職能績效目標設置中的博弈行為理論

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了一篇職能績效目標設置中的博弈行為理論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

一、問題的提出

當前，我國非常重視政府績效管理工作。我國各地區、各部門試點的績效管理主要是以目標責任制為核心。而設置績效目標是地方政府推進目標責任制的必選項。這些績效目標一般會被分解成地方政府各部門必須完成的不同目標。地方政府部門職能績效目標既包括來自上級分派的外來壓力型職能績效目標，又包括來自自身職能的內生型職能績效目標。那么，地方政府部門設置合理的職能績效目標，便是確保政府績效管理健康運行的關鍵環節。然而，大量實踐和研究表明，地方政府部門職能績效目標在設置過程中容易出現異化。地方政府部門在職能績效目標設置中的異化表現有以下幾種。一是目標替代現象。某些政府職能部門會用較容易實現的目標任務替代難實現但最關鍵的目標任務。［1］二是目標被討價還價現象。下級利用上級對本部門信息的不了解而在設置目標中討價還價，并占據主導地位。［2］三是高目標現象。某些政府部門為了“討好”上級，設置非常高的目標任務。四是低目標現象。為了降低努力程度或避免完不成任務而面臨的懲罰，某些政府職能部門會利用信息不對稱而設置較少、較低和較不重要的目標任務。［3］地方政府部門職能績效目標為什么會被異化呢？Smith認為，通過博弈手段，政府官員可以操縱績效指標以確保自己在績效評估中獲得戰略性的優勢。［4］Gao認為，在績效評估過程中產生了意想不到的行為后果——良性博弈和惡性博弈，而惡性博弈往往使績效目標失真甚至異化。［5］本研究試圖探究地方政府部門職能績效目標設置中的博弈行為與邏輯機理。

二、地方政府部門職能績效目標設置中博弈行為的產生

（一）不同利益相關者在地方政府部門績效目

標設置過程中的相互作用與選擇引發博弈政府部門績效目標設置將涉及上級或領導、下級或普通公務人員、同級或橫向部門、外部的公民、企業以及其他社會組織等多個利益相關者。按照“理性人假設”理論，每個利益相關者通常會從自身利益最大化和最有利于自己的角度去揣摩其他利益相關者的心思來選擇最有利于自己的績效目標。政府部門績效目標設置的結果是不同利益相關者博弈的結果。政府部門在設置績效目標過程中存在大量的上下級間、同級間、內外間的復雜動態博弈。在各政府部門設置績效目標時，由于績效與官員的升遷緊密掛鉤，按照上級的要求，對各政府部門的績效目標設置就會出現“層層加碼”的現象。而負責具體落實的政府部門必然會與上級討價還價來盡量壓低績效目標。因為負責具體落實的政府部門如果不壓低績效目標而最終完成不了績效目標，就會受到物質或精神的、有形或無形的懲罰，因此，其可能會一直討價還價或者放棄設置績效目標。但是，雙方對某項指標的績效目標能否實現通常都不清楚。即使在最終確定設置的績效目標中各方的收益也只有各方自己清楚，對方并不清楚。在這個過程中就出現了各種復雜的博弈現象。正是因為對各種信息的不了解，在績效目標設置過程中才會出現高目標低設置、低目標高設置、真目標假設置、假目標真設置等博弈結果。

