公共行政學論文精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共行政學論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

衛生事業管理專業旨在培養具備先進的管理學理論和實踐方法、具有優良的政治素質和創新精神、能夠基本掌握基礎醫學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的，在衛生行政部門或醫院的行政科室工作的現代化高級專門人才。衛生事業管理專業在學習的過程中，公共行政學這門課程既是基礎課，更是必修課，是衛生事業管理專業教學過程中的重點課程，與此同時，衛生事業管理不同于普通的公共事業管理，因此，在公共行政學的教學過程中突出“衛生”二字就顯得尤為重要。醫科大學的公共行政學的教學，旨在培養學生綜合素質。同時，針對學生今后的就業趨勢，在給學生授課的過程中，要有指向、有目標，將這門課的功能充分的發揮出來。在教學方法上，針對衛生方向的公共事業管理的學生，在設計公共行政學的課程時，就要有所側重。在教學過程中，發現并使用經驗中值得借鑒的方法，發揚它們，并因時因地恰當使用，最大程度的推動有效的教學方法，使學生能夠更好更快的掌握公共行政學的相關內容。相反，精確發現公共行政學在教學過程中現階段的不足之處，并深入分析其原因，根據以往教學的經驗，并結合醫科大學學生的實際需求，改進現有教學方法的不足之處。因此，在公共行政學的教學過程中，如何對公共行政學的教學方法全面、深入的改善并優化更是當下這門課程亟待解決的內容。

2傳統的公共行政學教學的現狀和不足

2．1教學主體以教師為主傳統的公共行政學的教學，以教師為主體，課程全程以教師講授為主。學生的積極性和創新性并沒有得到充分的調動和提高，而學生也只是在枯燥、乏味的課堂講授中度過每堂課，在考試時，死記硬背成了代名詞，考試之后，學生的專業知識很快就忘記了，更別說在實踐中有效的運用了。那么這樣的教學并沒有達到預期的效果，整個教學過程提不起學生的興趣，就更談不上如何提高學習效率。而教學，實際上應該將學生放到主體地位上來，而不是教師每節課填鴨式的全堂貫穿講授。

2．2教學缺乏實驗環節傳統的公共行政學教學，缺乏實驗的環節。隨著科學技術的發展，計算機和網絡都已被廣泛的普及和應用。學生群體正是對計算機和網絡感興趣的人群，那么，新的公共行政學教學方法中，運用計算機技術進行相關章節的實驗，就能有效的提高學生的學習興趣，并激發學生的創新能力。而傳統的公共行政學的教學是沒有實驗課的，整個教學過程都是通過教師的講授進行。這樣，既不能提起學生的興趣、不能增加學生的創新能力，也不能使學生全面立體的掌握所學的理論知識。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學生學習英語，很多學生學成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應用十分吃力。公共行政學的教學也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學的教學應該是穿插著科學的實驗課程的。

2．3教學缺乏實踐環節傳統的公共行政學教學，缺乏實踐的環節。所謂實踐出真知，教學正全面的詮釋著這句真理。醫科大學學習公共行政學的學生，畢業后的培養方向是趨向于衛生行政部門或者醫院的行政科室的，而傳統的公共行政學的教學，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進行考核。這樣，無意中就進入了一個非良性的循環，既老師講授無激情，學生聽課無興趣。同時，傳統的公共行政學考核方式單一，只是用試卷說明學生一學期的學習成績。學生就只為了如何應付考試去學習，不能全面、立體的掌握公共行政學的相關知識。

2．4教學未結合專業方向設計授課內容傳統的公共行政學教學內容單一，以書本講授為主，未結合專業方向設計。在傳統的公共行政學的教學過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進行講授，并未將學生今后的就業趨勢緊密結合。

3完善具有醫科大學特色的公共行政學教學方法

改變傳統的公共行政學的教學方法，已經刻不容緩。建立有醫科大學特色的公共行政學教學方法，是有針對性的教學方法、是因材施教的教學方法、更是符合培養自治區衛生事業管理人才的教學方法。

3．1要有以學生為主體的教學理念以學生為主體，就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學生的參與度提到最高。每個章節在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學生帶著問題去了解案例，然后對案例進行分析。分析案例時，逐步提高學生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達的能力。由于是在章節開始之前所看的案例，學生在分析案例的時候還不能系統的運用本章所學的知識，但是，正是這樣帶著問題去進行學習，遇到重點和難點再與學生進行分析和討論，才能讓知識不斷內化，并提高了學生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫療行政系統的案例為主，讓學生在早期就能站在衛生事業發展的高度去思考問題，有利于培養具有先進的管理學理論和實踐方法、具有優良的政治素質和創新精神、能夠基本掌握基礎醫學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的在衛生行政部門或醫院的行政科室的現代高級專門人才。

