時間:2022-04-11 12:38:22
序論:寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內心深處的真相,好投稿為您帶來了七篇土地承包法實施細則范文,愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑,助力您的創作。
提出如下意見,農業部、國家檔案局下發了關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》農經發〔〕12號)以下簡稱《意見》現轉發給你并結合我市農村土地承包經營權確權頒證(以下簡稱農村土地確權頒證)檔案管理工作實際。請一并貫徹執行。
一、規范農村土地確權頒證檔案整理工作,統一標準。
農村土地確權頒證工作中形成的大量文件材料。對農村土地確權頒證業務中形成的檔案材料,主要集中在各區縣(自治縣)農業行政主管部門、各鎮鄉人民政府(街道辦事處)各行政村(社區)各地要按照不同檔案門類進行準確區分。應該納入專門檔案管理;對各種會議材料、統計匯總等檔案工作材料,應當納入文書檔案管理;對電子聲像類檔案材料,應當納入電子檔案、聲像檔案管理。
一)文書檔案類文件材料
包括機構成立、意見、方案、指導性通知、計劃、總結、簡報、會議記錄、規劃、報告、檢查記錄、統計匯總等文件材料。1.歸檔范圍。各區縣(自治縣)人民政府、各鎮鄉人民政府(街道辦事處)農村土地確權頒證工作中形成的文件材料。
分為永久和定期,2.保管期限。按照《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》國家檔案局令第8號)要求。定期一般分為30年和10年。
以“件”為單位,3.整理要求。各區縣(自治縣)農業行政主管部門、各鎮鄉人民政府(街道辦事處)整理這部分文件材料時應納入機關文書檔案統一整理歸檔。按照《市機關歸檔文件整理實施細則》渝檔發〔〕34號)進行整理。
按《市村級檔案管理辦法》規定,各行政村(社區)整理這部分文件材料時。統一納入村級文書檔案的經濟發展類”按照《市文書立卷與案卷構成的一般要求》或《市機關歸檔文件整理實施細則》要求,以“卷”或“件”為單位進行整理。
二)農村土地確權頒證專門檔案類文件材料
1.歸檔范圍。農村土地確權頒證材料包括農村土地確權頒證入戶核實(匯總)表、國土“二調”面積核實表、田(土)面積丈量記錄表、現場勘界確認材料、承包土地空間位置圖、農戶委托書、承包土地確認面積公示表、農戶簽字確認的承包地塊及面積分攤表、農戶土地承包經營權證登記簿、土地承包經營權證書登記表、新證領取表、原證注銷登記表、公告材料;土地承包情況匯總清冊、土地承包經營權登記臺賬;農村土地確權頒證人員花名冊、集體經濟組織成員討論形成的承包面積確認落實方案、村民代表會議決議、會議記錄;補充完善的土地承包(流轉)合同、依法調整承包土地方案、注銷(變更)土地承包經營權申請、登記材料;其他方式承包申請頒發農村土地承包經營權證書申請、登記等材料;其他農村土地確權頒證專門檔案材料。
2.保管期限。農村土地確權頒證檔案永久保管。
此次農村土地確權頒證工作結束后,3.整理要求。各區縣(自治縣)農業行政主管部門在農村土地確權頒證工作中形成的農村土地確權頒證檔案作為自身全宗內一種專門檔案保管。農村土地承包經營權證登記簿一式二份。必須移交區縣國家綜合檔案館保存一份,農業行政主管部門用作日常登記管理留存一份。
應以各鎮鄉人民政府(街道辦事處)為獨立全宗單位,鄉鎮(街道)級的農村土地確權頒證檔案。集中統一整理,參照《市機關歸檔文件整理實施細則》渝檔發〔〕34號)要求,以“件”為單位進行整理。一般以每戶形成的且能按戶分開的所有文件材料作一件,用線或不銹鋼釘裝訂,同一全宗內以行政村(社區)順序依次排列,同一行政村(社區)中按村民小組順序依次排列并從1開始編制順序號,加蓋歸檔章、編制歸檔文件目錄,裝入文書檔案盒保管。各鎮鄉人民政府(街道辦事處)形成及整理農村土地確權頒證檔案時,可根據需要一式數套。
村(社區)級農村土地確權頒證專門檔案參照上述方法整理。
三)電子檔案、聲像檔案類文件材料
農村土地確權頒證工作中形成的電子、聲像檔案的歸檔整理按照國家和市相關要求執行。其中電子檔案按照《市電子文件歸檔與管理細則》執行;照片檔案按照《市照片檔案收集整理實施細則》渝檔發〔〕36號)執行;聲像檔案按照《市檔案局關于進一步加強聲像檔案管理的通知》渝檔發〔〕43號)執行。
請按《意見》要求,原缺失二輪承包方案、合同、申請書、臺賬等補充完善材料。分類歸檔。
二、做好農村土地確權頒證檔案移交和利用工作,強化服務。
要按照農業部、國家檔案局《意見》要求,各區縣(自治縣)農業、檔案行政主管部門。切實加強對本轄區農村土地承包檔案管理工作的指導和服務,充分抓住本次開展農村土地確權頒證工作的有利時機,認真做好相關管理工作,全面規范完善農村土地承包檔案。
(一)銀行機構信貸支持情況
家庭農場信貸融資主要是依靠當地農村信用社。從2009年以來,牙克石市農村信用合作聯社(以下簡稱牙市聯社)對家庭農場信貸業務進行了徹底清查、債務重組、統一規范和服務創新,實現了降低自身信貸風險和有效服務家庭農場的雙重目標。新的信貸支持做法是:根據家庭農場經營土地規模核實授信額度;擔保采用“土地承包經營合同質押+所有固定資產抵押+3~5戶農場互?!苯M合方式;根據貸款用途確定貸款期限,如用途為當年經營周轉貸款期限按不超過一年掌握,如用途為購置固定資產貸款期限按一至三年掌握;實行優惠貸款利率,在人民銀行基準利率基礎上只上浮60%~90%,低于其他商業性貸款利率115%~125%的上浮幅度;家庭農場轉讓或停止土地承包經營權,必須經過牙市聯社同意,貸款債務得到償還或落實方可進行;家庭農場為購置種子化肥或固定資產借入貸款,由牙市聯社通過該農場賬戶直接轉賬至對方賬戶中,避免貸款挪用。截至2012年末,牙市聯社對家庭農場貸款余額43347萬元,占各項貸款余額的24%,平均貸款利率為10.8015%。
(二)保險公司提供保障情況
2007年,牙克石市被呼倫貝爾市人民政府列為開展中央財政農業保險保費補貼試點旗市之一,開始開辦農業保險業務,當年具體業務由中國財產保險公司牙克石支公司。2008年7月,安華農業保險股份有限公司呼倫貝爾中心支公司在牙克石市設立營銷服務部,農業保險業務主要由該機構承擔。自2007年開辦以來,牙克石市農業保險業務不斷拓展,參保耕地面積與農戶數量逐年擴大,參保農戶經濟損失得到了一定程度的補償,農業保險政策在當地政府的大力推進協助下得到較好落實。目前,2008年以來參保的農作物品種為小麥和油菜2種,2012年種植業參保面積和家庭農場分別為114萬畝、206戶,占當年總播種面積和農戶總戶數的55.2%、61.1%。
