城市化管理精品(七篇)

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篇(1)

一、體制制約了*、*的發展

城市化之前，*、*兩區已形成雄厚的經濟基礎，但行政管理體制卻相對落后，嚴重制約了兩區乃至全市的社會和經濟發展，主要表現在以下幾個方面：

（一）管理層級過多

城市是市政建設、經濟發展與人口都高度集中的區域，具有面積小、聚集性強的特點。世界各大城市基本上都實行一級政府管理的體制，由職能部門對轄區實行集中、垂直和統一管理。但城市化之前，*卻有三級政府：市政府、區政府、*、*兩區還下轄鎮政府，一級政府可以承擔的職責由兩級政府共同承擔，延長了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現各層級之間職責不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財力被用于支撐區政府的運作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮政府的費用，致使行政成本長期居高不下。

區鎮兩級政府共存的體制，削弱了區域發展的后勁。對比*和東莞兩市，這一結論十分明顯。就整體而言，無論是綜合實力，還是城市的規劃、建設和管理水平，乃至對周邊地區的輻射能力等各方面，*都明顯占優勢。然而，具體到鎮一級的發展，雖然**、*兩區各鎮更具有毗鄰香港的地理優勢，而且，行政級別較高，對人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優勢，取得較大的發展之外，其余許多鎮與東莞的鎮相比，可謂相形見絀。其中的一個重要原因是*實行市區鎮三級政府架構，而東莞實行的是市鎮兩級政府體制。

（二）鎮政府的行政體制不適應城市管理的需要

*和*兩區無論在城市建設、產業結構、經濟發展水平和人口規模，都呈現出較高的城市化特點，而屬于農村行政架構的鎮政府體制卻遠遠落后于管理的需要，形成了體制。

雖然鎮政府設立了許多與上級政府對應的機構，但不少機構往往只有一名工作人員，干部身兼數職的現象十分普遍，或者是一個機構多個牌子、多種功能。鎮級行政體制機構不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產品與服務的能力都非常有限。

與此同時，*、*的戶籍人口僅占總人口的9.6%，根據戶籍人口配備行政編制根本無法承擔繁重的管理任務。為了擺脫這種被動局面，各鎮政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質不高、責任感不強、短期行為嚴重等問題，影響了管理水平的提高。

（三）村委會承擔社區社會管理的責任

*、*兩區的村民委員會承擔著本村范圍內的綜合管理責任。在以農業為主的時期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經濟高度發達，城市化、工業化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問題。

村委會成為新的管理層級。經濟比較發達的村，為了保平安，供養了一個龐大的治安隊，為了保持環境衛生，維持了一個龐大的保潔隊伍，為了保證日常工作的開展，有一個龐大的干部和工作人員隊伍，有些村的公共管理開支每年高達上千萬元。村委會的管轄范圍過大，權力過大，等于在管理鏈條中又增加了一個層次，成為“三級政府，四級管理”，其副作用顯而易見。

村委會的管理權責不清，依法無據，容易出現無序管理現象。*、*兩區的村級經濟都比較發達，許多村已發展成為初具現代化規模的城區。但是，區鎮政府對村級管理基本上是持“誰家的孩子誰家抱”的態度，讓村委會承擔起本村范圍內的管理責任。村委會是村民自治組織，其法定職能是負責管理村民內部的事務，在沒有法律依據的情況下，被賦予全面管理轄區的職能，加上沒有清晰的權責界定，以及村干部的素質良莠不齊，容易出現無序管理等現象。

村委會管理形成隱性的社會成本。村委會在本村范圍內擁有全面管理權力的同時，也承擔了龐大的管理費用和基礎設施建設的費用，只能從農民口袋里掏錢，或者以各種名目亂收費，形成一種隱性成本。社會的綜合管理成本并沒有因此而減少，反而因為無序和不公開而增加。

村委會行使超經濟強制的措施，不利于集體經濟的規范發展。村委會實行的是行政管理與企業經營合一的體制，村委會往往通過鄉規民約，把社會管理的目標與經濟利益目標捆綁在一起。譬如，鄉規民約規定，有違反計劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經濟的手段強化社會管理的力度。這種管理模式似乎簡單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農村集體經濟組織的規范化管理。

發達的經濟基礎與落后的上層建筑不斷發生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個*發展的瓶頸。同時，*的發展與資源短缺的矛盾也越來越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開發的土地又幾乎都是*、*的農村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進城市化。

二、城市化后的新情況和新問題

經過一年多的努力，*、*兩區的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：

一是撤銷鎮政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區政府的派出機構，理論上，*已成功減少了一級政府，變市區鎮三級政府為市區兩級政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎。

二是在撤銷村委會成立社區居委會，有利于社區的規范管理。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織，具有明顯的“村民特點”，無論是選舉人、被選舉人還是服務對象都非村民莫屬。而社區居委會作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區特點”，其選舉人、被選舉人和服務對象都是轄區居民。*、*兩區的人口以非戶籍人口和新移民為主，社區居委會的體制更有利于擴大基層民主，更符合兩區的實際。

三是將集體土地轉為國家所有，增強了全市經濟發展的后勁。在城市化的過程中，通過將村民轉為居民，撤銷村委會改為居委會，以及經濟補償等辦法，*將*、*兩區的土地從農村集體所有全面轉為國家所有，增強了政府調控經濟和管理城市的力度。

實踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮一街道”，“一村一社區”的模式進行，所以，牌子換了，管理體制和運行機制還沒有發生質的變化。隨著時間的推移，一些深層次的矛盾和問題開始出現。

（一）城市管理力度下降

鎮政府根據鎮人大通過的本級行政區域內的經濟和社會發展計劃，管理本行政區域的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，鎮政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。

*直接把鎮委的牌子改成街道黨工委，把鎮政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構承接原來鎮政府的管理責任。理論上，這種管理模式可以說是將原來由鎮政府一級的管理提升到區政府一級的管理，加強了市政府對*、*兩區的管理力度。但實際上，在城市化之初，在鎮政府退出歷史舞臺之后，區政府的管理并沒有完全到位，真正承擔起管理責任的是街道辦事處。

街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區政府的派出機關，負責直接處理城市的公民事務。根據《城市街道辦事處組織法》，設立街道辦事處的目的是加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系。街道辦事處的任務是：（1）辦理市、市轄區人民政府有關居民工作的交辦事項；（2）指導居民委員會的工作；（3）反映居民的意見和要求。顯然，無論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠遠不如鎮政府，簡單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區的綜合管理力度不但沒有得到相應的加強，反而被削弱了。如果說，原來的鎮級政府的行政體制不適應社會經濟發展的新形勢，是“老馬拉新車”的話，那么，簡單地以街道辦事處代行原來鎮政府的管理職責，可以說是“小馬拉大車”。

（二）社區居委會難堪重任

*、*兩區管理的重點和難點都在社區，但是，與兩區的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區普遍面積大、人口多，部分經濟發達的社區，其經濟規模和人口規模不亞于內地的一個縣城。

社區居委會作為群眾性自治組織，既沒有執法的職能，又沒有行政處罰權，無法對龐大的社區實施有效的管理和服務。

（三）新的社區投入機制尚未形成

在城市化之前，村委會負責對轄區進行綜合性管理。在花錢買平安的思想指導下，為了營造一個穩定的社會環境，促進經濟的發展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區的管理。城市化之后，關于股份公司如何分攤轄區管理費用問題，相關各方存在較大分歧，絕大多數股份公司不愿再像過去那樣承擔過重的管理責任和費用。這樣，舊的投入機制面臨了嚴峻的挑戰，新的投入機制又沒有建立起來，長此以往，新成立的社區將會面臨無米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲區

*的城市化有三年過渡期。在過渡期內，城市化后新成立的社區居委會仍參照村委會的辦法進行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說，新的居委會成員都全部由原村民組成。

過去，考慮到區域總體發展以及因此而可能給所在的村帶來的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內的基礎設施建設和社會管理。城市化之后，新的居委會只愿意承擔原村民聚居地的管理責任和費用，其他居民的居住區將會相對被忽略，從而形成一些無人管理的盲區。

街道和社區是城市管理的最基層的兩個環節，上述問題的存在，影響到*、*兩區綜合管理水平的提高。

三、深化改革，推動城市化向縱深發展

城市化涉及到方方面面，在從農村管理體制向城市管理體制轉變過程中，有些問題可能無法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應通過進一步推動城市化的進程，通過深化改革解決改革中出現的新情況和新問題。