3．2要將現代化的實驗課帶到教學中來目前，衛生管理學院的實驗室，針對公共行政學這門課程，引入了電子政務實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產管理、行政審批系統、框架、招標采購平臺、政府辦公系統，以及政府信息門戶等內容。學生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內容，更加直觀和全面的掌握所學的知識，用更立體的手段和方法提高學生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務的實驗課課程安排還是不夠科學合理，課時數還較少，在今后的教學過程中，將不斷優化實驗課的課程設計，并將實驗課的實驗設計的分數納入到考核范圍內。

3．3要把學生的課間實習規劃到教學計劃中來衛生管理學院的衛生事業管理專業的學生，在大四上學期結課后，都會到實習單位進行實習。實習單位的范圍包括各盟市的衛生行政部門、疾控、衛生監督部門，以及醫院的行政科室等。這時的實習，正是考察學生學習各門課程成績的最佳時期。通過實習，學生能夠用體驗式的學習方法將理論知識內化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結合。但是，目前學生在實習過程中，一旦確定了實習單位就不能更換，這使得學生不能全面的了解衛生系統內各個相關領域的具體運行狀態，那么學到的實踐知識限于學生所實習的單位。如果能夠將實習單位施行輪崗實習，既衛生行政部門、疾控、衛生監督部門，以及醫院的行政科室等將實習生進行輪崗實習，每個單位或部門實習一段時間，那么，學生將會從更多的角度和方位成長。

4結語

篇(2)

White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則；MaxWeber（1978）的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范，發明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。

其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發，建立了一套管理理論和規則，作為管理者的行為準則。HenriFayol的主要貢獻是開創了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。JamesD.Mooney提出了組織四大原則，即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。

最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”質疑的流派

20世紀30年代，傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。

社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。

理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化擴散流派

20世紀60年代科學技術的飛速發展，以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展，拓寬了管理思維，也促進了管理現代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。

系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用，都不可能孤立地存在和發展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益，即政府與社會其他組織之間的政治關系，以及注重組織工作環境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統中，公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。

系統管理學派是以系統為研究對象，研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響，任何組織都被視為相互關系之中，任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統，必須持續地與環境產生互動，并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。

行政生態學派，借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授JohnM.Gaus。其追隨者FredW.Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系，為公共管理學開辟了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。

（四）公共管理價值重塑流派

歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以DwightWaldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。

篇(3)

關鍵詞:公共行政 公共管理 流派

流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

(一)公共管理原則導向的流派

White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。

其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。

最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。

(二)公共管理“理性”質疑的流派

20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。

社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。

理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

(三)公共管理多元化擴散流派

20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。

系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。

系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。

行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。

(四)公 共管理價值重塑流派

歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。

Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

(五)公共管理思路創新流派

任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。

公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。

20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。

新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。

意義及啟示

公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:

(一)政治與行政

公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。

(二)公共與私人

在公共部門管理研究中,最基本的問題就是所謂的“劃界問題”,如何選擇屬于公共、私人領域抑或公私混合領域,以及如何執行等問題的思考。在現實生活中,純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織,也沒有純粹的私人組織,構成了所謂的“模糊狀態”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統公共部門原則進行重新思考,如公共權力與個人自由,資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創新,運用私人部門管理來提高效率、提高更優質的服務,這樣可以減少成本,但也存在公共信任減少的問題。

(三)效率與公平

效率與公平是一對矛盾體,效率在生產力落后的時代其重要性被提高到了歷史高點,而當社會矛盾漸露的時候,公平理念就會出現。效率注重規則、缺乏人性;公平重視人的主觀能動性,犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經濟人假設、私人部門管理等效率優先理論,也提出了政治價值、人性與公共服務等公平理論。新公共服務理論主張公民與政府的共同治理,加強對話,消減矛盾,以克服公共管理理論一味強調的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實,效率實際上是生產力的尺度,強調發展;而公平更多是價值觀念,是社會穩定的心理需求,注重穩定。在穩定中求發展,以發展來謀穩定。效率與公平最終將在社會的天平中尋達到平衡。

參考文獻:

1.[法]H.法約爾著.周安華等譯.工業管理與一般管理[M].中國社會科學出版社,1990

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3.[德]馬克斯?韋伯著.林榮遠譯.經濟與社會(上、下卷)[M].商務印書館, 1997