(三)地方政府配套支持情況
一是加大扶持和管理力度。多年來,牙克石市農業局根據上級工作部署,陸續開展了中低產田改造、良種繁育及種養基地建設、節水灌溉設施建設、種養技術和農機駕駛技術等技術推廣、田間管理、市場營銷、氣象判斷等諸多項目建設工作,并對應著組織家庭農場經營者及相關人員知識學習和技術培訓,深入家庭農場進行具體技術指導和應用服務,大力推行農業職業技術資格證書制度,主動為家庭農場搜集市場供求信息和聯系收購者,促進了家庭農場經營者員工職業素質和經營管理水平的大幅提高,進而促進了農畜產品產量的增加、品質的提升。目前,牙克石市家庭農作物優良品種種植早已實現了全覆蓋,技術應用和科學管理覆蓋率達到70%以上,農機駕駛人員實現全部合格上崗,場主及技術人員60%以上獲得了農業職業資格證書。農業局在所有有益于家庭農場的建設、推廣、服務、管理工作,均為免費無償支持,并且按照上級要求在相關項目中提供財政資金支持,將良種補貼、農機購置補貼等財政補貼及時發放到家庭農場手中。二是從政策規定上對家庭農場土地承包經營權流轉優先保證落實金融債務。2010年,牙克石市市政府建立了“農用地流轉管理中心”及基層“農用地流轉管理服務站”,負責農用土地流轉信息審核、法律咨詢、價格評估、流轉交易、合同簽訂鑒證、糾紛調處等項管理與服務,高效規范市域內土地承包經營權流轉交易行為,為家庭農場及其它組織形式提供服務。牙克石市政府十分重視轄區金融機構特別是農村信用社信貸資產安全過渡工作,無論是調研決策、建立制度,還是流轉競包、簽訂合同,邀請金融機構尤其是農村信用社全過程參與二輪三期土地承包流轉工作。當地政府在《牙克石市土地承包經營(使用)權流轉實施細則》中規定參與土地延包流轉的受讓方必須同時具備的條件之一是“受讓方(包括原延包方)必須持有金融部門和發包方出具的良好資信證明”;在承包流轉實際工作中,要求承包方和受讓方必須保證農村信用社農業貸款完全轉移承接,新承包者和受讓方在與農村信用社簽訂借款合同重新落實債務后才可以簽訂土地承包流轉合同,否則無效;同意相關農戶無能力耕種或遇其它特殊情況無法履行農村信用社貸款而需要再流轉時,進入流轉中心實施競包,參加競包的農戶范圍、資格、條件由農村信用社確定,以避免或減少農村信用社的貸款損失,提高了農村信用社的主體地位,強化了農戶的信用意識,為推進農村信用體系建設和今后防范農業貸款風險打下了基礎。三是成立融資性擔保公司增加為家庭農場提供貸款擔保服務。2012年,原完全國有投資的事業性單位———牙克石市中小企業信用擔保中心分立出企業性單位———牙克石市普祥融資擔保有限責任公司(以下簡稱為普祥擔保公司),通過吸納私營企業家個人股、國有企業法人股等社會投資入股實現了擔?;鸫蠓鶖U增,由2011年末注冊資本的1000萬元猛增到5000萬元,由此釋放出巨大的擔保能量,其中之一是其擔保范圍突破了改制前只為中小企業提供擔保的窠臼,還增加了家庭農場、個體工商戶以及個人經營者,實現了擔保業務對象對所有經濟實體的全覆蓋。2012年,牙克石市普祥擔保公司提供的27680萬元的貸款擔保業務中,為38戶家庭農場50筆貸款提供擔保21080萬元,占當年擔保業務總額的76.16%。
(四)企業支持情況
家庭農場的存在發展和不斷壯大,衍生了大量為農業生產經營服務的涉農企業和個體工商戶,經營范圍包括農副產品收購、加工、倉儲、運輸以及農資銷售、機械維修、良種培育、機井修建等。為農業生產經營提供直接或間接支持服務的涉農企業和個體工商戶約1500戶,年產值達30億元左右。
二、存在的困難與問題
(一)受林區三農特殊問題制約,部分補貼政策難以享受
1984年農村實行聯產承包責任制時,由于農業生產連年虧損效益低下,大部分社員即持有農業戶口的農民由于怕擔風險,不敢承包農場,均去從事當時經濟收入較高的林業生產。因此,大面積耕地只得由敢于冒險的城鎮居民或極少數社員農民承包經營。隨著農村改革的不斷深入,國家對“三農”問題的不斷重視和各項惠農政策的貫徹實施,同時由于實施“天保工程”導致有利于農民賴以謀生的林業經濟環境的不存在,使大部分農民開始回頭追求自身的政策優勢,提出了對土地利益回歸農民和重新分配田地的訴求。牙克石市政府與農民幾經洽談協商,最后確定,按照既要保持農業生產規?;?、機械化的發展優勢,又要滿足農民利益訴求的原則,把確權為集體所有的耕地和部分國有耕地使用發包權及收益權歸農民,由村組織和鎮經濟管理委員會負責實施,由家庭農場繼續負責承包經營。國家施行對農業生產經營補貼政策后,這部分農民又爭取到種糧直接補貼和農資綜合補貼享有權。這樣,就導致真正從事農業生產經營的家庭農場卻未得到這兩項補貼資金,引起家庭農場的不滿。
(二)內部組織管理粗放,不能很好地適應規?;洜I
牙克石市農業生產組織形式以家庭農場為主,而家庭農場生產經營管理采取的都是個人或合伙經營模式,沒有規范系統的管理制度,沒有科學完善的管理流程,沒有有效的監督制衡機制,缺乏科學連續的政策與技術研究,沒有適應市場的營銷開拓能力,雖然是規?;洜I卻如同放大了的小農戶,與此同時,不少場主缺乏自我約束能力,超前奢侈消費和亂用資金。家庭農場內部經營管理方式處于粗放狀態,充分體現了“靠天吃飯”的特點。此外,政府農業管理部門也在積極促進家庭農場向公司化經營管理上做了一定工作,但是,由于按照目前國家稅收管理辦法,如果家庭農場轉制成公司,稅務管理部門將對其原本不征收稅費的農業生產經營按公司類型征收相關稅費,使家庭農場經營向公司化轉型遇到了阻礙。
(三)農產品銷售價格時有下跌,而成本支出卻一路上漲
在我國實行市場經濟的今天,農副產品銷售也要接受市場波動變化的考驗。由于國家政策性收購量微小,牙克石市家庭農場農產品銷售基本上是依靠自行組織營銷。多年來,常有年份銷路不暢、價格下滑,也因此造成農產品儲存成本和資金占用成本增大,銷售收入減少,形成農業經營的市場風險。而與此同時,農業生產資料如種子、化肥、油料、人工等價格多年來卻一路上揚,經營成本支出不斷增大。
(四)貸款融資依賴性較大,融資支出成本較高
