基于監督機制的行政監督

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基于監督機制的行政監督:試論我國行政監督機制的困境與對策

摘要：改革開放以來，中國政府不斷采取措施構建行政監督體系，完善行政監督機制，以防止行政主體濫用職權、違法行政。經過多年探索，已形成多元行政監督體系，行政監督機制建設也取得了一定成就，行政監督的作用也日益彰顯出來。但是在中國行政監督機制發揮重大作用的同時，還存在著許多不容忽視的問題，還難以完全扼制轉型時期腐敗事件高發的態勢，因此有必要對行政監督機制進行系統研究，以找出健全行政監督機制的途徑。

關鍵詞：行政監督 存在問題 對策

一、行政監督的概述

行政監督的主體，是一個國家政黨組織，包括立法機關、行政機關和司法機關在內的國家機關，各法人團體、群眾組織和社會公眾；行政監督的對象，是行政機關及國家公務員在實施行政管理時運用或行使行政權力的一切公務行為，即行政行為；行政監督的內容是檢查行政機關及其國家公務員的行政行為是否合理合法公正有效；行政監督的目的，是及時發現新證據關和國家公務員工作中的不足和缺陷，以及他們的違法違紀行為，有效的防止和糾正行政管理活動中出現的偏差和失誤，促使行政機關和國家公務員嚴格依法行政、盡職盡責，充分發揮政府的職能，更好地為國家各項事業的發展服務，為人民的生產生活服務。

二、中國行政監督機制存在的主要問題

從總體上說，中國現行的監督機制是適合中國國情的較為全面、系統、有效的，但這并不是說中國的行政監督機制已經完美無缺了。實事求是地說，這一體制尚不完善，在實際運行過程中也暴露出明顯的缺陷與不足。存在的問題主要有：

（一）在各種行政監督中，權力機關的監督和社會監督的作用發揮還不夠充分

在中國，人民是一切權力的來源，作為人民代表的機構人民代表大會應享受至高無上的權力，對一切國家機關實施監督。但在實際政治生活中，人大一年一次會議對政府的監督作用有限，缺乏經常性的監督，監督的力度也不夠，難以真正體現人大作為最高權力機關對行政機關所應有的監督權。在社會監督上，公民的批評在很大程度上有名無實，壓制群眾，甚至打擊報復群眾的現象比較嚴重。各種群眾團體、社會輿論的監督由于不具有國家權力的性質，監督沒有權威，實效性較低。

（二）行政監督偏重于事后的追懲性監督，忽視了事前預防性監督及事中的過程性監督

行政監督活動是一項經常性、連續性的活動，凡是有行政管理活動，就應伴隨著對行政管理活動的監督。根據監督主體對監督客體進行監督的不同發展階段，行政監督可分為事前監督、事中監督、事后監督三個前后相繼的階段，行政監督應在事前、事中、事后全方位地進行，做到三者的有機結合。長期以來，中國一直把監督工作的重點放在“糾偏于既遂”上，偏重于追懲性的事后監督，忽略了行政行為發生前的預防和行政行為過程中的控制。預防為主應是行政監督工作的根本目標，應以“防患于未然”為主，同時加強過程中的控制，加大“馬后炮”的力度，建立起全方位的監控機制。

（三）在現行的雙重領導體制下，專職監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性

在當前的內部行政監督機制中，行使監督權的專門機構如監察部門，大都設置在政府機關內部，在領導體制上，這些部門受雙重領導，既受同級行政機關的領導，又受上級業務部門的領導。在雙重領導體制下，專職監督機構受到的控制比較多，尤其是受制于執行權。這種監督體制嚴重影響了監督主體的獨立性，使監督人員在心理上有顧慮，他們害怕濫用權力的人用多種辦法對其工作設置障礙，干擾甚至打擊報復。監督人員背著這個思想包袱，難以毫無畏懼地展開工作，難以獨立行使監督權。表現在辦案上，往往是先由黨政首長內定性質，然后交監督部門去履行法律手續，監督人員只能被動地接受長官意志。甚者有的官員受人情之托，用領導身份干擾辦案，影響司法獨立公正。

（四）行政監督法制化程度低，監督彈性大

行政監督立法是建立和完善行政監督機制的前提和保證。監督主體執行監督職能，必須以客觀事實為依據，以有關法律為準繩，如果缺乏行政監督立法，就會造成監督機關無法可依，行使監督缺乏標準和依據，易導致監督的盲目性和隨意性，甚至產生負向功能。中國目前行政監督的有關法律比較少，有些領域甚至還是空白。立法的滯后給行政監督帶來了消極影響，如是與非、罪與非罪、合法與不合法的界限有的沒有法律規定，有的規定不清，這在監督上易引起混亂。同時，又使得監督機構對腐敗現象的監督或懲處缺乏法律依據和法制手段，這大大影響著監督工作的嚴肅性、公正性。

