單位工作建議精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇單位工作建議范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

部分單位會計基礎工作依然存在薄弱環節，會計資料不齊全、會計賬簿及會計報表不規范的現象依然存在。如有的單位沒有會計報表；有的單位賬簿設置不健全，明細賬不齊全或有的根本沒有明細賬；有些單位賬簿、憑證挖涂補改現象比較嚴重，會計數據的更改十分隨意。具體表現為以下幾方面：

（一）原始憑證方面在我國當前經濟社會中，存在部分會計原始憑證的失真現象。它不僅嚴重影響了會計信息質量，也造成國有資產流失和財政收入減少。在一些行政事業單位的日常會計核算中，同樣也存在著相同問題，有些單位對原始憑證審核不認真，主要表現如下：一是原始憑證填寫不完整。行政事業單位核算的很多原始憑證不符合國家相關法規的要求，各項原始憑證要素的填寫存在漏填、少填、不填等現象。如：開票日期經常不填寫；開票人、收款人、只填寫姓不填名，有的干脆不填寫；購買單位的客戶名稱要么不填、要么填寫不明確；項目內容、數量以及單位不填或少填內容的現象較為普遍；金額數字填寫模糊，常出現漏填小寫金額或大小寫金額不相符。這些不完整的原始憑證不斷被納入行政事業單位的會計資料，影響了會計信息的準確性。二是原始憑證不真實。一是會計原始填寫的經濟業務項目與實際發生的項目內容不相符，諸如：明明是購物券，卻填寫為材料等品名，予報銷。二是經濟項目內容與發票使用范圍、經營范圍不符。如：使用商業零售發票，項目內容卻填寫為運輸費，飲食業發票項目內容為復印費，既給會計監督造成了困難，又難保會計信息的真實性。三是使用過期作廢發票及收費收據等。不按規定開具微機打印發票或不能同時全聯次地復寫開具發票，而是按各自需要“大頭小尾”地開具各聯次不統一的票據，造成支出方實際支出少，卻以“大金額”票據列報，收入方實際收入大，卻以“小金額”的票據列收入賬，四是違規編制虛假的自制原始憑證。如編造人員名單領取各種勞務費等款項；編造到農貿個體市場購買材料等自制憑證從而套取現金。

（二）記賬憑證方面一是有的單位填寫會計記賬憑證摘要寫得過于簡單，如汽車修理費、設備維修費、房屋修繕費等，摘要只寫“維修”二字，不能說明經濟業務的具體情況；二是會計科目名稱不規范，處理業務不及時，有些單位到月底結賬時，將當期發生不同經濟業務的多張原始憑證填寫在一張記賬憑證上，分不清會計科目對應的是那些原始憑證內容，使一張記賬憑證所附的原始憑證數量過多，業務記錄亂而不準確；三是有的事業單位在開設銀行專戶時，將相關收支業務的會計憑證單獨記賬、單獨保管，未列入單位財務會計總賬內容管理，形成“賬外賬”和“小金庫”。四是在年終結賬時，有的單位制作會計憑證不是將列入和支出結轉“結余”科目，而是將收入和支出相對轉，不符合行政單位會計制度規定，使“結余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結余狀況。五是會計憑證內容不完整，如附件張數不填寫，或編制人、出納、稽核等相關人員不簽字蓋章。

（三）賬簿設置方面一些單位沒有使用財政部門統一印制的賬簿，個別單位不設置總賬，無法對各明細進行核對、控制和平衡賬務，固定資產不入賬，形成賬外資產，現金日記賬和銀行存款日記賬混用或一本賬多年度使用，賬簿在啟用時不填寫“經管人員一覽表”和“賬戶目錄”，會計人員調動時間和經管人員責任不清；賬簿登記發生錯誤時更正方法不規范（挖補、涂抹、刮擦現象依然存在）。此外，一些單位財務報告只有報表，沒有報表附注及財務狀況說明，也存在財務報告內容不完整，賬表不符的情況。

二、實務操作方面存在的問題

在實務操作方面存在的主要問題由如下方面：第一，白條列支、無領導簽字列支。該問題在基層行政事業單位較為普遍地存在，當然部分屬于環境因素造成（如向農民購買的貨物沒有正規發票），但領導和業務人員的法律意識因素也不容忽視，其導致的直接后果首先是銷貨方的漏稅，抑制財政收入增長；其次是為滋生腐敗提供了溫床，為構建和諧社會設置了障礙。第二，往來款過大、白條抵庫嚴重，不注意清理、催收。有些單位不知候年馬月借出的款項，歷經了幾輪領導或財務人員，有些債務人已經死亡或失蹤，形成了呆賬、壞賬，導致了國有資產的流失。第三，賬務處理不及時。筆者曾在檢查中看到過某單位的賬務，該單位2005年以來部分原始單據（包括支票存根、銀行存款進賬單及一些報銷單據）積壓在出納手中長期不做賬務處理（沒有具體原因，也沒有違規違紀）。這只是財務處理不及時的個案，有些單位三、四個月甚至半年才做一次，致使會計信息失真，給單位內部管理帶來消極影響。會計核算方面，存在著如下問題：第一，財政監督管理不力。行政事業單位主要資金來源于財政撥款，這種性質對其財務行為產生了一些不良影響，主要表現為：一是看銀行存款花錢“有錢不花，過期作廢”的錯誤觀念比較嚴重；二是較少關注資金使用的合理性。第二，會計人員素質不高。目前行政事業單位的會計直接來源于財經專業的很少，大多數會計人員是從其他崗位轉崗而來或直接由其他崗位人員兼職。第三，財務工作得不到重視。由于行政事業單位很少涉稅，業務量也較小，監督檢查的輻射面也較小，導致有些單位領導把會計工作放在可有可無的位置。第四，處罰力度不夠。嚴格執法是實施“依法治國”方略的客觀需要，也是財政監督檢查工作的生命線。但在財政監督檢查中，往往執法不嚴，處理偏輕，這是造成違紀違法問題屢查屢犯、屢禁不止、財經秩序混亂的重要原因?，F實中處罰入庫難是普遍存在的問題，涉及到對人的處理就更難了。

三、完善基層行政事業單位財務工作幾點建議

（一）建立健全嚴格執法機制，強化財政監督檢查的地位和作用進一步加大對違紀、違規的處罰力度，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，使財政監督真正起到震懾和示范教育作用，從而減少違法違規問題，規范財經秩序。在財政監督方面，應加強會計監督是保護國有資產、建立社會經濟秩序的一項基礎性工作，也應該成為財政監督的一項重要而緊迫的任務，財政部門作為會計的主管機構，對會計工作負有管理、指導、監督的職責，建立健全財政監督機構，擴大監督覆蓋面，做到專項監督與全面監督的相結合，事前監督、事中監督、事后監督相連貫，及時發現潛在問題，對基層行政事業單位財務工作進行全方位、多層次、全程化的監督。

（二）加強會計人員隊伍建設一是提高會計人員的從業門檻，沒有會計從業資格者不得從事會計工作，對無會計證和新上崗人員，必須參加會計從業資格統一考試，或參加會計證上崗培訓，經考試合格，取得會計從業資格證書，才能持證上崗，否則不得上崗；二是切實加強會計隊伍的后續教育，各級財政部門要對行政事業單位的會計人員進行培訓，組織以會計法、會計制度、會計準則和《會計基礎工作規范》為主要內容的培訓，使會計人員熟練掌握會計業務的規定的要求，并作為提高會計人員業務素質的硬性措施，嚴格執行；三是對行政事業單位的會計人員進行定期或不定期的考試、考核，不斷提高會計人員的思想素質和業務素質。提高會計人員素質，以貫徹實施《會計法》為契機，嚴格執行修改后的新《會計法》及一系列相關配套制度，提高財會信息質量。

