支農資金論文精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇支農資金論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

摘要：近年來，農業領域已成為各級政府投資和補貼的重點領域，如何確保這些資金發揮應有甚至是最大的效率成為目前包括財政部門和受益農民群眾在內的社會各界關注的重點?？冃гu價是衡量政府支農財政資金使用效率的有效工具。論文從績效評價的視角，以河北省蔬菜示范縣項目為例，根據河北省財政支農資金的特點從3 個角度構建了績效評價指標框架體系，并對該項目的實施效率進行了實證評價。評價結果顯示，該項目資金使用效率較高，但是仍存在著一些問題，提出了今后河北省財政支持蔬菜產業發展的政策建議。

關鍵詞 ：河北省財政支農資金；績效評價；資金使用效率

引言

隨著我國經濟社會發展到了“以工補農、以城補鄉”的階段以及農村發展的相對滯后性，各級政府都在加大對于三農的投資。財政支農資金的投向往往是三農發展所急需的領域，財政支農資金對三農發展具有重要的意義。如此大量的資金，在發揮如此重要作用的情況下，財政支農資金的使用效率成為各方關注的重點和焦點。目前，河北省甚至是全國范圍內，尚未構建完善的財政支農資金使用效率監測體系。因此，需要加強河北省財政支農資金使用效率的評價工作，不僅可以作為原有政策有效性的評價依據，而且還可以為以后制定相關政策提供參考。由于財政支農資金的范圍廣，論文將以河北省蔬菜示范縣項目為例進行深入探討。

一、河北省財政支農資金使用效率評價體系的構建資金使用效率評價體系是的促進財政支農資金使用效率問題的核心和重點，其中主要包括評價指標、評價方法以及證據的搜集和整理。

1.財政支農資金使用效率評價指標

對于河北省財政支農資金使用效率的評價，主要從資金管理部門的效率、資金使用部門的效率以及資金的最終使用效果三個方面。河北省財政支農資金使用效率評價指標的制定只要集中在項目管理部門的相關管理指標（例如項目決策、資金管理、項目管理等）、項目的產出指標（數量、質量、成本節約等）和項目的實施效果指標（經濟效益、社會效益、生態效益、受益對象滿意度等）。圍繞以上主要指標，根據不同項目的特點加以調整。

2.財政支農資金使用效率的評價方法

對于傳統的評價方法主要包括成本- 效益法、社會功能分析法、因素分析法和最低費用選擇法。由于財政支農資金的投放領域為三農領域，三農領域最大的特點就是社會性和環境性。因此，對于財政支農資金使用效率的評價不能僅僅限于經濟方面的因素，還要考慮到資金使用的社會效益和環境效益。成本-收益法和最低費用選擇法主要考慮的是資金使用的經濟效益，不適用于財政支農資金使用效率的評價問題。

因此，社會功能分析法最適合于財政支農資金使用效率的評價問題。該方法是通過比較采購所花經費和所實現的職能，衡量政府資金管理部門和使用部門的工作質量，從而得出其績效情況的結果。衡量工作質量的標準不僅要看取得多少經濟效益，還要看采購活動產生的政治功能、社會職能和環境功能的效果。

3.財政支農資金使用效率評價證據的收集

根據國外的相關經驗和資金使用效率評價的一般規律，應當在項目實施之初就應該建立財政支農資金使用效率評價證據收集體系，評價證據的收集應該是貫穿項目實施的整個過程中，這樣可以有效保障證據的有效性和及時性。

然而，河北省尚未建立起相應的收據搜集或監測體系，在對資金使用效率進行評價時相關的證據可以通過統計部門的統計數據（如河北省農村統計年鑒）、業務主管部門的統計資料、獨立的中介部門資料、實地調研的數據以及項目單位提供及填報的數據來獲得。

二、河北省財政支農資金使用效率評價結果的應用

對于財政支農資金使用效率的評價并不是最終的目的，最終目的是要根據資金使用效率評價結果分析財政支農政策的實施效果、成功經驗和失敗教訓。從宏觀的政策方向，到微觀的政策執行方式兩個角度提出改進措施，并與未來財政支農政策的制定相銜接，以提高財政支農政策的有效性。

三、河北省蔬菜示范縣項目案例分析

1.項目簡介

散、產業鏈條不完整、品牌意識薄弱、產品附加值低等諸多問題，嚴重印象了河北省蔬菜產業做大做強。為此，河北省政府了《關于加強示范縣建設促進蔬菜產業又好又快發展的意見》，在全省選擇15個蔬菜生產大縣（市、區）作為蔬菜產業示范縣，對項目縣進行省、市、縣三級財政資金的支持，各級財政共投入資金22500萬元。

2.評價結果分析

通過對比分析、歸因分析和影響分析等方法對上述證據進行了深入分析，對項目的管理績效、產出績效和效果績效進行了客觀評價。評價結果顯示項目的管理效率評價為優秀；項目的產出效率較高，新增了蔬菜種植面積和設施蔬菜種植面積，各項指標均在良好以上；項目的實施效果明顯不僅增加了農民收入，而且在解決當地農村剩余勞動力、節約水資源方面發揮顯著效果。

3.評價結果應用

通過對河北省蔬菜示范縣項目資金使用效率的評價，可以發現該項目資金使用效率較高并發揮了預定的效果，政策的制定是成功的。然而，鑒于評價中發現的諸如項目資金用途方面的靈活性欠佳、多頭管理、種植風險不能有效化解等問題，在今后的政策制定過程中應當調整資金的投放領域（如加大蔬菜保險的補貼）和資金的使用方式。

四、結論

從績效評價的視角分析財政支農資金的使用效率可以正確的評價支農政策是否有效，并根據評價結果調整原有政策，為以后制定相關政策提供很好的依據。

基金項目：

本文為“河北省社科聯2013年度河北省社會科學發展研究課題”研究成果，項目編號：201304076。

參考文獻：

[1]河北省統計局.河北農村統計年鑒（2011）[M]，中國統計出版社，2011.

[2]曹莉.河北省蔬菜產業發展研究[J]，中國證券期貨，2010（4）.

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關鍵詞：財政支農政策；問題；完善

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：B 文章編號：1009-9166（2011）011(C)-0260-01

農業是一個國家國民經濟的基礎，是人類生存和發展的物質資料的重要來源，其發展水平，關系到占我國總人口絕大多數的農民的生活水平的高低，關系到社會主義新農村建設這一歷史任務能否順利完成，更關系到整個經濟社會的發展和全面建設小康社會的偉大目標能否早日實現的問題。而積極推動“三農”建設的進程中，財政支農政策具有重要意義。

一、財政支農政策的概述

眾所周知農產品有其獨有特點，它是人們生存和生活的基本條件，不光能滿足人們的生存需求還為工業生產提供原材料，具有不可替代性，所以農產品理論上雖被劃分為私人產品但在實際操作中卻被視為準公共產品，而提供公共產品是政府的基本職能；又由于農村農業的基建、農民的醫療衛生教育支出等方面的投入具有外部性強、投資大、回收期長等特點，所以只有政府能夠而且愿意在這些方面投資。

二、我國現行財政支農政策面臨的主要問題

（一）資金投入不足，不符合相關政策法規的要求。改革以來，我國財政支農投入總量逐年提高，但其增幅低于財政收入的增幅。1978年我國財政收入為1132.26億元，2006年增長到38760.20億元，增長了33.2倍，同期國家財政對農業的投入1978年為150.66億元，2006年為3172.97億元，只增長了21倍――財政對農業投入的增幅低于財政收入的增幅，這不符合《農業法》中關于“每年用于農業的支出不得低于經常性財政收入增長”的要求。相比之下，農業發展水平遠超過中國的美國，其農業部的年平均支出達650億美元，占國家總支出的3%―4%。所以我國財政支農資金投入的上升空間還很大[1]。（二）資金投入結構不合理。近年來，在財政支農資金結構中，用于生產性的支出比重下降而用于各項事業費的比重上升，經常出現行政擠占事業費、事業費擠占生產性支出的現象。且間接支持多于直接支持，如在財政性支農建設資金中，用于全社會性質的大型水利建設和生態環境保護性建設投入比重大，直接用于中小農業基礎設施建設的比重小，對與農民生產生活直接相關的支持也非常有限。突出表現在能促進農業可持續發展的科技與教育方面沒得到足夠重視：我國農村基礎教育整體水平低下，財政在這方面的保障能力遠遠不夠；同時，我國每年對農業科技投入占農業總產值的比重不足0.25%，遠低于發達國家平均2.37%的水平，且農業科研成果轉化率只有30%―40%[2]。（三）政策工具缺乏靈活性。美國、日本及歐盟等發達國家除采用休耕補貼、直接支付補貼等常規的直接補貼方式，采用價格支持、稅收減免、長期低息貸款等政策工具，重視財政投融資工具的使用，還大力發展農村基礎教育、農業科研、農村公共醫療等援助項目。隨改革進程的深化和可持續發展意識的增強，有些財政支農措施已開始同環境保護、生態平衡、產品質量控制等要求掛鉤[3]。然而，我國的農業補貼注意力過度集中于流通環節。據財政部農業司的專家分析：國家通過對糧食流通企業的補貼方式來間接補貼農民，國家耗費7元錢才使農民得到1元錢，對農民增收的貢獻太小。（四）監督機制不健全，資金使用漏洞較多?，F行財政支農資金監管體制不完善，涉農部門多，條塊分割嚴重，預算資金的分配、調整隨意性大，使用較為分散，實施效果較差。支農資金層層截留、挪用、侵占、空投等現象較為普遍。