由于八九十年代人們收入普遍處于低水平狀態,很多經營者初始承包經營農場時,自有資金投入極少,大部分營運資金完全依靠金融機構貸款支撐,造成利息支出額度較大。多年來又受自然風險、市場風險、政策風險、信用風險的交叉影響和多重侵蝕,為數不少的家庭農場經營多年處于虧損賠錢狀態,導致其不但原有貸款資金難以歸還,為了繼續進行下一年經營,又向金融機構借入新的貸款,造成債臺不斷高筑,部分農場實質上已經處于資不抵債狀態。在這種情況下,很多農場由于無力到期償還貸款,逾期拖欠時間過長,被農村信用社向法院提起償債訴訟、以物抵債以及申請青苗保全措施,導致相關訴訟費用增加,進一步增大了家庭農場的融資成本。在2012年牙克石市農村信用合作聯社借入貸款的162戶家庭農場融資成本支出(主要為利息支出)合計3293萬元,占全部支出合計的11.87%,其中:融資支出占比為20%以上的有37戶,融資支出占比為11.87%以上至20%的有47戶,融資支出占比為11.87%以下的有78戶。
(五)當地自然條件較差,防災抗災能力薄弱
農業易受氣候條件的影響和地理條件的制約,而牙克石地區所處地區屬寒溫帶,無霜期短,冬季漫長、夏季短促,早晚溫差大,年度內、各年份之間降水量不均衡,干旱、洪澇、霜凍等災害性天氣較為頻繁。這種氣候特點決定了農業的生產特征和生產質量:農作物一年一種,可種品種少,收成不穩定。除極少數幾家在以前年度依靠財政補貼資金安裝節水灌溉設施的家庭農場外,其余家庭農場均未進行防旱灌溉及其它抗災方面設施投資建設,完全是“靠天吃飯”的狀態。家庭農場之所以不愿在這方面投資,主要是投資額度巨大難以承受。據測算,進行防旱灌溉設施建設每畝需要投入近1000元,以家庭農場平均每戶經營耕地5000畝投資,則投資總額需要500萬元,其承包經營期內所獲利潤將被抵消70%。
(六)缺乏土地承包經營權質押登記評估機構,新型融資擔保方式面臨法律風險
一是對法律規定理解上的偏差導致地方政策上的缺陷。關于土地承包經營權抵押在法律上的論述《:擔保法》第三十四條規定下列財產可以抵押:“(三)抵押人依法有權處分的國有的土地使用權、房屋和其他地上定著物……”“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權……”第三十七條規定下列財產不得抵押:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。但抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權除外?!蔽覈段餀喾ā返谝话侔耸臈l規定,下列財產不得抵押:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,但法律規定可以抵押的除外?!睆纳鲜龇梢幎ㄖ胁浑y看出,只有耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押,而抵押人依法有權處分的國有的土地使用權是可以抵押的。而在牙克石市政府制定的《牙克石市土地承包經營(使用)權流轉實施細則》第八條規定:“受讓方不得用取得的土地承包經營權抵押、擔保、融資、償債……”這里所說的是土地承包經營權是指所有依法取得的土地承包經營權都不得用做抵押,擴大了不能用做抵押的土地承包經營權的范圍,這是與法律規定相悖的,也使牙克石市轄區內取得國有土地承包經營權的農戶失去了用此做質押的權利。二是相關登記部門不健全,導致土地承包經營權抵押缺乏法律支撐。雖然政府部門制定的《牙克石市土地承包經營(使用)權流轉實施細則》中規定不得用土地承包經營權進行抵押,但在實際工作中,政府考慮到當地的實際情況,在二輪三期土地承包中,允許將土地流轉中心簽訂的土地承包合同由農村信用合作聯社保管,目的是降低信用社的貸款風險,農村信用社也與部分農戶簽訂了土地承包經營權抵押協議,但因相關管理部門未設立相應的土地承包經營權質押登記機構,也未開辦土地承包經營權質押登記業務,導致農村信用社家庭農場貸款所有的土地承包經營權均未進行質押登記,使農村信用社這部分協議最終得不到法律支撐,農村信用社發放的家庭農場貸款風險面臨著法律訴訟風險。
三、改善家庭農場經營管理狀況建議
(一)研究制定財政補貼享受對象指導意見,消除實際農業生產經營者與集體農用地所有者或承包者之間的矛盾與爭議
在推動農業生產經營向規?;?、產業化經營的過程中,不少地區在農村集體所有農用地小農戶承包者與集中租種分散土地者之間,或如呼倫貝爾市林區集體所有農用地發包者所代表的小農戶與實際規?;邪洜I農用地家庭農場之間,均產生了對種糧直接補貼、農資綜合補貼等財政補貼由誰享受的爭議現象,由于小農戶人多勢眾,實際生活中當地政府為維護地區穩定,均采取滿足小農戶要求的辦法,使實際經營者產生不滿。建議國家組織專家學者對此進行深入研究,制定出能夠合理平息雙方矛盾、維護各自利益的政策指導意見,讓真正直接從事農業生產經營且承擔經營風險的家庭農場享受國家財政補貼,使擁有土地所有權、受益權的個人或企業通過土地承包費來調節其土地收益。
(二)采取多種措施提高管理水平,以適應農業規?;s化經營
一是多年來當地政府通過舉辦多期農場經營管理培訓班,為家庭農場傳授農業規?;?、產業化經營的管理知識、氣象知識、種植技術、市場營銷方法,介紹典型案例的先進經驗,不斷豐富家庭農場經營者專業知識,為提高經營管理素質發揮了重要作用。二是促進家庭農場公司化升級。牙克石市結合《呼倫貝爾市委、市政府關于推進農村土地流轉發展農民專業合作組織的意見》,按照市委、市政府深化農村經營機制改革工作的總體要求,由市農牧業局、供銷社、乾森農業公司牽頭,各鎮辦及相關部門參與,全力在做好農業公司化改造總體規劃和先期試點工作,積極鼓勵農戶、農村組織以土地經營權入股等方式組建現代農業公司,走市場化運作之路,有效地適應當地農業規?;s化經營特點。目前,已有少數經營者建立了產供銷一體化的農業公司,如呼倫貝爾市豐益經貿有限責任公司在牙克石市設立分公司,經營范圍包括農場規?;N植、農產品加工工廠、農產品初級產品及加工產品的銷售、農業生產資料的采購供應等,在內部管理上建立健全了人員、財務、生產、資產、投資等管理制度,成本效益核算進一步規范科學。同時,國家應對于農業公司直接從事的農業種養業生產及其初級產品銷售、利潤應比照一般農戶給予稅費免除,消除家庭農場向公司化轉型的利益障礙。三是建議結合農業綜合開發項目實施和財政資金支持來促進家庭農場經營管理的規范化。對于申請農業綜合開發項目和財政資金的家庭農場設定包括對內部管理符合規范要求、信用狀況良好的準入條件,以此約束家庭農場積極建立健全規范的財務、資產、人員、生產等管理制度、操作規程,約束自身行為。
(三)加大國家農資綜合補貼力度,減緩農資價格持續上漲帶來的成本壓力
國家結合促進農業生產規?;?、產業化經營的目標,根據當年物價指數的變化和農產品重要程度,進一步加大對家庭農場等農業大戶的農資綜合補貼力度,減緩農資價格上漲給家庭農場等農業大戶的經營壓力,維持其農業生產經營的必要收益和持續經營的積極性、穩定性。
