費者的情況下,私人企業能夠有效地提供公共產品。他進一步認為,由于不同的消費者對同一公共產品有不同的偏好,因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。另一位學者史密茲認為,在公共產品的供給上,消費者之間可訂立契約,根據一致性同意原則來供給公共產品,從而解決“免費搭車”問題。如果說上述學者是從理論角度論證了私人提供公共產品的可能性,科斯則是從經驗的角度論證了這種可能性。
科斯在其經典論文《經濟學上的燈塔》中認為,從17世紀開始,在英國,燈塔作為公共產品一直是由私人提供的,并且不存在不充分供給的情況,政府的作用僅限于燈塔產權的確定與行使方面。在1820年,英格蘭和威爾士共有46座燈塔,其中34座由私人建造。因此,英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的。⑦科斯的研究表明,一向被認為必須由政府經營的公共產品也是可以由私人提供和經營的。借鑒西方學者從理論角度和經驗角度的論證、研究結論,我國對農村公共產品的供給也完全可以采取以私人為主體的方式。
但是,由私人提供的農村公共產品一般限于以下兩類:(1)準公共產品。由于純公共產品一般具有規模大、成本高的特點,只能由政府利用其規模經濟和“暴力潛能”優勢來較為經濟地提供。準公共產品的規模和范圍一般較小,涉及的消費者數量有限,正如布魯貝克爾和史密茲所認為的,這容易使消費者根據一致性同意原則,訂立契約,自主地通過市場方式來提供。由于消費者數量有限,因此達成契約的交易成本較小,從而有利于公共產品的供給。(2)具有排他性技術、可以將“免費搭車者”排除在外的公共產品。這即是戈爾丁提出的“選擇性進入”的公共產品。純公共產品由于同時具有非排他性和非競爭性,因此很難排除“免費搭車”等問題。而“選擇性進入”的產品則可以有效地將“免費搭車者”排除在外,因此可以大幅度地降低私人提品的交易成本,從而激勵私人提供某些公共產品。相反,如果缺乏某種排他性技術,則私人提供的公共產品難免會陷入“公地悲劇”。
(三)供給主體結構優化還應該以第三部門作為農村公共產品的供給主體
農村社區和各種合作性的非盈利性農村社會服務機構都屬于農村公共產品供給的第三部門的范疇。許多國家的實踐表明,第三部門在公共產品的供給中扮演著重要角色。以美國為例,各類非營利部門一年的運作資金相當于國內生產總值的7%~8%。如果把這些組織中義務工的貢獻折算成金錢,非營利組織活動的價值接近國內生產總值的10%。我國2005年的國內生產總值已超過2萬億美元,假設從比重上我國的非營利部門能達到美國一半的水平,它一年便可為社會提供價值約9000億人民幣的服務,比政府的整個社會開支(包括福利性開支、轉移性支付和社會保障開支)規模還要大。由此可見,利用非營利部門提供公共產品將會具有戰略性的意義,而利用非營利部門提供農村公共產品同樣具有巨大的潛力。
第三部門可以在農村公共產品供給過程中對政府和市場的雙重失靈形成積極回應。第三部門作為一個獨立的部門,能夠對政府“不該管”、“管不了”、“管不好”的事進行有效彌補,能夠在決策咨詢、政策宣傳、政策實施、矛盾疏導、表達民意等方面起橋梁紐帶作用,能夠靈活、高效、低成本地提供農村公共產品。因此,以第三部門作為農村公共產品的供給主體有著明顯的好處:
首先,第三部門可以更好地滿足農民對公共產品的多元性需求。對于“市場失靈”的一些公共產品,單靠政府供給是不能滿足人們的需求的。因為農民對公共產品的需求是多元的,但政府提供公共產品的方式只能是一種。在市場和政府雙雙失靈的情況下,民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。它們是非營利的,不會利潤掛帥,因此愿意提供公共產品;它們是民間的,不必行動劃一,因此可以為需求較高的人群提供額外的公共產品,為需求特殊的人群提供特別的公共產品,從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。