（一）調整區政府的工作思路

改革開放以來，*、*都以經濟建設為中心，并取得了令人矚目的成績。在經濟發展已到了相對飽和狀態的今天，當很多社會問題，特別是管理方面的問題和矛盾已日益尖銳的時候，兩區政府應與時俱進，工作重心應由發展經濟向管理社會轉變，把工作的著重點轉到城市管理和社會管理上來，把主要精力和資源放在治安、環境、衛生、教育、社區建設和社區管理、民生，以及其他與市民利益關系密切的事務上來，以管理促發展。正如廣東省委書記張德江在*視察社區建設時指出的那樣：“各級黨政領導要高度重視社區工作，區委、區政府主要領導要把社區工作當作自己的主要工作之一?！?/p>

（二）進一步明確街道辦事處的職能

目前，*、*的主要問題已經從人民不斷增長的物質需要與落后的生產力之間的矛盾，轉化為已經相對富裕的物質生活與相對落后的文化生活、社會管理和公共服務之間的矛盾。如果說，過去鎮政府把主要精力放在抓經濟建設是恰當的話，那么，在“撤鎮設街”之后，街道辦事處應徹底退出具體的經濟活動，也不再負責城市建設，應把公眾事務、社區建設、社區管理和社區服務作為自己的基本要務。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務，管理好社區，把社區建成和諧社區，才能真正做到“固本強基”，黨的執政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。

（三）適當調整街道辦事處的規模

為了解決街道辦事處的體制與其承擔的管理責任不對稱問題，有必要適當調整街道辦事處的規模?！稄V東省設立街道辦事處標準》對設立街道辦事處提出了人口、城區面積和財政收入三個指標，其中，最高的指標分別為常住人口4.5萬人、2.5平方公里和250萬元財政收入。按照這一標準，*、*兩區每一個街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區面積88平方公里，人口88.68萬，20*年GDP達246億元，稅收總額21.17億元，無論是經濟總量還是人口規模都相當于內地的大城市。以一個街道辦事處的架構管理這樣的經濟和人口規模的區域，顯然不堪重負。可見，適當調整*、*兩區的街道辦事處的規模已迫在眉睫。可以考慮，以20-30萬常住人口作為*、*調整劃分街道辦事處的標準。

（四）嚴格控制街道辦事處的行政成本

把街道辦事處適當劃小，有利于細化管理，這是毫無疑問的。但是，如果不轉變職能，只是簡單劃小規模，勢必帶來行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經常要開展各種突擊性、運動式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數只有325人，但干部、職工人數達2611人，20*年僅行政開支和社會管理成本就高達29940萬元。如果把龍華街道一分為三，每個街道仍可分得管理費用約1億元，而特區內街道辦事處的年費用約為2000萬元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當增加行政管理人員編制的同時，如果注意對其他財政供養的機構和人員總量嚴加控制，并真正做到精打細算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區建設和管理。

（五）把股份公司從社區居委會剝離出來

由于歷史的原因，*、*兩區的社區居委會基本上是與集體股份公司實行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說是孿生兄弟，是典型的企業辦社會和社會辦企業，帶來了不少弊端：一是居委會領導與股份公司領導交叉任職，在以經濟建設為中心的思想指導下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財物等各方面都與社區居委會交織在一起，企業承擔了大量的社會管理事務的開支，無法實行規范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會選舉，通過控制居委會掌控股份公司的資產，給居委會的換屆選舉和日常的管理帶來新的問題。最近，番禺區太石村罷免村委會主任事件的本質，就是個別人為了一己私利把經濟問題政治化。如果把股份公司從社區居委會中徹底剝離出來，就能有效地鏟除經濟利益沖突的土壤，從根本上避免經濟利益之爭演變成政治性事件的可能性。

（六）徹底解決社區居委會行政化問題

根據《城市居民委員會組織法》，居民委員會是群眾性自治組織，其職責包括：辦理有關居民的公共福利事項；向當地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求；動員居民響應政府號召并遵守法律；領導群眾性的治安保衛工作；調解居民間的糾紛。但實際上，社區居委會承擔的社會公共管理事務越來越多。民政部《關于社區建設情況的報告》指出：“據不完全統計，目前，社區承擔著社會治安、社會救助、就業再就業、計劃生育等100多項管理和服務工作，社區已成為城市社會建設和管理的重要組成部分?！毕鄬τ诟骷壵o社區居委會委派的任務而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務，在各級、各部門的工作紛紛進社區的形勢下，社區居委會往往只能犧牲后者而保證前者，社區居委會行政化已嚴重到足以改變其群眾性自治組織性質的程度?？梢哉f，當前社區居委會最大的問題就是行政化問題。把社區居委會變成一個管理的層級，顯然不是我們的初衷，因此，應該把龐雜的社會公共管理事務從社區居委會的日常工作中剝離出來，還居委會群眾自治組織的本來面目。

（七）成立社區工作站

從社區居委會剝離出來的政務類工作要有一個承接的載體，一個比較可行的辦法是成立社區工作站。目前，各地的社區工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區工作站是社區居委會的工作機構，兩者是領導和被領導的關系；二是專干模式，由基層政府或街道辦事處出錢聘用社區專干，并與社區居委會成員一起辦公；三是條屬模式，社區工作站是各政府職能部門在社區分別設立的辦事機構；四是分設模式，社區工作站完全獨立于社區居委會，兩者是并行的組織，分別擔負不同職能。四種模式各有特點，也各有優劣。在決策時，常常沒有十全十美的方案，需要我們根據實際情況，在各種有缺陷的方案中進行抉擇。如果僅僅從運作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對解決社區居委會行政化問題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會的政務類事務。比較而言，條屬模式容易形成多頭進社區之后的分割局面，不利于整合資源。分設模式的概念是由政府在社區設立工作點承辦政府在社區的工作任務，權責分明，既能徹底解決社區居委會行政化，增強其自治的功能，又能最大限度地整合社區資源，加強政府在社區的工作力度，可以說是一個較為理想的模式。

（八）合理劃分社區

《城市居民委員會組織法》明確規定，居民委員會一般以100-700戶居民為范圍。據統計，截至20*年底，全國共有社區居委會77884個，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。*、*平均每個社區的人口達到2.12萬人，龍華街道辦事處的民治社區更高達約20萬人?？紤]到*人口結構的特殊性，可以按3000戶（按一家四口算，每個居民委員會的規模約12000人）的標準重新劃分社區居委會。

（九）嚴格控制社區管理成本

社區細分的必要性毋庸置疑，問題在于如何控制管理成本，否則將會造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個方面著手控制管理成本：

1、把社區居委會還原為群眾自治組織后，居委會委員的崗位不再作為一個工薪職位，只拿少量的補助，不領取工資，居委會的運作成本自然會大幅下降。

2、一個社區工作站服務若干個社區，以較小的社區居委會規模達到細化管理的目的，以一個社區工作站服務若干個社區居委會的體制，謀求最大限度地整合社區資源，從而達到控制管理成本的目的。

3、在增設社區居委會時，充分利用原有的組織和架構。譬如，在增設社區居委會時，盡量與原有的物業小區相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵業主委員會成員通過選舉兼任社區居委會成員。由于這些社區擁有一定的資源優勢，所以，只要給予其適當的補助就能夠維持一個新的社區居委會的運作，從而達到以最小投入實現最大效益的目的。

4、社區建設和社區管理也要厲行節約。*、*兩區的社區比特區內的社區要復雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實。但是，不可否認，兩區的社區在開展工作的過程中，也有不少可節約的空間。據調查，特區內的社區，一年的經費平均是51.7萬元，而*區的城市化社區的費用卻高達481萬元！如果現有的經費一半用于社區居委會，一半用于社區工作站，再將現有的社區一分為二，那么，每個社區每年仍有120萬元經費，仍遠高于特區內的水平。此外，通過開展社區居民互助和公益性勞動等方式，也能大大減少社區開支。

（十）擴大基層民主

*、*兩區的人口結構與全市一樣，戶籍人口與非戶籍人口的比例嚴重倒掛，達到約1：10左右的水平。在社區居委會的選舉中，占人口絕大多數的非戶籍人口被剝奪了選舉權和被選舉權。為進一步推進基層民主建設，同時，也為了提高這個龐大群體對社區的認同，應有計劃、有步驟地讓他們參與社區選舉。衡量的標準應該簡單易操作，公平無異議，可以考慮以他們在當地合法居住的時間（以辦理暫住證的時間為準）作為重要的參考因素。