(四)采取有效措施降低融資成本,減輕農業生產經營負擔
一是指導和促進農村信用社完善利率定價機制。近幾年來,國家考慮到農村信用社在全力支持縣域三農和中小企業、個體工商戶上所面臨的更大風險壓力,不斷給予了稅收減免、資金扶持、呆賬核銷、利息補貼、監管指標延緩到位等諸多優惠政策,農村信用社在資本充足率、抵抗風險能力、經營效益等方面已經基本達到良性發展的目標,農村信用社已具備降低利率定價水平的基礎。目前,農村信用社貸款利率基本都處于較高水平,如牙克石市農村信用社對家庭農場貸款利率均為在人民銀行基準貸款利率的基礎上上浮90%,無論農戶信用優劣、經營好壞、貸款用途均執行同一利率政策。今后指導和促進農村信用社進一步完善利率定價機制,區分農戶信用不同等級、經營效益高低、貸款是用于當年經營周轉還是購置固定資產來確定高低不同的利率價格和貸款期限,降低農戶融資成本,發揮利率定價機制促進農戶提高信用意識、扶持農戶改善農業生產經營基礎條件的作用。二是通過促進其它農村金融機構加大對家庭農場的信貸支持力度,促進擔保機構增加對家庭農場貸款融資的擔保業務,進而加強農村信用社的同業競爭壓力和分流農村信用社單獨承擔家庭農場貸款的風險負擔,為促使農村信用社自覺降低貸款利率和采取靈活定價政策創造客觀條件。三是國家通過加大對家庭良種補貼、農機購置補貼、農業保險補貼等財政補貼力度和農場農田改造、防旱排澇等基礎設施建設等項目財政資金支持力度,來減少家庭農場信貸融資額度,改變過分依賴貸款經營的局面,進而降低家庭農場融資成本支出。
(五)加大基礎設施建設投入,提高農業防災抗災能力
國家應繼續加大對農業基礎設施建設財政支持力度,減輕農業生產經營者基礎設施建設投入資金巨大而難以承受的負擔,促進家庭農場等農業規?;洜I防災抗災能力,穩定農作物產量和質量。同時,地方政府應配合國家財政資金支持,制定農業防災抗災基礎設施建設規劃,做好投資預算,分期逐步實施。制定基礎設施建設投資鼓勵政策和建設質量標準,以農場建設為主,財政補貼為輔,低息融資支持,即農戶制定建設投資計劃分步實施,由農業發展銀行或其它金融機構提供執行基準利率的貸款,建成后由政府成立專業評估組,對設施建設質量、投資額度進行合理評估,凡是達到要求的給予一定比例的財政補貼,以此促進農場建設基礎設施的積極性,并提供農場投資建設的必要條件。
(六)政府部門應從便利家庭農場貸款及農村信用社防范風險角度出發,建立健全土地承包經營權質押登記業務
(一)成立長葛市金融支持土地流轉試點工作領導組
領導組以政府辦、人行、農林、住建、國土、財政、法院、農行、農發行、郵儲銀行、信用社、軒轅銀行及16個鄉鎮負責人為成員,下設辦公室。領導組及其辦公室負責研究制定全市金融支持土地流轉工作方針政策、工作流程,指導推動全市工作開展。
(二)設立農村土地物權管理服務中心
服務中心內設三個機構,即農村權證管理中心、農村物權評估中心、農村土地物權收儲中心,下設農村土地物權擔保公司,全面負責金融支持土地流轉日常工作。農村土地物權管理服務中心的主要職責是:對農村土地承包經營權、農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋所有權、林權、大型農機具等農村物權憑證進行審核、登記,對需要金融支持的進行土地物權價值評估,對欠債欠息的農村土地物權收回、儲存、發包、還貸。農村權證管理中心主要負責對農村土地物權證書進行審核、登記、抵押,并向銀行出具他項權利證書。對正常還款的,返還相關物權證書。農村物權評估中心主要負責對土地預期收益、宅基地、林權、大型農機具等農村物權進行價值評估,出具報告書。農村土地物權收儲中心主要負責對欠債欠息的農村土地物權收回、儲存、發包、還貸。農村土地物權擔保公司,主要負責對農民專業合作社、農產品龍頭企業、公司化種養大戶等大額貸款進行擔保。信譽戶或小額貸款憑農村土地物權管理服務中心出具的報告書直接到銀行辦理貸款業務,大額貸款的由擔保公司出具的報告書到銀行辦理貸款業務。到期未歸還貸款的經擔保的交由農村物權擔保公司處理,直接貸款的由農村土地物權收儲中心重新發包,發包收益歸還銀行貸款。
二、形成一套工作機制
(一)市人民銀行是金融支持土地流轉工作的牽頭單位
市人民銀行負責牽頭抓總,要科學制定金融支持土地流轉工作的具體實施辦法;負責督促指導金融部門認真開展金融支持土地流轉工作,及時下達目標任務并定期督查考核,發現問題及時協調解決;負責爭取省、市支農再貸款,注入信用聯社用于放貸。
(二)市農村信用聯社、農行、農發行、郵儲銀行、軒轅銀行以及小額貸款公司等金融機構
市里要按照〔2013〕67號文件有關規定,根據全市金融支持土地流轉工作的要求,出臺各自的具體實施細則;要積極創新信貸模式,研究設計新的信貸產品;要設置專門科室、柜臺,確定試點鄉鎮和村莊,以點帶面有序推進金融支持土地流轉工作。
(三)市農林局土地流轉服務中心(市土地物權管理服務中心)作為
金融支持土地流轉工作的主管部門主管部門要承擔落實具體的工作任務,會同市人行制定完善的工作細則,優化流程設計,做好信息匯總反饋。
(四)各鎮(鄉、區)要在摸清農村土地二輪承包經營權底子的基礎
上根據區域產業規劃,積極引導農村土地承包經營權合理流轉;要督促、指導村級簽訂農村土地承包經營權流轉合同,并頒發《農村土地使用權證》;要嚴格土地承包經營權流轉合同管理,對所有流轉的土地承包經營權,必須在農村經濟管理服務中心登記,統一編號備案后上報市農村土地物權管理服務中心。
(五)市人民法院要積極受理農村土地承包經營權流轉抵押貸款過程中發生的各種糾紛
法院對逾期貸款、不良貸款依法立案和清收,特別是對市農村土地物權管理服務中心移交的典型案件要快立案、快調查、快處理。
(六)市公安局要積極介入金融支持土地流轉工作
公安局對“借名貸款”等違法違規行為要進行嚴厲打擊,為金融支持土地流轉工作提供良好的法治環境。其他成員單位也要圍繞各自的單位職責,協同配合,共同開展好金融支持土地流轉工作。
三、開展試點貸款
關鍵詞:農村土地權益;存在問題;法律保障
中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A
《農村土地承包法》是發展農業經濟和建設農村經濟社會的重要法律,它能夠響應黨在農村的基本政策。我國農村土地的基本經營制度實行以家庭承包經營為基礎,統分結合的雙層經營體制。這樣做有利于制度的長期穩定,從根本上保護了農民的利益。對于農民來說,土地使用權是農民最重要的土地權益,要想保護廣大農民的根本利益,政府就應該維護農村土地承包當事人的合法權益。加強農村土地承包管理,保障農民合法土地權益是維護農村社會穩定的重要內容。
