行政事業單位預算績效管理問題探究

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一、引言

我國的預算績效管理從無到有、從粗到細，經歷了十幾年的探索，取得了顯著成效。做好預算績效管理工作，確保財政資金的高效使用，是財政預算管理的一項重要工作。然而，行政事業單位在預算申報、執行、評價，以及財務核算過程中，還面臨著各種各樣的問題。行政事業單位提高財政資金使用效益，是目前值得研究的課題。

二、行政事業單位預算績效管理的內涵

預算管理是規范財務收支行為的活動總稱，包括事前預算編制、財政部門審查、人大審批，事中預算調整、執行監督，以及預算完成后的績效評價等活動。行政事業單位預算反映了本單位的全部經濟活動、資金收支計劃。通過對預算收支進行科學預測和籌劃，合理配置資金，對預算執行過程進行監督、分析，對預算執行結果進行評價，以促進行政事業單位有效履行公共服務職能，提高服務效率和質量。行政事業單位預算績效管理是對本單位預算活動進行評價與考核。通過完善預算管理流程，加強管理制度建設，建立激勵約束機制及保障措施，進一步提高財政資金使用效率。

 三、行政事業單位預算績效管理存在的問題

1.預算績效目標申報方面

（1）財務部門、資金使用部門的協作不夠。項目預算管理是行政事業單位預算管理的一部分。目前，部分行政事業單位的項目申報不規范，資金使用部門對預算績效管理不熟悉。在實際工作中，往往由財務部門申報績效目標。但是，財務部門對項目情況并不熟悉，申報績效目標的隨意性較大，容易跑偏、走樣。各部門的職責履行不到位，在績效目標申報方面的協調性不足。首先，資金使用部門普遍認為申報預算資金是財務部門的工作職能，財務部門與財政部門的聯系緊密，項目績效目標申報由財務部門進行，造成資金使用部門不參與或被動參與預算績效管理。其次，財務部門能夠提供歷年預算下達、執行的數據，對容易失控的費用，如差旅費、培訓費、會議費等，財務部門比業務部門更加清楚財經紀律、費用標準，但是在預算申報方面，未能向業務部門提供有效指導，造成預算申報不準確。

 （2）績效指標設置混淆。部分行政事業單位的績效指標設置混淆，主要存在以下幾個方面的問題。第一，長期目標與年度目標混淆。對于跨年度預算，將整個實施期內的預算作為年度預算進行申報，將長期目標設置為年度目標。第二，質量指標與效益指標混淆。質量指標是項目提供公共產品和服務的預期水平。比如，在醫療設備采購環節，設備故障率、質量合格率是項目質量指標，而疾病治愈率、治療率、控制率是項目效益指標。效益指標是績效指標設置的重點，也是難點，它是從受益人的角度出發，回答 多大程度上增進了公共利益，獲得的利益與項目預算是否匹配 等問題。在實際工作過程中，常常將質量指標、效益指標混為一談。第三，將滿意度指標代替效益指標。當不清楚如何設置效益指標及指標值時，通常以滿意度指標代替效益指標。主要是因為工作人員未能理解指標含義，對項目實施意義和效果一知半解，沒有結合項目實施方案設置相應指標。

（3）設置不相關、弱相關、易實現的指標。部分行政事業單位沒有選擇最能反映績效管理要求的關鍵性指標，指標值設置偏低。比如，成本指標比成本總額指標更能體現產出數量與成本的關系，但是部分行政事業單位卻將成本指標設置為不超過預算控制數。不超過預算控制數是預算申報的基本要求，如果實際執行中預算金額不足以完成全部工作，需要履行預算追加及審批手續。預算申報單位將預算金額設置為成本指標上限，不能體現成本控制的具體要求。對于時效指標，按照工作計劃的要求設置相應的約束性時效指標，可以直觀地反映項目完成時效。但是在實際工作中，經常將時效指標設置為預算年度；預算年度時間覆蓋全年，未能體現項目執行的時效要求。首先，生搬硬套標準指標體系。近年來，各行業逐步建立了不同行業、領域、層次的標準指標體系，在一定程度上規范了指標框架。隨著社會經濟發展，同類項目的規模及工作要求不盡相同，以標準指標申報預算，未能充分體現項目特點，不利于項目完成后的績效評價工作開展。其次，預算申報人員對績效管理存在畏難情緒，申報時避重就輕，設置容易完成的指標，為事后的績效評價工作留有空間，有利于提升績效評價效果。