（三）進一步深化行政事業單位會計制度改革實行行政事業單位會計集中核算，是解決會計核算存在問題的重要途徑：一是快速提高會計人員的整體素質。二是有效改善會計人員的工作環境，有利于讓會計人員能在沒有羈絆的環境中依法行使會計核算、會計監督的職能。三是加速會計電算化步伐，優化服務質量，提高工作效率。

（四）明確經費開支標準，規范經費支出渠道建議制定一套切實可行的經費支出標準，在行政事業單位統一執行，只有通過執行統一的經費開支標準，才有可能遏制各單位在費用支出上互相攀比，濫發錢物的現象；規范財政專戶管理與核算，一是要規范收入管理，二是要規范支出管理，在支出撥款上要注明用途，方便核算，專戶內部賬戶之間不能劃轉，一切支出通過撥款途徑解決。

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關鍵詞：商業銀行；結算賬戶；年檢

中圖分類號：F830文獻標識碼：A 文章編號:1003－9031(2011)10－0086－03DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.23

近年來，隨著我國市場經濟深入發展，存款人因被撤并、解散、宣告破產或關閉、注銷、被吊銷營業執照，以及更換法定代表人或主要負責人、住址等造成其開戶信息的變動日趨頻繁，這為商業銀行落實單位銀行結算賬戶年檢工作提出了新的要求[1]。久懸賬戶、問題賬戶的產生呈上升趨勢，給賬戶管理帶來了難度，一些不法分子利用賬戶管理漏洞實施逃廢債務、洗錢等犯罪活動，給商業銀行帶來現實的經營風險。為有效規避單位銀行結算賬戶管理風險，本文以重慶商業銀行2010年賬戶年檢數據為樣本，對單位銀行結算賬戶年檢中存在的問題展開調查分析，以期探索有效控制賬戶管理風險的解決之道。

一、基本概況

截至2010年12月31日，重慶商業銀行同一地區共有10個支行68個營業機構開辦對公業務，其單位銀行結算賬戶為21371戶，已年檢賬戶為14381戶，年檢率為67.29%。在中國人民銀行賬戶管理系統中，該行共有6990個單位銀行結算賬戶未置年檢標志，其中當年新開立的賬戶有1018個，占未年檢賬戶的14.56%；已被置為久懸標志的賬戶有3342個，占未年檢賬戶的47.81%；其余未年檢的賬戶有2630個，占未年檢賬戶的37.63%。由于當年新開立的賬戶開戶時已對其開戶資料的有效性進行審核，已被置為久懸標志的賬戶交易受到控制，因此以下僅分析余下的2630個未年檢的賬戶。

1.未年檢賬戶的賬戶性質。其中，基本存款賬戶年檢率最高，為88.67%；臨時存款賬戶年檢率最低，僅為78.75%（見表1）?；敬婵钯~戶年檢率高的原因是作為存款人的主辦賬戶，客戶經常來辦理業務，比較容易聯系。臨時存款賬戶由于其主要是為臨時機構以及存款人臨時經營活動發生的資金收付而開立，具有臨時性，大部分客戶非本地客戶，經營活動結束后就離開了，導致聯系困難，故其年檢率最低。

2.支行執行情況。從表2可看出，即使在同一地區，各行際間的年檢率差異仍較大，年檢率最高的支行達93.14%，最低的支行僅為75.13%。但大部分支行年檢率趨同，差異不明顯。

3.未年檢賬戶的交易情況。在未年檢的2630個單位銀行結算賬戶中，2010年曾經辦理過業務的賬戶有2159個，占82.09%。

4.未年檢的原因。在未年檢的2630個單位銀行結算賬戶中，其未年檢的原因及分布如圖1所示。由圖1可看出，未年檢的原因主要集中在客戶未提供資料或提供資料不齊，占總數的47.76%；其次是資料已收齊且核對一致，但系統已無法做年檢標志，占總數的20.30%。

二、賬戶年檢過程中存在的主要問題

調查數據顯示，重慶商業銀行年檢率總體不高。造成基層營業機構賬戶年檢執行效果不好的客觀原因主要集中在以下幾個方面：一是客戶不積極配合。部分客戶不能及時把年檢資料報給開戶行，有些客戶須在反復催促下才報資料。二是無法與客戶取得聯系。經過營業機構多次電話聯系，但電話因故停機或電話空號或關機等原因,無法與客戶取得聯系，因此尚未年檢。三是客戶年檢資料不全。因營業執照、組織機構代碼證等年檢資料不齊全，銀行無法對此類客戶進行年檢。四是客戶打算銷戶。因客戶自身的原因，已停止經營或不需用賬戶，表示近期注銷賬戶，不愿前來年檢。五是賬戶資料信息變更?？蛻籼峁┑哪隀z資料與中國人民銀行賬戶管理系統中的信息不符，需基本存款賬戶開戶行變更賬戶信息處理。六是客戶不在本地。客戶在外地，需回開戶行所在地后才可進行年檢。

三、單位結算賬戶未年檢原因分析

1.客戶對賬戶年檢工作配合度較低?，F行年檢程序要求存款人已開立的單位銀行結算存款賬戶均需向開戶銀行報送年檢資料，而年檢的主要內容是核實開戶資料的合規性、真實性，存款人要提供經年檢合格的各類相關證照的原件和復印件。因此，對于一個在基本存款賬戶之外開立多個其他賬戶的存款人而言，意味著每年要在規定時間內到多家開戶銀行辦理一個同樣手續，令存款人產生了一定的抵觸情緒，不愿意配合。

2.賬戶年檢工作可操作性有待完善?！度嗣駧陪y行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》）要求銀行對已開立的單位銀行結算賬戶進行年檢，但并未對銀行機構如何開展年檢工作作出統一明確的規定，使得各地商業銀行的賬戶年檢工作要求不一致，存在年檢頻率、年檢時間段不一致，需年檢的賬戶類型、需提供的年檢資料要求不統一等，年檢標準不同、年檢處理程序不規范，嚴重影響了賬戶年檢工作質量。部分銀行機構年檢工作開展較好，但有的銀行機構此項工作推動不力，造成部分賬戶由于基本戶開戶行資料未及時更新，年檢工作無法繼續開展。

3.賬戶年檢缺乏相應的行政處罰依據?！掇k法》第六十二條僅規定了銀行應對已開立的單位銀行結算賬戶實行年檢制度，但對未開展賬戶年檢或年檢率低的金融機構和拒絕辦理賬戶年檢的單位在“第六章罰則”中未提出任何的行政處罰措施，導致賬戶年檢制度形同虛設，賬戶年檢工作也難于落到實處。

4.賬戶資料的核實缺乏有效手段。目前，賬戶開立機構需要對存款人開戶申請資料的真實性進行核實，但工商行政管理部門、質量技術監督管理部門、稅務部門等證件核發單位未與商業銀行聯網，商業銀行無法核實存款人開戶申請資料的真實性，只能憑經驗進行形式要件上的審核，成為賬戶管理工作中的一大風險敞口，加重了商業銀行責任[2]。

5.賬戶資料管理缺乏有效方法。目前，各商業銀行在進行賬戶年檢時，既要對已開立的單位銀行結算賬戶的合規性進行檢查，又要對其開戶資料的真實性進行核實，年檢工作量本已相當大，加之大部分商業銀行對銀行結算賬戶開戶資料仍采用紙質管理方式，需要人工去逐一翻查資料是否過期，而目前面對銀行結算賬戶的日益增加，落后的賬戶資料管理方式已成為阻礙賬戶年檢率提高的一大原因。此外，隨著經濟快速發展，異地開立賬戶的情況越來越多，特別是建筑施工類企業等往往一個單位在異地有幾十甚至上百個項目部，在較短的時間內將企業法人或單位負責人身份證件原件、公司的組織機構代碼證原件、營業執照副本原件等相關資料交到不同賬戶開戶地年檢不太現實，客戶身份識別對開戶銀行來說易流于形式。