三、我國財政支農政策的完善思路

（一）政策的實施必須有法律保障。美國能保證穩定的農業投入得益于美國的財政支農資金有相關法律作保證，法律法規對財政支農政策的計劃目標、具體措施和職能劃分等都作出了明確的規定。而我國財政支農資金還沒有專門的法律進行保障，也沒有科學的管理制度和管理方法，隨意性較強。因此我國必須加快相關法律法規的制定，依托法律形式科學地界定財政支農的地位和職責，加強建立和健全財政支農政策的法律保障體系。（二）加大財政支農的投資額度與投資范圍。通過對我國財政支農政策現狀的分析，再對照社會主義新農村的建設目標，我國財政支農的投資額度遠遠不夠，中央要繼續加大支農力度，既要調存量又要調增量，逐步建立穩定的增長機制。此外，還要把投資范圍擴大到農業基礎設施建設、農村生態環境保護、農村教育投入、擴大農產品出口等方面，注重多種政策工具的協調使用，最終促進農業高質量與可持續發展。（三）建立和完善我國財政支農政策的監督機制，提高財政支農資金的使用效率。上級政府要建立一個系統的工作機構，精簡部門撤消冗員，進一步簡化項目申報和審批手續，提高行政效率節約行政經費。加強財政支農資金的監督和管理，建立資金動態管理機制，繼續推進國庫集中支付、政府采購等措施；以“金財工程”等現代技術為手段，建立財政支農補貼直通車制度[4]。最后，大力發揮廣大農民的監督作用，提高廣大農民的知情權、參與權和監督權。

總之，解決“三農”問題建設社會主義新農村的目標的達成，離不開財政政策的支持，盡早完善財政支農政策體系，促進農業增效農民增收農村發展，推進社會主義新農村建設順利進行。

作者單位：西安交通大學經濟與金融學院

參考文獻：

[1]翟雪玲,潘建偉.美國財政支農的規模、結構及對我國的啟示[J].內蒙古財經學院學報,2005-12-15.

篇(3)

一、組織建設

我市農村財政研究會根據農村財政發展需要，為完善農村財政政策，促進農村經濟持續、穩定、協調發展，加強城鄉之間的相互聯系，促進社會主義新農村建設，探索社會主義市場經濟發展的規律及與之相適應的農村財政理論、政策，提出建議或方案供有關領導決策參考，為振興經濟、實現農村現代化服務，在市、區、縣有關領導、涉農部門的大力支持下，各級農村財政研究會及時補充和調整人員。

一是聘請實際工作者和教學、科研工作者參與研究；

二是督促財政、涉農和有關部門進行調研；

三是吸納長期從事財政、經濟工作的老同志幫助開展工作。

二、抓好基層財政干部培訓工作

今年初，為提高對從事農研會干部的業務素質和基層技能需求，對全市調整、補充到農研會的人員進行業務培訓，并結合財政農研會理事會議契機，開展以會代訓培訓。9月份，組織基層財政干部，參加全國部分省、市基層財政干部培訓班。通過各類培訓的機遇，組織財政部門、涉農單位對全市農村財政工作的熱點、難點問題，進行交流經驗，集中研討，提出觀點、對策和建議，形成研究成果。

三、以課題調研為契機，積極做好項目資金工作

根據我市建設“現代國際旅游城市”的要求，抓住中央和省強農扶農政策機遇，結合山區特點和自身優勢，積極做好財政支農課題研究，精心推出農村財政課題調研工作。

1、如何發展現代農業，扎實推進新農村建設；

2、轉換扶貧思路，實施整村推進的具體做法探討；

3、財政如何推進農村綜合改革；

4、國有林區管理體制改革的建議；

5、農村合作經濟組織及農民服務組織；

6、開展對小農水工程建設、農產品加工、動物防疫、林業生態建設、農民專業合作組織研究；

7、如何規范農村低保管理及農村養老保障工作；

8、探索農民增收的新措施、新途經；

9、如何創新支農工作機制，進一步提高支農資金使用效益等課題調研。市、縣、區農研會分別成立課題調研組，積極組織力量，按時按質按量完成課題調研。

市農研會還聘請有關專家對選送的論文進行評選。在做好課題調研的同時，市農研會積極為涉農部門縣、鄉做好項目，爭取部、省對我市農業項目資金的支持。年，先后向中央、省級財政申報農業科技示范基地、農村專業合作組織、農業農技推廣和農業產業化服務體系、農業三增工程、農村扶貧項目、生態林補償、農業品牌工程、農民轉崗培訓、低溫雪災等項目，這些項目的實施與啟動，有效的推進農業結構調整，促進我市農業和農村經濟發展。

四、年度工作要點

年我市農村財政研究會要緊緊圍繞中央“三農”政策和建設社會主義新農村主旋律開展工作。

一是積極做好中央支農、惠農的有關方針、政策的宣傳工作，抓好有針對性、實用性、緊迫性的涉農課題調研。

二是根據省農研會精神，組織市、縣、區會員單位之間開展課題協同調研，并對選送優秀論文進行評選。課題命題另行通知。

篇(4)

城鄉一體化是指打破長期以來形成的城鄉經濟社會發展之間的二元結構，促進公共資源在城市與農村之間均衡配置，提高城市與農村的社會融合度，促進公共產品在城市與農村之間合理流動，以達到城市與農村同步前進的動態發展過程，這是一個持續性的過程。城鄉一體化是推動經濟發展的手段也是經濟發展所需達到的目標。城鄉一體化最終形成城市與農村作自發揮優勢，在各個方面統一融合、相互依存的關系，從而達到社會、經濟、文化的全方位融合。

城鄉一體化是我國實現全面小康社會的重要途徑，包括城鄉經濟一體化、人口環境一體化、社會一體化等多個方面。黨的十六大召開以來，國家出臺了一系列政策促進農村發展，良好的政策在很大程度上推進了城鄉一體化發展。從城鄉一體化實施歷程看，城鄉一體化實施是一個不斷深入、長期進行的過程。東西部地區由于經濟發展差距大、發展現狀不同，在城鄉一體化發展中，主導力量存在較大差異。西部城鄉一體化發展在經濟欠發達地區主要是政府主導的實施過程，在相當長時期內，這個現象難以改變，財政農業支出問題成為這些地區城鄉一體化可持續發展的重大問題。

云南省地處中國與東南亞多國的交界之處，是中國面向東南亞國家的大門，且地理環境復雜，少數民族眾多，國家級貧困縣居各省之首，是西部地區具有典型代表性的省份。受研究條件的限制，本論文主要以云南為例，對西部財政農業支出對城鄉一體化發展的影響進行研究。

一、西部城鄉一體化發展與

財政農業支出概況

（一）西部財政農業支出情況

1.西部各省財政農業支出與全國比較

政府財政支出主要用于政府日常工作以及加快該省發展、促進經濟發展的各項活動。財政支出主要包括農業支出、文教科衛事業費、行政管理費以及社會保障補助支出等項目。財政農業支出是為了達到促進農業發展、增加農民收入的目的，以政府為主體，利用政府的財政收入，采取一系列經濟、法律、行政的手段和措施，不斷提高農業的生產水平，鞏固農業的基礎地位，實現農業持續穩定的發展。在西部地區城鄉一體化的資金主要來源于政府農業支出，因此財政農業支出是影響城鄉一體化發展的重要因素。

財政資金是支持農村地區發展的主要力量之一，2011年全國人均財政農業支出為1598.89元，占人均財政支出的19.72%，自2008年起人均財政農業支出的占比一直維持在20%左右，比之前略有上升。從西部地區的財政投資來看，除重慶以外，其余各省的財政農業支出占比均高于全國水平，這說明與東部經濟發展迅速的地區相比，經濟欠發達的地區農村的發展更加依賴于財政資金的投入，因此經濟欠發達地區財政農業支出對城鄉一體化的發展有著極為重要的影響。