1 土地承包管理中容易出現的問題
1.1 由于土地流轉的不規范引起的糾紛
在土地承包期間,農村的土地流轉程序還不完備,不規范,從而引發土地承包糾紛。主要是轉包轉讓型、代耕代種型和流轉合同不規范型三種。
1.2 由于人地不均產生的矛盾
由于增人少地或減人多地的現象存在導致問題的產生。比如有一些出嫁或離異后的婦女,并未取得新的土地承包權,在原土地承包合同還沒有到期的情況下,就被單方終止了合同,使得那些婦女喪失了土地承包權。
1.3 外出務工人員返鄉,要田種地
由于國家下達的一系列文件和出臺的惠民政策,許多外出務工人員都紛紛返鄉,要田種地。而農民外出務工后,有的原承包土地被侵占,有的被村委會單方終止承包合同進行土地流轉,從而喪失了土地承包經營權。這就容易因要地而引發糾紛。馬上就要在全國范圍實施產權制度改革了,原來土地承包合同是否規范,關系著農民的土地權利是否能夠明確。
1.4 由政府引發的糾紛
政府對農民土地經營權的過多干預和不規范行為等也容易引發糾紛。有些地方政府推進城鎮化進程心情迫切,為了開發項目忽略農民的意愿強行征地,不惜犧牲被征地農民利益。還有的為了追求土地財政,不僅越權處理土地承包合同,甚至在未到承包合同期限時就收回土地或另行發包。土地是農民基本生活的保障,農民為了維護土地,就由此引發了許多征地糾紛和矛盾,甚至是各類惡性事件。
2 保障農民合法土地權益的法律政策
法律手段是解決當前農村土地承包糾紛不可缺少的手段。隨著我國一系列的惠農政策出臺,隨著中國城市化城鎮化的高速推進,農村土地承包糾紛問題也逐日增加,土地承包糾紛問題能否妥善解決是發展農村經濟的重要因素。
2002年《農村土地承包法》的出臺,標志著我國農村土地制度已經進入了法制化建設的新時期?!掇r村土地承包法》是維護農民土地承包權益的根本法律依據。明確在土地承包方面的法律政策,無疑是提高農村經濟發展和維持社會穩定的重要內容。這是從農村改革的歷史經驗當中總結而出的,它的出發點是尊重廣大農民群眾的首創精神和維護農民合法土地權益。
3 完善延長土地承包期后續工作
土地承包工作中,延包后續這一項一直是難度較大的工作,但也是黨和政府進行加強農村土地承包管理的首要任務。從2000年全國基本完成延長土地承包期工作以來,延包后續完善工作已經有了很大的進步,但是仍然存在一些問題需要解決,土地承包管理的相關政策還要繼續完善。我國產業工人當中,大部分是農民工,農民工的土地承包權益直接影響到農民工的切身利益。而維護農民工的土地承包權益也是國家統籌城鄉發展的重大戰略性問題。要依照有關土地承包管理的法律做好農民工承包土地確權發證、規范流轉和調解糾紛的工作。
做好延長土地承包期后續完善工作,要進一步明確農民的土地承包經營權,全面補充、完善延包后續工作,積極加強土地承包檔案的管理,并由專人專柜妥善保管土地承包方案、合同、證書和登記簿,力爭確保土地承包檔案與實際土地承包情況相一致。進一步規范引導農村土地流轉,規范土地承包經營權合理流轉制度,允許土地承包經營權依法轉讓、轉包、互換、出租、退包。對土地承包經營權流轉的操作程序予以規范完善并納入村務公開,指導農民堅持依法、自愿、有償的原則進行土地流轉,確保農村土地規范有序流轉。
4 創辦多個土地承包糾紛仲裁試點
仲裁是解決人民商事糾紛的重要手段,它的特點在于程序簡便,費用低廉,是群眾解決糾紛爭議的快捷途徑。創辦土地承包糾紛仲裁試點以來,受到農民群眾的積極響應,化解了部分農村土地承包糾紛,維護了農民的土地承包經營權。在試點受理的案件中,農民群眾最關心的是土地承包30a不變和土地收益分配問題,最突出的問題是人口遷移后土地調整問題;土地征用補償費分配問題;農民外出務工后喪失了土地承包經營權問題;土地流轉帶來的糾紛問題。
調解仲裁體系是土地承包糾紛仲裁工作的核心,《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》明確指出縣區應成立并完善農村土地承包仲裁委員會,鄉鎮應成立農村土地承包經營糾紛調解辦公室,村級的應建立土地承包糾紛的仲裁小組,每一級都有相應調節土地承包糾紛的仲裁體系。農村土地承包仲裁試點參照法院的辦案模式開展仲裁工作。按照先調解后仲裁的原則,由鄉鎮農村承包合同管理部門先進行調解,在調解未果的情況下,再到縣區仲裁庭申請仲裁。對每個案件嚴格實行回訪制度。
創辦土地承包糾紛仲裁試點要做好以下幾項工作:
4.1 成立機構
各縣區組建農村土地承包糾紛仲裁委員會,設立農村土地承包糾紛仲裁委員會辦公室和農村土地承包糾紛仲裁委員會仲裁庭。各鄉鎮也應對應成立農村承包合同管理委員會,配備專兼職調解、仲裁人員。
4.2 建立健全制度,規范仲裁程序
參照訴訟法、仲裁法等法律法規,結合土地承包體制的特點,制定涉及仲裁程序、仲裁回避制度、仲裁員規則、職責仲裁規則流程、仲裁庭紀律、庭審規則、規范文書、檔案文書管理等一系列規章制度,確保糾紛仲裁工作規范有序地進行。
4.3 強化對仲裁員的培訓
強化仲裁人員的法律和政策知識的培訓,努力搭建仲裁員實踐觀摩平臺,積累經驗,不斷提高仲裁員的業務素質和辦案水平,確保仲裁質量。
4.4 落實辦案經費
辦理農村土地承包糾紛案件,不好向農民直接收取費用,也沒有收費標準可循。但辦理案件所需的調查差旅費、文書材料費、實地查證等費用要有經費保障。
4.5 法律效力要給予保障
試點仲裁庭沒有執行權力,仲裁、調解后的案件難以執行,需要國家出臺系統的農村土地承包糾紛仲裁辦法或實施細則。
4.6 加大宣傳力度
提高農民群眾的法制意識,了解相應的法律政策,以維護自己合法土地權益。政府部門要利用電視、廣播、宣傳欄、條幅等載體廣泛宣傳《調解仲裁法》,使得廣大的人民群眾了解這個機構,支持依法行政,為農村土地承包管理的工作提供便利。
5 結語
土地是農民最重要的社會保障,也是農民生存基本和發展的依靠。由于農村土地直接關系到農民的根本利益,與此相關的主體眾多,關系和情況就變得十分復雜。能夠順利解決農村土地承包的問題和糾紛,是維護農民土地承包權益的重要工作。農民土地承包權益工作未來將會遇到更多復雜的利益主體和利益關系。因此,對于農村土地承包問題的解決和農民土地權益的維護,還需要經過長期的認識和重視,完善一系列的保障政策。
參考文獻