四、對策建議

調查顯示，造成賬戶年檢執行效果不好的原因是多方面的，有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因，但最主要還是客觀方面的原因，即商業銀行目前賬戶年檢的技術手段落后和賬戶年檢管理規范不完善。要想從根本上改變賬戶年檢工作的面貌，必須從技術手段和管理規范兩個方面加以解決。

1.建立聯網核查體系。對于核查單位開戶申請資料的真實合規性，可采取類似于現行居民身份證核查的方式建立聯網核查體系，由工商、稅務、技術監督部門將單位的營業執照、稅務登記證、組織機構代碼證等信息建立完整的數據庫并及時更新，以便商業銀行可隨時查詢存款人被撤并、解散、宣告破產或關閉、注銷、被吊銷營業執照以及更換單位法定代表人或主要負責人、遷址等開戶信息變動行為，有效解決賬戶開戶資料核實問題,從源頭上把住風險控制關，防范和打擊違法犯罪分子利用虛假證照騙取銀行開立結算賬戶,從事逃廢債務、洗錢、詐騙等違法犯罪活動。

2.實現賬戶資料管理的信息化。為提高年檢工作效率，應對單位銀行結算賬戶開戶資料實行信息化管理。在開立單位銀行結算賬戶時，對其開戶資料逐一進行掃描，將證件號碼、有效期限等關鍵信息錄入商業銀行核心業務系統，實現對開戶資料的到期信息及時預警，以便商業銀行及時提醒客戶更新開戶資料，將賬戶管理和年檢工作常態化，避免銀行因工作的突擊性無法確保年檢工作質量。同時人民銀行賬戶管理系統應向商業銀行提供規范接口，實現賬戶數據的自動提取報送，避免因工作人員錄入問題造成商業銀行核心業務系統與人民銀行賬戶管理系統之間的信息不一致。

3.優化單位銀行結算賬戶年檢程序。一是根據賬戶管理系統的功能設置，只要基本存款賬戶申請變更后,其他賬戶的基本信息就自動變更。因此，建議改年檢程序為先年檢基本存款賬戶、后年檢其他賬戶。存款人則只需向基本存款賬戶開戶行提供相關證照等年檢資料，基本存款賬戶開戶行根據年檢結果在賬戶管理系統中設置年檢標識。二是建議升級賬戶管理系統程序。銀行錄入其他賬戶的年檢標識時，賬戶管理系統自動效驗基本存款賬戶是否已年檢，對基本存款賬戶未年檢，其他賬戶不予年檢。三是對于其他賬戶的年檢來說，因其開戶時提供的資料具有一定期限的效力，如合同、證明、政府批文等，無需存款人年年都向開戶銀行提供。因此，銀行可先依據基本存款賬戶開戶行的年檢結果和開戶時提供的資料進行年檢，對部分確實無法年檢的賬戶，銀行才通知存款人報送合同、證明、政府批文等年檢資料。

4.進一步完善賬戶管理制度建設。為便于落實賬戶管理的各項管理規定，建議提升賬戶管理制度的法律級次，將目前《辦法》的法律級次上升為行政法規，使其更具嚴肅性。此外,對未按規定進行年檢的銀行存款賬戶作出更具體的處罰規定,以便于賬戶管理人員掌握執法標準。

5.將未年檢賬戶納入黑名單管理。對于未參加年檢，存在工商營業執照、法定代表人或者單位負責人身份證件等重要開戶證明文件超過有效期等不符合賬戶開立規定情形的，商業銀行可按照《關于進一步加強人民幣銀行結算賬戶開立、轉賬、現金支取業務管理的通知》（銀發[2011]116號）通知客戶到銀行辦理賬戶撤銷手續，并停止賬戶的對外支付。同時應將其納入黑名單管理，并向當地人民銀行報送相關名單，由人民銀行導入其企業和個人信用信息基礎數據庫中，并將相關賬戶作為重點監測對象，對于有合理理由懷疑賬戶的支付交易涉及違法犯罪活動的，應將其作為可疑交易按規定報告中國反洗錢監測分析中心。明顯涉嫌犯罪活動的，應同時向人民銀行當地分支機構報告，最大程度上降低商業銀行運營風險。

參考文獻：

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1.一套較為完整的預算編制、執行、監督體系，要透明、可信、可問責。而有些基層事業單位未根據履行職能的需要和財力逐項編制預算，提前規劃預算資金和資源配置，預算編制表現出現不合理以及不準確的情況。還有的基層事業單位預算編制脫離實際，并沒有根據上年預算執行情況及本年度財務收支情況，切合實際地提出本單位本年度各項收支的預算建議數，而是以上級主管部門財政補助的額度加上基層事業單位本年度的其他收入和支出為標準編制預算，經費安排上缺乏可靠的依據，這樣一來可能會在極大程度上導致數據與真實情況出現較大的差異，沒有可借鑒性特點。

部分單位的支出不嚴格按預算走，造成執行與預算脫節。有的單位沒有按照預算口徑安排支出，使用預算資金隨意性較大，有些單位存在挪用項目資金用于職工福利或其他其他日常開支未經批準隨意調整項目支出預算，因此造成了基層事業單位財務管理混亂，對管理工作和管理制度產生較為嚴重的影響。

2.未合理分解預算指標，支出控制不嚴，成本控制意識不強 。預算在經過“兩上兩下”的審批程序后，事業單位并沒有圍繞事業單位預算指標，及時將收支指標分解到各部門、各科室，使各部門和各科室不了解預算的總體概況。單位也沒有明確的分解財務收支指標給各部門各科室，造成了預算的執行缺乏計劃性，進而使預算失去了原有的規范性和系統性。不能很好的調動各部門各科室人員的積極性，為財務管理工作埋下無窮后患。

二、基層事業單位固定資產內部管理制度不健全，責任意識淡化

基層事業單位在固定資產管理方面沒有健全的制度以及健全的規定，僅僅只是對購置加以重視，并沒有對日常管理較為慎重，缺乏資產實物登記賬或臺賬；資產領用及保管沒有記錄，手續不完備，造成資產管理責任意識淡化，進一步導致浪費現象的發生。大部分單位在很大程度上有固定資產的購置問題，其往往表現為自行采購，并沒有加入到政府的采購程序之中的狀況，因此導致固定資產出現毀損和報廢等情況，不按規定及時向主管部門部門報告，履行審批手續，存在隨意出售、核銷現象，從而出現相應的謊報問題。不能實現對固定資產實物數量定期盤點，造成賬面數量與實物數量不符。這些行為充分暴露出財務管理工作的不到位，進一步導致事業單位當中存在財務管理等方面的問題。

三、財務人員操作不規范，財務報告不全面

事業單位的財務報告應全面真實反映事業單位預算執行、單位履行職責以及財政資源使用情況。目前，有些單位根據不同需要和目的來編制財務報表，從而出現了同一單位同一時期向不同的部門進行報送的財務報表數據有一定的區別，財務報表沒有完整的內容以及真實的數字，有些單位甚至僅僅存在財務報表，并沒有存在財務狀況等方面的說明，導致相關單位無法對財務管理的相關經驗加以總結，無法發現在工作中所存在的一系列的問題，同時也無法使財政資金使用的效率得到提升，進一步無法有效改進財務管理工作方法，無法提高經濟和社會效益，也不利于財政主管部門全面認識基層財務工作情況，不能為政策制定者提供可靠依據和原始素材，從源頭上造成財務資源使用情況無法被真正掌握。

四、財務監督力度不夠

事業單位組織內外部監督機構并沒有真正監督事業單位的財務收入以及財政支出等狀況，并沒有全面核查監督相關情況改，比如預算是不是真正得到了一定的意義上的執行，相關費用支出結構是否有著較為合理的變化，是否有濫用等狀況的存在，有沒有真正做到?？顚Ｓ玫确矫娴臓顩r，這些都需要深入監督。因為監督機構的行為缺失，導致很多事業單位將自身開支范圍大大擴張，使開支標準一再提高，沒有合理使用國有資產造成國有資產流失。