2.西部財政農業支出存在的主要問題

第一，西部地區發展差異大，貧困地區多，人均財政農業支出少。西部地區面積為681萬平方公里，占全國總面積的71%，包括了云南、西藏、四川等12個省份，全國大部分的少數民族聚集在此。地理位置偏遠、交通不發達以及人文環境差異大等原因是造成西部地區發展緩慢的重要因素。西部12省經濟較不發達的省份占絕大多數，全國共592個國家級貧困縣，西部地區共448個，占75.68%，其中以云南、西藏為最，分別為73、74個。從表1來看，人均財政農業支出平均值為2276.44元，結合西部地區的實際發展情況，西部地區發展較東部地區緩慢，農村地區基礎薄弱，所需財政資金比東部發達地區多，因此西部欠發達地區仍存在人均財政農業支出少的問題。

第二，國家級貧困縣財政負擔重。國家級貧困縣集中在西部地區，且大部分為“老少邊窮”地區，這些地區發展落后、人均收入低，甚至難以達到溫飽水平。國家為了促進這些地區的發展采取專項撥款形式，實行專款專用，但與此同時出現新的問題，貧困縣大多地理位置偏遠，居民均為務農人員，要拉動這些地區的發展，唯一的經濟來源為財政撥款，因此國家級貧困縣常年面對入不敷出、財政難以維持的局面。例如云南省普洱市墨江縣，該縣2010年財政收入為16400萬元，財政支出為115800萬元，財政赤字99400萬元；2011年財政收入為21800萬元，財政支出為124800萬元，財政赤字103000萬元。

第三，欠發達地區資金來源渠道單一。西部欠發達地區長期以來除財政資金的投入以外，幾乎沒有其他的資金來源。國家級貧困縣多數位于偏遠交通不發達地區，因此大部分貧困縣均為第一產業有所發展，第二產業及第三產業發展較低甚至沒有發展，貧困地區居民相當一部分思想保守、觀念陳舊，依賴國家的思想嚴重，對于地方建設的經濟性、自覺性不高，大多數貧困縣資源豐富但未能充分利用，開發程度低難以吸引外來資金的投入，僅靠當地政府的財政收入以及國家對貧困縣的扶持很難推動經濟發展。

（二） 西部城鄉一體化主要發展狀況

1.西部城鄉一體化的主要指標

自1999年國家開始實行西部大開發戰略以來，國家不斷加大對西部地區的投入，轉移支付逐年上漲，在國家財政的大力扶持下，西部地區的基礎設施建設、人民生活水平有了大幅度的提升。但在提升的同時，應當清楚地認識到西部地區與全國平均水平相比仍有一定差距。西部地區總面積占全國的71.5%，人口占28%，但從2011年統計數據顯示生產總值卻僅占21.19%，固定資產投資僅占23.14%，地方財政收入僅占10.42%，除此之外從表2可以看出城鄉收入比全國平均水平低3.13，而西部12省中，只有、重慶市、四川省以及新疆維吾爾自治區達到了全國平均水平，剩下的8省城鎮與農村仍顯示出較大的收入差距。從城鎮恩格爾系數來看，全國平均水平為0.36，西部地區中有10省未達到平均水平，農村地區之間的差距更大。

2.指標中反映的主要問題

從表2可以看出，西部地區各省份城鄉收入還存在較大差距，大部分省份的城鄉收入比高于全國平均水平；城鄉人均支出比除內蒙古、青海、寧夏以及新疆外，其余各省城鄉居民人均支出均高于全國平均水平；城鄉恩格爾系數反映當地居民食物支出占總消費支出的比例，除青海和新疆以外，西部各省農村居民的恩格爾系數均大于城鎮居民恩格爾系數，農村居民消費支出中食物支出仍占較大比例；城鄉人均教育支出比全國平均水平為4.67，而西部地區最高為西藏，達到12.58倍，而內蒙古最低為3.45，這說明西部地區各省之間發展不平衡、地區差異大，有7個省份城鄉人均教育支出差距高于全國平均水平；在人均固定資產投資方面，全國城鄉差距更為巨大。西部雖然僅有三個省份高于全國平均水平，但這并不是西部城鄉人均固定資產投資一體化實施的結果，主要是西部受既有的經濟發展水平制約，城市投資水平低于全國平均水平所致。從上述分析中可以看出西部地區在西部大開發戰略實施后經濟有一定程度發展，城鄉差距逐步縮小，但與全國平均水平相比仍存在一定差距。

二、財政農業支出對西部城鄉一

體化發展影響的實證分析

（一）研究假設

城鄉一體化發展當前的重點在農村，西部大多數地區財政農業支出是促進農村發展的主要資金來源，財政農業支出對西部城鄉一體化發展有重要作用，西部人均財政農業支出與西部農村人均GDP、農村人均收入、農村人均支出、農村人均教育支出、農村人均固定資產投資均存在關聯關系，因此可以采用以上指標研究西部財政農業支出對城鄉一體化發展的影響。

（二）模型構建

超越對數生產函數模型一般用于分析各個自變量對因變量的影響，在此利用超越對數生產函數模型，研究人均財政農業支出、農村人均GDP、農村人均收入、農村人均支出、農村人均教育支出、農村人均固定資產投資對城鄉一體化的影響程度，分析得出對推進城鄉一體化發展的重要因素。

（五）實證分析的主要結論

1. 財政支農支出對城鄉一體化發展產生的影響最大

由表3我們可以看出，在可分析的因素中人均財政支農支出對城鄉一體化發展產生的影響最大，且均為正面影響，在推動西部城鄉一體化發展中起重要作用。人均財政農業支出對城鄉一體化的平均影響率為28.53%，即城鄉一體化水平每上升一個點，其中有0.28544是由財政支農資金的投入帶來的結果。

2. 農村居民人均收入對城鄉一體化發展有較大影響，但其變化與財政農業支出有重大關系

農村居民人均收入對城鄉一體化的平均影響率為17.15%，它對城鄉一體化的影響主要是縮小城鄉居民收入差距。農民收入每增加一個百分點，城鄉一體化程度上升0.1715個百分點。同時，農村居民收入增加與財政支農資金投入有著直接關系，隨著國家加大對農村地區的資金投入，農民收入相應增加，說明人均財政支農支出在更大的層面上影響著城鄉一體化的發展。

3.西部財政農業支出增長速度緩慢

隨著國民經濟快速發展，國家采取積極的財政政策，對基礎設施和基礎產業投入大量資金，但大部分資金主要集中在城市，城鄉一體化實施以來，政府逐步加大對農村地區的資金投入，近年來農業支出的絕對數額不斷增長，但財政農業支出所占財政支出的比例卻逐步下降。對于經濟欠發達地區，財政支農支出是該地區農業發展的主要支柱，資金規?？s小將影響地區經濟發展，財政支農支出增長率下降是造成其對城鄉一體化影響率不穩定的原因之一。

4. 西部財政農業支出資金結構不合理

從財政農業支出資金結構看，資金主要用于農業生產支出和農林水利氣象事業費支出等，在這兩部分支出中，各部分的事業費用支出占據了較大的部分。財政農業支出中與農業生產直接相關聯的資金投入較少，大多是農林水利、環境建設等項目的支出，制約了農業產業的延伸發展，難以形成農業產業化，因此資金結構不合理也是造成影響率波動的原因之一。

5. 西部財政農業支出資金到位效率低

城鄉一體化資金投入中，大部分資金來源于政府投入，而政府投入又分為中央政府和地方政府。由于分稅制的實施，中央政府與地方政府在支農方面事權劃分不明顯，導致農業發展資金大部分依賴于中央政府資金，而對于中央劃撥的專項資金，下級政府難以全面合理地使用資金，甚至出現挪用現象，導致財政支農資金到位效率低，影響城鄉一體化的可持續發展。

三、促進西部城鄉一體化發展財政

農業支出可持續性的建議

（一）加大投資力度，確保農業支出占財政支出比例不斷增長

財政支農資金的投入，是促進農業發展、達到國家農業發展目標，從而改善農民收入的重要條件。加大財政農業支出力度，健全農業支出增長機制，不僅是絕對數額的持續增長，在增長率上也應保持穩定，因為農村發展是一項需要長期持續投入的工程。西部地區與東部地區相比經濟發展落后，其自身財政支撐能力較弱，因此更需要國家財政資金的大力扶持。城鄉經濟一體化的發展是關系國計民生的大事，絕非一朝一夕就能完成，因此保證資金投入的連續性才能保證西部地區城鄉一體化的持續發展。

