PPP項目財務管理和會計核算的問題

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一、ppp的概念及意義

PPP又稱“PPP模式”，即政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，政府采取競爭性方式擇優選擇社會資本，雙方經平等協商訂立合同，政府根據公共服務績效考核結果向社會資本支付對價，保證其合理收益。PPP模式主要適用于投資規模較大，需求長期穩定、格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。PPP模式有自己獨特的優點，對于公共基礎設施建設發揮著積極的作用。首先，有利于提高基礎設施、公共服務的整體水平和供給效率。在PPP模式中，通過政府與社會資本合作，引入市場競爭和激勵約束機制，合理分工，優勢互補，社會資本發揮自身技術、人才、管理等專業優勢，政府則更好的發揮戰略制定、市場監管等職能，從而優化資源配置，提高供給質量和效率。其次，有利于解決資金短缺問題。當前，許多地方政府財政收入增速放緩，在傳統基礎設施領域引入PPP模式，有利于盤活社會存量資本，緩解地方財政壓力，避免政府債務規模增大，為基礎設施建設提供資金保障。最后，有利于降低項目的整體風險。PPP項目一般建設規模大，資金投入多，運營周期長，在建設運營過程中存在諸多風險。采用PPP模式，可將項目風險通過科學的分擔機制，在政府部門與私社會資本之間進行風險的合理分擔，由最適宜的一方承擔，從而降低項目的整體風險。

二、當前PPP項目財務管理與會計核算存在的問題

在PPP模式中，政府和社會資本雙方的訴求不同，政府方遵循公益性原則，希望在高效提供基礎設施和公共服務的前提下減緩財政壓力；但社會資本以追求利潤最大化為目標，希望盡快收回投資。兩者目標的差別導致了在PPP項目的財務管理和會計核算中存在一系列問題，結合我國PPP項目的實際情況，將存在的問題歸納為以下幾點。

（一）缺乏科學規范的資金管理和成本管理制度

PPP項目公司一般都是獨立核算，部分項目公司缺乏規范的資金管理制度，資金管理意識欠缺，存在賬戶混亂，票據管理使用不規范，資金未按規定用途使用等問題，而項目實施機構或政府出資代表對項目資金沒有有效監管，降低了資金的使用效率。項目公司的成本管理制度不科學，如建設期，項目涉及征地拆遷、建設用的材料價格大幅上漲；運營期項目公司管理不當或技術問題，可導致項目建設或運營成本超出預算。

（二）項目公司普遍面臨融資困境

PPP項目投資規模大，除去20%的項目資本金外，剩余資金都需要通過融資解決。由于PPP項目市場風險、政府財力與誠信、還款來源不確定等因素影響，PPP項目融資難問題長期存在，隨著財政部、國資委、金融等部門出臺的風險管控政策，PPP項目融資成本進一步上升且更加困難。此外，PPP項目還存在融資渠道單一，過度依靠銀行貸款的風險。

（三）項目缺乏健全的風險防控機制

由于PPP項目的復雜性，項目財務風險貫穿項目公司的各個階段。部分PPP項目在項目實施方案中建立的風險分擔機制過于籠統，不適合項目本身情況，不具有操作性；項目公司成立后沒有健全自身的風險防范和控制機制，對于項目的融資風險、市場風險等不能進行合理的防控，對項目后期的運營風險考慮不全面，增加了項目的整體風險，甚至會影響到政府方。

（四）PPP相關會計核算準則不完善，專業人才缺乏

隨著PPP項目在我國大力推廣，PPP模式也逐漸出現多樣化，但目前卻沒有出臺與PPP項目配套的會計處理規范性文件。目前PPP項目財務核算辦法多參照《企業會計準則解釋第2號》中對BOT模式的規定，而BOT僅僅是PPP模式中的一種，并不具有廣泛的指導性。由于PPP模式的復雜性和快速發展，熟悉PPP專業知識人才相對缺乏，很多項目公司的財務人員并不了解何為PPP，造成PPP項目財務管理效率低下。

三、加強PPP項目財務管理及會計核算的對策建議

（一）制定科學合理的資金管理和成本管理制度

項目公司要建立科學的財務管理制度，從而為加強PPP項目的資金管理提供制度保障。財務部門必須確保賬目核算明晰，提高資金使用的透明度，增強資金使用的規范性，在資金的籌集、資金的投入、資金的分配等各個方面進行嚴格管理。制定成本管理制度，在PPP項目建設和運營階段，科學進行成本規劃，合理進行成本控制，防止建設成本和運營成本超支。政府可通過每年的績效評價，倒逼項目公司提高資金管理、成本控制水平，防范財務風險。

（二）三方合力，破解PPP項目融資難

化解PPP項目融資難的困境，需要政府、社會資本和金融機構三方合力，共同解決。首先政府方應加強政府信用和法制建設，加快PPP條例的出臺，建立監管機制，確保政府方嚴格按時按效付費，踐行契約精神。社會資本在投資時應加強項目前期的評估論證，審慎選擇投資項目。轉變思維，著眼于項目的長期投資收益而非短期的施工利潤。創新融資思維，拓寬融資渠道，如積極爭取國開行貸款、引入基金、PPP項目資產證券化等，降低融資風險。金融機構應嘗試業務創新，在PPP項目早期介入項目，選擇與優質社會資本合作，共同參與項目，實現長期投資收益。

（三）建立完善的風險防控及分擔機制

PPP項目的一大特點就是“利益共享，風險共擔”，按照風險由最具控制力適宜的一方承擔的原則，建立完善風險防控分擔機制。項目的法律、社會、環境、政策變更等風險一般由政府承擔；項目建設、運營中的成本、工期、服務質量等風險一般由社會資本承擔。具體到每個項目，應結合項目實際情況細化風險，做到合理分擔，降低項目整體風險。健全PPP項目的風險的評估、防控體系，制定合理的風險應對策略，如項目建設成本超支的風險由建設承包商承擔，在方案里提前設置調價方案等，更好地應對融資、市場等在PPP項目中出現的各種風險。

（四）健全PPP相關會計核算準則，培養專業人才

隨著PPP模式的多樣化以及應用領域的不斷拓展，財政部門要不斷推動PPP相關會計核算準則的健全，組織專家進行一些權威的解讀，建立以會計核算準則為主、準則解讀為輔的具有可操作性、可理解性的體系，以便于項目公司對PPP項目進行會計核算。加大對PPP專業人才的培養，尤其是項目財務人員培養，通過組織參加學習培訓，引進PPP專業管理人才等方式，提高財務人員專業水平。

四、結語

當前我國PPP模式在實現跨越式發展的同時，財務管理與會計核算中也存在著一些問題。我們要認識到解決這些問題是一項系統的工程，需要多管齊下，從人才、法規、制度等多方面著力，同時要結合項目本身的實際情況，對癥下藥，妥善解決，推動PPP模式在我國持續健康發展。