（十一）建立穩定的社區經費投入機制

據調查，*區每年投入社區的經費達6.6億元，其中，區財政投入占5%，街道投入占5%，社區居委會自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過渡期滿后，股份公司是否能夠繼續承擔這一部分費用成為一個很大的問題。因此，應未雨綢繆，盡快建立和健全兩區的社區經費投入機制。

1、區政府應將社區建設和社區管理的費用納入區財政預算，作為社區建設和社區管理資金的主要來源。區政府的投入是社區建設和社區管理最重要、最有保障，也是最合理的經費投入渠道。

2、各街道辦事處將其可支配財力的一部分直接撥付到社區，作為社區建設和社區管理資金的重要部分。街道辦事處作為區政府的派出機構，代表區政府具體負責組織和開展社區建設與管理。因此，街道辦事處應以社區建設為己任，把資源盡量向社區傾斜。

3、各社區的股份公司應在社區的基礎設施建設中貢獻自己的力量。條件較好的股份公司應一次性劃撥足夠的物業，條件較差的股份公司也應有一個計劃和時間表，提供用于社區管理和服務的物業。

4、各社區應通過廣泛開展社區服務，籌集部分資金。隨著市場經濟的發展，人與社區的關系將越來越密切，對社區服務的要求也會越來越高，社區服務有非常廣泛的發展空間。社區居委會可以適當開展一些可收費的項目，作為社區經費的補充來源。

篇(2)

【關鍵詞】城市化；消防安全；管理

1.我國城市化進程中消防安全管理存在的問題

1.1城市消防基礎設施不完善

在我國的城市化進程中，城市的消防基礎設施的建設存在著很多不合理的地方。比如在市區消防車通道或者建筑防火區亂搭亂建。一些城市的消防設施布局隨著城市化的發展而逐漸不適應其規劃布局。尤其是倉庫、碼頭等人員聚集的地方放置危險物品。在城市化進程中，消防站的基礎設施不能達到規定要求，由此導致火災發生時不能及時到達現場進行救災。另外，城市消防供水管道比較小，沒有足夠的水壓，不能很好的滿足消防滅火需求。市政消防栓少，間距大，有的管道因為破舊而影響消防供水。

1.2城市消防監管力度不夠

在消防執法監督中，具有很強地方性的消防工作會受到一些人為因素的影響，導致對不同的執法對象所運用的執法標準也不同。消防技術規范以及相關的法律法規要求消防部門嚴格監督，而在實際工作中有可能存在執法不嚴的問題，不能落實依法執法的工作理念。一些地方的消防部門的執法比較隨意，只靠經驗而不按照法律法規辦事；還有一些地方并沒有按照執法程序執法，以至于出現以罰代改的情況。有的消防部門的執法人員在執法過程中存在違法違規行為，這也嚴重的影響了消防監管部門的形象。

1.3消防通信技術不發達

一些地方，特別是中小城市的通訊技術不高，火警電話線路少，出現火災時要電話周轉，不利于及時撲救火災。一些中小城市還采用人工接警，效率不高，接警、出警時間較長。由于城市接警調度的程序比較多，時間長，這樣一來就容易影響消防救火時機。城市消防單位和一些重點消防保護單位之間缺少火警調度專線，比如與城市交通部門、醫院、供電局等等之間沒有接通專線，這阻礙了快速的接警以及消防車的出動。與此同時，消防使用的無線通信技術不完善，無線通信設備的發射功率不高，缺少大范圍的覆蓋能力使其沒有很強的抗干擾能力。當火災發生時，消防中隊在現場使用無線設備通話因質量問題給現場指揮帶來了困難，導致救災滅火時無法順利開展救援工作。

2.城市化進程中消防安全管理對策

2.1加強城市消防基礎設施的改造

當前，我國在城市化進程中的消防基礎設施建設程度不高，尤其在不發達的中小城市表現得更明顯。因此，城市在進行規劃建設時需要吸收借鑒其他地區的先進經驗，嚴格審核監督消防設施基礎建設，按照消防建設管理規定布局城市公共消防設施。政府要加大消防設施建設投資力度，使消防設施建設能夠跟上城市化發展速度，從根本上遏制消防基礎設施落后帶來的火災隱患，將城市消防救災能力進一步提高。各個城市需要根據自身的實際情況，在改造城市消防基礎設施的同時，提升建筑的防火等級。有計劃、有步驟的改建不符合城市消防建設規范的建筑場所，加強對火災隱患危險區域的消防管理。另外，改造好城市消防用水設施，保證消防通道的暢通。

2.2加強城市消防監管工作

消防監督部門需要加強自身隊伍的政治思想工作建設，通過政治思想工作提高消防隊伍的管理水平。具體來說，消防管理部門要經常有針對性的開展思想政治工作學習會議，貫徹落實黨和政府對消防工作的政策方針，強化消防隊伍法制觀念。消防部門必須切實樹立為民服務的思想，在消防管理工作中履行為民服務的理念。并且，消防部門的領導還應該掌握好消防監管人員的思想動態，及時針對存在的問題開展政治教育，讓政治思想教育服務好消防監管工作，加強消防隊伍的職業素養。消防監管部門要完善監管制度，建立消防監督警務公開制度，利用有效的制度監督消防隊伍，在消防監督工作中建立量化考評機制，將其納入消防監管以及執法工作中，對于消防監管人員的檢查執法進行具體的量化考評。在消防監督管理工作中，消防部門需要整治紀律作風，嚴格要求消防監管人員的工作態度，對于思想作風有問題的監管人員要加強教育，或者在必要時進行處分。如果工作出現了問題，就需要對癥下藥，不但要及時處理，還必須對責任人給予一定的處理。而對工作中表現出色的人員要給予獎勵，以此樹立積極的工作氛圍。

2.3利用科技手段提高消防工作效率

當前，隨著社會科技的不斷進步，將高科技手段運用于消防救災工作中具有重要的意義。以科技強警是當前城市化進程中提高消防救災工作效率的保障。消防部門利用科學技術來提高工作效率，通過數字化的計算機管理系統對消防救災工作實施監督指揮，并提出科學的預測和解決方案。將高科技運用于小安全監督工作，引進新技術、新設備，提高火災預防工作能力。但是，消防部門必須根據自身的實際情況而定，切不可以此來追求檔次，造成新的浪費。

【參考文獻】

篇(3)

一、加大城市管理力度，進一步提高城市管理水平

20*年，我們以城市環境綜合整治為總抓手，加大了城市管理力度。一是為進一步推進相對集中行政處罰權，成立了城市管理行政執法局，將城管綜合執法大隊更名為城管行政執法大隊，并壯大了執法隊伍，添配了執法裝備，使城市管理綜合執法水平得到加強。為規范執法行為，又制定了嚴格的考核辦法，逐街逐路，定員定崗定責，嚴格獎懲兌現，使執法隊員的責任心加強，嚴重影響城市市容市貌的城市頑疾得到規范和遏制，城市秩序明顯好轉。二是按照“建養分離，事權分離”的原則，對園林處、環衛處進行了作業方式改革，將環衛道路保潔、園林養護管理任務推向市場，實行公開招投標，推動市政公用設施管理向企業化管理、市場化經營、產業化運做的模式轉變。環衛處對*以來老城區以外新增城市道路共計50萬平方米的道路保潔進行了分段招標。園林處對老城區和產業區起步區段*萬平方米的綠化管理進行了公開招標。通過市場化運作，精簡了機構，提高了效率，激發了工作人員的責任意識和危機感，提高了道路保潔質量和園林養護管理水平。