（二）加強對專項資金使用的監督，確保資金的使用效益

加大對農村地區資金絕對量投入的同時保證資金到位率，在資金使用過程中提高資金效益，確保每一筆資金都用在確實需要的地方。目前隨著政府對西部地區大量資金投入，出現了一些管理缺失現象，造成資金流向及使用不明確等問題。各級政府應建立相應監管機制，對城鄉經濟一體化中各項專用資金加大監督力度，避免出現缺失、甚至是挪用現象。

（三）吸納社會資金，緩解財政支出壓力

西部地區經濟基礎較弱，因此城鄉一體化的實施不僅需要政府資金的支持，同時也需要社會資金的廣泛參與，通過不同途徑吸引社會閑散資金投資到農村，促進農村發展，社會力量加入到支持城鄉經濟的發展中來，不僅能帶來資金上的支持，同時也能對資金使用加強監督，這樣才能保持城鄉經濟一體化的可持續發展。在西部欠發達地區發展中資金一直是大問題，除公共物品由財政資金投入以外，可將準公共物品采用民間資金進行投資建設，由財政資金引導，這樣不僅緩解了財政壓力，也調動了社會參與的積極性。

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〔關鍵詞〕二元經濟論；城鄉二元結構；公共分配；財政支出結構

在發展中國家，二元性是一個普遍存在的現象。二元結構是發展經濟學對發展中國家的社會經濟特點的一種理論概括。當前，中國處于經濟結構轉變的關鍵時期，經濟發展具有鮮明的“過渡”特征。從發展階段看，正從低收入階段向中等收入階段過渡，最終完成由“二元經濟”向現代化經濟的轉變；從體制模式看，正在從計劃經濟向市場經濟過渡；從發展水平看，正從初步小康到較高水平的全面小康的過渡。過渡性表明經濟轉型過程中產生的各種失衡現象將會長期存在，經濟運行中存在的結構性矛盾，主要是城鄉二元經濟結構的矛盾，在目前乃至今后相當長的一段歷史時期內，將成為制約中國經濟協調發展的第一因素。特別是隨著市場經濟的發展及國民經濟的快速增長，統籌城鄉發展已成為關系到宏觀、戰略和持續發展的問題。因而，改造傳統農業部門、發展農村經濟，推進經濟從落后狀態向發達狀態的轉變，實現城鄉二元結構的趨同是中國目前最為緊迫的任務，也必然成為21世紀前20年中國經濟發展的戰略目標。從公共財政支出機制的角度看，以城鄉經濟增長和發展狀況的差異體現的中國城鄉二元結構，在很大程度上是由公共財政的投入規模與結構決定的。所以，解決城鄉統籌發展問題，要求從調整財政支出結構入手，在城鄉之間合理有效地配置財政資源。

一、二元經濟理論評述

作為一個術語，“二元經濟”最初是伯克（booke，1933）提出，他在對印度尼西亞社會經濟的研究中，把該國經濟和社會劃分為傳統部門和現代化的荷蘭殖民主義者所經營的資本主義部門，他當時的研究既具有開創性，但同時又僅僅限于對二元經濟的一種單純的描述。典型的二元經濟理論是由發展經濟學家阿瑟。劉易斯（w a lewis）提出的，后來經過費景漢（j fei）和拉尼斯（g ranis）等發展經濟學家們的不斷發展、完善和深化，成為描述發展中國家經濟發展的一種典型經濟發展理論，也被稱為“劉易斯—費—拉尼斯模式”（lewis—fei—ranismodel）。二元經濟理論明確指出了二元經濟結構是各國經濟發展過程中的一個普遍存在的現象，即以主要為滿足農村人口自我消費為主的傳統經濟部門與資本主義性質的以大工業為代表的現代經濟部門并存的“二元經濟”現象，提出了發展中國家發展經濟的基本模式，進而研究發展中國家利用什么經濟機制，由傳統經濟向現代經濟轉化，使城鄉處于平衡發展狀態，最終使二元經濟結構變為一元經濟結構的規律性。

1 劉易斯的二元經濟論

劉易斯的二元經濟理論有三個假設：（1）將國民經濟分為兩個部門：一是傳統的農業部門，它使用了大部分勞動，具有自我維持、勞動人口過剩及邊際勞動生產率為零的特征；二是勞動生產率高的現代化城市工業部門，其勞動力源源不斷地來源于有著剩余勞動的農業部門。傳統部門落后，但比重龐大；現代部門先進，但比重較小。（2）勞動無限供給；（3）工資水平固定不變，并具有完全彈性。具體來說，劉易斯的二元理論包括“最低生存費部門”和“先進部門”，即把現實中的農村部門列為最低生存費部門，他強調這個部門的經濟特征是處在馬爾薩斯的最低生存費均衡狀態；把城市工業部門歸為先進部門。為了追求理論的明確性，他關于兩部門發展的理論采用的是農業和工業兩個概念，因為農業和工業在經濟理論上的特征比農村和城市更清楚。但在勞動力轉移問題上，劉易斯本人明確地將其劃分為農村部門和城市部門。就是說，他已注意到了農村與城市間的勞動力轉移，不同于農業和工業間的勞動力轉移。

劉易斯的二元經濟理論認為，在一定的條件下，農業的邊際生產力為零或近乎于零，構成這個部門的成員享受平均的收入分配，與邊際生產力無關。勞動者在這種“傳統的工資”水平上提供勞動，無論多少勞動力，農業部門都能提供，因而存在無限勞動供給。這是促使二元結構形成并能維系它長期存在的關鍵性因素，具體表現為傳統部門中存在著大量的隱蔽失業者。這種大量隱蔽失業人口的存在，既是傳統部門生活水平低下和發展受阻的根源，又是現代部門擴張所需勞動力的源泉。同時，在提供同等質量和同等數量的勞動力的條件下，非熟練勞動者在先進部門比農業部門的工資高。這種工資差異也導致農業部門的勞動力不斷地向先進部門轉移，直到兩者工資水平相近為止。因此，劉易斯理論也叫勞動力無限供給理論。

關于傳統農業部門和先進部門的相互關系，劉易斯認為，一方面，農業部門是產生過剩勞動力的根源，即在現行工資水平下，農業部門對現代部門的勞動力供給超過這些部門對勞動力的需求，換言之，發展初期非熟練勞動力是充裕的，從而使現代工業部門能以不變的低工資得到源源不斷的勞動力供給。在這個意義上，農業部門勞動力無限地就業是經濟發展的前提條件。另一方面，經濟發展的推動力來自先進部門。傳統農業部門邊際生產率為零的隱蔽失業和過剩勞動力的出現，使得工業部門可以形成剩余產出，而剩余產出又通過利潤的再投資增加資本存量，不斷擴大資本規模，從而創造更多的勞動機會，吸納更多的農業剩余勞動力，而這正是經濟發展的關鍵。事實上，這里隱含著這樣的假設：現代城市部門的資本積累能帶來固定比例的勞動力就業的增長，意味著不存在勞動力節約型的技術進步，資本積累與擴張速度越快，創造的就業機會增長也越快，也就越可能將剩余的勞動力吸收到先進部門中去。這種情況一直延續到農業部門的剩余勞動力被先進部門吸收完畢，農業部門的勞動邊際生產率不再為零，城市工業部門不提高工資水平就不再有農業勞動力的供給，這時先進部門勞動者和農業勞動者的收入都將隨著投資的增加而獲得提高，兩部門的發展處于平衡狀態，經濟結構發生轉變，經濟中的二元結構也由此消失。

2 拉尼斯—費景漢的二元經濟理論

拉尼斯—費景漢（g ranisandj fei）的二元經濟理論是對劉易斯理論的改良精確化。拉尼斯—費景漢提出的兩部門概念是由最低生存費部門和資本主義部門構成（以下分別簡稱為農業部門和工業部門）。他們指出，發展中經濟的特征就在于廣大的農業部門與規模小的工業部門并存。因農業生產率提高而出現的農業剩余是農業勞動力流入工業部門的先決條件。因此，他們把勞動力向工業部門的流動過程劃分為三個階段：第一階段類似于劉易斯模型。第二階段是工業部門吸收那些邊際勞動生產率低于農業部門平均產量的勞動力。此時，農業部門勞動力的邊際產量為正值，他們向工業部門的轉移導致農業部門的萎縮，從而農業向工業提供的剩余減少，農產品供給短缺，使工農業產品間的貿易條件轉而有利于農業，工業部門工資開始上漲。第三階段是經濟完成了對二元經濟的改造，農業完成了從傳統農業向現代農業的轉變。農業部門和工業部門工資都由其邊際生產力決定，農業部門與工業部門之間的勞動力流動完全取決于邊際生產力的變動。經過改進后的模型更準確反映了二元經濟發展的內在聯系和自然演進過程。