五、對基層事業單位財務管理的建議

1. 強化預算管理，突出全程監管，落實責任

做好單位預算和內部控制，堅持預算工作的科學性、全面性、準確性和真實性。在組織上，時間上做好人力配合，采取有效的資產管理方式，提高資產的使用效率，相關人員各司其職，嚴把手續管，及時的糾正預算編制和執行預算中存在的各種問題，在資金使用上進一步細化收支項目提高資金的使用效率，加強全面監管不會有漏項情況的出現。在事情發生之前，進行相應的預算編制審核工作，而在事情發生的過程中，對經費支出進行一系列的審核，在事情發生之后，也要嚴格掌握經費使用過程中的相關內容，只有這樣結合事前、事中、事后3個方面，才能夠使經費使用績效得到很大程度的提高，從而使財政資金的使用效益得到大幅度的提高，使績效考核得到進一步的加強，使違規行為以及違紀行為發生的幾率大大降低。

2.強化基層事業單位內部財務管理與監督

一是單位內部要定期或不定期對內部財務狀況進行核查，定期公開財務，增加資金使用透明度，使內部財務管理和監督得到進一步的強化。二是建立檢查監督與考核機制，科學制定單位財務管理狀況及資金使用效果的考核指標，定期或不定期檢查，并將結果納入干部績效考核，使財務管理和相關工作人員的具體工作內容相聯系，從而更進一步引起重視。

3.完善資產管理機制，依法執行政府采購制度

制定完善的適合本單位的資產管理制度，堅持錢和物的分離、分級管理，嚴格責任制，合理的區分各項財產管理。 基層事業單位應合理使用國有資產，對固定資產的購置堅決執行政府采購制度。固定資產報廢、調撥、變賣，嚴格執行審批程序。使辦公用品的采購管理更加規范，同時使其會計核算的規范性也得到進一步的提高，在采購的過程中，實施較為嚴格的內控管理制度，定期清查盤點，并不定期抽查，重點監督資產是否真實是否完整。并且進行資產管理責任制度的建立，使相關資產管理責任真正落實到個人的身上，并對責任履行的具體狀況進行定期的考核。

4.加強會計隊伍建設，規范財務會計基礎工作，發揮財務督監職能

會計人員要加強業務培訓和學習，不斷提高業務素質，重視相關工作內容，規范和完善賬務處理。會計人員要擁有良好的職業道德，認真核算真實全面地管理單位財務，自覺履行監督職責，對虛報亂報開支的行為予以制止，堅決抵制各種違法違紀行為，切實擔負起財務監督這一責任，從而能夠使財務監督管理職能得到更好的發揮，使會計隊伍的建設得到更進一步的加強。

六、加強基層事業單位財務管理的意義

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第一條檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。

第二條提出檢察建議，應當立足檢察職能、結合執法辦案工作，堅持嚴格依法、準確及時、注重實效的原則。

第三條人民檢察院結合執法辦案工作，可以向涉案單位、有關主管機關或者其他有關單位提出檢察建議。

第四條提出檢察建議應當有事實依據，并且符合法律、法規及其他有關規定，建議的內容應當具體明確，切實可行。檢察建議一般包括以下內容：

（一）問題的來源或提出建議的起因；

（二）應當消除的隱患及違法現象；

（三）治理防范的具體意見；

（四）提出建議所依據的事實和法律、法規及有關規定；

（五）被建議單位書面回復落實情況的期限等其他建議事項。

第五條人民檢察院在檢察工作中發現有下列情形之一的，可以提出檢察建議：

（一）預防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實，存在犯罪隱患的；

（二）行業主管部門或者主管機關需要加強或改進本行業或者部門的管理監督工作的；

（三）民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導致惡性案件或者，需要加強調解疏導工作的；

（四）在辦理案件過程中發現應對有關人員或行為予以表彰或者給予處分、行政處罰的；

（五）人民法院、公安機關、刑罰執行機關和勞動教養機關在執法過程中存在苗頭性、傾向性的不規范問題，需要改進的；

（六）其他需要提出檢察建議的。

第六條人民檢察院可以直接向本院所辦理案件的發案單位提出檢察建議。

需要向發案單位的上級單位或者有關主管機關提出檢察建議的，辦理案件的人民檢察院應當層報被建議單位的同級人民檢察院決定并提出檢察建議。超級秘書網

第七條提出檢察建議，應當按照統一的格式和內容制作檢察建議書，報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定后，以人民檢察院的名義送達有關單位。

檢察建議書應當報上一級人民檢察院備案，同時抄送被建議單位的上級主管機關。

第八條人民檢察院應當及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位對檢察建議沒有正當理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級主管機關反映有關情況。

檢察長對本院提出的檢察建議，上級人民檢察院對下級人民檢察院提出的檢察建議，認為確有不當的，應當撤銷，同時及時通知有關單位并作出說明。

第九條各級人民檢察院辦公室統一負責檢察建議書的文稿審核、編號工作，各承辦部門負責檢察建議的跟蹤了解、督促落實等工作。

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一、立足法律特性，把握法律體系下司法建議的功能定位

作為我國特有的司法制度。司法建議是司法機關對在司法活動中發現的、不屬于司法機關處理的問題，向有關機關或單位提出的解決問題的意見和建議：是司法延伸審判職能，發揮能動作用，積極參與社會管理創新的重要形式。在社會主義法律體系形成的新形勢下。要確保法律的有效實施，最大程度上實現法律的功能價值，司法建議有其不可替代的作用。有助于推動法律實施從個案向整體的拓展，確保法律實施的權威性。法律的生命力在于實施，法律在全社會得到廣泛而嚴格的實施，法律對經濟社會生活的規范、引領作用才能得以發揮。司法作為法律實施的重要主體，傳統上基于審判職能，通過個案的審理和裁判，使法律和社會發生交融，實現法律的適用，使法律得以“活化”。但總體而言．司法對于法律的實施是微觀向度的，是建立在個案定分止爭基礎上的，影響相對有限。

而司法建議可以通過對個案裁判的分析和類案情況的總結。及時發現各類社會主體在法律適用中存在的問題，及時警示糾正，使司法在法律實施中的監督、規范和推進作用得以從個案向社會整體輻射擴張，從而使法律在更大范同內得到有效實施，形成遵法、守法的社會氛圍，有助于提升法律的權威性。有助于實現法律含義從抽象向具體的演繹，體現法律實施的價值性由于立法技術的客觀局限性與社會生活多樣性之間的矛盾，法律不可能一勞永逸地將所有具體行為規范完成并盡善盡美地包含其中，因此，法律的抽象性和一般性就不可避免。從這個意義上而言，立法塑造的法律體系不可能圓滿自洽，不足以自成，也不足以自行，需要司法的介入和引導．使法律和現實之間的結合成為現實，并在其間保持合理的張力。司法通過個案的審理和裁判，在立法語不及義或義不及旨的情況下，探尋立法背后的價值追求和理念精神，并予以闡明；在法律存在漏洞之處。通過司法方法的運用，“彌合法律織物的漏洞”、“熨平法律織物的褶皺”。①司法建議則可以將個案中法官對抽象法律的解釋和充實，予以高度提煉和總結，就特定類型事項上的法律規定向特定群體予以闡明和提醒，通過糾正對法律的錯誤理解和適用。提出改進建議，使司法在更高層面上實現了法律和社會生活的對接，完成了法律從抽象到具體的作品加工，使蘊含在法律條文中的法律精神更為生動、形象地展現在人們眼前，體現了法律的價值性要求。有助于促進法律功能從事后向事先的延伸，實現法律實施的經濟性。法律的功能在于規范和指引，法律作用于社會經濟生活的方式有兩種：