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今年3至4月,為加強農村財務管理,促進農村社會和諧與穩定,增強農村黨風廉政建設,進一步規范全縣村級財務管理,認真貫徹落實縣委、縣政府《__縣村級財務管理辦法》(__發[2014]9號)文件精神,由縣委、縣政府督查室的領導帶隊,我局會同財政部門,抽出業務精干人員組成兩個督查組,對全縣25個鄉鎮的農村財務管理進行抽查,對各鄉鎮執行《__縣農村集體經濟財務管理辦法》的落實情況進行了全面監督檢查,對每個鄉鎮隨機抽查了2-3個村,全縣共檢查53個村;絕大多數鄉鎮出臺了財務管理制度和村級財務管理實施細則,形成結合本鄉鎮實際統一的財務管理辦法,建成了村財務公開欄,健全了財務管理制度,強化了民主監督機制。但也有少數鄉鎮對村級財務管理問題還沒有引起足夠重視,沒有制定本鄉鎮村級財務管理實施細則,存在原始憑證不規范、資金管理不到位、存在白條隨意報賬、村主職干部經管現金、坐收坐支、白條抵庫、招待費開支普遍較大、違規發放村干部補助、違規列支爭取項目開支等違法亂紀現象。對檢查中發現的問題縣委、縣政府督查室下達通報進行了批評,并要求存在典型問題的單位限期整改好。
在去年的基礎上,今年重點針對群眾反映強烈、監督乏力的村級財務管理問題,接待群眾來訪及上訴答復30余起,局機關對__鄉__村、__鄉__村、__鎮的逆流水村等進行審計,各鄉鎮組織專門力量進行審計,上半年已完成村級財務清理審計的村33個,縣局直接審計的3個,指導清理審計的25個村,查處違紀金額43萬余元,應作調賬處理的13萬元,應返還原資金渠道的30萬余元。
1、深化整改落實損害涉農利益行為。為了進一步推進堅決糾正損害涉農利益行為專項整治落實工作,上半年,根據2015年度減負工作重點,根據省委黨的群眾路線教育活動領導小組《關于進一步深化教育實踐活動整改落實工作的通知》(__群組發[2015]2號)要求和省農民權益維護和負擔監管辦《關于上下聯動深化損害涉農利益行為整改工作的通知》(__農維監辦[2015]1號),市農民權益維護和負擔監管辦《關于印發“堅決糾正損害涉農利益行為專項整治聯動整改工作 ”的通知》(__農維監辦[2015]1號)文件要求,一是制定了《__縣堅決糾正損害涉農利益行為專項整治聯動整改工作方案》對各責任主體單位進行了安排和布署,并抓好整個專項整治工作也在分階段實施。二是適時開展了2015年春季全縣中小學教育收費專項督查,向縣委、縣政府上報了“專項督查情況匯報材料”, 到2015年5月底,對全縣60多所中、小學及幼兒園2015上期的收費及貧困寄宿生補貼、貧困家庭幼兒入園補貼的發放及中餐補貼的使用情況進行了全面的督查。根據群眾上訪及明查暗訪所掌握的情況,上半年涉負案件已立案2起,下發整改通知書整改內容12項。三是對2014年度惠農減負工作12個先進單位和先進個人在縣農村工作會議上進行了表彰。
2、重點加強對惠農補貼發放的檢查。進一步落實__農維監辦1號文件,結合我縣實際加強對整個專項整治指導、檢查、協調、聯絡和督促,重點加強對惠農補貼發放的檢查,對各類向村級組織和農民集資攤派治理;開展好惠農補貼發放備案的日常工作。重點落實好惠農補貼備案制。農民負擔工作“一票否決”制,農民權益維護和負擔重點監控,農民負擔與補貼監督卡制及農民負擔工作等制度的完善和落實。
3、認真開展“五對照五查看”。圍繞落實惠農政策縮水走樣,向村級組織的亂收費問題,認真整改落實。
1、__縣__山生態香米專業合作社成功申報為國家農業部農民合作社國家級示范社。
2、完成了申報__縣__高寒山區菌菜生產專業合作社、 __縣黃土礦鄉陽光養殖專業合作社及__縣沙田精品水果種植專業合作社為省級示范社的申報工作。同時協助財政完成了__鄉茶葉專業合作社等三個合作社為省級財政資金扶持項目的申報工作
3、我局對近五年來的農民專業合作社省級示范社建設工作進行了專項調研;取得了良好效果。
1、農村土地承包經營權確權頒證工作,目前基本完成了__鎮__村的試點工作,為我縣下一步全面開展這項工作打下了良好的基礎。
2、認真做好農村土地承包上訪調處工作,
上半年接待群眾上訪3余起,指導鄉鎮調處土地承包糾紛2起,耐心做好群眾解釋和勸導工作,對屬于職能范圍內的糾紛都逐件做了答復和調解處理。1、深入開展“三嚴三實”教育活動。深入學習“三嚴三實”指示精神,認真對照檢查,并全面落實到工作當中。
2、積極搞好“三聯三送五促”活動。2015年三至四月,我局深入__鄉的__村、__村和__村,開展“三聯三送五促”活動,局機關拿出3000多元給對口村特困戶進行慰問,拿出9000元給對口村開展“三聯三送五促” 工作,在群眾中反映良好。
3、召開了全縣農經減負工作及業務培訓會議。2015年四月,我局經請示縣委、縣政府同意,召開了全縣農經減負工作會議,對全體農經干部進行了業務培訓,表彰了先進,收到了良好效果。
下半年,我局將按照上級要求,根據全年工作的布置安排,進一步查找工作中的短板和不足,圍繞農經、減負等四大塊工作突出重點,加強監管,健全機制,抓好落實,為全面完成上級交給的全年農經、減負工作任務而加倍努力。
1、全面完成村級財務審計工作,對重點上訪多的、問題大的村財務收支審計,作出審計處理意見與結論,處理好財務遺留問題。進一步完善村級財務公開、透明制度,按時完成農村集體資產權益制度改革試點工作。
2、進一步落實《2015農民權益維護和農民負擔監督管理工作要點》的文件精神,落實監管的“五項制度”,抓好長效機制建設。開展整改工作的檢查、監督工作。
3、加強對農村土地承包檔案的歸案管理工作的指導檢查。
1 土地流轉的基本現狀
近年來,隨著茅坪鎮農業經濟產業化水平不斷提高、小城鎮建設規模日漸擴大、農村進城務工人員穩步增加,茅坪鎮農村土地流轉面積呈逐年增長趨勢,土地規模經營水平也得到進一步提升。
服務體系逐步健全?,F階段主要是私下流轉和農民把土地流轉到村委會,村委會又把土地流轉給種植大戶兩種形式。應積極探索,大膽實踐,以實施農業部、貴州省土地確權登記試點工作為重點,積極構建鎮、村二級土地流轉平臺,推進農村土地流轉管理和服務工作規范化。
規模經營趨勢加快。茅坪鎮通過近幾年的土地整治,農業生產基礎設施得到了進一步的改善。積極培育了龍頭企業、合作組織等新型農業經營主體,同時,新型經營主體的發展壯大又進一步促進了土地的規模流轉,形成了土地流轉與規模經營互動互促的良好局面。
機械化水平大幅提升。農業機械化水平是現代農業發展程度的重要標志。茅坪鎮通過大面積土地整治加快了土地流轉,推進土地相對集中,使土地連接成片,形成規模經營,促進了農業機械化水平的大幅度提高,使茅坪鎮農機專業合作社有了用武之地。
茅坪鎮的實踐證明,土地流轉為加快農業結構調整、生產規?;?、提高勞動者素質、增加農民收入、發展現代農業注入了新的動力和活力。