總之，我們認為，應從兩個方面來把握劉易斯—費—拉尼斯二元經濟論的中心思想：

第一，勞動力在兩個部門之間的轉移構成經濟發展的主線。二元經濟發展的本質是結構轉換。二元經濟結構的直接根源是傳統部門勞動力的無限供給，因而其轉化的關鍵動力在于不斷促進農業部門剩余勞動力向城市和非農業轉移。二元經濟理論以新古典學派的觀點為基礎，認為發展中國家的傳統農業部門存在著勞動邊際生產力為零的隱蔽性失業，而農業部門和現代部門之間存在著工資差別，于是經濟的自動機制把勞動力從低工資的農業部門推向高工資的現代部門，提高了農業部門的工資水平，增加了現代部門的就業和產出，最終消除農業部門和現代部門之間的差別并達到充分就業。但需指出的是，這種轉移又暗含著一定的條件，包括：農業剩余勞動力向城市（或現代部門）的轉移不能有人為的障礙（尤其是體制上的障礙），以使這種轉移順暢自然；農業部門剩余勞動力的素質應不斷提高以適應工業化的需要；農業部門的勞動生產率必須不斷提高，以與工業部門的勞動生產率大體相當等。

第二，二元經濟是兩個既相互獨立又相互影響的經濟部門構成的有機整體。經濟發展的過程，就是以城市產業為代表的現代部門取代傳統部門的過程，就是農業、農村、農民轉變為廣義工業、城市和工人的過程，就是家庭生產組織形式變為工廠企業組織的過程。這個過程的終結就是現代經濟的一元化格局。這已被發達國家成功地完成了從二元經濟向現代一元經濟過渡的實踐所證明。二元經濟理論的一個重要貢獻是得出了一國要加速現代化進程，在很大程度上要不失時機地實現二元經濟結構向現代經濟結構轉換的重要結論，并進一步指出要使結構轉換得以均衡和持續實現，必須把握現代部門與農業部門的關系?，F代部門是主導部門，但農業部門絕不是消極或被動的部門，兩部門之間必須均衡互動，在現代部門快速發展的同時，保證農業部門的相應發展。解決這個問題的主要途徑是提高農業生產率，因為它是保證工業部門擴張和農業勞動力順利轉移的條件。這就要求改造傳統農業，特別是要依靠國家向農業進行特殊投資來提高農業勞動生產率，確保農業生產率與現代部門生產率的同步增長。

二、二元經濟理論對中國的適應性分析

任何理論觀點，都有自己嚴格的前提和限制條件。以二元經濟理論分析一個國家的經濟，無疑也應遵循理論本身的精神和實質。因此，在運用二元經濟論分析中國狀況時，最重要的、第一位的工作是，審視二元經濟論的理論模型賴以建立的前提條件和限制條件是否符合中國的實際，這應是我們能否采用、或在多大程度上采用二元經濟的理論和結論的惟一準則。從根本上來說，中國經濟的發展雖然有其自身的特殊性，但仍然具有二元結構理論賴以成立的經濟條件。主要表現在：第一，中國作為一個發展中大國，國民經濟的二元結構特征尤為突出。第二，中國農村勞動力資源豐富是經濟發展的比較優勢，因而勞動力供給是充分的。第三，中國是一個發展中的國家，資本短缺是經濟發展的一個主要約束因素，資本需求與資本供給之間的矛盾將在一個很長的時間持續。

在傳統部門與現代部門的關系方面，劉易斯在二元經濟的論述中指出“在以小農經濟為基礎的農業國家中，情況迥然不同。我們知道在小農經濟中，如果有關農民的問題為人關注，如果農業的服務體系，農業的信貸制度、道路、水的供應等的基礎設施被提供出來，那么農業生產率就會迅速提高。然而我們知道，在缺乏這些措施時，農業有停滯的趨向；我們也知道，僅僅極少數國家已經采取了這些措施。如果資本主義部門與農業部門進行貿易（例如，為取得食物、原料和市場而依賴于貿易），那么貿易的擴大在農業部門蕭條時將受到威脅，因為這樣促使貿易條件對資本主義部門不利。實際上，小農經濟增長的失敗很可能是抑制世界上絕大多數不發達國家工業部門擴大的主要原因”。這里我們看到了劉易斯對傳統農業的重視，但這種重視是從它對現代部門形成及成長的重大制約作用出發的，原則上還是視傳統部門為經濟發展中的落后一級，這與中國的情況有很大的差距。

中國是世界上農業文明最悠久的國家，農業部門在“經濟現代化”過程中具有特殊意義。其一，農業迄今仍是國民經濟的基礎，農業部門是現代部門的主要原料提供者。其二，農業部門構成現代部門最重要的市場，沒有農業市場，現代部門的發展就要受到極大的制約。其三，農業部門利用大量勞動力，與少量的資本和適當的技術相結合形成的勞動力密集型生產方式，符合中國資源稟賦的低成本比較優勢，對經濟現代化具有獨特的作用?？梢?，農業部門與現代部門相互關系的主要方面不是對立，而是互補互動。一方面，農業在為現代部門提供原料和資本的同時，也接受現代部門影響，從現代部門發展中得到源源不斷的技術和設備，可以在極大范圍內提高農業生產效率與實現自身現代化，從而成為經濟現代化不可缺少的基本因素；另一方面，現代部門只有在農業部門繁榮的基礎上才可能進一步發展壯大。這進一步說明中國經濟現代化的途徑不是單維的，即簡單地用現代部門取代農業部門，而應該通過有效的傳導機制—加速農業部門的現代化來實現農業部門和現代部門的協調發展。

就收入分配差距而言，二元經濟論認為，因為勞動者有無限的勞動供給，僅僅只得到一個不變的維持生存狀態的工資水平，因而勞動力轉移所增加的收入主要是由資本所有者和企業家作為剩余占有。但沒有指出現代部門與農業部門勞動者之間的收入差別問題，并假定工農業兩部門的實際勞動工資是相等的。這個假定與現實不符。在發展中國家，現代部門的工資比農業部門的工資普遍要高。在勞動力轉移過程中，由于現代部門的工資比農業部門工資高，因此，城市居民的收入就比農村居民收入增長得快，從而，收入分配將向城市居民傾斜。這就是說，不僅資本家階級從經濟增長中獲得更大的好處，而且現代部門工人和城市居民也可以獲得比農民更多的收入，結果收入分配越來越不均。

事實上，劉易斯本人并不認為二元經濟論的結論，即二元結構最終轉變為現代一元結構適用于所有國家。從劉易斯發表《二元經濟論》以后的若干論文的變化來看，似乎可以認為，隨著時間的推移，劉易斯本人對二元經濟論模型的適用范圍加上了愈來愈多的限制條件。1979年，劉易斯在《再論二元經濟》的論文中，就“許多作者對于過去20年來，不發達國家現代部門的迅速擴張，沒有通過‘利潤滲透’導致傳統部門的同樣繁榮感到驚奇和失望”的回答中，明確指明“事實上，沒有理由期望傳統部門總是從現代部門的擴張中獲益；經濟系統中既有使傳統部門受益的力量，也有使其受到損害的因素。因而最后的結果，在不同的情況下大相徑庭”。而二元經濟論模型的結論，即二元成功地轉化為現代部門的一元，是在排除這些限定條件的前提下才得以成立的。對于中國而言，恰恰是處在這些被排除的條件（及不被考慮的因素）下進行傳統部門向現代部門的轉化進程的。由此可見，對二元經濟論要有全面的理解，既不能不管具體情況隨意照搬和套用某種理論或以國外經驗為公理，也不能不顧理論所設立的一系列前提條件而任意引用。若如此，既能造成對二元經濟論理論本身的歪曲，又會對一個國家經濟發展的理論認識和政策選擇造成災難性后果。另一方面，必須特別強調的是，中國的二元結構問題在理論和實踐上具有特殊的復雜性，既包括二元結構轉化中迫切需要解決的勞動力轉移問題，又涉及全面解決社會經濟各方面協調發展的問題。從這個意義上說，二元經濟論對于中國的實際缺乏一定的針對性，因此，二元經濟論并不能成為指導、分析中國從傳統向現代過渡的完整和惟一的理論工具，正確的選擇就是基于中國現實，充分吸收二元經濟論關于向現代經濟結構轉換理論的科學成分和可貴的思想資源，從總體上把握社會經濟發展的規律，為下一步的現代化發展提供理論、戰略的準備。