（五）多元化的監督力量缺乏有力度的整合，監督的合力較弱

中國的行政監督是一個多元化的體制，監督主體多，機構多，方式和渠道多，這是一個優點。但如果不把各種監督整合好，這種優越性也難以發揮出來。從實際情況看，各種監督之間的關系目前還沒有理順，前列各類監督主體都有監督權，但各自如何分工不甚明確、不甚合理，以至于越權行事，濫用權力，互爭管轄或互相推諉的情況時有發生，各類監督機構都有監督權，誰都管，但誰都不管，結果造成“漏監”，甚至使腐敗分子逍遙法外。這嚴重影響了行政監督的實效性。

三、健全中國行政監督機制的有效途徑

從以上分析我們可以看到，隨著社會發展，當前中國行政監督機制急需改進，以適應經濟建設、法制建設、政治建設的新要求，進一步健全中國行政監督機制應遵循以下要求：

（一）主體分立，監督獨立化

真正有效地行政監督，一定是硬性監督，有明確的責任與權力范圍。構建監督主體獨立系統，解放監督主體執行人員制約枷鎖，防止多頭領導對獨立職權的干預和阻礙，使得監督主體實現權，責，財等關系命脈的自主，是當前首先要解決的根本問題，這是健全中國行政監督機制的物質基礎。

（二）調整重心，監督全面化

一方面，要加強事前的監督，防患于未然，糾錯于未萌，以盡量減少違法行為造成的損失。將事前監督的防范性，事中監督的隨治性與事后監督的懲治性結合起來，筑就事前監督、事中監督、事后監督密切配合的監督防線，以求達到監督的良好效果。

另一方面，隨著行政權日益膨脹，以及科學技術的發展，監督人員和權利機構往往因缺乏相關的科技知識、經驗和技能，導致行政制約減弱。在這種情況下，單靠一種力量已不足以監督、制約行政權。唯有將政府內部的監督與政黨監督、權力機關監督、司法機關監督、群眾監督、輿論監督等外部監督有機地統一起來，應建立起完整的行政監督體系，對國家行政機關及其公務員實施多角度、全方位的監督和制約，才能最大限度地彌補政府內部監督的缺陷，防治行政權力的腐蝕與異化。

（三）堅持原則，監督制度化

行政監督除了要依法并按法定程序進行，力求公正、高效外，還應特別強調遵循下面一些原則：

第一、及時性原則，指監督主體對所監督的案件在法定的期限內應當及時調查并作出決定，從而盡快消除行政違法行為對社會產生的不良影響，盡快穩定因行政違法行為引起的混亂的法律關系，有助于遏制行政違法。

第二、公開性原則，將行政違法行為通過行政監督的途徑，向社會公開，讓公民知曉，將是一股巨大的制約行政違法行為的社會力量。監督者可有效監督，被監督者可參與監督程序，并維護自己權利。

第三、協調性原則。即建立起結構有序、功能優化的整合監督制度，各監督主體應在明確分工、突出重點的基礎上，求得監督原則、衡量標準和政策界限的共識，使之互相銜接，互相補充，真正形成一個完整體系。

（四）健全法制，監督法制化

行政監督立法是依法實行行政監督的前提和基礎。只有盡快建立健全各種行政監督法規，才能為積極有效的行政監督提供基本的規范程序。當然，為了防止強制執行權的濫用，這種權力也必須由法律賦予，并由法律限定。依法治國，依法行政，建立健全的法律法規體系是實現健全行政監督機制的法律基礎。

四、總結

健全、有效的行政監督機制對發展民主政治與建設市場經濟起著至關重要的作用，建國后，歷經幾十年曲折，所形成的具有中國特色的行政監督機制在政治建設中發揮了積極作用，但是隨著社會的發展，也逐漸凸顯出所存在的一系列問題，結合國外先進的行政監督機制與中國基本國情以及未來發展趨勢，以及以上健全中國行政監督制度的幾點要求，已期待依法行政早日實現。

基于監督機制的行政監督:試論中國行政監督機制的困境與對策

摘要：行政監督是民主政治的本質特征，是保證黨政機關公正廉潔的重要環節。同時對于提高行政行為的社會效益以及依法合理促進法治政府的建設，優化政府形象等方面也扮演著重要角色。我們有必要對行政監督中存在的問題進行分析并進行完善，以提高行政監督體系的有效性，實現行政監督的最大監督效能，維護公眾利益，建設法治文明。

關鍵詞：行政監督；行政權力；監督機制；法制化

一、行政監督的概念闡述

關于行政監督的含義，一般有廣義和狹義之分。廣義的行政監督是指政黨、行政機關、立法機關、司法機關、社會團體、群眾組織、社會輿論、公民個人等多種政治力量和社會力量對國家行政機關及其工作人員的行政行為所進行的監督和督導。狹義的行政監督是指行政機關內部上級和專職機構對行政機關及其工作人員的行政行為所進行的監督和督導。