（二）地方政府部門在職能績效目標設置中產生博弈

本研究根據在地方政府職能績效目標設置中博弈的來源，將博弈分為外部博弈和內部博弈。外部博弈指在地方政府部門外部存在公眾（公民、企業、社會組織等）、上下級、平級同時博弈的現象。內部博弈指在地方行政部門內部出現分管職能部門的領導與所分管的職能部門之間、同級職能部門之間、職能部門內部領導與下屬之間、同一級領導的不同下屬之間的博弈。地方政府部門職能績效目標設置中出現的動態博弈猶如一張蜘蛛網，縱橫密布。在地方政府部門職能績效目標設置中，在外部出現的博弈現象主要包括以下內容。第一，公眾對政府部門職能績效目標的需求與期望越來越高，而政府部門所能動用的資源隨著各項制度的完善化透明化越來越受限，設置高績效目標的動力越來越不足，這兩者之間就會產生矛盾和博弈。第二，上級為了完成中央政府下達的工作任務，必然會向下級分派任務，這些任務便是績效目標要求。而下級或者是為了得到上級的“利好”而接受或高要求設置績效目標，或者是為了避責而以各種理由降低本級政府部門的績效目標要求，從而發生下級與上級的博弈。第三，與同級政府也會發生博弈。同級政府之間的各類指標的競賽是客觀存在的，因而同級政府在設置相同指標的績效目標時就會產生競爭性的博弈。在地方政府部門職能績效目標設置中，如前文所述，在內部同樣存在博弈。根據政府部門績效目標來源方向可以分為自上而下的績效目標和自下而上的績效目標。在自上而下的績效目標設置中，為了更好地執行上級的指示和獲得與同級相比、與不同部門或地區相比更好的政治錦標賽式的業績，分管職能部門的領導一般會對所領導的職能部門提出較高的績效目標要求。而負責實現績效目標的職能部門一般會考慮到各種政治資本而與分管領導開展討價還價式的博弈。在同級地方政府內部的不同處室（科室）也存在績效目標博弈問題，譬如，某一績效目標需要幾個職能部門來共同完成，如果該目標的實現有利于顯現積極的政治資本，那么，各職能部門就會爭取分配到更多要實現的績效目標，這類績效目標可以說是“邀功式”的績效目標；如果該績效目標比較難實現又可能被追責，那么，各職能部門就會找各種理由來爭取少分配一些績效目標，這類績效目標可以說是“避責式”的績效目標。這樣，在不同職能部門之間就會圍繞“邀功式”的績效目標或“避責式”的績效目標展開激烈的博弈。在職能部門內部的績效目標設置過程中，也會出現職能部門領導與下屬之間的博弈。職能部門績效目標的實現最終要靠各職能部門內部人員崗位績效目標的實現來完成，為此，各職能部門領導必然會設置各下屬崗位的績效目標任務。在這個過程中，圍繞某些崗位設計的績效目標的多少、優劣、難易以及政治資本的多寡等問題，職能部門領導和下屬之間便會展開激烈的博弈。另外，在同一領導的同級下屬間也會圍繞崗位職能績效目標設置問題展開激烈的博弈。

三、地方政府部門職能績效目標設置中出現博弈行為的邏輯機理

根據博弈的來源，可以將其分為外部博弈機制和內部博弈機制。外部博弈機制主要包含壓力型、錦標賽型和政治合法性博弈機制。內部博弈機制主要包含官僚制博弈機制，表面上是官員與官員之間的博弈，實質上是政治與技術的博弈。

（一）壓力型的博弈機制

壓力型的博弈機制表面上是上下級政府的博弈，實質機理是政治與行政的博弈。改革開放以后，為解決黨政職責同構的問題，我國的基本做法有：在政治方面，規范黨政關系，強化地方政府對民眾的責任機制，在中央政府、地方政府和民眾間建立良性互動機制；在行政方面，在讓權放利的改革中，以中央政府為主導，逐漸形成了地方政府逐級發包機制，即中央政府首先把行政和經濟管理的具體事務任務分包到各省，各省再往下逐級分包到市，一直到縣鄉。［6］59逐級發包制貫穿于地方政府的各個領域。首先是財政包干。其次是人事任命逐級發包。再次是地方政府行政性事務逐級發包，即將地方政府必須完成的績效目標逐級發包，如交通安全、社會治安等目標。這些都以“責任狀”的合同方式發包，年終再根據考核結果決定獎懲，對重要指標甚至施行“一票否決”。［6］207逐級分包制便形成了地方政府上下縱向間的壓力型體制。上級政府通過以人事任命為核心特征的政治手段，激勵下級政府完成經濟趕超任務。各級政治組織（黨委和政府）向下級政治組織和個人分解任務指標，以合同的方式要求其在規定的時間內完成任務，并配以行政、經濟甚至政治的獎懲。在這種壓力型體制下的逐級分包過程中，必然會產生上下級政府的博弈。由于在績效考核過程中，行政職責通常被量化為數字化的績效考核目標，同時還存在績效目標“層層加碼”、逐級放大的現象，這樣就很容易使績效目標異化為操作性極強的技術性政績指標。在這個異化過程中，地方政府的目標由促進地方發展演變為追求政績，發展就變為手段，政績就變為目的。地方發展政績就決定了地方行政首長的政治晉升?？梢姡谶@種壓力型的博弈過程中，上級主要以掌握下級一把手的升遷為籌碼，施行“政治承包”，要求下級完成相應的政績任務。下級為了實現升遷，會“理性地”通過各種技術手段來完成甚至超額完成對自己升遷有利的政績任務。這期間就充斥著政治與行政的交易性博弈。