三、中國公共分配的二元結構

中國二元經濟結構的產生，是社會生產力發展的必然結果，同時它的長期存在又是社會生產力還比較落后的重要表現。中國在工業化初期為了實施趕超戰略，受“工業偏好”思想認識的支配，對城市和鄉村、工業和農業、市民和農民實行不同的資源傾斜政策。國家的資源配置在工業與農業之間嚴重不均，長期過度傾斜于工業，對農業公共投資嚴重不足，支農支出比重持續下降，導致農業發展嚴重滯后于工業的發展。具體表現在城市工業工資大大超過農業工資，造成了資本利潤率大大下降，難以構成劉易斯所謂的經濟增長源泉。同時，在公共產品提供方面出現了嚴重的公共產品供給的城市化傾向，對農村公共產品的供給嚴重不足和滯后。

城鄉公共產品供給制度的差別主要體現在公共產品的資金投入或成本分攤制度上。自70年代末80年代初期以來，由于人民公社制度的解體，我國農村地區公共產品供給主體缺失，但在之后的經濟快速發展時期，卻始終沒有建立起公共產品的正常供給制度。中央政府主要以純公共產品的供給為主，由于農村社區的邊緣性、生產的分散性及公共產品受益的區域性，這類物品和服務對農村經濟的發展的直接效用并不大；地方政府作為準公共產品的供給主體也沒有相應地承擔起農村公共產品供給的責任，而是按照“公共產品的受益原則”將公共產品供給的責任層層下推，大部分的準公共產品，特別是“軟”公共產品或者不能有效提供，或者最后由農民自己承擔。這種農村個人產品和公共產品關系的模糊與顛倒是中國農民負擔過重的主要原因之一。具體表現在最主要的地區性公共產品供給，如義務教育、公共醫療、社會保障、水利設施、道路交通等實質上實行的是農村地區“自給自足”的政策。相比之下，城市公共產品由中央和各級地方政府提供。以義務教育財政投入為例，現行《義務教育法》對實施義務教育所需事業費和基本建設投資的投入責任，即中央、省、市和縣級政府各應承擔多少、怎么承擔，表述籠統，難以進行操作。同時，義務教育籌資地方化的機制和地方政府自身財政收入匱乏的情況，必然造成不同地區之間、城鄉之間義務教育的條件、水平和質量的巨大差距，且有擴大趨勢。20年來，農村中小學主要依靠農民負擔的農業稅、教育費附加、教育集資維持運轉，鄉村兩級政府承擔了絕大部分的義務教育投入，中央和省級政府承擔的責任很少，造成了農村教育水平的停滯甚至倒退。據國務院發展研究中心的一項調查，農村義務教育資金的投資比例中，中央政府只負擔2%，省和地區負擔11%，縣和縣級市負擔9.8%，鄉鎮則負擔了全部的78.2%.財力最薄弱的鄉鎮政府承擔了占全國義務教育學生人數2/3以上的農村義務教育投入，已不堪重負。

從對農村公共產品總體投入情況看，改革開放以來財政農業支出占財政支出的總體比重是較低的，如果剔除水利氣象等事業費支出，農村投入只占財政支出的3%左右。從財政投入的結構看，財政對農村的支出主要提供支援農業生產和農村水平氣象等部門的事業費和基本建設支出，這兩項一般都占到94%左右，農業科技三項費用所占比重不到一個百分點，而這一部分更能有效地為私人產品帶來邊際產出增加。即便如此，有限的財政支農資金也還不能完全到位。聯合國糧農組織曾要求廣大發展中國家農業研究的投資從1980—1999年每年應增加8%，投資份額應占到農業總產值的0.6%左右，我國實際上遠沒有達到聯合國的最低要求；與發展中國家相比較，發展中國家對農村基礎設施的投入的一般水平為10%左右，而我國只有3%左右。近年來我國政府加大了對農業的投入，但力度仍顯不夠。在財政經濟狀況明顯轉好的情況下，每年財政對農業的投入占農業生產總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發展中國家也算是很低的。財政對農業投入占財政總投入的比重一直徘徊在7%—8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎設施等投入，則這一比例更低，僅4%—5%之間，這種投入力度對于增強農業基礎地位，提升農業的國際競爭力顯然是不夠的。

四、財政支出結構調整的著力點

1 根據經濟發展階段，適時調整公共資源在城鄉之間的分配格局

著名經濟學家錢納里和賽爾昆根據100多個發達國家與發展中國家20年經濟變動的長期趨勢，得出各國經濟發展產業結構趨同性理論，指出人均gdp在300—1200美元之間是國民經濟結構迅速發展變化的階段，這個階段正好也是一國從傳統狀態向現代化過渡的經濟成長時期。中國的經濟發展已進入工業化中期階段。在這一階段，國民經濟結構將發生迅速變化，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的發展要素主要來自于非農產業，這是世界各國經濟發展的普遍規律。這一時期城鄉關系的基本特征是，農業不再替工業發展提供積累，工業依靠自身實現的積累加速增長，農業與工業平等發展?？梢姡I化進入中期階段后，將是城鄉關系開始改善和調整的最重要時期，亟需采取可行的措施，堅持城鄉統籌，走城鄉互動、互促的協調發展道路，消除公共分配的二元結構，加強對農業的支持和保護，合理調整和規范財政資源和國民收入在城鄉之間的分配格局，促進工農業平等發展和加速工業反哺農業。

2 重視對農業的財政投入，確保財政支農資金總量的穩定增長

增加政府農業投入的關鍵是要形成完善的、有法可依的投入體系，從體制上保障農業投入的逐步提高。世界農業發展經驗證明，公共政府財政農業投入的規模對農業發展具有極為重要的作用。一般而論，政府的農業投入是與整個經濟增長同步的，英國經濟學家簡。莫利特在分析了世界上88個國家的農業與經濟發展的關系后得出了這樣一條結論：人均收入每增加1%，農產品總值中再投入農業的比例應增長0.25%，農業才能穩定發展。農業是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產業，維系農業的穩定發展，首要條件是農業有良好的內部環境和外部環境，其內部環境就是具有良好的基礎設施條件，較高素質的農業生產經營者，廣泛應用的農業科技等；外部環境主要是市場體系的建立與完善、價格體系的建立與完善、農業社會化服務體系的建立與完善、農業保險制度的建立與完善、農業稅收制度的完善等，而創建良好的農業內部環境與外部環境重在公共財政投入。近年來，國家財政支農支出雖然有了較大幅度的增長，但仍低于財政總支出的增長，財政支農支出的比重仍在下降。為此，在城鄉差距不斷擴大的現階段，公共財政投入應當堅持面向農村，注重擴大公共財政覆蓋農村的范圍，一方面，把增加對農業和農村的投入作為調整國民收入分配結構的重要方向，加大財政支農資金的投入力度，提高財政支農資金占財政總支出的比例，逐步建立財政支農資金穩定增長的內在機制；另一方面，要注意保持投入的可持續性。

3 優化財政支農資金結構，建立公共財政支農資源配置新體系

公共財政對農業的投入結構集中反映出財政資金在農業支出中的分配構成，體現了公共財政對農業的投入重點和投入方向，是財政支農政策的組成部分。不斷優化財政支農資金投入結構也是提高公共財政農業投入效率的主要途徑。

（1）有效安排農業基礎設施投資。農村基礎設施是農村公共品的重要內容，是促進農村經濟和社會全面發展的重要基礎。農村公路、電力和通訊等基礎設施的公共投資是提高農民收入、減少貧困和地區不均等的戰略之一，是提高農業的綜合生產能力和綜合效益的重要舉措。同時也有利于拓展農民的就業空間，降低農民生產、生活的成本與風險。目前，我國農村基礎設施建設面臨的突出問題是，農村基礎設施建設同全國性、區域性重大基礎設施建設配套性差，農村中小型基礎設施建設尤其成為薄弱環節。從韓國“新農村運動”的經驗和近年來我國加強農村中小型基礎設施建設的成效看，在“十一五”期間，要注意加強同國家或跨區域重大基礎設施相配套的農村基礎設施建設，并將加強農村中小型基礎設施建設，作為加強財政支農的重點。在具體實施時，既應該統籌考慮城鄉發展及其對中小型基礎設施需求的變化趨勢，注意有彈性地篩選出不同階段、不同地區增加農村中小型基礎設施建設的重點和優先順序，又要建立基礎設施的績效評價機制，加強項目管理和對建設過程的多方位監督。