二、加快城市基礎設施建設步伐，增強城市的載體功能

*區加大了對城市建設資金的投入力度，城市基礎設施的承載能力有明顯的提高。今年，我們主要投資建設了以下工程：一是城市道路建設工程。（1）*路翻新工程。由*設計院設計，全長2300米，寬9米，共拆除原涵洞2300米，工程總投資2500萬元。目前，暗渠翻新工程已完工。路面造面工程春節后馬上進行。（2）*路整體改造工程。由*城建設計院根據清華大學對*路及**路兩側整體改造的總體規劃進行設計。道路工程全長*米，主路寬*米，雙向八車道，兩側人行道各寬5.5米，全用花崗巖鋪設，兩側路燈采用國內先進的燈光設施，所有管線全部入地，工程總投資*萬元。目前，工程已基本完工。二是園林綠化工程。（1）*廣場及*綠化帶工程。*廣場及南北延伸綠化帶總面積*萬平方米，總投資*萬元，由*園林設計院設計。目前，已完成廣場綠化和綠化帶建設，廣場硬化、鋪裝及廣場、綠地內的景觀、管理房基本完工。主體雕塑、草坪燈、噴泉正在抓緊設計、施工。（2）南、北工業區綠化工程。*區綠化是今年綠化工程的重點。對*區的*路進行了高標準綠化，栽植各類喬灌木*萬株，綠化面積達*萬平方米，完成投資*萬元。同時，對起步區出現的殘樹斷壟，缺土少苗部分，進行回填、補植常綠樹、撒播草種，進一步鞏固了綠化效果。三是基礎設施配套工程。（1）熱電廠及供熱工程。熱電廠由*投資建設，總投資*元人民幣，年發電*度，提供*萬平方米的供暖熱源。目前，已完成土建投資*萬元，其中主廠房投資*萬元?；囬g、加壓泵站、水塔、煙囪、破碎車間和干煤棚主體工程已完工。供熱工程由*設計院設計，工程項目設計供熱能力為*萬平方米，總投資*萬元，需敷設主管道*公里，建設*個分配站。目前，主管線已全部敷設完畢，占地*畝的首站建設主體工程已完成，二級管線改造基本結束；*分配站，已完成*個，各分配站鍋爐房已經確定，居民室內設施改造正在進行之中。（2）天然氣管網工程。天然氣工程是市政府的重點工程，由市政府統一投資，*區負責規劃、設計、施工建設，并協調地上附著物補償及拆遷工作。我區段工程總投資*萬元，需敷設主管道*公里，需挖掘回填土石方*萬立方米，現已基本完成。四是工業、生活污水管網敷設工程。（1*工業區一期污水管網和兩次穿越*工程。將南區的污水經自來水廠和東關兩次穿河底送到工商分局門前，沿*河綠化帶直穿*小山和*高速至*總排污管網，目前，工程已完工。（2）*發展區排污工程。該工程自*向北至*廠北側，向東穿高壓走廊綠化帶，再過*路，接入*區總排污管，該工程已完工。（3）*河城區段河床污水截流工程。該工程從*河到*街東端敷設一條長*米，直徑為500—800cm的水泥管，將5處長期向內夾河排放生活污水的排污口全部接入主管道送到總排污管網，徹底結束老城區雨污混流、污水排放至*河的歷史。該工程已經施工完畢。（4）全長3500米的南區污水二期工程。該工程經*區沿*路到*河東岸沿河向北至*以北段，已開工建設。

三、加快舊城改造及房地產開發建設步伐，切實改善居民的居住條件

在給廣大居民創造良好的生產、生活環境及便利的出行條件的同時，為徹底改善居民的居住條件，*年，我區主要做了以下幾方面的工作：一是*村整體改造工程。我們在*年將芝陽村整體拆遷的基礎上，進行了整體改造。重點建設了*萬平方米的回遷房，用于安置*村回遷戶*和連城路改造涉及的回遷戶*戶。目前，*萬平方米回遷房已基本完工。二是吸引外資，進行房地產開發，高標準建設配套設施齊全，功能完善的住宅小區。*年，我區主要是進行了*小區等開發建設，總開發面積*萬平方米，總投資*萬元。通過舊城改造和房地產開發建設，城市住宅檔次都有了較大提高，城市居民住宅條件得到大大改善。

四、積極加強小城鎮建設。

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【關鍵詞】城市化；流動人口管理；問題；對策措施。

隨著我國城市化的快速發展，人口流動將變得越來越頻繁，加強對流動人口的管理和服務是促進社會管理的重要保障。人口管理是社會管理的基礎，各級黨委政府并加強社會管理問題的研究，并將流動人口的管理作為常態化的日常重要議程。

1 前流動人口的基本現狀和特征。

工業化和城市化進程必然帶來人口的頻繁流動，而社會和經濟發展到一定程度肯定存在人口流動增加。我國目前正處于經濟迅速發展階段，經濟運行中的市場配置必然要求不同產業和地區間的生產要素的流動。

改革開放以來，城市化進程不斷向前推進，流動人口發生了許多新變化：

1.1 流動人口總量劇增，絕對比例增加。

經濟社會的告訴發展必然會導致人口的頻繁流動，是社會化和城市化的必然產物。根據國家統計局的數據顯示，全國31 個省、直轄市、自治區2010 年居民居住地和戶口登記地半年以上不一樣的人口高達2億6000 多萬人，相比2000 年的全國人口普查數據增加了80%。并且全國人口中流動人口比例正在高速增加，2010 年占到了近20%。一些經濟發達地區外來人口大大超過了本地常住人口，如廣東省深圳市流動人口高達80%多；二、以青年為主，流向趨于廣泛。隨著城市化進程的高速發展，我國流動人口分布已形成了以東部沿海地區重心，內陸較發達城市為中軸，西部中心城市為聚集點的格局，并且流動人口以80 后、90后青壯年為主；三、流動頻率增強，管理難度加大。由于我國人口隨著信息化、工業化、城市化發展遍及每一個角落。勞動著在選擇工作地點時會綜合考慮工資福利、工作環境、時間、交通等，以及對家人的照顧方面等因素，導致人口流動頻率明顯加快，監管難度越來越大。四、教育素質偏低，責任意識薄弱。雖然我國隨著九年義務教育開展和人們對教育的重視，流動人口的受教育水平和年限不斷提高，但高中文化和初中文化仍是流動人員的主體素質。教育素質偏低使得他們只能從事那些重體力、低收入，甚至高危險、低保障的活。加之缺乏親和力、認同感，社會責任意識淡??；五、刑事涉案面廣。流動人口進城后，由于原有的生存社會支持保障網的斷裂以及自身低就業競爭力，價值缺乏一定的心理輔導和有效法律包括，導致全國各地區很多刑事犯罪嫌疑人和被侵害對象中大部分涉及到了外來流動人口。

2 國城市化進程中流動人口管理的問題和表現。

改革開放以來，我國政府一直都很重視人口管理工作，但社會化和城市化進程的飛速發展必然會導致人口管理領域的問題產生，特別是流動人員管理方面，問題主要表現在以下幾個方面：

2.1 觀念的排斥性。

雖然流動人口給城市建設個發展做出了重大貢獻，是社會主義和諧社會建設的重要力量，但一些政府受傳統狹隘思想的影響，流動人口被錯誤地看作是城市發展中的“敏感群體”、“邊緣群體”、“流浪群體”等。

而且一些本地居民受“高人一等”的心理驅動，認識還停留在感性，有意地造成外來人員生活和工作的障礙；二、制度的二元性。傳統的社會管理制度是人口流動的最大阻力。其中的戶籍制度最大的弊端是將戶籍與人們的享有的社會福利、社會地位、其子女接受教育等方面直接掛鉤。

我國目前的戶籍制度存在著相對流動人口來說不公平的附加功能；三、資源的分割性。由于流動人口管理涉及的部門和涵蓋的內容非常廣泛，雖然在各行政系統間建立部門合作機制，但規劃不統一，公共資源不能充分共享，造成重復建設和資源浪費的現象，增加了人員管理的負擔，導致人口管理和服務不到位；四、政策的自利性。對流動人口的管理往往是依據地方政府的政策規章，而不是國家的法律法規，地方政府制定的法律法規旨在最大限度地保障本地區、本部門的利益。當本地利益和流動人口的利益發生沖突時，地方政府會犧牲流動人口的利益來保護當地的利益；五、法制的滯后性。對流動人口管理的依據法規以地方政府制定的法規和規章為主，其內容大多是規范約束流入本地的人口，而沒有本地人口外流到其他地方居住或工作相應的管理依據，導致了流出和流入管理的嚴重脫節，增加了流動人口管理的困難。

3 和加強我國流動人口管理的對策措施。

3.1 創新理念。

一是樹立以人為本和服務優先的理念。相關部部門應將管理和服務有機結合起來，努力使管理寓于服務之中，服務中完成管理，管理中充滿服務。二是樹立公平對待和開放包容的理念。維護和保障流動人口的合法權益，本著包容開放的政治態度，努力使流行人口享受平等的權利和義務。三是樹立依法管理、綜合施策的理念。加強流動人口法制理念教育和法制宣傳教育工作，維護群眾合法利益，保障社會和諧穩定。