一是通過事后的懲戒、救濟調整失衡的社會、經濟關系．維護公平正義，規范社會秩序；

二是通過事先的指引，引導和規范人們的行為方式，從而實現社會的和諧、穩定、有序發展。從法經濟學的角度而言，第二種方式成本更低，效果更好，因此是法律實施的目標所在。司法建議使人民法院的功能可以在個案的基礎上獲得拓展．對案件審理過程中發現的可能影響社會公正、和諧的隱患或因素提出建議，并督促相應單位或個人予以糾正，從而杜絕糾紛的再次發生，防范法律風險，實現了法律功能從事后調整向事先預防的延伸，使司法不僅成為社會和諧的推進器，更成為社會秩序的防火墻，從而在最大限度內實現了法律的經濟性。有助于推進法律體系從靜態向動態的發展．契合法律實施的開放性。

法律體系的構建是一個不斷發展完善的過程．尤其在現階段，我國仍處于深刻變革的歷史進程中，守法的需求和變法的要求同時存在，法律體系的動態性、開放性特征明顯，必須在實踐中不斷修改完善。從立法和司法的關系來看，立法為司法提供了應當遵循的法典根據，而司法為立法積累了極其重要的實踐依據，兩者之間是雙向互動的辯證關系。傳統司法中，司法對法律體系完善的推動作用主要表現在，人民法院在個案中行使司法審查權，通過對與上位法、專門法不一致的法律規范不予適用的方式，從而在一定程度上倒逼相關法律規范的改革和完善。而司法建議制度的存在，一方面使人民法院可以直接就與上位法存在沖突．或缺乏合理性和可行性的相關行政法律法規提出改進建議．使司法得以在更高層面上監督行政權的行使，規范公權力的運行；另一方面，也使人民法院以無數案件中積累和沉淀下來的經驗和智慧．按照從個別到一般的進路，對立法的發展和完善起到更為直接和具體的推動作用，從而發揮司法對立法的促進作用，推進法律體系的動態、良性發展。

二、著眼司法實踐?？陀^認識司法建議的運行現狀及存在的問題。

司法建議作為我國司法的一個特色制度，自上世紀60年代就開始實行，我國民事訴訟法和行政訴訟法的出臺，將這一做法上升到制度層面。2007年3月1日，最高人民法院下發的《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》明確要求各級人民法院將司法建議作為一項重要工作來抓，并指出司法建議作為化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的司法服務手段，是人民法院審判職能的延伸，對于促進社會安定和諧，增強全社會法律意識，建設法治社會，發揮了重要作用。在此背景下，司法建議工作逐漸被納人人民法院的常規工作。

經過多年的探索和努力，人民法院發出的司法建議內容逐漸廣泛，數量逐年增長，作用日益顯著。但相對于法律體系形成下司法建議的功能定位而言，當前的司法建議工作還有不盡完善之處，具體表現為三個方面：立法規定不相適應．制度支撐有待夯實。作為一項工作制度，司法建議工作的開展需要一定的制度支撐。目前，在我國所有法律法規中，只有2處提到司法建議，即民事訴訟法第一百零三條和行政訴訟法第六十五條對司法建議作了較為簡單的原則規定，且人民法院有權作出司法建議的范圍非常有限。同時，上述法律均規定人民法院“可以”提出司法建議，對收到司法建議的機關和組織的處理和反饋義務未作規定。

而刑事訴訟法中僅對人民檢察院的檢察建議作了簡單規定，并未涉及人民法院的司法建議。此外，涉及司法建議的規定僅有最高人民法院向全國法院下發的內部規范性文件．即《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》，其他法律、法規、規章并未對司法建議工作做出制度設計和具體規定。事實上，實踐中司法建議已被廣泛應用于各類糾紛中．適用于從案件受理到執行的各個階段。司法建議的適用范圍已經超越了法律的規定，甚至可以說適用在法定范圍之外的比例遠遠高于法定范圍內。當“法外適用”的司法建議在法治建設中發揮巨大作用，成為司法參與社會管理的重要內容時，可以說我國法律對于司法建議制度的立法規定落后于社會的實際需要，已難對司法建議制度的后續發展起到應有的支撐和保障作用。

建議質量參差不齊。管理統籌有待加強。司法建議是一項系統工作，需要統一管理，統籌協調。但當前的司法建議工作，在制度上缺乏統一、明確、詳細的規范指引和必要的監督、考核或指導；在管理上缺乏專門的司法建議管理機構，法院內部、上下級法院之間的協同合作不足，司法建議工作大多處于各業務部門各自為政的狀態，由各個審判庭自行編發，有的司法建議既缺乏前期嚴謹、深入的調研，又缺乏后期宣傳跟進．導致司法建議質量參差不齊：在建議的格式上，司法建議在各地法院沒有形成統一的格式樣本，司法建議書的文號設置不規范。在建議的對象上，有的法院僅僅是對案件當事人提出，沒有對相關部門或上級主管部門提出：有的法院是按照法律規定對原單位的上級單位或相關監管單位提出，還有的法院既向原單位提出，又對其上級單位或相關監管單位提出。

在建議的內容上，有的司法建議偏重一案一議、一事一議，建議的層次不高。一些法院習慣于從個案、微觀角度提出改進工作的司法建議，但從宏觀角度系統提出解決方案的司法建議較少。有的司法建議內容簡單，用語抽象，建議書僅寥寥數語，談及的問題不深人、不透徹，建議的內容和指向也不明確．內容缺乏嚴謹性和可行性，提出的建議使受文單位無法落實、難以采納，甚至容易導致司法權的越位和錯位。有的司法建議各行其是，僅針對法官自己所處理的個別案件提出，其他法官、其他法院就相同問題可能已經提出過司法建議，但相互之間缺乏溝通和了解，造成低水平建議、重復建議時有出現。跟蹤落實存在脫節．效果反饋有待提高。從司法建議的功能來看．人民法院制作和發送司法建議只是司法建議實現其功能價值的基礎。

司法建議是否能夠起到預期的效果，關鍵還在于收到司法建議的單位和組織是否能夠采納建議內容，通過相關管理舉措予以呼應和反饋。正如《人民日報》所指出的：“司法建議的效果有點象輿論監督，提出的問題再有針對性，能否發揮作用也得看被建議者的態度”。實踐狀況來看，當前司法建議反饋情況不容樂觀，整體回復率較低這其中固然有司法建議本身的針對性和可行性問題，但更主要的是有些法院對未反饋落實措施的被建議單位缺乏有效的跟蹤督促，提出司法建議后主動過問少．與被建議單位關于司法建議的執行斷鏈情況普遍。更主要的原因還在于司法建議制度的法律地位不明確，同時缺乏必要的反饋制度設計，司法建議本身沒有約束力，使得接受司法建議的單位對司法建議的重要性認識不一。有的接受單位會認真對待人民法院作出的司法建議，積極采納，及時按司法建議的要求進行整改．并就整改情況向人民法院作出回饋；有的單位特別是某些行政機關，對人民法院和行政機關之間的關系認識有所偏差，導致對司法建議韻反饋存在形式化、應付化傾向，回復拖延不及時，甚至出現石沉大海、杳無音信的情況。⑨