（4）指標值量化不夠?？冃е笜耸强冃繕说姆纸夂图毣炕强冃е笜嗽O置的基本要求。但是在績效目標申報時，申報人員普遍感到效益指標不好量化，指標值無法設定具體的數據，常用 好 提高 改善 等抽象、籠統、寬泛的定性詞語。定性指標一般是個人主觀感受，客觀性不足。例如，每個人對 提高 的感受程度是不一樣的，提高到多少才算提高？是超過行業平均水平，還是歷史平均水平？定性描述不夠明確，不具有可比性，不利于事中運行監控、事后績效評價。申報人員對指標值的設定依據了解不充分，不清楚怎樣獲取基礎數據。

 2.財務核算方面

資金管理是預算績效管理的重要組成部分。目前，預算資金一般能夠及時撥付，在預算資金支付時基本能夠做到?？顚Ｓ?，但是在財務核算過程中，還存在項目支出混用的現象。其主要原因是財務人員不熟悉資金性質，在預算資金已到位的情況下，用一個項目的資金支付另一個項目，導致資金挪用。另外，財務人員未按照項目支出內容進行相應的項目核算，將項目支出與公用經費混淆，造成財務核算與國庫支付數據不一致。比如，在國庫支付系統中，A項目資金按照規定支付，但是在財務核算時，卻未能按A項目進行項目核算，而是將該支出列在公用經費或其他項目。在國庫支付系統中，執行的是A項目資金，而在財務核算中A項目未開支，導致國庫支付系統與財務核算數據不一致。由于財務核算錯誤，導致項目資金被挪用、擠占，造成預算績效低下。

問題產生的原因主要是財務人員對項目實施內容、開支范圍不熟悉，未按照項目支出內容正確地使用預算資金，未按照項目實際支出情況進行項目核算。3.預算績效評價及結果應用方面（1）預算績效自評形式化。對于重點項目，財政部門要求行政事業單位在項目執行完成后進行績效自評。項目績效自評中普遍存在打分高、效果好、問題少的狀況?？冃ё栽u形式化，避重就輕，對項目績效缺乏客觀評價。

（2）財政績效評價與其他部門的聯動不夠。隨著政府審計職能不斷加強，審計部門在單位負責人經濟責任審計、專項資金審計中，可以發現預算執行的若干問題。但是審計結果的應用不足，財政部門進行績效評價工作時，沒有充分利用審計結果，不利于有針對性地開展績效評價工作。

 （3）預算績效的約束機制、保障措施有待完善。部分行政事業單位的預算管理人員重資金、輕績效，造成預算資金使用效率不高，項目效果不盡如人意。首先，績效管理責任不明確，預算績效好壞與相關人員的關系不大。其次，預算績效管理的約束機制不完善，績效評價結果未與資金安排、政策調整掛鉤。最后，績效評價結果未納入員工績效考核，無法調動工作人員的積極性，也缺乏相應的獎懲措施。

四、行政事業單位預算績效管理的優化對策

 1.績效申報方面

（1）理順部門職能，落實責任，優化流程。針對項目預算績效目標申報存在的問題，應該按照 誰申請資金，誰設置目標 的原則，理順部門職責，落實各部門的工作職責，不斷優化工作流程。首先，資金使用部門是績效目標申報的主體，明確預算目標，按照資金性質、預期投入、支出范圍、實施內容、工作任務、受益對象等方面，設置關鍵性指標。其次，在預算申報過程中，財務部門可從歷史執行數據、費用執行標準等方面，對預算申報進行審核把關。特別是同類預算項目，財務部門可以提供以前年度的預算金額、執行情況，以便資金使用部門的預算申報更符合實際需求。財務部門比資金使用部門更熟悉財經紀律、控制標準，財務部門應該提供政策指導，避免超標準申報預算資金。