3.2 完善機制。

一是健全勞動力服務管理機制。加強對勞動力市場的規范化管理以及職業介紹中介服務機構的管理。二是建立多層次的服務管理協作機制，包括不同部門、系統、機構間的合作。構建我國市、縣、鄉、村四級流動人口信息互享工作網絡。三是建立人口流入地和流出地雙向管理機制。

構建區域網絡互動平臺，加強協作，及時動態掌握人員的流動情況。

3.3 改進方法。

一是以證管人。采用“旅店式”管理辦法，加強流動人口的登記辦證。二是以房管人。建立健全房屋租賃登記備案制度，落實房東和租房者之間的責任。三是以業管理。要求用人單位建立員工信息報送制，加強流動人口的動態管理。四是以網管人。充分利用計算機技術，建立流動人口信息工作平臺，加強流動人口的信息采集、錄入、更新等工作。

3.4 強化服務。

一是提供均等化服務。加強流動人口管理，建立流動人口信息管理平臺，實行流動人口均等化服務，保障他們的權利。二是實行吸納型服務。培養服務理念，享有與本地居民相同的公共福利和服務，包括子女教育、醫療、養老等。三是開展獎勵。對那些給本地社會、經濟建設作出貢獻的流動人口給予相應的入戶獎勵。四是推廣自治式服務。

引導外來人員建立自治組織，加強該組織的培訓管理和服務關愛工作。

3.5 統一領導，協調管理，建立流動人口專門服務管理機構除了市縣鎮三級建立管理機構，配置專門管理人員外，社區或村要設立協管員或戶管員，負責登記、管理、檢查流動人口的工作。其次，經費保障。各級政府應將流動人口管理經費納入到社會建設經費，考慮在本年度的財政預算中。最后，法制保障。借鑒國外管理流動人口的經驗，結合我國實際情況，制定出全國統一的流動人口管理法律法規。

參考文獻

[1] 溫彬。城市流動人口管理工作的人本化取向研究[J].金卡工程：經濟與法，2011（4）。

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現就我市導游員社會化管理現狀及未來發展途徑進行分析和研究。

一．導游員基本情況

到目前，我市共有持證導游員1496人，其中：旅行社導游員524人，社會化管理導游員972人。在這些導游員中，按考入時間分：1980年至1990年考取導游資格證的125人，1991年至1999年考取導游資格證的595人，*年至*年考取導游資格證的776人；按年齡分：51歲以上的20人，41歲至50歲的81人，31歲至40歲的657人，20歲至30歲的731人，20歲以下的7人；按等級分：具有高級導游等級的5人，具有中級導游等級的75人，具有初級導游等級的1416人；按知識結構分：具有研究生學歷的3人，大學學歷的143人，大專學歷的676人，高中、中專學歷的674人；按語種分：外語導游80人，普通話導游1409人，地方語導游7人。

二．我市導游員社會化管理的開端

我市社會化管理導游員可以追溯到1998年，當時的情況是導游隊伍整體松散，管理無序，導游證隨意掛靠，旅行社對所管轄的導游員失控，導游隊伍成了一盤散沙。最為明顯的是一些導游員自由出沒于*山莊兩宮門前強行攬客，未經派遣帶團，一度影響了旅游城市的形象。隨著國家旅游局《導游人員管理條例》的出臺，我市旅游局建立并賦予導游公司承擔管理社會化導游職能的模式基本形成。導游公司將處于松散無序狀態下的導游從業人員管理起來，進入有序的軌道。為了便于開展工作，建立起一層抓一層的組織機構，把那些雖然名義上在旅行社，但實際上“飄”在外面的導游分離出來，劃歸導游公司，明確其歸屬，編入導游公司的組織機構中。導游公司承擔起對入編導游員的日常管理工作，為其注冊登記、建立檔案、組織培訓、負責派遣、實施監督。除此，明確派遣范圍。導游公司與旅行社業務不同，旅行社導游員只承擔為本社帶團任務，而導游公司則面向全社會的對導游的需求。通過報紙發公告，把導游公司這種管理形式及其所承擔的任務向社會公布，所以，就形成了除為旅行社彌補導游不足外新的客源市場，各單位來客、會議人員參觀，甚至連市民游覽也從導游公司聘用導游。這樣，就完成了導游員從旅行社到導游公司職能的轉變。同時，也得到了社會上對導游公司的認可。

三．導游公司管理的手段

導游公司要想正常的運轉，必須有一套符合實際情況、切實可行的管理手段，使導游員自覺自愿地進入管理程序。首先，建立制度。規章制度是規范行為的有力保證，導游公司的運作，同樣離不開制度保障。一是日常管理制度。從導游公司運行的各個環節出發，對導游員帶團過程中的行為加以約束，使之有所遵循，解決無章無序問題。二是組織管理制度。凡是入編導游公司的導游員都要簽定導游合同，明確獎懲原則。導游員調動時要履行相關手續，不能隨意跳槽。三是服務質量監督制度。將《導游人員管理條例》規定的內容進行分解量化，使之成為可操作性的服務質量監督體系。四是管理人員的崗位責任制。通過對管理人員的崗位約束，使管理者同被管理者形成相互監督、共同提高的結合體。其次，明確獎懲。落實獎懲對嚴格制度起著推動作用，只要按制度辦事，必將體現在獎懲嚴明上。必須該獎的獎、該罰的罰，毫不含糊。對競爭上崗優勝者，發放獎金；對收到游客表揚信的給予公開宣傳，樹立樣板；對獲得省以上榮譽稱號的，給予免檢待遇。反之，對違規違紀人員，給予停團、通報批評和不得參與評優活動等處罰，使被獎者和被罰者形成鮮明對比。其三，素質培養。這里面包含政治素質和業務素質的培養。（1）開展崗位培訓。請省、市有名望的專家、教授講課，每年集中授課時間都達到56個小時，從政治思想、職業道德，到崗位技能、業務知識進行全方位灌輸。（2）實行競爭上崗，優勝劣汰。在競爭上崗答辯會上，人人上臺講演，評委打分，按先后順序確定上崗人員，末位10名暫停上崗。（3）評先選優。每年評選一次服務質量標兵；每兩年評選一次“十佳”導游員。其四，親情服務。導游公司對導游員除采取正常管理措施外，還注重親情式管理方式，關心導游員的生活。暑季，發降溫糖茶；導游員生病，專門探視；導游員結婚，贈送影集相冊；接團淡季，組織導游員出外考察學習。這些，都使導游員產生了強大的凝聚力。

通過有效的管理手段，使導游員產生了強大的積極向上的情緒，最終體現在良好的服務上，贏得了好的聲譽。導游員陳艷萍在給信息產業部電子專家組一行13人帶團時，由于服務熱情、講解生動，體現了崇高的敬業精神和良好的職業道德，客人返回后致信給予表揚。有些導游員由于接待服務水平較高，連續幾年被客戶指定帶團。特別是在今年*山莊肇建300周年慶典活動中，抽調60名導游為大會服務，贏得了好評。

在*年省市組織的“十佳”導游員評選活動中，導游公司有2名導游員獲得省“十佳”導游員稱號，有4名導游員獲市“十佳”導游員稱號。在2003年全省導游員技能大賽上，我市唯一獲得“十佳”導游員稱號的也是導游公司的導游員。

四．導游公司應注重的幾種關系

導游公司在運行實踐中，對主要面對的旅行社、導游員和保險公司要注意搞好協調，按照職責，依照規章，充分履行權利義務，處理好三方關系。

一是正確處理導游公司與旅行社的關系。導游公司為旅行社提供導游中介服務，旅行社導游不夠時到導游公司聘用，并與導游公司簽定協議書，聘用期限為一年期聘用和臨時聘用，旅行社承擔導游員聘用期的勞動報酬和違紀責任。旅行社臨時聘用導游公司的導游，須先通過導游公司開據派遣證，導游員憑派遣證到旅行社接團，使用旅行社接待任務單，打旅行社社旗。帶團結束，將寫有旅行社鑒定意見的派遣證交回導游公司，以備考核用。導游公司為旅行社提供導游服務為無償行為，不收取任何費用。

二是正確處理導游公司與導游員的關系。導游公司管理的導游員為社會兼職導游員，凡不具備旅行社專職導游員條件（即：發工資、上養老保險、簽定勞動合同）的導游員一律進入導游公司管理。導游公司負責對導游員進行日常管理、教育培訓、建立檔案、代辦導游證、年審和獎懲。導游公司每年對導游員實行競爭上崗，優勝劣汰，鼓勵學習，不斷提高政治、業務素質，提高導游服務水平。每2年評選一次“十佳”導游員，樹立樣板，先進帶后進。被評為“十佳”導游員的享受一定優惠政策，以此增加帶團率，同時，也能夠增加個人收入。