其次,第三部門可以更好地滿足農民對信息不對稱性產品的需求。信息不對稱的產品有兩類,一類是服務的購買者并不是最終消費者,中間隔了一層;另一類是服務本身的性質太復雜,消費者對它難以評估。信息不對稱的產品在不必由政府提供的情況下,若靠以營利為目的的私營機構來提供會造成一些問題,它們很可能會利用自己在信息不對稱關系中的優勢地位,以次充優、以少充多,欺騙消費者,謀取利潤最大化。第三部門與營利組織不同,非營利組織的性質不允許它們分配營業所得。既然營利不是它們存在的目的,這類組織借信息不對稱之機占消費者便宜的可能性就要小得多。
再次,第三部門的社區組織提供公共產品能夠很好地弱化“搭便車”問題?!按畋丬噯栴}的嚴重性取決于群體結構的緊密程度如何。在一個結構緊密的社區內,人們個人主義較少并會嚴格遵從社會規范,因而搭便車問題不會太嚴重?!蔽覈r民一般生活在村落之中,社區組織供給這種方式能夠把公共產品的供給范圍縮小到一個以村落為中心、以生活和工作為紐帶的小集團之中,它容易符合農村的村情民意和提高農民的滿意度,因而會有較高的供給效率。
羅西瑙與林德從實際效果上對比了第三部門與私人營利組織提供公共產品方面的差異,在將149個研究進行綜合后,得出結論:在服務質量、需求者可接近性、成本效益和慈善四個方面,都是第三部門優于私人營利組織。
因此,優化農村公共產品供給必須充分考慮發揮第三部門的作用,將其作為農村公共產品供給的一個重要主體。
政府主體行為策略優化:營造合作博弈局面和消除背離公共利益的驅動力
在供給主體結構中,政府主體是核心,所以政府主體行為策略的優化對于提高農村公共產品供給的質量至關重要。理論啟示與實際情況對于政府主體行為策略優化的突出要求有兩個:(一)變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈
自建國以來,我國農村公共產品供給制度經歷了多次變遷。從本質上講,每一次制度變遷過程都是中央政府與地方政府在農村公共產品供給主體定位、財政資金分配等方面的博弈過程。而中央政府與地方政府充分博弈后形成的契約格局,就是最終所采取的農村公共產品供給制度。雙方的博弈實際上是信息不對稱狀況下的一種動態博弈。在博弈過程中,地方政府出于本地區利益的理性考慮,夸大本地區農民對農村公共產品的有效需求,片面強調財政缺口,逃避供給責任,其行為策略可以概括為:“叫苦”和“逃避”。在信息不對稱情況下,中央政府要保證各地區農村公共產品供給均衡,幾乎是不可能的,而且中央政府根據各地區夸大的有效需求狀況,提供農村公共產品、分配供給資金,必然導致嚴重的財政困難。面對各地方政府夸大農村有效需求的行為策略以及自身財政困難的局面,中央政府此時的策略只能是采取一種逆向選擇行為:收回財權、下放事權,進一步把公共產品供給重點轉向城市,其行為策略可以概括為:“收財權”、“放事權”和“轉方向”??梢?,農村純公共產品供給不足在很大程度上是由于中央政府與地方政府在博弈過程中采取了不合作的行為策略。⑩顯然,要改變這種公共產品供給的尷尬困境,最本質的要求是雙方重新選擇行為策略,打破原來的博弈困境,建立起良性互動的合作格局。
要建立和營造中央政府與地方政府的合作格局,首先應該劃分清楚中央和地方政府的供給責任和范圍。責任和范圍不清是當前農村公共產品供給中中央和地方政府不合作博弈的癥結所在,所以界定清楚中央和地方各級政府之間的職責范圍是解決問題的第一步。
1.強化中央政府與地方政府公共產品供給責任劃分的兩個要求。