（二）錦標賽型的博弈機制

錦標賽型的博弈機制表面上是同級政府的博弈，實質機理是準市場機制和官僚機制的博弈。在壓力型體制下，上級根據下級完成績效目標任務的情況決定下級的政治晉升。而一個上級一般同時控制多個同級別下級的政治晉升。在政治晉升機會有限的條件下，為了獲得上級的賞識，多個同級別下級間必然會開展激烈競爭，從而形成政治錦標賽。在經濟方面，由于中國的各省之間，市、縣、鄉（鎮）等地方政府之間非常相似，比較容易進行績效比較；由于中央以下的各級地方政府在同級錦標賽競爭中，都希望能以GDP增長獲得機會，因此，各省級政府會極力爭取優于其他省份的GDP增長率，并會把GDP增長任務分解到各市，各市為了完成任務也會一層一層地往下級政府加碼，這就會導致錦標賽競爭逐層激烈，而各級地方政府官員就在不斷加劇的錦標賽競爭下，為了晉升而努力。在這個過程中，為了在經濟競爭中獲勝以獲得有利的政治晉升機會，各地方政府官員就會動用一切政策條件來支持經濟發展。而經濟能否最終發展主要是受制于各種市場條件的。好的市場機制能促進經濟的發展，不成熟的市場機制會阻礙經濟的發展。因此，在錦標賽中，表面上是同級政府的競爭博弈，實質上是以官員的政治晉升為本質的官僚機制與以發展經濟為主要內容的準市場機制的博弈。

（三）政治合法性的博弈機制

政治合法性博弈表面上是官民的博弈，實質機理是民主與行政的博弈。在壓力型體制下的政治錦標賽中，本應對民眾負責的官員由于上級政府掌控其政治晉升機會而變得主要是對上級政府負責了。這樣，必然會出現政治合法性危機。實際上，隨著中國公民素質的日益提高、公民權益自我保護意識的增強，政府在設定績效目標時，不得不直面公眾的需求與期待。各政府職能部門績效目標的設定要顧及公眾的需求與期待，這是政府獲得政治合法性的主要來源。但是，公眾需求與期待的內容有時并不容易顯現出來，或者與上級政府考核下級政府的指標內容不一定具有重疊性。那么，在這樣的條件下，各級政府部門在制定職能績效目標時，到底在多大程度上會考慮到公眾的需求與期待？在其他條件不變的情況下，在官員是“理性人”的背景下，地方政府部門所設置的績效目標對公眾需求與期待的體現程度與政府對民主權利的行政管控的幅度成反比，與公眾自身的博弈素質成正比，即最終取決于民主與行政的博弈結果。