三、創新工作機制。推進上海法院司法建議工作的探索。

堅持多措并舉，強化推進司法建議工作的意識認識到位才能工作到位，理念更新才能舉措出新。開展司法建議工作是否有成效，首先要更新理念，統一認識。為此，上海法院一是強化開展司法建議工作的主動意識。通過召開司法建議推進會、新聞宣傳等多種形式．在全市法院和干警中進一步提升對司法建議工作重要性的認識。二是強化開展司法建議工作的責任意識。將司法建議工作納入績效管理，一方面將司法建議工作納入到上海法院審判質量效率評估體系，作為對各法院工作的評價內容，定期考核公布。另一方面將司法建議工作納入崗位目標管理考核，把提出司法建議的數量、質量以及采納情況作為考察法官能力的項目之一，使司法建議工作考核到院、考核到人，大大提升了各法院、各法官參與司法建議工作的積極性。三是強化做好司法建議工作的競爭意識。注重通過檢查評比．加大對司法建議工作的激勵力度。由上海高院審判管理辦公室和研究室定期對全市法院的司法建議工作情況開展檢查、評比，召開專項會議對優秀的司法建議書和司法建議工作表現突出的法院予以表彰。這些舉措的推行，有力地推動了上海法院司法建議工作的發展。

近年來，上海法院司法建議的數量逐年提高。2007年，全市法院共發送司法建議87份。2008年124份，2009年為326份，2010年為513份，年均增幅超過90％。同時，司法建議涉及的案件類型也日益拓展，逐漸涵蓋了刑、民、商、行政、知產、海事和執行等各種類型，對法律在各個領域的有效實施起到了積極的推動作用構建統一平臺，夯實推進司法建議工作的技術支撐。在提高認識、強化意識的同時．上海法院充分注重發揮信息化優勢，為司法建議工作提供技術支撐。2009年6月，上海法院建立了覆蓋全市三級法院的網上司法建議信息庫，可以實現全市三級法院司法建議工作情況的全面記錄、即時查詢、動態統計和考核，目前已成為促進司法建議工作有效交流、科學管理的重要平臺。從而在全市法院范圍內，推動司法建議工作逐步實現了四個轉變：

一是從單兵作戰向整體推進轉變。信息庫的建立．構建了全市統一的制度框架，使全市法院能夠在同一個平臺上集合司法建議信息，包括發送的主體、發送的對象、發送的內容、反饋情況等等，并且做到資源共享，信息互通，從而整體推進了全市法院司法建議的工作水平。

二是從粗放零散向規范有序轉變。信息庫能夠幫助各法院相互借鑒、相互學習、取長補短，通過查詢檢索、統計分析針對相關問題發送的所有司法建議．從宏觀角度系統提出問題解決方案的司法建議，從而提升了司法建議的規范性和實效性

三是從法院內部部門間評估向全市法院間評估轉變。信息庫包含了全市法院上網司法建議的數據．能夠以統計數據為依據，方便地對各法院、各部門甚至個人的司法建議工作情況進行縱向和橫向的比較．從而形成了全市統一的評估考核平臺

四是從偏于單向發送建議向雙向互動、重在落實轉變。信息庫在設計時就力圖解決反饋落實問題，每條司法建議都必須輸入反饋信息，包括被建議單位是否采納及落實情況，對超期不輸入反饋信息的系統將自動“亮燈”提示；同時，可以對某間段發送司法建議的反饋情況進行統計評估，從而推動司法建議的采納落實。豐富形式載體，提升司法建議工作的層次、水平針對傳統司法建議偏重一案一議、一事一議．層次不高、內容重復的問題，上海法院注重資源整合，創新司法建議的形式，豐富司法建議的載體，逐步建立了審判白皮書制度，即由人民法院依托案例和司法統計數據，對經濟社會運行反映到司法領域中的一些矛盾和問題展開深度調研，同時提出對策和建議，并制作成綜合或專門性的司法報告向相關受文單位和社會公眾通報。

較之傳統的司法建議書，審判白皮書具有三個方面的特點和優勢：

一是審判白皮書集中度強，透明度高，信息量大。它融合了典型案例、類案分析、司法動態、風險預警、對策建議等信息，著力于歸納、總結、分析一類案件及其反映的社會問題，內容涵蓋面廣、集約化程度高、信息密度大，能充分體現出法院在審判和調研工作方面的整體實力和水平。

二是審判白皮書具有更高的權威性。白皮書是法院向社會公開的正式文本，經過專門編撰、層層把關，數據更加權威、內容更加可靠，有較高的指導價值。三是審判白皮書具有更長的持續性。它集中反映了特定時期的問題，動態性較強，通常要針對每一年度的不同情況．持續不斷地公開。

因此，從本質上來說，審判白皮書是一系列司法建議的集合，是司法建議制度化的重要創新形式，是更高層次的綜合性司法建議。上海法院目前已經出臺了多個門類的審判白皮書，內容涵蓋行政、勞動爭議、房地產、知識產權、破產、金融與商事仲裁等領域。這既是對上海法院近年來審判工作情況的總結，又是上海法院延伸審判職能、參與社會管理創新的實際體現，對推動上海經濟社會和諧穩定發展發揮了積極作用，也得到了社會各界的高度評價規范統籌并進，強化司法建議工作的質量管理。一方面，注重建章立制，提高司法建議工作的規范性。制定并完善了上海法院《關于加強和規范司法建議工作的若干規定》，注重從三個方面實現對司法建議的規范管理。

一是統一了司法建議工作的基本規范，對司法建議的適用情形、運作程序、撰寫內容、文書格式以及跟蹤反饋，提出了明確具體的規范要求，使司法建議工作的每一個環節、每一個步驟都能規范運作，以司法建議的規范性提升司法建議的權威性。

二是明確了司法建議工作中各部門的職責，形成了審管辦和研究室主管，各部門協調配合的司法建議工作格局。

三是建立了司法建議的檢查考核機制，使其從過去的軟約束變為現在的硬任務。

在考核的形式上，常規考核和專項考核相結合：在考核的內容上，文書撰寫考核和反饋落實考核相結合，特別是注重對建議的反饋情況的考核，包括反饋的比例、反饋的采納情況、未反饋的原因等等，以真實反映司法建議的實際效果。另一方面．注重資源整合，實現司法建議工作的協同性。

一是加強法院內部的統籌，有效整合法院內部各部門的資源優勢，形成一線辦案部門找問題、調研人員想辦法、各級領導抓質量、審判監督部門補漏洞的司法建議協同工作機制。實現司法建議工作的全員參與、全程介入和全面管理，做到問題發現及時、調研分析深入、對策建議合理、管理配合密切．切實提升司法建議的質量和水平。

二是加強上下級法院問的協調，形成全市三級法院統籌合作的工作機制，使司法建議跳出單個法院、單個案件，從而使統計數據更具客觀性，問題分析更具全局性和根本性，對策建議更具科學性和可行性．在提高質量的同時，有效避免因重復建議造成的資源浪費。強化互動溝通，提升司法建議工作的實際效果。

司法建議的最終效果取決于建議的合理性和被建議單位的采納情況，因此，司法建議不僅是靜態的文書制作，更是司法和社會互動的過程。為此，上海法院在提升司法建議質量的同時，積極創新工作機制，通過建立與人大、行政機關以及行業組織等單位之間的溝通協調機制，完善司法建議專項匯報、跟蹤回訪、抄送等制度，強化對司法建議發出后的跟蹤反饋，努力提升司法建議的實際效果。

一是建立向人大及其常委會的專項匯報制度。上海法院在向黨委報告司法建議工作的同時，采取多種形式．通過多種渠道，自覺、主動地接受人大及其常委會對司法建議工作的監督和檢查，邀請人大代表參加法院內部司法建議工作會議。對人大代表提出的建議、批評和意見，積極辦理、改進，并予以準確、及時地答復。在主動接受人大及其常委會監督的同時，獲得人大對開展司法建議丁作的積極支持。

二是建立與政府法制部門的溝通聯系制度。通過專題座談會、例會等多種形式加強與政府法制部門的互動交流．聽取對法院司法建議工作的意見和建議，共同研究解決問題，達成共識，提高司法建議制發和辦理的質量。如與轄區內各級政府法制辦建立了司法建議抄送制度，使政府法制辦或上級行政機關及時了解法院司法建議的情況，主動督促相關部門認真辦理司法建議，有效地解決了部分司法建議僅發給被建議的行政機關，上級行政機關和政府主管部門不了解，使建議的采納、整改落實處于缺乏監督狀態的問題。