第一,重視農村公共產品效益外溢的成本補償。各級政府間對農村財政支出責任縱向配置的實質,是如何解決各層級政府之間合理分擔向農村居民提供公共產品的總成本問題。如果考慮到農村公共產品的層次性、效益外溢性、公平性、民主性,公共經濟責任在各級政府之間的實際配置關系相當復雜。其中對許多農村公共產品的提供而言,為了克服其效益的外溢性、兼顧到效率與公平,不僅其決策責權、執行責權、管理責權、監督責權需要分別配置于兩級以上政權機構,而且其中決策、執行、管理、監督等每一項責權都要從不同的側面配置于不同層級政權機構。上級政府一定要以不同比例分擔下級政府負責直接提供的農村公共產品的成本,因為這些公共產品具有正效益外溢性,只有在上級政府給予適當成本補償的情況下,這種公共產品才能在數量和質量上實現最佳提供。第二,要使提供公共產品的責任與財政籌資能力相適應。提供公共產品責任的落實必須以相應層級的政府具有相應的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經濟發展和居民收入水平客觀限定的情況下,如果賦予其超過這一能力的財政支出責任,就應該允許其量力而行提供低于相鄰地區水平的公共產品,或者上級政府必須負責補充為提供涉及農村居民基本生存與發展權利的公共產品所需要的財力缺口。
2.明確劃分農村公共產品供給的具體責任。
我國農村公共產品供給總量不足的一個重要原因是農村公共產品的制度外供給,而制度外供給的原因是農村公共產品供給的責任劃分不合理,比如農村義務教育、優扶、計劃生育等外溢性極強的公共產品,全部由鄉級政府提供,既不符合公共產品供給的效率原則,也不符合公平原則。因此,必須明確劃分農村公共產品供給的具體責任:對于農村義務教育、農業基礎科學研究、農村公共衛生保健、公共文化事業、大江大河治理、農村環境保護等外溢性極強的農村公共產品,應當由多級財政共同承擔,尤其是中央、省級財政應擔負主要的責任;對于電力設施和小流域防洪防澇設施建設、農業科技成果推廣、社會保障、成人教育、水利設施、農村醫療等,應當以主要由縣、鄉兩級政府提供,中央、省、市級政府適當補助的形式供給;對于那些在轉軌時期出現的特別類型的公共產品,比如農村剩余勞動力轉移、農村合作經濟組織發展、行業信息提供等,應當視其外溢性的程度,分別由各級政府負擔全部或部分責任。
(二)約束乃至消除政府官員背離和損害農村
公共利益的驅動力盡管政府是農村純公共產品的供給主體,但是作為公共利益代表者的政府并不一定就能按照農民的需求合理供給公共產品。公共選擇理論認為,政治領域中的人也是“經濟人”,均以追求自身利益最大化為目標。布坎南指出,政治過程就像市場的交換過程一樣,包含著來自自愿交換的互惠性,是一種正和博弈。每個具有獨立價值和利益的個人,都會要求參加政治決策,以謀求實現其個人的目標和利益。“政府,就像一個純粹交換經濟中的市場一樣,完全被視為匯總或平衡個人對公共政策之需求的一種制度?!?/p>
政府官員為了追求最大化的個人利益,往往會有背離和損害公共利益的驅動力:(1)自上而下的官員任命體制,導致擁有決策權的基層政府官員缺乏合理供給公共產品的壓力。在政府內部,由于下屬一般只是對上級負責,而上級領導往往以看得見的“政績”來評價官員。因此,政府官員往往樂于想方設法供給能凸現其政績的公共產品,結果就造成了短期能凸現政府“政績”的公共產品供給過剩,而符合農民需求但需要大量政府投資又不能短期見效的公共產品供給不足。(2)政府決策者對“政績”和“利益”的渴求,導致不符合農民需求偏好的公共產品供給過剩。農民對公共產品和服務的需求偏好受多種因素影響,但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入約束條件下,農民會選擇使其效用最大化的私人產品和公共產品消費組合,但是政府的一些決策者往往為了達到個人的目的而強制改變符合居民意愿的需求組合,導致超越收入水平的公共產品的過度供給,從而不能真正反映農民對公共產品的需求偏好。(3)政府與農民之間的信息不對稱,使政府工作人員能夠圍繞自身的利益供給公共產品,以致造成了供給不足和供給過剩并存的結構性失衡。按照現代政治學的基本原則,人民與政府是委托關系。但是,作為委托人的農民由于信息不全很難分清哪些費用是合理的,哪些費用是不合理的;而作為人的基層政府則具有完全信息,在利益驅動下,基層政府及村組織往往利用信息優勢而有意偏離委托人利益最大化目標,導致要政府花錢但又不能直接使自己得利的公共產品供給不足,而能直接、短期為政府人員帶來政績或是便于其設租的公共產品供給過多。