（四）官僚制的博弈機制

在地方政府部門職能績效目標設置過程中，除在外部會發生博弈外，在內部也存在博弈行為。內部的博弈行為主要是來自官僚制的博弈。這種來自官僚制的博弈，表面上是官員之間的博弈，實質上是政治與技術的博弈。政府職能部門內部以傳統的科層制為組織特征。傳統科層制在運行過程中強調等級控制，強調規則，這必然會導致官僚主義的低效率。官僚主義的低效率化導致出現機構臃腫、人浮于事等官僚主義弊端。這一弊端導致政府很多公共責任很難妥善實現，引起公眾對政府的極度不滿。作為公共部門的地方政府各部門決策通常是在多元的甚至沖突的利益和價值之間進行平衡和做出抉擇的，具有多元理性。而地方政府引進績效管理工具的核心就是為了提高效率，屬于技術性的。因此，在地方政府部門職能績效目標設置過程中，就會出現不同利益主體訴求間的政治博弈，就會出現在這場政治博弈中如何通過績效評估技術來提高行政效率的博弈。

四、地方政府部門職能績效目標設置中博弈的平衡策略

地方政府績效目標設置中必然會出現博弈。博弈廣泛存在于我國地方政府績效目標設置中。在地方政府績效目標設置中，博弈的顯性表現為對績效指標的操縱、選擇性的政策實施、偽造信息、輸出失真等。Radnor認為，在現實中，只要有中央和地方公共服務交付責任制，就需要有績效指標、目標或排行榜，以及組織博弈的形式。［7］對地方政府部門職能績效目標設置中出現的博弈行為要分類應對。不得不指出，博弈有好壞之分。在地方政府部門職能績效目標設置中所產生的博弈對政府工作具有推動或阻礙作用。有些博弈是有利于實現政府組織的預期目標的，對這類博弈我們可以因勢利導。但是，有些博弈會嚴重削弱政府公信力、降低決策信息質量、危害黨和國家的形象，對這類不良的博弈我們要高度警惕。我們尚不清楚如何從根本上消除地方政府績效目標設置中的博弈。在Courty和Marschke的研究中有一個關于聯邦機構想在職業培訓計劃中消除博弈的案例。［1］當聯邦機構給地方政府設置了績效目標和績效指標后，當地管理者很快就學會了如何與這些措施開展博弈，聯邦機構在了解到博弈存在后，采取了措施以修正績效評估。然而，這次改進卻導致新的博弈，因而又觸發了另一個博弈周期。我們必須采取糾正措施，以減少以目標責任制為核心的地方政府績效管理制度被博弈破壞而退化的風險。例如，在設計以績效管理來激勵地方政府官員的激勵機制時要格外謹慎，因為激勵系統設計不當會導致目標移位，個人可能會基于激勵而非組織的目標做出積極響應。［3］另外，地方政府設定績效目標時要考慮到個人執行任務的難度。最重要的是，要在組織文化上營造對有害博弈的警惕氛圍。組織的正式和非正式文化都不應該容忍用博弈手段來操縱績效目標，要將各個部門的績效目標內化為各部門自身的價值。

參考文獻：

［1］BOHTEJ，MEIERJ.GoalDisplacement：AssessingtheMotivationforOrganizationalCheating［J］.PublicAdministrationReview，2000，60（2）：173－182.

［2］HUANGY.ManagingChineseBureaucrats：AnInstitutionalEconomicsPerspective［J］.PoliticalStudies，2002，50（1）：61-79.

［3］ZHOUXG.TheInstitutionalLogicofCollusionAmongLocal？GovernmentsinChina［J］.ModernChina，2010，36（1）：47-78.

［4］SMITHP.OntheUnintended？ConsequencesofPublishingPerformanceDatainthePublicSector［J］.InternationalJournalofPublicAdministration，1995，18（2）：277-310.

［5］GAOJ.PerniciousManipulationofPerformanceMeasuresinChina’sCadreEvaluationSystem［J］.TheChinaQuarterly，2015，223（7）：618-637.

［6］周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理［M］.上海：上海人民出版社：2008.

［7］RADNORZ.Muddled，Massaging，ManoeuvringorManipulated？ATypologyofOrganisationalGaming［J］.InternationalJournalofProductivityand
PerformanceManagement，2008，57（4）：316-328.

作者：鄧雪琳