三是正確處理導游公司與保險公司的關系。導游公司為導游員代上人身意外險（應在導游員自愿的前提下）。游客的保險由旅行社上，導游公司不負責。

五．導游公司生存與發展的條件

1．要嚴格把好旅行社專職導游編制關，旅行社對“專職導游”必須發工資、上養老保險、定合同，禁止旅行社有掛靠導游存在。

2．導游公司要加強自身建設。①導游公司要有完善的制度，用制度約束人。從崗位要求、紀律約束、獎懲等方面加以規范，做到有章可循，違章必糾。②導游公司要與導游員建立緊密型的關系，使導游員對導游公司有一種“家”的感覺，增強依賴性和信任程度。這樣，導游公司的根基才能得到鞏固。③導游公司要樹立良好的形象，培養名牌導游。通過不同方式，推行精品戰略，打造代表旅游名城形象的知名度較高的高品位導游，使之在導游隊伍中成為標桿，在導游市場上占主導地位。④導游公司要同旅行社建立良好關系。要不斷提高信譽度，為旅行社提供方便，不斷溝通相互之間關系，使旅行社感到從導游公司聘用導游的有利條件所在。

3．要廣泛做好宣傳，形成良好的輿論氛圍。導游公司是一種新生事物，要得到全社會的認可，必須做好宣傳工作，讓人們了解導游公司的職能，同時，也擴大客源市場。要通過報紙、廣播、電視等多種宣傳媒體，形成廣泛的輿論氛圍。

六．未來導游員社會化管理的發展方向

一是發揮“蓄水池”作用。旅游業的發展，需要導游隊伍的規范，導游公司在未來導游員社會化管理機制中，將發揮不可低估的作用，導游公司應該在旅游業發展中作為主體結構存在，逐步與國際接軌，即旅行社不留太多專職導游，其余大部分進入導游公司，而這種導游公司管理導游的機制以其靈活的運作方式，將逐步得到社會承認。所以，導游公司作為社會化管理導游員的部門，必須要發揮“蓄水池”的作用，為旅行社儲備導游資源，旅行社導游不夠，可以從導游公司選擇聘用，聘用期限為一年、半年或臨時聘用，旅行社與導游公司簽定聘用合同，并承擔管理及帶團過程中的違紀違規責任。

二是實行準入制、待崗制、淘汰制。準入制：每年對導游員進行一次競爭上崗，考試合格者允許上崗。待崗制：凡未通過年審、年度競爭上崗考核不合格、上年度在IC卡中一次被扣滿10分人員下崗待崗一年。淘汰制：①連續3年未通過導游員年審者；②連續3年未從事導游活動者；③連續3年競爭上崗考核不合格者。符合以上情況之一者，自然淘汰出局。

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關鍵詞：城市化建設 經濟管理 作用

我國城市建設的經濟管理對我國城市現代化建設具有不可替代的作用。城市化是人類進步的體現，城市化水平的高低是一個國家或地區經濟和社會發展水平的重要標志。工業化帶動城市化，城市化要求管理現代化。因此，研究城市化建設進程中的經濟管理模式，實現城市管理現代化、市場化，滿足城市資源合理配置及經濟可持續增長，具有重大的現實意義。

一、城市建設的經濟管理，是我國城市化進程的前提或“軟件”

長期的計劃經濟影響，人們把城市供水、排水、煤氣、熱力、道路、橋梁、公共交通、環境衛生、園林綠化、防洪等基礎設施一概視為非生產性設施，將它們劃入非生產性部門。在“左”的重生產、輕生活指導思想影響下，城建工作中的基礎設施建設被排到了次要的可有可無的地位。不能列入國民經濟和社會發展計劃，建設項目排不上隊，投資無法保障，遇到壓縮基本建設規模時，它們是首先壓縮、削減的對象。這種認識嚴重影響了城市基礎設施建設，留下了過多的城市欠帳，很大程度上制約了城市經濟的發展。改革開放以來，在強調精神文明建設的過程中，又把城市基礎設施規定為精神文明建設的“硬件”，為創文明城市而上的“硬件”，使城市基礎設施脫離城市經濟發展實際，成為城市建設填不滿的無底洞。還有一種觀念也比較普遍，認為城建工作純屬政府行為，發發文件，定定辦法，立立項目，撥撥款就能干好。正是這些不切實際的認識和觀念，將城建工作大部分內容排擠到經濟工作的門外，造成了城建落后的局面。城建工作是直接為生產和生活服務的，它參與社會生產的過程，創造價值和使用價值。城建工作的成果具有物質文明和精神文明的雙重意義，它是現代化城市形成和發展的前提和基礎，是城市經濟、社會發展的支撐系統和承載體，是提高城市經濟效益的一個決定因素，是發揮區域經濟中心作用的重要物質條件，也是經濟建設水平的集中體現。重視經濟工作就要重視城建工作，要搞好經濟工作就必須搞好城建工作，這是必須樹立的觀念。

二、城市建設的經濟管理是激活當前城市經濟的重要手段

改革開放以來，我國曾出現過兩次較大的通貨膨脹，國家治理通脹的主要措施之一是壓縮基本建設。做為國家基本建設重要組成部分的城市建設有著十分明顯的擴大需求的作用。當前我國城市經濟面臨的嚴峻問題是失業率急劇上升，社會購買力下降，產品銷路不暢，企業經營困難。根據凱恩斯國民收入決定理論，限制國民收入增加的不是總供給不足，而是總需求不足，換言之，只要有需求（消費和投資），就可以利用現有的資源生產產品，增加國民收入。總的看生產決定消費，但在消費嚴重不足時，消費又決定生產。市場經濟條件下，生產能力的迅速增加與有支付能力的購買力相對縮小是社會經濟基本矛盾的表現之一?？傂枨蟛蛔闶侵萍s經濟發展的重要因素，總需求包括消費和投資，儲蓄和貨幣供應。

城市建設的功效有二：一是為經濟發展提供物質條件，拉動生產生活消費。它具有生產和消費的雙重屬性。經驗分析，城建投資60%用于原材料，40%用于工資和管理，用于原材料的資金活化了鋼鐵、建材、能源、交通等工業，用于工資和管理的資金活化了商業、輕工業、生活服務業和勞務市場，這就是城建對城市經濟的激活作用。而投資結果卻是城市功能的增強和生活質量的提高，這些又為城市經濟增長提供了條件，體現了城建對城市經濟的保障作用。城建對經濟的這種作用是有條件的，它是在社會總需求不足的情況下起作用，并且要做到投資到位，不能拖欠。二是進一步擴大就業渠道。城市建設是一塊巨大的海綿，可以吸納眾多的就業者。目前城市就業門路較窄，下崗人員多半選擇投資少或不投資的客運交通、攤點貿易、修理服務、家務勞動和餐飲等行業，造成了勞務流動盲目性和部分行業的混亂性。加強城市建設管理可以吸納大批城市失業群體。城建系統大部分是勞動密集型行業，像綠化、地面的軟（花、草）硬（磚、混）覆蓋、住宅工程和小區物業管理等，都需要大量勞務。

三、用經濟的手段去管城建，可以合理配置資源，以最佳的效益和速度建設城市

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1問題提出和調查結果

1.1問題提出

中國在由二元經濟社會跨入現代經濟社會的過程中，農村人口向城市轉移和城市化發展是一個長期的必然的趨勢。改革開放20多年來，已有大量農村勞動力流入城市，成為城市中“事實上的遷移人口”，在中國城市中已出現諸如“浙江村”之類的移民自發安置形式[1,2]，無論是數量巨大的流動人口還是采取自發安置的“移民”，都已經給中國社會和城市發展帶來嚴重的影響。進入90年代，農村剩余勞動力的轉移已從“離土不離鄉”[3]的就地轉移進入全分離的異地轉移階段，并主要以流入城市地區和發達地區的城鎮為主流[4-8]。目前和今后，在中國城市中將面臨嚴重的移民安置問題。

數量巨大的農村剩余勞動力轉移去何處？在城市中如何吸收安置移民并讓他們能夠融入城市社會？其次還有文化的適應和社會的穩定發展問題。但目前國內的研究集中于勞動力轉移的原因機制和影響分析，對城市外來移民的吸收安置研究薄弱。