（2）重視農村人力資本質量，明確各級政府義務教育的投資責任。我國義務教育發展的嚴重失衡是義務教育經費籌措方式的弊端造成的，要從根本上解決全國義務教育的區域差距和城鄉差距問題，必須在中央、省、市、縣、鄉鎮各級政府義務教育公共投資中，重點強化中央和省級政府的投資責任，改變當前這兩級政府在義務教育公共投資中比例過低的狀況。國家要制定義務教育最低財政標準，對低于財政標準的縣鄉，由中央和省級財政自上而下地通過建立規范化的轉移支付或專項補助制度給予財政支持，以此強化中央和省級政府對全國義務教育的宏觀調控能力，提高中央和省級政府對義務教育的財政供給水平。

（3）加強財政支農資源整合，提高農業財政政策績效。當前，國家財政用于農業的資金結構不合理，農民直接受益的資金比重不高。農民直接受益或者說農民得益較多的財政支出主要是支援農村生產支出、農業科技三項費和農村救濟費。這三項支出的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%.為了確保財政支農資源的有效利用，需要優化農業財政資金結構，改進農業財政資金的管理體制，加強部門整合、資源整合和項目整合，突出重點，加大向農村經濟社會發展的薄弱環節、關鍵領域、重點項目的傾斜支持力度。

參考文獻

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[論文摘要]我國現階段農村公共產品存在供給主體失衡、供給總量不足、局部供給不均衡、供給效率低等四個問題。解決農村公共產品供給困境要在分權的經濟運行體制和集權的政治體制的矛盾中尋求到一個良好的結合點，把政府的作用與市場機制的作用有機地結合起來。

一、農村公共產品及其供給機制

1，農村公共產品。公共產品，即在消費上具有非排他性和非競爭性的產品，“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”。農村公共產品是相對于農民或其家庭消費的私人產品而言，由農村社區集體共享其效用的產品，和一般公共產品一樣也具有非競爭性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出現農村由于市場失靈導致的公共產品供給的私人動力不足問題。農村公共產品按照消費非競爭性、收益非排他性以及外部性的大小可分為純公共產品和準公共產品。隨著農村市場經濟改革的不斷深入，農村經濟的發展對農村公共產品的依賴程度不斷增強，農民對農村公共產品的需求亦日益增加，加快提高農村公共產品的供給水平與效率成為推進“建設社會主義和諧社會”和“新農村建設”的正確選擇。由于我國不同區域農村的經濟社會發展水平和文化傳統差別很大，農村公共產品的供需要求比較復雜。因此，以某一個制度或某一種方式解決農村公共產品供給問題是不切合實際的，必須根據不同情況，因地制宜，探索符合我國國情的農村公共產品供給制度安排。

2，農村公共產品供給。我國的農村公共產品供給，特別是非純粹公共產品供給有很多不同于一般的公共產品，具有兩個重要的特點：一是受益的直接性，即“給誰辦事由誰出錢”。城市的公共產品供給一般由政府通過財政支出解決，而農村公共產品很多仍由農民自掏腰包以各種費的形式解決，這使得農村公共產品的消費具有很大程度的直接受益性。二是受益的范圍性，即“誰不出錢就不給誰辦事”。村作為一級自治組織是沒有穩定財力支撐的管理機構，農村公共產品的供給表現出“村民自治”與“一事一議”等特點，誰能拿出錢就給誰辦事，拿不出錢就不給辦事，公共產品的受益范圍被限定在具體的空間之內。

二、農村公共產品供給問題分析

1，農村公共產品供給主體失衡。

(1)供給主體單一。受政府政策、產權界定和自身素質等因素的影響，私人組織、第三部門等參與主體難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。

(2)供給主體錯位。一是上級政府在供給農村公共產品上的缺位。中央政府和各省、市、縣及鄉鎮政府在公共產品供給責任的確認、調整機制及分擔標準等方面，缺乏一個明確有效的分擔機制，隨意性較大。全國性公共產品，應當由中央政府提供和融資，但實際上這些供給責任多都推給了縣和鄉鎮政府以及村委會。二是鄉鎮政府在供給過程中的錯位。由于上級政府的缺位，鄉鎮政府承擔著與財力極不相稱的職能，支出負擔沉重，所掌控的公共財力勉強維持自身行政運轉，生產性公共支出難以保證。三是村民自治組織在供給過程中的困境。鄉鎮政府經常利用政治權威將屬于政府職責范圍內的公共產品的供給責任推卸給嚴重缺乏或根本沒有公共財政保障的村委會。

(3)權責不對稱。中央政府在下放事權的同時，并沒有相應賦予農村基層政府和社區足夠的預算資金。在現行的分稅制財政體制下，縣、鄉鎮區域內的公共需求由縣、鄉鎮政府提供滿足，而縣、鄉鎮政府的財源多來自本地經濟，在以農牧業為主的鄉鎮，產業的財政支持力極弱，財政增長極小。且零星分散難以征收。這種事權與財權的不對稱，使得地方政府憑借本級財政收入無力提供農村公共產品。

2，農村公共產品供給不足。

(1)供給總量不足。中央的財政支出規模尚不能完全滿足全社會日益增長的公共產品需求，雖然國家用于農村公共支出的財政支持力度正在不斷加大，但較之于基數龐大的農民群體，人均比率還是低得可憐。

(2)供給局部過度。在我國占人口60％的農民占有20％的公共產品資源這種窘境中，部分農村氣派的政府辦公樓與破舊的學校、寒酸的衛生院形成鮮明對照。

3，農村公共產品供給在區域間不均衡。

由于農村公共產品的特性，特別是在目前農村公共產品供給主要依靠地方財力支撐的情況下，這種區域間的公共產品供給不均衡尤為嚴重。并有一個值得我們更加重視的規律，公共產品建設上的地區差距要比經濟發展上的地區差距更大，并且還有進一步擴大的趨勢。

4，農村公共產品供給效率低。

(1)農村公共產品供給的配置效率低下。對于政府在農村公共產品供給效率的評價，在很大程度上取決于“為群眾辦多少好事”的考核機制需要，在供給行為選擇上，往往用符合絕大多數人的利益這一模糊概括去抑制農民的不同公益訴求，公共產品的供給難以全面提高需求主體的福利水平。

(2)農村公共產品投資管理效率低下。延用計劃經濟時代的財政支農體系使得支農資金以不同的名目由各個中央和地方部門支配，資金使用分散，交叉和重復等現象嚴重。對一些制度外財政收支缺乏嚴格有效的監督，還存在擠占挪用現象。資金到位率低。相當一部分資金被用于涉農部門臃腫的機構和人員開支，造成極大浪費。

三、農村公共產品供給困境的解困途徑

農村公共產品供給困境及解困問題本質上不是一個技術革新問題，而是一個制度創新問題。從根源上分析，農村鄉鎮村公共產品供給的困境歸根結底在于分權的經濟體制和集權的政治體制之間的矛盾，當然總根源還是生產力水平低的問題。由于經濟上的分權，地方政府之間形成了一種競爭機制。政府間競爭要求高質量的公共產品供給，但在集權政體中，地方可運用的政策工具很有限，只能通過擴大財政支出及直接參與微觀經濟活動來提高競爭力，迫使地方政府尋求制度外收入。這就加重了當地居民的負擔，引發政府和群眾之間的矛盾。

篇(7)

論文摘要：當前，制約“三農”問題解決的主要因素之一是農業資金的短缺，解決這一問題離不開資金的支持，都需要農村金融這一經脈的暢通。西北地區是我國“三農”問題最嚴重的地區之一，也是農村金融問題的典型地區。如何針對西北地區農村金融機構進行有效改革，具有重大的理論意義和現實意義。

從根本上解決當前西北地區農村金融中的突出問題，不能局限于對當前農村金融體系的小修小補，必須從農村金融體系的整體著眼，重新對農村信用社、農業銀行、農業發展銀行進行功能定位和調整。推行全面的農村金融改革，完善西北地區農村金融服務體系。

一、農村信用社的改革與小額信貸

農村信用社是我國農村金融組織的主體，是農村金融的主力軍。所以，改革和完善農村金融服務體系，應該從農村信用社開始，使其成為真正的農村金融主力軍。

1．農村信用社的職能定位和產權制度改革

現有農村信用社的改革和發展，原則上應根據不同地區經濟發展水平和農村信用社自身的經濟實力考慮其可能的發展方式。為此，中央銀行應制定相關的轉制標準，以規范其改制。一般來說，在經濟發展水平較高的地區，如：西北各大城市郊區，農村信用社的勢力較強，對這些信用社的重組，取消兩級法人制度，將若干經濟、金融發展水平相近的信用社合并組建、轉變為地域性農村商業銀行，實行股份制改造，與目前西北地區城市商業銀行的改造類似，可能是一種可行的和合理的選擇。