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5.[美]赫伯特?西蒙著.管理行為-管理組織決策過程的研究[M].北京經濟學院出版社,1988

6.[美]塔爾科特?帕森斯著.社會行動的結構[M].張明德等譯.譯林出版社, 2003

7.[美]徐中奇.行政生態學研究述評及其對我國行政改革的啟發[J].江西行政學院學報,1999(4)

8.[美]F.W.里格斯著.行政生態學[M]. 金耀基譯.臺灣商務印書館,1967

篇(4)

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！?/p>

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。

由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。

二、問題：現代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。

誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優越。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護

若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。

然而，單純依靠行政制度的正義是否就能保證行政的正義導向?根據慈繼偉“正義兩面性”的解釋，制度正義是有局限的，需要對個體美德的呼喚正如麥金太爾站在雅典諸德行的立場上對羅爾斯諾齊克論爭之批評所闡明的，無論制度的設計多么完美、健全、正當，最終都取決于古典公民美德的復蘇。公共行政的正義導向需要公民尤其是行政管理者的正義美德的支撐，即使是制度正義除了需要制度選擇、設計的正當性之外，也需要操作制度運行的管理者公共權力行為的合理及合法性基礎此外，行政正義的局限性不僅僅在于公共行政管理者運用公共權力的操作層面上的基礎，還在于包括行政管理者在內的公民對于正義期待與代表全體公民意愿的行政制度之間存在的差距?！凹词故钦x制度在其履行正義職責時，亦有一個時效相對滯后的問題，因而，亦會引起人們的道德憤恨。這就需要‘寬恕’之美德，以‘遺忘’不正義行為。

而這寬恕和遺忘有賴于公民以自己的仁愛以及對行政制度正義的信念和希望超越對等的報復。毋庸質疑，公民(行政管理者和公眾)個體的美德精神與行政制度的正義正如鳥之兩翼、車之雙輪支撐著現代行政的正義導向。

篇(5)

    論文摘要:目前,我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有,什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上),為了促進區域的發展而相互協調關系,才求合作,對公共事務進行綜合治理,以便實現社會資源的合理配置與利用,提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題,實現共同利益,運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。

    區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題,然而理論的發展始終落后于實踐的步伐,區域公共管理理論還處于起步的階段,基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐,對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。

    正如任何理論的提出都來源于積累一樣,區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代,區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出,此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究,最終主要發展成為兩大不同的學科群:一是區域經濟學;一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因,政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”,但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題,這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑,主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展,政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑:一是區域政治研究;一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的,對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上,通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念,并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

    一、我國區域公共管理的研究現狀

    理論的發展總是反映現實和服務于現實,而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界,使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授,兩位學者從不同的角度,本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表,也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評,認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物,區域公共管理研究也不例外,我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起;而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時,她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋,僅從理論創新角度看,一方面是推動區域科學研究的創新,另一方面,區域公共管理研究的全面展開,也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的,然而,這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問,有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有,什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?要解決以上的問題,有必要對區域公共管理進行更深入的分析。

    二、區域與區域行政

    區域,是一個客觀存在的,又是抽象的觀念上的空間概念,但不純粹是一個空洞的概念,它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位,地球表面上的任何一部分,一個地區,一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解:地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的;政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識,有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的,可以概括出其所包含的基本的內涵:首先,區域是一個有限的空間概念;其次,經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務;第三,區域在經濟上盡可能是一個完整的地區;第四,任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分,常采取兩種基本的方法,由此可以把區域分成不同的兩種類型,一是同質區域,二是極化區域(也叫集聚區域、結節區域、功能區域)。

    區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容,對區域的界定應該借鑒其它學科的研究,但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向,因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的,它更多的是一種載體,體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中,中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發,認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍,是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定,但筆者以為,既然區域是按照一定的標準劃分的,而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面,那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度,從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話,可以發現,區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念,它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系,這是由行政學科的學科性質決定的。

    基于對區域的認識,中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府(兩個或兩個以上),為了促進區域的發展而相互間協調關系,尋求合作,對公共事務進行綜合治理,以便實現社會資源的合理配置與利用,提供更優質的公共服務。根據這一理解,區域行政的行為主體應該是政府,強調的是政府間(同級政府之間與上下級政府之間)的相互關系,并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵,那么區域行政與區域公共管理是否有差別?如果有,什么是區域公共管理?區域行政為什么向區域公共管理發展?