1.2城市外來低收入移民

本文界定研究對象為城市外來低收入移民，主要是指從農村來的、在城市中生活了較長時間、戶籍沒有遷移的、素質和收入水平較低但存在預期收益的、待遷移和有長期定居意向的“準移民”?！俺鞘型鈦淼褪杖胍泼癜仓谩笔菑摹叭祟惏仓谩钡闹饕x出發，主要是期望從解決移民最基本的住房問題角度，來達到在城市安置移民的目的。

1.3城市外來低收入移民的調查特征

本文采取觀察訪談和問卷調查的方式，通過對廣州市和東莞市的一般抽樣調查和50個鎮村的重點調查，獲得合格問卷459份，（占95.8%）。調查發現：近10～20年來，城市外來人口增長速度很快，已接近并超出當地常住人口。在被調查的外來人口當中，男性多于女性，71.1%的人在30歲以下、年齡結構（特別是女性）偏向年輕，70.4%的外來人口接受初中或高中教育，56.8%的外來人口來自農村地區，66.1%的外來人口在城市滯留超過1年以上并且有延長的趨勢，主要就業于第三和第二產業的非正式部門，目前仍屬城市中收入不穩定的中低收入階層。

2城市外來人口現狀居住特征分析

2.1外來人口現狀居住類型

調查表明，目前外來人口在城市中居住類型主要有如下8種（表1），其中住出租屋、住單位集體宿舍、擅自占住和寄（借）住4種主要類型分別占49.45%、25.27%、15.60%和4.84%，合計占95.16%。

表1外來人口的現狀居住類型

Table1Actualoccupancytypeofnon-nativebornlow-incomemigrants

居住類型人數（人）比例(%)

A寄（借）住224.84

B擅自占住7115.60

b1露宿34.23

b2廢棄房屋57.04

Bb3水上船只11.41

b4建筑工棚4563.38

b5自建窩棚1115.49

b6其它68.45

C住旅館招待所20.44

D住出租屋22549.45

d1租公房94.00

d2租私房15167.11

Dd3經營用房125.33

d4租臨時房屋10.44

d5集體出租屋167.11

d6其它3616.00

E住單位集體宿舍11525.27

F住自己購買房屋91.98

G住自建房屋71.54

H其它40.88

*24人沒有回答。

A、寄（借）住。外來人口寄（借）住在親戚、朋友、熟人和主人家，其居住條件相對較好，但易激發寄住家庭的矛盾，居住既不長久也不安穩。

B、擅自占住。外來人口在城市中露宿、占住廢棄的房屋、居住水上船只、在建筑工地搭建工棚、自建窩棚等。擅自占住實質是對土地的“非法入侵”，易受到政府的整治，是一種臨時暫時的居住方式。

C住旅館招待所。在被調查的人中所占比例最小。

D住出租屋。外來人口在城市中租住單位公房、城鎮和農民私房、臨時房屋以及集體出租屋，這已成為外來人口的主要居住方式。由于外來人口的急劇增加，在需求刺激下城市中非正式的租賃市場已經形成。住出租屋已經使外來人口的居住條件略有改善，但常常是盡可能多的人擠住在一間房子里，居住條件仍非常艱苦。

E住單位集體宿舍。比例上僅次于住出租屋的方式。一般工廠均為工人提供集體宿舍，特別是在珠江三角洲的三資企業，在一些私人企業則可能是在工場旁邊隨意搭建一些臨時窩棚供工人居住。集體宿舍一般只允許個人居住，當家屬隨來時只好外出尋找出租屋居住。

F自己購買住房和G自建住房。這兩種方式目前所占比例較小。

2.2外來人口現狀居住特征

2.2.1居住行為特征

目前外來人口短期安置行為趨向明顯。雖居住條件較差，但都表現出極強的忍耐性。實質上多數外來人口在對待住房上只是無可奈何的采取一種暫時的、對付式的辦法來解決。

2.2.2居住狀況

①74.4%的人采取同住方式以分擔租金。②69.7%的外來人口人均實際居住面積低于8m[,2]／人。③多數缺乏基本的設施條件。79.5%的人住房缺乏成套設施，40.4%的人其住房有最基本的獨立廚廁，其他為根本沒有任何設施的工棚、窩棚和水上船只。

2.2.3居住空間分布與景觀特征

外來人口在城市中可分為聚居式和散居式兩種類型，具體又可分為“村莊”聚居型、單位聚居型和遍在散居型。在珠江三角洲的三資和外資企業，單位宿舍的提供只是保證再生產連續進行的一個中間管理環節，居住行為被作為生產行為的一個部分得到集中管理，就象一只只“口袋”將外來人口裝了起來；而在外來人口聚居的“都市村莊”，建筑密度一般在70%以上，“接吻樓”、“握手樓”隨處可見、布局雜亂；村莊基礎設施不完善，通風不暢、采光不足，而由擅自占住和租住形成的窩棚區，垃圾遍地，污水橫流。

外來人口不僅本身居住條件惡化，而且刺激城市非正式的住房租賃市場形成，促使“都市村莊”滿目擴建；而暫時性短期安置則使城市出現二元結構、形成社區分割，已給社會和城市發展帶來嚴重的影響。外來人口在城市中的短期安置行為，應源于中國傳統戶籍管理制度所帶來的移民在身份認同上的障礙；安置問題所以產生在于現有住房制度中，面向中低收入階層的社會住房資源配置不足，或根本沒有意識到外來人口巨大的住房需求。

3自下而上的外來移民自助安置

3.1自助安置的內涵與理論應用

自助(Self-help)安置起源于20世紀初，作為一種理論形式則起源于60年代，后由于世界銀行的肯定和參與，使其成為一種解決低收入階層住房問題的世界性計劃[9,10]。

自助是一種與其它建設系統不同的建設方式。住在這種自助式住房中的個人和家庭必須通過自財政、自勞動和自管理等等參與住房建設過程，這可能是完全自發的、也可以由機構組織發起的。自助安置理論其核心是期望通過解決城市低收入移民階層最基本住房問題來達到在城市安置他們的目的[11～19]。在發展中的拉丁美洲等地區城市化過程中，農村人口盲目流向城市，移民首先面對的是最基本的居住問題；其次由于受教育程度低、難于就業而普遍收入低，更進一步加重了移民安置問題。完全自發的城市“擅自占住”因而成為必然，并嚴重影響城市發展。有組織的自助安置期望通過移民和機構的努力，在解決最基本的住房問題同時，通過提高文化和社會意識，最終在城市安置[10]。

在中國，目前對城市化過程中的農村勞動力轉移和流動人口安置，理論上主要有兩種解決問題的方式：一是“自上而下”的方式。通過建立國家和地方的宏觀調控體系，使流動人口“合理有序”的流動[20,21]。這是一個調控過程沒有到達安置的層次；一是“自下而上”的方式。80年代以后，中小城鎮的發展作為農村剩余勞動力的“蓄水池”發揮了重要的“截流”作用[22]，改革開放15年以來小城鎮累計吸收了3000多萬的勞動力就業[23]。這是宏觀層面上自下而上的問題解決方式；McGee的Desakota模式描述了在較發達的核心區域以自下而上為主的城市化過程[24]。由于非農經濟的迅速發展，這些區域不僅吸收了本地大量農村剩余勞動力，而且吸引了數以百萬計的內地民工[25～28]。這是中觀層面上自下而上的問題解決方式；在這里，試圖構建一種微觀層面上自下而上的方式，主要以外來低收入移民自我依賴為主的安置方式。

3.2交叉分析

對城市外來人口基本特征與現狀居住類型作交叉分析，結果表明：

(1)在現狀三種主要的居住類型中，住出租屋的和住單位集體宿舍的文化程度略高、滯留時間略長，一般主要從事第三產業但住集體宿舍的有更多從事第二產業；擅自占住者以來自湖南和四川的為多，住出租屋的主要來自湖南、廣東、江西和四川，其他來源分散；雖然多數來源于農村地區，但住出租屋和住集體宿舍的有更多來自城鎮甚至城市地區。

(2)在外來人口中，文化程度越低的現狀主要采取方式B和A，初高中及大專以上主要采取E、F和G；滯留時間越短的（1年以下）主要采取B和A，滯留時間較長的（1～3年）主要采取F，滯留時間更長的主要采取E和G；從事第一產業的主要采取G，從事第二產業的以E比例最高，而從事第三產業的則以F和G比例較高；目前儲蓄水平越低的（1萬元以下）主要只能A寄（借）住，儲蓄水平相對較高的主要采取G、F和E；來自湖南、廣西和貴州等省的以B和A比例最高，來自距離較遠的四川、湖北、江西和河南等省的則以E、F和G比例最高，而來自距離更近的廣東其他地區的主要是F和G、或者可能是依靠近親采取A寄（借）住。