2 存在的主要問題
土地確權進度不理想。茅坪鎮農村土地確權試點工作面臨著“三個問題”:一是經費不足,各級政府的配套資金到位率低,影響確權進度。二是外出務工人員較多,信息收集不齊。三是相關業務工作沒有跟上,致使確權工作不能按步實施。
土地流轉機制不健全。由于確權工作在茅坪鎮還沒全面完善,農村土地流轉市場機制暫時還沒有建立起來,未形成統一規范的土地流轉市場,制約農村土地流轉的有序進行。
土地流轉行為不規范。目前,茅坪鎮部分村組農戶之間的土地流轉仍采取口頭協議,沒有通過簽訂流轉合同來規范雙方的權利和義務,即使簽訂合同也存在手續不規范、條款內容不具體等問題,容易導致流轉糾紛的發生。
土地流轉監管不到位。由于沒有成立流轉服務監管的職能部門,工作正在探索嘗試階段,沒有形成規范的土地流轉監管機制,缺乏對土地流轉進行有效的指導和管理。
土地流轉信息不通暢。一些農戶有強烈的流轉愿望,卻找不到合適的流轉對象,很大程度上影響了流轉的速度和規范操作。
3 解決的具體措施
當前,我們正站在“十三五”發展節點,緊緊抓住土地確權和流轉這個影響城鄉經濟社會發展的關鍵性問題,充分釋放土地制度調整帶來的改革,對于帶動城鄉發展具有重大的意義。
強化宣傳引導,廣泛營造土地流轉氛圍。讓農民意識到土地流轉帶來的地區發展和經濟實惠,是加快土地流轉的前提。加快推進城鄉人力資源市場建設,進一步增強普惠制培訓的針對性和實效性,切實提高就業率和勞動者素質,使農村外出務工人員就業和收入穩定,讓農戶土地流轉出去后沒有后顧之憂。
構筑交易平臺,不斷優化土地流轉服務。推進土地流轉規范化規?;_權是基礎,服務是保障。
加快土地確權。全力推進茅坪鎮土地確權試點工作,按照湄潭縣農村土地承包經營確權登記頒證實施方案及相關指導資料和茅坪鎮農村土地承包經營確權登記頒證實施方案,盡快完成土地確權登記工作。同時,要及時總結試點經驗,為進一步規范土地流轉行為、加快土地流轉速度奠定基礎。
建立服務監督機構。成立鎮農村土地流轉工作領導小組,負責研究協調土地確權和流轉過程中出現的重大問題。建立鎮、村二級土地交易服務網絡。在不改變土地所有權性質的前提下,讓農戶承包經營的土地通過招標、公開協商等方式進行流轉,做到全鎮統一政策、統一調控、統一監管。同時完善鎮、村二級農村土地承包經營糾紛調解,明確各自職責,及時化解因土地流轉引起的各種糾紛和矛盾。
搭建信息平臺。依托茅坪鎮政府網等現有網絡資源,建立健全農村土地流轉交易信息網絡平臺,以鎮村為單位,全面統計農村土地承包情況、流轉情況和供需情況等。實行互聯網管理,實現信息資源共享,使農戶及有意向投資農業的經營者能獲得準確和可靠的信息,有效化解土地供求矛盾。
擴大土地整治面積,完善農業生產基礎設施建設,這是農業機械化的基礎,也是經營規?;?、規范化、農業生產現代化的保障。
注重機制創新,進一步規范土地流轉管理。加快土地流轉,離不開自上而下的頂層設計和政策支持。
健全管理機制。制定完善指導土地流轉的政策性文件和農村土地流轉管理辦法實施細則,使基層在實際操作中有規可依、有章可循。做好登記、審批、備案、合同認證、檔案管理和信息工作。
創新流轉機制。在充分尊重農民意愿、保護農民合法權益的基礎上,敢于探索和勇于嘗試各種形式的流轉辦法,以轉包、轉讓、租賃、入股、合作、置換、托管等方式將土地集中到大戶、合作組織、龍頭企業進行規?;N植。
改善投入機制。對集中流轉的土地面積較大的,根據流轉時間的長短,鎮政府應給予適當的補貼,同時上級部門給流轉土地的優惠政策,也應一并兌現。
創造優良的土地流轉環境,讓經營者樂于入住茅坪,提升我鎮農業生產現代化水平。加大統籌、協調、講誠信,喜迎更多的龍頭企業、合作社、種養大戶入住茅坪鎮。
關鍵詞:農村制度創新;戶籍制度;土地承包經營制度;宅基地制度
中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2008)15-0042-02
寧夏縣域內農民就近轉移與住房置換戰略的協調實施,將會有效減少寧夏農業人口、富裕農民;加快寧夏以縣城(縣級市)、建制鎮、鄉集鎮及中心村建設為主要內容的農村城鎮化;推進農村產業集中、人口聚集、土地集約、基礎設施和公共服務設施的集合,引領寧夏農民盡快走向“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”的社會主義新農村。
一、戶籍制度創新
1.取消農業戶口和非農業戶口性質劃分
寧夏應全部取消農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分,按自治區行政區劃和在居住地登記戶口的原則建立城鄉統一的戶口登記管理制度,從而實現寧夏城鄉公民身份在法律意義上的平等。讓所有公民在同一制度平臺上僅憑個體能力(資金、技術、知識等)平等參與市場競爭,初步打下城鄉統一的勞動力市場基礎,方便寧夏農民擇業和轉移。我們的調查說明,少數人對取消城鄉二元戶口性質劃分可能會影響社會穩定的擔心沒有根據:中國西部地區的廣西、重慶、四川、陜西和云南,在革除二元戶口性質劃分后并沒有引起經濟、政治、社會的動蕩;截至2007年,在發達和較發達的東中部地區已經施行和宣布施行城鄉戶口登記管理一體化的10個省市,也沒有出現政治、經濟和社會不安定問題。
2.取消農村城鎮人口準入指標和準入門檻
農村城鎮(含縣城、縣級市和建制鎮)的戶口要全部放開,既要取消傳統戶籍管理沿用的城鎮準入指標,又要取消第一輪戶籍改革時為大中小城鎮設定的準入門檻,讓市場或價格直接調節農民的流向、流量、定居和擇業。這一制度創新可以降低政府對人口遷移的管理成本,提高農民轉移效率;更為重要的是,只有依靠這樣的戶籍制度創新才能充分實現城鄉人力資源的優化配置。
全面放開農村城鎮戶口、廢除進城門檻,不會使農民不顧一切涌進城鎮和導致太大的農業人口流動風險。因為,農民在向心儀的農村城鎮轉移之前都會搜集相關信息、進行最起碼的成本收益分析。即便是部分農民考慮不周流入了城鎮,假如沒有穩定的收入來源和棲身之處,不論這個城鎮如何美好,他們中大部分都會自動返回近在咫尺的家鄉農村。有人認為,城鎮不設置門檻會使農民過量流入,以至于在城鎮邊緣和城中村形成類似于拉美國家大城市的貧民窟。我們在對寧夏境內各縣市的調查中,也發現部分城鎮存在類似貧民窟(比如,銀川市紅花渠兩岸的城中村、固原市原州區清河路至東紅村兩側的平房區,以及部分縣市城區的城鄉結合部等)。但我們認為,對這一現象也要進行理性分析與思考:試想,既然農民寧愿生活在城鎮“貧民窟”而不愿回到農村,這豈不是清楚地表明,他們在城市“貧民窟”的生活質量要高于農村嗎?既然如此,我們為什么還要違背農民意愿、不許他們在這里居住和生活呢?現行準入門檻阻止農業人口自由進入農村城鎮參與城市勞動力市場競爭,不符合社會主義市場經濟所要求的公平原則和增進福利原則。如果說,城鎮政府沒有為這些新的城鎮建設者興建福利房的經濟實力,但總是有承認和保障農民工在城鎮自由居住的能力。