造成農村公共產品供給失衡的一個重要內因就在于政府官員的自利性,因此,要實現農村純公共產品的合理供給,就必須構建一系列制度來約束乃至消除政府官員的自利行為。
1.改革農村公共產品供給決策機制。要通過在鄉村組織中設立村民對公共產品需求的表達制度和傳導機制,使多數村民的需求意愿得以真實體現。一方面,要量化政府官員的自由裁量權,減少政府官員供給公共產品的隨意性。另一方面,應在農村積極推進村級組織制度改革,推行村委會組成人員直選制度,真正把村委會建設成為一個村民自治組織,使村委會真正對村民負責,把村民對農村公共產品供給的需求意愿及時、準確無誤地傳遞給各級政府和組織,為各級政府合理地供給公共產品提供決策依據。
2.通過改革干部考核制度提升農村公共產品
供給的合理程度??己藭x升干部應結合所管轄農民的生產條件、生活的真實改善,通過農民對其政績的認可程度來決定干部的升遷和獎懲,這樣才能徹底避免侵害農民的行為,約束政府官員對農村公共產品“隨意供給”的思想,樹立其“合理供給”的思想。首先,要改革現行的基層干部任免制度,鄉鎮和村干部的任免應充分考慮農民的認同度。其次,要加強對基層政府工作人員的監督和約束,健全基層政府資金收支管理。再次,要完善政府官員決策失誤的問責制度。要充分發揮人大的“質詢”和“罷免”職能,不斷完善不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等。
3.推行農村公共產品供給的聽證制度。要在確保行政的透明度、擴大農民的知情權的同時,健全和完善農村公共產品供給的聽證制度,擴大農民的質詢權和參與決策權。
多元主體行為關系優化:形成風險共擔和利益共享的伙伴關系
建立政府與民間主體伙伴關系的一個潛在的邏輯是:它們在農村公共產品的生產和提供過程中,有各自獨特的優勢,同時也有其不足。戴維·奧斯本認為,政府的優勢主要體現在穩定性、不受偏愛的影響;私人部門的優勢主要體現在革新的能力、產生資本的能力、獲得規模經濟的能力強;第三部門的優勢主要體現在有很強的同情心、責任心和產生信任的能力。其中,政府最適合政策管理、維護公平、防止歧視、提高社會凝聚力;私人部門最適合經濟任務、進行投資、產生利潤;第三部門最適合社會的任務、志愿勞動的任務、加強社區管理的任務。
政府與民間主體伙伴關系的最重要特征在于:二者通過合作追求共同的或者一致的目標,協作的基礎在于相互的利益,強調風險和責任共擔。具體而言,民間主體分擔部分農村公共產品生產的職能,而政府部門則在承擔無法讓渡的職能的同時,還要成為一個協調者、監督者、管制者。政府需要通過制定規則、監督規則執行、考核績效等方式,承擔執行和管制農村公共服務的角色。
(一)完善政府與民間主體伙伴關系的實現形式農村公共產品提供中政府與民間主體伙伴關系可以采取的主要形式有:
1.合同承包。由政府確定某種公共產品特許民間主體經營的項目的數量和質量標準,通過競爭性招標形式對外承包給民間主體。中標者和政府簽訂合同,并按照合同向農民提供公共產品,政府則通過財政撥款的方式,購買這種產品,同時對產品的質量進行監督和考核。這里,政府是公共產品的安排者,民間主體是直接生產者。
2.特許經營。政府不是用公共財政購買公共產品,而是把特定的公共產品生產條件租賃給有關的民間主體,由他們從事經營與服務活動。像合同外包一樣,在特許經營方式下,政府成為安排者,民間主體成為生產者。特許經營的民間主體可以以明顯低于市場的價格提供公共產品,能有效降低農民負擔,改善農村社會福利狀況。
3.補助。由政府給予一些能提供農村公共產品的民間主體以補貼,其形式可能是提供資金、減免稅優惠、低息貸款等。補助降低了特定物品對于符合資格的農民的價格,使他們可以向市場上接受補貼的生產者購買更多物品。在補助安排下,生產者是私人營利組織和第三部門,政府和農民是共同的安排者,政府和農民都向生產者支付費用。