顯然，A寄（借）住、B擅自占住和C住旅館招待所更接近暫時性短期安置行為，而D住出租屋和E住單位集體宿舍屬過渡性安置行為，F自己購買房屋和G自建房屋則表達較長期的遷移安置傾向。

3.3解決移民安置問題的一個基本框架

目前采取D住出租屋、E住單位集體宿舍、F住自己購買的房屋和G住自建房屋等居住類型的外來人口可能導向自助安置，以下是一個解決問題的基本框架：

(1)首先要開展自助安置試驗。有兩種結果：其一是導向移民永久城市安置，其二可能因為移民收入積累、家庭牽制和城市適應等問題失敗返回來源地城鎮安置或農村；(2)自助試驗主要有個人和機構兩種啟動方式。由于外來移民收入兩極分化，一些可在一定政策條件下購房安置，一些開展個人自助建房安置；機構自助的發動者可以是企業、地方和社會組織，國內的或國外的；機構自助是解決問題的主體。(3)在空間層面上，合適的自助安置試驗應從發達地區的城市（鎮）和大城市的中間及圈層開始。在試驗過程中，無論是儲蓄收入、文化素質還是城市適應性，移民通過自身積累都會得到提高，其結果：一部分外來移民融入當地城市（鎮），一部分可能由于收入提高以購房安置形式進入大城市，一部分可能由于適應問題回返來源地城鎮安置，當然仍有部分返回農村。

適合自助安置的城市外來人口基本特征如下：年齡在19～29歲或以上，有一定的文化程度（至少具有初高中或大專以上），目前在該地區已滯留一個較長的時間如1～3年或以上，有一定的儲蓄水平（或者接受家庭援助的可能性）如有1～3萬元以上，來自距離最近的地區和反而來自距離相對較遠的省份的外來人口。

3.4住房發展與自助教育

在中國社會經濟條件下，如果政府給予政策上的支持，自助住房生產計劃將是可行的。但同時要使自助超出單純的自助住房生產，關鍵是在自助住房發展計劃中開展自助教育。

通過教育和培訓，不僅希望為成員提供住房和服務設施，而且在于促進一個民主的自管理的整合的城市社會的形成。一般自助教育和自助住房建設如影相隨同時進行（表2）：

表2一般的自助教育－住房發展時間表

附圖

a-A介紹自助合作的規則、組織和功能，介紹機構和自助組織法，討論成員地位和職責；b-B了解住房規劃設計、財政和資助、建設和建筑、組織和管理，討論并參與規劃設計；c-C小規模住房建設的方法、設備和工具使用、建筑技術和合作技巧的理論與實踐培訓；d-D住房擴張、環境和住房維護、住房資源利用的技術培訓，參與成員管理會議；e-貸款償還、會計知識培訓，溝通技巧和職業培訓，社會責任教育等等。

通過自助和自助教育，首先可以解決最基本的住房問題，其次學習與建筑相關的技術知識，提高資金運用和相關的組織管理能力；表達自己的動機期望，認識個人

權利和社會責任，形成一定的社會意識并激發個人潛能；增加與社會的聯系，提高移民對城市生活的適應能力。自助住房建設的過程因此成為自下而上的開發性移民安置過程，自助住房生產模式是自下而上的外來移民安置模式。

4外來移民安置與自下而上的城市化發展

4.1自下而上的城市化內涵

自下而上的城市化，是指發生在農村地域，由基層社區政府發動和農民自主推動的、以農村人口在農村內就地轉移，建立小城鎮為中心的城市化過程[6]。

如果在自下而上的開發性移民安置模式作用下，另一種形式的自下而上的城市化將會出現，與以上對自下而上的城市化的理解不同的是：在地域上，城市化發生發展的地域在城市而非農村；城市化人口來源非來自農村的就地轉移而是異地轉移。但理解大致相同的是：城市化發動的主體來自“下”，即城市化發展投資主體主要來自地方社區和農民群體及個人，以自有和自籌資金為主。

4.2外來移民安置對農村和城市發展的影響

4.2.1外來移民安置與城鄉經濟發展

在開發性移民安置模式作用下，試圖建立一種促進農村社會經濟持續發展的機制：在國家鼓勵自助安置的政策和減少農村土地對外來人口的牽制作用下，通過自助提高外來人口的城市適應能力，實現勞動力的空間異地轉化，農村規模經營和規模經濟發展。外來人口在城市就業將大大促進城市非正式經濟發展。由于開發性移民安置中自助教育的作用，外來移民的文化和社會意識及移民素質等都會得到提高，移民在就業中逐步從就業于非正式經濟部門轉向就業于正式經濟部門的可能性，顯然要大于沒有實施開發性移民安置模式以前，從這個角度看則長期有利于城市正式經濟的發展。

4.2.2外來移民安置與城市空間的有序評價

在開發性移民自助安置中，人口集中和產業集聚是在同一地點同時發生的，這將意味著實質性的城市空間擴張。如果空間位置選擇得當、組織合理、整個開發過程在非完全商業化的前提下來進行，將實現城市空間的有序發展。由于在自助過程中鼓勵自助組內密切的家庭聯系和住房合作建設的開展，通過自助教育提高移民的質素加強移民與社會的聯系，等等，將使所形成的安置“空間連接度”[29]提高，如果通過諸如自助教育、自助規劃和計劃、政府和操作者的作用等組織過程，對內部連接度已較高的住房活動［D=D（資金、土地、設施等）］、產業活動［I=I（非正式的、正式的）］和衍生活動［S=S（教育文化、社會意識等）等按不同的功能屬性和類型結構進行組織，將實現空間的有序發展，形成等級的移民安置空間（圖1）。

附圖

圖1對自助安置模式空間有序發展的認識

Fig.1Knowledgefororderlyspacedevelopmentofself-helpsettlement

4.2.3移民安置與城市社會空間整合

由于在開發性移民自助安置中，鼓勵團結的自助來進行住房建設和相應的活動，可以預見地緣、血緣、人緣和業緣關系將再次成為移民在自助中的聯系紐帶，移民文化將在異地得到發展。自助安置必須充分考慮與移民文化相關的問題，另一方面如果引導不當，在自助中發展的移民文化現象將對城市社會發展帶來不利的影響。

在自助教育下發展的移民文化與在自發的地緣、血緣、人緣和業緣關系基礎上發展的移民文化相比，將可能發生一些質的變化：自助教育使移民無論在與職業、收入相關的經濟層面上，還是在觀念、城市文化認同和心理的歸屬感等文化層面上，其城市適應性將得到大大增強。結果將首先使外來移民在“精神”上實現城市化，其次，移民在文化和社會意識上的質的變化，將最終促進移民與城市的整合，由社會隔膜和社會分割所引起的社會沖突和相應的社會問題將大大緩和。

4.3移民安置與城市化發展

在國家相關政策作用下，經過內外力的交互作用，城市外來移民為發動的主體。資金來源于國際援助、國家長期貸款，并以自助機構獲得的信用貸款和自財政為主要的資金來源。在自助住房建設中同時必須開展自助教育和培訓，從而使自助模式超出一般的住房建設成為一種自下而上的開發性移民安置。三種有利于城市化發展的結果出現（圖2）：

附圖

圖2自下而上的開發性移民安置與自下而上的城市化發展

Fig.2Below-updevelopingmigrantssettlementandbelow-upurbanization

其一，在相應的戶籍制度和農村土地使用制度改革配合下，農村剩余勞動力將通過自助住房建設脫離農村、居住城市，在發達地區的村鎮、城鎮和城市三個層面實現勞動力空間轉化；其二，城鄉社會經濟發展互動反饋。城市非正式經濟的發展，一方面在城市地域通過人口集中和產業集聚使城市空間擴張，另一方面城市正式和非正式經濟的發展將改變城市的經濟結構；其三，在自助教育過程中，移民城市適應性增強、觀眾轉變、文化和社會意識提高，在“精神”上成為城市化的人。城市空間擴張、經濟結構轉化和移民精神城市化構成自下而上的城市化發展。

收稿日期：2001-04-28；修訂日期：2001-05-31

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