其實,包括“貧民窟”現象在內的“城市病”在更多層面上是一個技術上的問題、城市管理上的問題和城市本身發展過程中的階段性問題,而非農民流動本身必然產生的問題。發達國家依靠經濟發展和科學的城市管理已基本上治理好了“城市病”,同樣,中國的城市政府也有能力解決“城市病”問題,城鎮政府不能總是以“城市病”的存在為理由限制農村人口向城鎮的轉移。至于一些發展中國家在城市化過程中所出現的“城市病”問題,關鍵原因在于這些國家的城市政府管理不力,或者說嚴重以及城市管理效率低下等方面,而不在于放松對農業人口進城的限制。
二、農村土地承包經營制度創新
單一的戶籍制度創新無法完全消除施行農民轉移與住房置換戰略的障礙,還必須與相關農村土地制度的實質性創新相結合。2001年戶籍改革允許農民“帶土”進入縣級以下城鎮,但仍然禁止農民處置其承包的土地。農民不能把土地使用權轉化為貨幣資本,因而不能徹底“離土離鄉”、融入城鎮,只能選擇城鄉兩棲、亦工亦農的“農民工”生存方式。這種農業人口的虛假轉移現象,阻礙寧夏農村城鎮化進程,妨害農業人口向非農產業和城鎮的有效轉移,不利于農業規?;洜I,推遲農村社會主義新農村建設進程。所以,要實現農民戰略轉移,除繼續推進戶籍制度改革外,還必須推動農村土地制度的實質性改革。
我們的思路是,以堅持農村土地公有制和農村雙層經營制度不變為前提,重新設計農村土地承包經營權:讓農村集體象征性擁有農村土地最終所有權,讓農民的土地承包經營權長期不變并向永久化過渡,或試行農村土地永佃制,并在《土地承包法》和《物權法》修改時承認這些創新;允許土地承包權與經營權的分離,物化其中的土地使用權,允許土地使用權流轉、出租、入股、轉讓、抵押和繼承,真正實現土地使用權的貨幣化、資本化和上市交易。這種農村土地制度創新的特點是,農民流轉出去的只是承包權中的土地使用權,土地承包權仍舊在承包者手中。一旦流轉合同到期,土地使用權又重新回到承包者手中。
這樣的農村土地制度創新設計可以:(1)避免土地私有化或國有化引起的利益再劃分導致的制度變遷成本,可以抑制土地大量兼并,防止發生農民失業;(2)讓農民成為真正的自主經營者;(3)可以增加農民收入;(4)促進農村土地規模經營;(5)為農民提供一個最現實的保險和融資渠道,使農民能夠在短時間內籌措到向非農產業和農村城鎮轉移的資本。
三、農村宅基地上市交易
人類的首創性首推交易的發明,農民住房當交易而不進行交易就是浪費,是潛在交易各方的損失:農村房主得不到向非農產業和城鎮轉移的初始資本;買房人無法以公開合法方式買到自己需要的住房;政府不能從民房交易中獲取稅收,因而不能為社會主義新農村建設開辟持續穩定的財源。隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》的實施、城鄉一體化戶籍管理制度的建立和城市的內在驅動力向農村的延伸,農村房產市場將不可能繼續封閉。否則,它將會繼續在地下以扭曲的形式運行。
農村改革開放后寧夏農民收入不斷增長,進一步刺激農民原本高昂的建房熱情,30年來農村住房已經過四五次更新。但與此同時,大量農民陸續遷入城鎮定居,在寧夏廣大農村留下許多閑置空房。據我們的調查,目前寧夏農村住房空閑率在20%~30%。由于現行法律、政策仍然限制農民住房的自由轉讓,農村不存在合法、公開的房地產市場。所以,這些閑置空房無法在城鄉流轉和循環利用,其中大部分只能任憑自然損毀,造成寧夏農村財富的巨大浪費。
我們對寧夏農村房產流轉問題的研究發現,農村大量住房閑置浪費的根本原因是:現行土地制度對農村宅基地使用權轉讓的嚴格限制。所以,解決農民住房置換和閑置問題的唯一途徑是推進農村宅基地制度改革??尚械乃悸肥牵艳r村宅基地的所有權與使用權相分離,逐步開放農村二、三級房地產市場。這種改革思路既有理論基礎也有現實根據。眾所周知,城市土地所有權屬于國家,但城鎮居民可以通過繳納土地出讓金的方式取得土地使用權,從而讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和市場價值。農民住房宅基地屬于農村集體所有,同是公有制,為什么不能像城鎮那樣采用土地所有權與使用權分離的辦法,讓農民在繳納土地出讓金后擁有合法、完整的房屋產權,然后上市流轉自己的房產?在農民住房流轉這個重大問題上不能把農村和城鎮區別對待,否則,將損害農民利益,阻礙農村發展,拖延寧夏社會主義新農村建設。
有學者認為,在出售自己的住房后農民會流離失所,影響社會安定。其實,這是一個沒有根據的推測。因為,農民如果沒有其他固定住所也不會輕易賣掉自己的唯一住房;另外,政府還可以法律和政策形式禁止農民轉讓其唯一的住房。此外,現在城鎮不是也存在不少無房戶或住房困難戶嗎?可是,國家并沒有因此禁止市民出售住房;在寧夏所有城鎮,有誰見到大量市民因賣掉住房而夜宿街頭的現象?在農村,雖然法律、政策不允許農民住房隨意公開轉讓,但仍有農民因故自行出售自己的住房。而且我們在寧夏廣大農村的調研中,沒有發現因賣掉房屋而無家可歸的農民。所以,政府應該努力解決農村社會保障和農村城鎮住房保障問題,而不能本末倒置,一味限制農村住房的流轉。
也許還有人擔心,允許農民住房自由轉讓不利于農村耕地的保護。其實不然,中國早就建立了一系列保護農村基本農田的政策法規,只要嚴格秉公執法,不會出現大量侵占農村耕地的現象。事實上,農村征地和農戶拆遷的低成本,才是促使農村耕地大量變為建設用地的潛在經濟動力。
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On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System
――Based on the Investigation in Ningxia
DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1
(1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002, China; 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China)