4.志愿服務。像慈善組織這樣的民間主體可以通過志愿勞動等,提供很多農民所需要的服務,其他志愿團體也可提供許多社區服務。在志愿服務這種安排中,民間主體中的第三部門可扮演服務安排者的角色,他們可以運用其雇員直接生產服務,也可以通過雇用和付費的方式交給其他組織去做。
(二)健全政府對民間主體的激勵與約束機制某些農村公共產品由民間主體供給決不意味著要完全脫離政府,相反,政府在農村公共產品的民間主體供給中應該發揮至關重要的激勵與約束作用。
1.為農村公共產品的民間供給者提供制度激勵。這包括對公共產品產權的界定以及給予某些激勵措施等,從而為民間主體提供農村公共產品創造良好的制度環境。產權作為一種強制性的制度安排,民間無法進行界定,只能由具有“暴力潛能”的政府來界定。而且,由于某些公共產品具有高成本、非贏利性等特點,政府可對公共產品的民間供給者給予補貼或其他優惠性政策。
科學發展觀的第一要義是發展。發展,對于全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化,具有決定性意義。發展,更是解決“三農”問題的決定性因素?!叭r”問題,基礎是農業,主要表現為農業基礎設施薄弱,農業生產力水平相對低下;關鍵是農村,主要表現為農村社會事業發展滯后,尤其是教育、醫療和社會保障事業落后;核心是農民,主要表現為農民收入水平偏低,且增長緩慢。這些問題,從根本上說,是發展不充分造成的,因此必須靠加快發展來解決。
一要大力發展現代農業。發展現代農業是增加農民收入和建設新農村的產業支撐。要貫徹落實科學發展觀,走可持續的農業發展道路;要拓寬農業產業體系,豐富和優化農業內部產業構成;要改善農業物質裝備條件,提高農業基礎設施水平;要加快農業科技進步步伐,提高農產品的科技含量和農業科技進步貢獻率;要創新農業生產經營形式,提高農業素質、效益和競爭力。二要加快發展農村經濟。在大力發展現代農業的同時,要積極發展農村第二、第三等非農產業。發展非農產業,應以能夠發揮當地資源優勢、具有廣闊市場需求的勞動密集型行業為重點,比如農副產品加工業、建材工業和建筑業、商業、交通運輸業以及信息業等。三要重點發展農村社會事業。農村發展中最薄弱的環節是教育、衛生等社會事業。因此,要從多方面加強農村公共服務,增加對農村教育、衛生等社會事業和基礎設施投入。
提高農民收入,維護農民利益
科學發展觀的核心是以人為本。實現、維護和發展好最廣大人民的根本利益,是黨和國家一切工作的出發點和落腳點。農民是我國最廣大的利益群體,目前也是弱勢群體。建設社會主義新農村,從根本上解決“三農”問題,是黨代表最廣大農民群眾的根本利益,貫徹落實科學發展觀的重大舉措,充分反映了億萬農民的強烈愿望,也體現了黨服務人民、造福農民的宗旨。
農民是農業生產和農村經濟發展的主體。解決包括農民在內的“三農”問題,要依靠農民,尊重并充分發揮農民的主體作用。農民的知識結構、技術能力、經營管理水平、思想觀念和道德水準,直接決定著其作用的發揮程度。因此,必須大力發展農村教育,有效開展農民技能培訓,培育新型農民,同時促進農民通過發展專業合作社等形式組織起來。另一方面,也是更重要的一點,就是要富裕農民,使農民充分享受建設和發展的成果。農民是發展現代農業、建設新農村的最直接受益者,富裕農民是解決“三農”問題的出發點和落腳點。首要的是提高農民收入,一是在政策上繼續加大政府財政補貼力度;二是在組織上創新農業生產組織與經營形式,降低交易成本,擴大規模效益;三是加快戶籍制度改革和農業富余勞動力轉移步伐,實現農民充分就業。
優化結構,實現農業與農村的全面可持續發展