篇(6)

論文摘要：經過現代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負，以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一“二分法”作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致人微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！卑凑帐┨貏谒沟脑\斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機?！罢h分肥制”便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。

由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。

二、問題：現代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。

因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價?！币虼耍ㄗh我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。

誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護

若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、證成行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！边@一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎?，F代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的?！币虼?，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現代行政新原則的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！盵8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能?！盵9]因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。

篇(7)

一、MPA教育發展過程中的問題分析

（一）MPA辦學自主性有限

自改革開放以來，盡管政府已經給予了高校一定的自主權，但是目前還存在“政校不分的情況”，行政部門對學校的干預過多，沒有做到“抓大放小”，依然存在管理過細的情況。專業學位辦學盡管相對于其他學位來說自主權較大，但是在招生政策和培養方案等方面，規定依然過細。這使得MPA的辦學機構有時不能夠發揮本學校現有資源的特色，也不能夠對社會需求做出迅速反應。例如，各地民族大學的招生群體就具有民族地區公務員報考較多的特點，各地民族大學中的教師相較于一般大學教師也更關注民族地區各類政策問題的發展與研究，因此對民族地區公務員的需求更加了解。西部民族地區的公務員在學歷、民族具有與沿海、內陸中部地區不同的特點，因此在招生政策、課程設置方面更需要靈活性，適應民族地區公務員的多元化需求，不能僅僅使用單一的培養模式。過渡行政干預會阻礙束縛MPA教育機構自身的創新性，不能調動辦學的積極性，導致學校在申報過程中過于側重動員各種力量來影響審批決策權。

（二）課程設置問題

專業教育的核心往往體現在一個專業的課程設置內容。以公共管理專業為核心內容的學位類銦主要有學術學位研究生和專業學位研究生，即MPA。學術學位研究生的培養目標主要致力于提高學生的研究水平和能力，專業學位研究生是以實踐能力為主要培養目標，但是目前我國在二者的課程設置方面的區別并沒有較大差異。據2004年《全國MPA教育狀況調查報告》顯示，有28%的學員認為現在各高校的MPA教育偏重理論，這與MPA教育培養應用型人才的定位相矛盾，也使得MPA教育失去了自身的特色。

的學員認為，教學方式不夠靈活，與MPA教育重點培養應用型人才的目標相比，實踐及案例教學還比較少。從中可以看出，我國MPA教育尚處于重理論輕實踐的階段。并且理論與實踐之間存在著脫節，違背了MPA培養應用型人才的初衷，其主要表現在以下幾個方面。

第一，在2011年的MPA教學綱要中，社會實踐所占的比例小，仍然只有2學分。學生主要是在導師、班主任或任課教師的指導下，在政府部門、公共組織具體崗位進行社會實踐，時間為三個月。社會實踐結束后，學生須提交社會實踐報告。但是，這一社會實踐學分的要求距離我國目前培養應用型人才的目標相比還是相距甚遠，并未體現出與學術型碩士課程的主要區別。法國國立行政學院在課程設置上，包括一年左右的行政實習，課程還涉及專題研究和自修，充分重視了公共管理教育專業碩士中的實踐特點。在教學方式上，應該以實踐教學為主，如突出案例式、研討式、模擬訓練式教學。但是在具體授課過程中，公共管理案例資源庫資料比較匱乏，質量不高也是案例教學等授課方式受限的重要原因。

第二，方向必修課劃分過細，不符合MPA教育對通才的培養。我國MPA教育目前在方向必修課上設置了9個方向。而據美國1989年的數據調查顯示，美國MPA教育機構中有23個機構未設立專業方向，在設立專業方向的MPA教育機構，平均專業方向數目達到4.89個。我國方向必修課的設置數目是美國的兩倍，專業設置過于細化不利于以培養通才為目標的MPA教育。

學分制強制MPA學生選擇方向必修課也不利于MPA研究生將自己的需求與課程設置相結合。因此，MPA教育的課程設置應具有多元化特點，但是方向不宜過細。

（三）培養方式與MPA研究生的應用性教學目標不相符

MPA教育目前的培養方式主要包括修課程學分和撰寫畢業論文。學分過多以及撰寫畢業論文的形式往往與部分MPA研究生的社會需求不相符，也不符合其應用性特點。第一，根據MPA教育的學分設置，一般需要修17門課程，其中7門為必修課，10門為選修課程。MPA研究生與學術型研究生最大的區別就是允許其不脫產進行學習。大多數MPA研究生有自己的本職工作，需要平衡工作、家庭和學習之間的時間。MPA的學習時間一般為2~4年。最后一年一般為撰寫畢業論文。這樣就要求大部分在職的MPA學生在2~3年之內修滿17門課程。在部分課程設置不符合MPA研究生需求的條件下，使其壓力較大，忙于課業的應付，使得本應加大比例的社會實踐等同虛設。第二，撰寫畢業論文的培養方式不符合MPA研究生的應用性教學目標。學術型碩士培養方式的教學目標是以研究為主，因此撰寫論文就頗為重要，能夠通過撰寫論文達到提高研究生學術水平的目的。但是，MPA研究生的教學目標更多是以應用性為主，在國外MPA教育的培養方式中，大多以實踐為主，多數大學沒有論文要求，以便符合MPA教學的應用型目標。