（2）結合預算目標，科學設置指標。首先，切實理解各項指標含義。跨年度實施的項目，長期績效目標是跨年度實施的項目在整個項目期內預計實現的目標；而年度目標是在一個預算年度內將要達到的產出和效果。質量指標是反映預算期內公共產品及服務將達到的標準、水平；效益指標是項目產出所帶來的預期效果和影響。例如，在修建鄉村公路的項目中，質量指標可設置為工程質量等級，而 修建之后方便村民出行 是這個項目的社會效益，村民增收水平高于未修建的其他村 是經濟效益。其次，根據項目立項文件、工作規劃，分析項目設立的目的、需要解決的問題、預算意圖，設置符合項目特征的效益指標。

（3）指標設置遵循相關匹配、指向核心、適度壓力原則。申報人員可以從單位職能、部門發展規劃、項目實施方案等方面進行梳理，對績效目標進行分解、細化，將各項指標分解為若干個工作目標和內容，設置與目標相匹配的核心指標。在指標值設置時，應該體現一定的工作壓力和挑戰，指標值設置較低或容易達到，不能體現績效管理效果；一般來說，相同指標的指標值設置，應該比以往年度完成情況有所提高。（4）注重指標數據收集。申報人員應該充分了解指標值的確定依據。指標值的數據來源多種多樣，在平常工作中要注意收集相關數據。上級部門對下級部門的考核、考評、評比，對項目質量、實施效果有著具體要求，可作為效益指標值的設定依據；工作計劃一般明確了工作內容、時點節點、頻次等，可以據此確定相應的數量指標、時效指標；根據行業統計數據、行業標準中的最低標準，可以確定與申報資金規模相匹配的效益指標。根據項目實施方案中的技術參數、質量狀況、等級標準等信息，確定項目質量指標數據。對于歷年需要執行的項目，可以根據歷史數據，選取近幾年預算執行的平均數、中位數，確定成本指標數據。但是，當社會經濟環境發生較大變化時，不宜選擇歷史標準。

2.財務核算方面

財務人員應該熟悉項目情況，提高財務素養和專業水平，按照項目開支內容準確使用預算資金，做到?？顚Ｓ?，提高預算資金使用效率。按照國庫支付系統中的項目類別，正確核算項目支出，真實地反映預算支出水平、資金使用效率。

 3.績效評價結果應用方面

（1）客觀進行績效自評。在預算績效自評中，應該做到內容真實客觀、數據準確、資料可靠、不回避問題，自評結果應該真實地反映績效目標的實現程度。財政部門對自評結果與實際情況出入較大，或績效較差的項目要督促整改。對于整改不到位的項目，預算資金安排需要適當削減。

（2）建立各部門的聯動機制。財政部門需要加強與審計部門的溝通，了解前期審計發現的問題，有針對性地開展績效評價工作。

（3）明確績效管理責任，加強績效管理。首先，明確績效管理責任。各單位、各項目的主要負責人，對本單位、本項目的預算績效負責，對于低效、無效的預算項目，應該追究相關人員的責任。其次，強化績效管理的激勵和約束作用，將績效評價結果與預算安排結合。對于績效評價結果優良的項目，需要優先安排；對于績效評價結果較差的項目，需要減少預算資金。最后，建立完善的預算績效管理體系，將預算績效管理納入領導干部經濟責任審計范圍?？冃гu價結果作為人員選拔、考核、晉升的參考依據，強化預算編制、預算執行，調動工作人員的積極性。

五、結語

本文從預算申報、財務核算、績效評價等方面，對預算績效管理問題進行探討。行政事業單位需要明確績效目標申報主體，優化申報流程；根據績效目標明確相關的、可量化、可衡量的績效指標，提高績效目標申報質量；提高財務核算水平，客觀、真實地反映資金使用狀況；加強財政部門與審計部門的信息共享，提高績效評價水平。預算績效管理是一項循序漸進、逐步完善的工作。本文僅針對預算績效評審、財政績效評價中發現的問題進行研究，對預算執行監控的研究還有所欠缺，為了提高績效管理水平，各單位還需要加強研究。

參考文獻

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作者：王瑞琪 單位：蚌埠市社會養老保險管理中心