三是建立對被建議單位的跟蹤回訪制度。由制發司法建議的法官適時對被建議單位進行回訪考察。一方面通過跟蹤落實，增加對被建議單位的回訪力度，通過與被建議單位的溝通，向其闡明司法建議工作的重要性，督促司法建議的及時反饋，提高司法建議的反饋率和落實程度；另一方面，在被建議單位對司法建議存有異議時，及時了解建議內容的不當、不實之處，對有關問題重新核實，通過互動不斷完善司法建議工作，提高被建議單位的參與意識，優化司法建議工作的社會氛圍。

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檢察建議運行現狀

近年來，上海市檢察機關圍繞與檢察工作密切相關的重點地區、重點人群和重點領域，加強工作規律的探索，創新工作方法，形成了有上海特色的經驗和機制。如針對辦案中反映的社會管理問題，建立快速反應機制，探索檢察建議綜合報告制度，進一步提高檢察建議的針對性、可行性和規范性；對項目推進過程中遇到的新情況、新問題，拓展檢察建議的新途徑和新手段；進一步加大法制宣傳工作的力度，對檢察建議工作要充分報道，擴大社會影響。

據統計，2009年以來，上海市檢察機關共制發檢察建議3482份，收到回復2860份，總回復率達82.1%。六年間，全市共向行政機關制發檢察建議1322份，向司法機關制發812份，向企事業單位制發510份。

上海市檢察建議工作特點

結合2015年上海市檢察機關開展的檢察建議工作檢查情況，檢察建議工作具有以下特點：

一是制發對象上有所側重。上海市人大常委會于2009年末作出《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》（以下簡稱《決議》），此后全市檢察機關更加重視向行政機關發出檢察建議。2009年，全市各級檢察機關向行政機關制發涉案檢察建議90份，占全年總數的17.5%；2011年則上升至214份，同比增長81.4%，相比2009年增長137.8%，此后年度均有不同程度的增加。

二是建議內容突出重點。制發改進管理監督、規范監管活動類檢察建議是檢察機關延伸法律監督職能，參與加強和創新社會管理的主要方式。近年來，全市各級檢察院在制發堵漏建制、完善管理等改進、規范監督管理類檢察建議的力度明顯增強。

三是各級領導更加重視。《決議》頒布之后，全市各級檢察機關更加注重運用《檢察情況反映》等向市、區各級領導報告重要檢察建議有關情況，有力地推動了建議的落實。此外，檢察建議的內容也發生了明顯變化，從重視個案中反映的問題到越來越重視發現、提出和解決一類問題。

四是建議觸角延伸、作用顯著。上海市檢察機關注重在辦案中運用檢察建議，多角度參與社會管理創新，檢察建議工作成效明顯，對于完善社會管理機制、強化社會管理服務發揮了積極作用，并形成了上海檢察工作的新亮點。一般而言，檢察院的各個業務部門均可制發檢察建議，適用范圍較廣，尤其是對辦案過程中的類案問題、涉案單位的內部管理問題等適用較多。

五是檢察建議的回復率逐年上升。近年來，檢察建議的發文數、回復率均呈上升趨勢。通過檢察機關的大力宣傳，社會各界對檢察建議的接受度日漸提高。許多涉案單位在接到檢察建議不久，便以書面形式函復，并提出不少加強內部監督和管理的措施?？梢?，檢察建議的柔性監督作用在不斷顯現，其參與社會管理的職能在不斷加強。

檢察建議實施過程中出現的問題

當前，我國正處于社會轉型期和矛盾凸顯期，這一時期將持續多長時間并沒有確定的答案。因此，檢察建議賴以存在的觀念成因、體制成因都必將在一定范圍內長期存在，這是檢察建議正當性的社會基礎。沒有重構的解構是不負責的。立足于此，完善檢察建議的基本思路是，尋找檢察建議運行中的問題短板，盡可能發揮檢察建議的長處，增強檢察建議的剛性。

近年來，上海市各級檢察機關普遍實施檢察建議制度，檢察建議的制發數、回復率均呈上升趨勢。但通過統計數據和分析，檢察建議依舊存在不容忽視的問題，值得研究。

1. 格式不規范、分析不深入、內容不全面，弱化了檢察建議的實施效果

檢察建議的份量取決于建議的內容是否切中要害。但從各級檢察機關已制發的檢察建議來看，有的檢察建議對案件發生的原因、特點和規律缺乏深入細致地分析，或雖有分析但內容空洞無物，整改措施和建議不具體，缺乏針對性和可操作性。

2. 反饋、落實、跟蹤、督促缺乏配套工作機制

實踐中，各級檢察院的業務部門在送達、反饋、督促、跟蹤回訪等工作環節缺乏統一的規范和操作程序。被建議對象往往是認為檢察建議的內容有道理、符合自身實際需要的，才會照辦或者采納；反之，就會置之不理，頂多禮貌性地回復一下了事，使檢察建議成了書面的文來文往，未達到預期的法律效果和社會效果。

3. 知曉度、權威性和執行力的不足，制約了檢察建議工作的發展

檢察建議不具有法律上的強制執行力，對檢察建議的接受者來說，由于存在對檢察建議的錯誤認識，認為檢察建議既然是“建議”，就不具有法律屬性和約束力的特征，是否采納取決于自己，對檢察建議采取置若罔聞或者消極敷衍的態度，從而弱化了檢察建議的監督效果和社會效果。檢察建議缺乏剛性。

提升檢察建議規范性與實效性之對策建議

鑒于目前檢察建議的運行情況，要在立法上賦予檢察建議應有的地位從時間上來看很難在短期內實現。因此，研究檢察建議的規范性與實效性成為當前檢察建議改革中比較務實的一條路徑。就檢察建議的規范性與實效性的關系而言，規范性是實效性的根本前提，實效性是規范性的自然結果；規范性是一種形式理性，實效性是一種實質理性；兩者相輔相成，共同加強檢察建議的功能。

1. 制發環節注重規范性

在制發環節注重規范性主要體現在調查、格式、內容和程序上：

（1）在調查上，檢察機關在提出建議前，必須審慎、深入地進行調查分析，把情況搞清，把問題找準，再擬定檢察建議。所謂沒有調查就沒有發言權，只有深入調查，搞清原因，才有利于檢察建議作用的發揮。

（2）在格式上，應嚴格按照最高檢關于檢察建議的格式要求制作，可以嘗試推行示范文本。建議由省級院根據條線辦案工作特點和部門職責范圍，統一制作檢察建議書范本，同時在具體操作中對成文結構、語言表述、邏輯整合等方面作出細化規定，綜合提高檢察建議書的形式嚴謹性。

（3）在內容上，要切忌空泛、講大道理，要增加讓被建議單位可著手實施整改的實質內容。建議的措施不一定要面面俱到，關鍵是對癥下藥，使其具有針對性，同時能讓被建議單位充分理解和操作?？紤]到被建議單位的推行難度和成本，提出的措施也要符合法律法規和國家的方針政策。同時，檢察建議的監督范圍要注意把握好一個度，不能隨意地介入發案單位的具體經營管理活動。

（4）在程序上，要完善檢察建議的程序。檢察建議書應當由案件承辦人負責制作，經部門負責人審核，報經主管檢察長簽發。有重大影響的檢察建議書應當由檢察長簽發或提交檢委會討論決定。檢察建議應以檢察院的名義統一制發，不能以內設部門的名義制發。

2. 落實環節注重實效性

檢察建議到達被建議單位后，被建議單位的落實情況直接決定著檢察建議的實效，所以落實環節應注重檢察建議的實效性?！渡虾Ｊ腥嗣駲z察院關于制發檢察建議書的規定》第12條到第16條對落實環節的要求作了具體規定，結合這些規定，筆者認為：