二、對我國未來MPA教育的建議

（一）加大實踐教學、案例教學的比例

MPA教育應以應用型為目標，因此在師資上除了有理論素質較高的教師對公共管理相關課程的理論進行講授以外，還應該聘請校外一些有政府管理經驗的導師給學生講授一些有關政府管理實踐操作的講座或者課程，更符合MPA學生的實際需求。筆者所在的MPA教育中心就聘請過一定比例的具有政府管理經驗或者正在政府相關部門工作的MPA實踐導師講授MPA實踐課程，深受MPA研究生的歡迎，并且安排MPA實踐導師與MPA研究生進行互動，使得學生可以就目前在工作中遇到的問題與MPA導師共同探討。但是在引入有政府實踐經驗的MPA導師講授MPA課程的過程中，需要注意引入的比例，不能弱化MPA研究生理論素質的培養，只有將二者有機結合，不斷互動，才能夠引起MPA研究生學習的興趣，加深其對MPA理論的理解。

（二）注重MPA教育的國際化

發達國家開設MPA課程的歷史已有近80余年，我國自1999年開設MAP課程，到目前為止已有13年，尚處于初步發展、摸索、模仿階段。無論是在課程設置上還是在教學方式上，我國都在向發達國家的MPA教育學習。但是，隨著我國MPA教育的發展，應該盡快跨越模仿階段，在借鑒國外經驗的同時，積極探索具有中國特色、符合中國MPA研究生實際需求的MPA教育方式，并且在此基礎之上，積極與國際MPA教育合作，開展聯合授予學位、學分互認等有益合作。全球化的發展趨勢促使各國之間的經濟、政治聯系日趨加強，需要加強國際事務協調，因此對我國公務員素質提出了更高要求，我國目前MPA課程設置主要是本土化，沒有國際化傾向。但是公共管理需要按照國際管理辦事，公共管理的實際過程必須面對世界通行的一系列國際準則，尤其是我國加入WTO以后，處理經濟、政治事務的視角更應國際化，研究本土問題也應該具有國際化視角。由于許多MPA研究生有政府工作的背景，屬于在職學習，國際化的合作、聯合辦學等項目可以使得我國MPA研究生具有國際化視野，整體提升參加MPA學習的公務員素質。

（三）注重跨學科的發展，教師資源的多元化

MPA教育與學術型碩士學位教育的主要區別就在于應用性和實踐性。由于報考MPA學位的研究生專業背景千差萬別，因此在求學過程中，MPA研究生的畢業論文選題方向具有多樣化的特點，往往會結合自己的工作領域進行選題。但是，實際從我國已畢業的MPA研究生的畢業論文題目的統計分析看，還尚未達到跨學科發展。有學者曾經選取9所大學對2002年MPA專業的950篇碩士論文進行統計分析，發現選題所占總樣本比例超過10%的為經濟、政治、財政收入、人力資源四類選題，所占比例分別為、18.10%、14.63%、12.63%，四類選題總和占到樣本數的67.68%。但是有關國際問題、航天航空、安全、文化、司法、人口六類方向的選題占所有樣本的選題比例不足2%，分別為、0.63%、1.05%、0.94%、1.26%、1.89%。由上可以看出，“冷門”選題僅僅占“熱門”選題的六分之一。這主要是由于我國目前在師資方面主要是以公共政策、公共管理理論分析的碩士生導師為主，但是MPA教學與學術型研究生的師資要求有很大不同，不僅需要公共理論知識的培養，還需要注重實際工作能力的培養。如果對公共管理部門的工作程序不熟悉或者社會實踐經驗有限，是很難滿足MPA教育需求的。在這種情況下，就會出現研究“扎堆”，不能夠將公共管理理論與更多的研究領域相結合。因此，我國應該在MPA的教學環節中，應引入一部分跨學科的教師，滿足MPA教育的實際需求。

（四）注重對公共行政精神的培養