科學發展觀的基本要求是全面協調可持續發展。按照這一基本要求解決“三農”問題,可具體分解為三個方面:一是要促進農村經濟、社會、文化、政治、環境的全面發展。農村發展的這些內容之間是相互聯系、相互促進的關系,統一構成了一個有機整體和系統,是多元一體化的綜合建設和全面發展。這體現了農村的物質文明、精神文明、政治文明和生態文明共同發展,體現了農村的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境建設和黨的建設協調統一的發展要求。二是協調發展,主要是促進農業與農村內部關系的協調,實現結構優化。農業與農村產業結構優化包括結構合理化和結構高級化。三是可持續發展,一方面要用現展理念引領農業,實現農業的可持續發展,另一方面要實現農村經濟與社會的可持續發展。發展可持續農業,要充分開發、合理利用一切農業資源,合理地協調農業資源承載力和經濟發展的關系,提高資源轉化率,使農業資源在時間和空間上優化配置,達到農業資源永續利用。四要實現農村社會安定,農民安居樂業。農業和農村可持續發展的關鍵在于轉變經濟發展方式,而經濟發展方式轉變的核心問題是提高資源利用效率和勞動生產率。:
統籌兼顧,促進城鄉經濟社會協調發展
省委宣傳部副部長賴謙進在講話中指出,在當前形勢下,雜志在運作中除了要擔負一定的社會責任外,還要顧及到一定的經濟效益。所以,雜志怎么定位、怎么發展是一個很關鍵的問題。她說,“三農”雜志(A版)在運作中取得了一定成績,辦刊宗旨正確,服務了黨和政府的大局,服務了“三農”,值得發揚和提倡。談到雜志今后的發展,她著重指出,刊物一定要找準自己的定位,要辦得有時代氣息,要與時代同步,要辦出自己的特色,要善于通過一些小事,一些平和的、鮮活的東西自下而上地反映時代的主題,反映地區的發展,反映三農的變化。
座談會上,專家們在對三農雜志(A版)的閱評中,各抒已見,暢所欲言,既充分肯定了雜志的成功經驗,又提出了中肯的意見和建議,歸納起來有以下幾個方面:
一、雜志辦刊宗旨明確,始終堅持宣傳、服務于“三農”。省委宣傳部新聞閱評組組長王繼德說,三農雜志(A版)內容豐富、品位較高、導向正確,有一批上乘的好文章,為三農服務的意識很強,內容很實際、實用,比如“實用科技”這個欄目,每期都要拿出一定的版面,精選那些讓農民真正用得上的好信息,真正體現了雜志的服務性;再比如說“新農村建設”欄目,立足于宣傳河南農村、農業、農民,其中有不少好文章,都是為新農村建設服務的,可以說是一份真正為三農服務的優秀期刊。省新聞出版局報刊處處長張新說,“農村、農業、農民”六個字很大,很響亮,但很難把握。三農雜志(A版)能把準自己的定位,圍繞辦刊宗旨,把握正確的輿論導向,所做的工作是值得肯定的。
二、雜志定位比較準確。專家們一致認為,三農雜志(A版)始終緊緊圍繞省委、省政府的中心工作,在宣傳內容上努力做好涉農服務工作,從雜志的整體宣傳內容看,主要表現在以下幾個方面:一是圍繞土地流轉,刊登了大量文章。這些文章從不同側面、不同層次介紹土地流轉的經驗,提出土地流轉中遇到的問題及解決辦法。二是大力宣傳農村改革中涌現出來的新生事物――農民專業合作社,為全省農民專業合作社的鞏固和發展,總結推廣了許多寶貴的做法和經驗。三是大力宣傳農業戰線上涌現出來的一批先進典型。不少先進典型已經在社會上,特別是在農村產生了重要影響。四是圍繞“三農”在改革發展中出現的熱點難點問題,進行深度分析,并提出了破解之策。五是圍繞農村發展,設立“三農論壇”專欄,編發了一批有思考、有分析、有措施、有對策的理論文章,觸及到了一些改革發展中的深層次問題。孔祥科主編說,“一吐為快”欄目中的文章,很大一部分涉及到當前農村改革中面臨和亟待解決的問題,很有針對性和指導性。
三、雜志設置上形成了一批特色欄目。閱評員劉富民說,看了近兩年來的三農雜志(A版)之后,很感慨,因為從1985年雜志創刊到現在,經歷24年的風雨磨練,如今已是面目一新,形成了一批亮點閃爍、很有特色的好欄目,尤其是“三農論壇”、“新農村建設”、“行業風范”、“實用科技”等欄目辦得非常好。這些欄目緊貼三農實際,又帶有很強的導向性和可操作性。
四、版面設計和圖片運用有特色。在談到雜志的綜合質量時,閱評員丁長舉說,近兩年三農雜志(A版)在版面設計和圖片的運用上有了很大進步,設計風格越來越活,圖片和文字的搭配也有了很多創新,很有時代氣息,圖文并茂、動靜結合,對于體現雜志的宗旨和主題發揮了很好的作用。