首先，檢察機關可以采取多種方式對被建議單位采納檢察建議的情況進行督促落實。比如浦東新區檢察院就一類案件中存在的問題，通過檢察建議通報會的形式，召集相關主管部門和發案單位等，推進檢察建議的落實和作用發揮，以取得積極的社會綜治效果。

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縣十六屆人大二次會議和縣政協七屆二次會議是一次十分重要的會議?！皟蓵逼陂g人大代表和政協委員以對全縣人民高度負責的精神和飽滿的政治熱情，圍繞全面落實“十一五”規劃，努力推進我縣經濟社會全面發展等重大事項，提出了許多切合實際、質量較高的意見建議和提案。認真辦理這些意見建議和提案，是完成“兩會”確定的今年各項工作任務的重要內容。今天，縣人大、縣政府、縣政協聯合召開“兩會”交辦會，就是要進一步提高認識，明確任務和責任，確保今年的各項任務圓滿完成。下面我就如何辦好這些建議提案強調以下幾點：

一、提高認識，切實增強做好新形勢下建議提案辦理工作的責任感和使命感

多年來，我們通過辦理人大代表建議和政協提案，解決了不少人民群眾普遍關心的重點難點問題，對于促進我縣經濟發展和社會和諧起到了重要作用，特別是隨著社會主義民主政治的發展，人大代表和政協委員參政議政的水平不斷提高，建議提案涉及的領域越來越廣，建議提案辦理的要求越來越高，難度越來越大，這就要求我們承辦單位和辦理工作者，要適應形勢，把握規律，在思想上要有一個新的認識。首先，要從堅持立黨為公、執政為民的高度去認識辦理工作的重要性。我縣各項事業的發展還不平衡，還有一些制約經濟社會發展的重大問題和影響人民群眾生產生活的熱點、難點問題，需要各級主管部門來認真解決，人大代表和政協委員代表著最廣大人民群眾的利益，通過建議提案反映人民群眾的呼聲和意愿，也是為黨和政府科學決策提出的意見和建議。各部門、各單位必須從立黨為公、執政為民的高度，充分認識辦理工作的重大意義。其次，要從落實科學發展觀、構建和諧社會的高度來認識辦理工作的重要性。代表和委員通過建議提案來反映社情民意，也是我們落實科學發展觀的重要信息渠道，建議提案的辦理過程也是了解民情、傾聽民聲、集中民智，促進政府決策科學化、民主化的過程。各部門、單位在構建和諧社會中責任重大、任務艱巨，一定要高度重視建議提案辦理工作，把建議提案扎扎實實的辦好。第三，要從提高執政能力的高度來認識辦理工作的重要性。政府部門如何實行依法決策、科學決策、民主決策，必須充分調動和利用好各方面的智慧和力量，認真采納和辦理人大代表建議和政協提案，對于完善行政決策機制，提高執政能力和工作水平都具有重要意義。各承辦單位要把建議提案辦理工作列入重要議事日程，與中心工作同部署、同安排，馬上辦、盯住干，尋找解決問題的突破口，確實要在提高辦理質量上下功夫。

二、重點突出，明確建議提案辦理工作的主要任務和時限

今年，縣政府共收到十六屆二次人代會意見建議35件，共收到政協七屆二次會議提案33件，這些建議提案大都是人大代表和政協委員經過認真調研、廣泛征求意見和反復論證后提出的，主題突出、內容充實，涉及全縣政治、經濟、文化和社會生活的各個方面。其中，有對政府決策的獻言，有對部門工作的建議，還有對人民群眾關心的熱點難點問題的呼吁。交辦會議之后，各承辦單位要按辦理規定盡快安排分解下去?？偟囊笫牵焊鞒修k單位務必在3月5日前完成轉辦工作，3月10日前完成本單位內部交辦工作，3月15日前下發現場辦理計劃，6月底前完成70%以上的辦理任務，在8月31日前法定的辦結時限內完成全部辦理任務，按期辦結率和答復規范率均要達到100%，進一步提高辦理質量。重點要抓好四個方面的工作：

一是加大項目建設力度。發展項目是一件大事，各承辦單位要結合實際，認真分析研究這些建議提案，抓住國家關于加強和改善宏觀調控政策，抓住國債和新增財政資金重點向“三農”傾斜、向社會發展傾斜、向生態建設和環境保護傾斜、向改善困難群眾生活傾斜的機遇，用足用活政策，積極爭取國家和省上的資金，落實建議提案中提出的能帶動地方經濟發展、優化經濟結構和增加財稅收入的項目，優先辦理與能源、交通、環保和基礎設施相關的建議提案。特別是對代表和委員多次提出的改善農村水利、交通、生態等基礎條件等方面的建議提案，要加大向上爭取力度，進一步得到國家和省上的關注和支持。

二是突出解決“三農”問題。各承辦單位要圍繞推進新農村建設這個重點，認真研究辦理有關增加農民收入、調整農業和農村經濟結構、擴大勞務輸出和農業產業化方面的建議提案。要在增加財政支農資金和農業基本建設投資的基礎上，加強農村安全飲水、病險水庫加固、通村道路建設和生態工程建設，加快農村城鎮化建設進程。

三是落實工業強縣戰略和科技創新工作?！案母镒撔隆笔俏覀儗嵤┕I強縣戰略，走新型工業化道路，增強我縣整體實力，加快全面建設小康社會的必由之路。各承辦單位要高度重視關于實施工業強縣戰略和企業改革、創新和發展方面的建議提案，對建設性的意見建議，要積極采納，在廣泛調查研究的基礎上形成用以指導全縣的工作。要緊緊圍繞經濟增長總體目標，加強科技創新和體制創新，增強科技與經濟的融合度，努力提高我縣的科技水平。

四是認真解決與人民群眾生產生活密切相關的問題。各承辦單位要把解決就業崗位、城鄉“低保”、弱勢群體救助、農村中小學布局調整、農村醫療衛生和文化體育基礎設施建設等方面的問題作為民生的關鍵問題，給予高度關注，加大辦理力度，充分體現黨和政府立黨為公、執政為民的理念，確保人民群眾生產生活方面的實際困難確實得到解決。

三、創新方式，進一步探索辦理工作新途徑

各承辦單位要認真總結辦理工作經驗，進一步探索辦理工作方式，力求在創新上有所突破。一是要進一步抓好現場辦理。今年人大代表建議和政協提案辦理，各承辦單位要抓好現場辦理工作，扎實細致地做好準備工作，確保質量和效果，不能只追求場面，搞形式主義。會后，政府辦要及時和各承辦單位進行協調，盡快擬定現場辦理計劃，務必在3月15日前下發實施。二是要進一步提高聯系溝通和面商率。承辦單位要繼續采取走出去、請進來、回訪等形式，與代表和委員面對面進行溝通交流，認真研究解決問題的辦法。今年，溝通和面商的要求是，總體溝通率要達到100%，面商率達到60%。三是要進一步加大跟蹤督辦力度。政府辦要繼續采取派人督辦、電話督辦、發函督辦和通報督辦等方式，實施跟蹤辦理。凡去年列入計劃需要今年落實的和今年代表委員對辦理結果不滿意的建議提案，都要列為跟蹤對象，進行督辦，問題什么時候解決了，什么時候向代表和委員進行二次答復。對不認真辦理的單位和辦理不到位的建議提案要抓住不放，查明原因，一抓到底。四是要積極主動探索聯合辦理的新途徑。隨著經濟社會的發展，建議提案涉及的內容由單項向多項、由個案向綜合的方面不斷提升，這些建議提案質量高，面廣量大，要認真研究多部門聯合辦理的有效形式和方式方法。

四、加強組織領導，進一步加大督查落實力度