對廣大經濟發展水平一般的農村地區而言，如果農村信用社實力較強，可參考上述經濟較發達地區的做法，按照自愿選擇的原則，重組為商業銀行。貧困地區信用社的業務主要應是支持農民的生產經營活動和脫貧工作，帶有政策性業務的成分。因此，它們的出路可以是：轉變成股份合作制信用社或互助式信用社，或轉制成國家政策性銀行即農業發展銀行的基層網點機構。當然，后一種做法的前提之一是農業發展銀行應將國家政策性長期融資、短期融資和扶貧等政策業務完全擔當起來。此外，可以考慮降低或者取消貧困地區農村信用社農戶儲蓄存款利息稅，減征或免征貧困地區農村信用社城建稅、房產稅和土地使用稅。人民銀行西安分行與陜西省政府在陜西省楊凌農業高新技術產業示范區進行了財政貼息政策的有益探索，三年來財政共為農戶小額信貸貼息1000萬元，帶動信用社小額信貸、聯戶擔保貸款、農民自身投入和龍頭企業投入的資金達1.88億元，使示范區62.8%的農民直接受惠。

2．以擴大農村信用社浮動利率改革試點為契機,加快農村利率市場化進程

鑒于農村地區資金短缺，儲蓄成本、貸款和管理成本都較高的情況，應擴大存貸款利率浮動范圍。2004年10月28日，央行取消貸款利率的上限，這是一個令人鼓舞的貨幣政策手段。根據世界銀行研究表明，要實現農村金融機構的可持續發展，利率就必須能夠覆蓋儲蓄和貸款的管理成本、行政成本、違約成本、機會成本等。如果不推行貸款利率市場化，各正式金融機構、非正式金融機構，相互之間就不能展開充分的競爭。另外，根據當前存款利率市場化試點經驗，小幅度放開存款利率是無風險的，因為金融機構的變相高息吸儲在許多地方已經是公開的做法，農戶和企業可以直接從中受益。據統計，到2004年9月末我國最早進行信用社改革試點的8個省市農村信用社的資本充足率為7.38%，比改革前大大提高。

3．大力推行小額農業貸款

小額農業貸款，大有可為，這是很多農村信用社用實踐得來的經驗。國家在農村最主要的兩項金融政策是信用社小額信貸和支農再貸款，這正是通過信用社來執行的。2002年初召開的中央農村工作會議提出必須高度重視農民增收問題，并要求農村金融部門要改善金融服務，要求信用社“積極推行農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款方式”。農村信用社全面推行農戶小額信貸意義重大，它將促進信用社端正經營方向，轉換經營機制，豐富信用社的真正內涵和完善其體系，而且有利于緩解農戶貸款難問題，有利于抑制高利貸，促進農村金融發展和社會穩定?！督鹑跁r報》2002年1月22日報道，西北五省區農村信用社到2001年末，共發放給農戶貸款244億元，開辦小額信貸的農村信用社占五省區信用社總數的68%，開辦聯保小額信貸的占總數的39%,這兩種貸款合計余額為39億元，本息收回率平均在85%以上。加大對農戶小額信貸的支持和服務，是一個積極的、可喜的趨勢。

二、加強農業發展銀行政策性支農的作用

市場經濟并不是萬能的，市場機制下的“市場失靈”將使農業這個弱質產業和基礎產業處于十分不利的地位。因此，國家必須采取措施加以保護，其中利用政策性金融實施保護是重要舉措，是其它方式和渠道不能替代的。在目前西北農村經濟發展面臨極大困難的新形勢下，應該加快中國農業發展銀行的改革，充分發揮其作為發展農業和農村經濟的政策性金融的功能。

1．完善農業發展銀行的資金籌措渠道

中國農業發展銀行應逐步減少對中央銀行的依賴，改變目前資金來源渠道過窄且不穩定的現狀，逐步拓寬融資渠道。其一是增發農業金融債券，從金融市場籌集資金。發行金融債券是規定中農業發展銀行資金來源的主要部分。為了保證農業發展銀行債券的順利發行，可以考慮規定商業銀行存款增長的一定比例或者強制要求保險公司的一部分資金必須用于購買農業發展銀行的金融債券，并由中央銀行予以保證。其二是允許農業發展銀行公開向社會發行中長期農業開發建設債券，籌集個人、企業手中的大量社會資金。其三是將郵政儲蓄機構從農村吸收的存款通過中央銀行劃歸農業發展銀行使用。其四是把國際金融機構，特別是世界銀行、國際開發協會和亞洲開發銀行對我國的農業貸款項目和扶貧開發貸款，統一由農業發展銀行進行轉貸。其五是統一國家支農資金的管理，特別是國家預算撥款用于農業的資金和其他用于發展農業的專項基金，都必須存入農業發展銀行。

2．擴大農業發展銀行的業務范圍

目前，農業發展銀行應在繼續支持糧食企業按保護價收購糧棉油等主要農副產品的同時，通過農業政策性貸款的信貸投向，在農業產業布局和農業區域布局上對農業發展進行重新規劃與調整，達到幫助農業和農村經濟結構調整的目的。農業發展銀行尤其要擴大農業開發貸款，把主要力量放在增強農業發展后勁上，使農業發展銀行真正成為農業“發展”銀行。

第一，農業發展銀行的支持重點應從流通領域轉向生產領域，擴大對農業生產環節的貸款。一是支持以農田水利建設為中心的農業生產條件的改善。特別是西北農村干旱地帶的農田水利基礎建設。二是支持農業產業化和土地適度規模經營。注重支持西北各地有地方特色的農產品項目。三是作為信貸扶貧的主力軍，農業發展銀行應對西北貧困地區的各種扶貧經濟實體進行支持，特別是那些既和本地資源相結合，又能吸納大量勞動力就業的資源開發型和勞動密集型的企業。

第二，強化對農業服務領域的資金支持，尤其是對農業科技開發和推廣的資金支持，為農村經濟發展插上科技的翅膀。農業發展銀行首先應為發展農村職業技術教育、農業開發組織等提供資金支持。西北農村地區嚴重缺乏科技人才，通過科技教育投入，為西北地區農業和農村經濟的發展培養一大批科技帶頭人和合格勞動者。其次，根據市場需求信息，對具有比較優勢和發展前景的西北地區新、優、名、特產品的生產和銷售給予大力支持，并通過加大對農業科研經費與農業科研成果鑒定轉化的政策性信貸投入，提高農業科技進步在農業經濟增長中的貢獻率和農產品的科技含量，降低生產成本，提高農產品的品質和市場競爭力。

第三，支持農村生活基礎設施建設，提高農民生活質量。主要是以公路、電網、供水、通信為重點的農村生產生活設施的建設。農村基礎設施建設的發展，可以大大改善農民的生活環境，促進城鄉平衡發展，提高農民的生活質量，提高農村社會化、現代化建設水平，而這種環境的變化又可以吸引更多的人才、資金、項目，使農村的農業和非農業都得到迅速發展，農業發展銀行可以分享到農村發展帶來的好處。

第四，支持西北地區農村的生態建設。加大農村能源生態農業示范工程建設以及生態資源保護的投資力度，合理開發利用自然資源，保護生態環境，加快水土整治，退耕還林還草，防風固沙，促進農業的可持續發展。

三、中國農業銀行的改革要支持農業發展

中國農業銀行的改革應該著眼于支農，為了滿足西北農村地區的金融需要，就應該從三個方面加以改進：首先，由于西北地區農業的明顯弱質性和“三農”的特殊性，完全商業化的正式金融機構必然不能夠滿足農村的金融需求。因此，主要為“三農”服務的中國農業銀行的商業化改革就不應該與其他國有商業銀行采取相同的模式，必須是“有限度”的商業化，即中央銀行把中國農業銀行的贏利性指標壓低，以便于補貼其從事“三農”業務所帶來的必要虧損；另外，中央銀行還可以設立專項貸款，作為支持中國農業銀行的信貸資金。其次，中國農業銀行應該切實建立恰當的激勵約束機制，加強對農村經濟主體的信息掌握，增強對農村經濟主體的貸款力度。第三，要完善和規范中國農業銀行設在縣及縣以下農村經營網點的金融服務功能，取消單純吸儲的網點。

在農村金融與經濟的漸近式改革中，只有充分認識到農村金融在農村經濟發展中的重要地位，抓住我國市場化改革這條主線，才能使農村金融和西北農村各項改革更加有效。農村金融發展，需要社會方方面面按照統籌城鄉發展的要求，采取更直接、更有力的政策措施保護農業，發展農村，增加農民收入，才能夠共同建設一個全面小康的和諧社會。

參考文獻：

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