監督和督導是行政監督的兩個缺一不可的方面。沒有監督，違法亂紀、腐敗邪弊就無法避免；沒有督導，就等于政府只發號令不檢查，不督促執行和落實，行政管理的各項目標就無法實現。？行政監督的主體，從廣義上看有政黨、國家權力機關、行政機關、司法機關、社會團體、群眾組織和公民個人等，從狹義上看主要是上級行政機關和專門監督機關；行政監督的客體即行政監督的對象，包括一切國家行政機關及全體工作人員在實施行政管理時運用或行使行政權力的一切公務行為，即行政行為；行政監督的內容是檢查行政機關及其工作人員的行政行為是否合法公正有效；行政監督的目的是及時發現行政機關及其工作人員工作中的不足和缺陷，以及他們的違紀違法行為，有效防止和糾正行政管理活動中出現的偏差和失誤，促使行政機關和公務人員嚴格依法行政，盡職盡責，充分發揮政府的職能，更好地為國家各項事業的發展服務，為人民的生產生活服務。

二、我國行政監督機制面臨的困境

我國行政監督的制度化、體系化發展在促進政府依法辦事、轉變政府職能、提高公務員素質等方面發揮了不可或缺的作用。同時我們必須清醒地認識到，我國的行政監督機制還不夠健全和完善，行政管理中凸顯出來的政令不暢、機構龐雜、決策失誤、人浮于事，以及行政人員尋租腐敗、假公濟私等現象，都標示監督體制的無能低效，這在很大程度上影響了我國的經濟發展和社會進步。我國行政監督缺位、滯后和監督不力的問題集中于機制關系和人員素養兩個方面，具體包括以下三點：

第一，行政監督體制多元無序。各類行政監督體系在運行機制上缺乏應有的溝通和有機的協調，整個行政監督系統群龍無首，致使監督主體之間的相互推諉或重復監督現象嚴重。這使行政監督工作難于真正落實，影響了行政監督的權威信和有效性。

第二，專門監督機構受制于監督客體。我國行政監察機構和審計機構等專門監督機構的設置，不是獨立的和監督客體并列的關系，而是受同級行政機關和上級業務部門的雙重領導；其負責人不是由黨政領導人兼任，就是由黨政機關實質性任命。監督機構附屬型的隸屬關系體制，使監督主體在人事、財政等方面受制于監督客體，使監督人員往往受制于長官意志，嚴重削弱了行政監督的權威性?，F階段行政監察部門與同級紀委合署辦公，進一步限制了行政監察權的行使。監察機構缺乏實施監督職能所必需的權力與權威，在實踐中較少發揮監督作用，較多履行辦案職能。

第三，行政監督法治程度低，彈性因素強。從行政系統內部監督關系看，上級對下級的執法監督存在著許多薄弱環節，主要表現在上級政府對下級政府及部門的抽象行政行為監督不夠，很少真正撤消或改變下級不適當的行政規范性文件；上級政府對下級具體行政行為的審查，仍處于不告不理的階段。從行政系統的外部監督關系看，人大權力機關的監督權威尚未歸位，社會群眾和輿論監督的作用還非常不夠。目前我國行政監督法律體系很不完備，缺乏明確的監督標準和監督方法，這就容易導致監督的隨意性，不利于準確判斷和及時糾正監督客體的越軌行為，追究其違法亂紀責任，從而損害了行政監督的科學性與嚴肅性。

三、完善我國行政監督機制的對策

對于上述行政監督中的許多現存問題，應該從理論和實踐兩個層面積極加以改革和完善，其中最主要的是以下五個方面：

（一），應加強總體協調，充分發揮整體監督效能。要使國家行政機關及其工作人員的行政行為和職務行為切實受到上下左右各方面的有效監督，使不同主體的監督體系各司其職、各負其責，使整個行政監督體制堅強有力，就必須明確規定各種監督體系之間的職能界限和層次關系，加強監督的總體規劃和避免不同監督機制間的重疊、沖突和制肘，增強和突出行政監督的整體合力和效能。

（二）增強監督意識，提高監督效能。從堅持行政監督的實效性原則出發，以最終履行監督職責、實現監督效果為目標，加強監督主體和監督對象的監督意識。一方面，監督主體應積極主動地行使國家法律賦予的監督職權，深刻意識到自己肩負的監督責任對于促進國家行政機關依法合理行政的重要性。各監督主體之間應該相互協調配合，形成監督合力，以高度的責任感和使命感，積極參與到行政監督中來，使監督落到實處，發揮制約行政權力的作用；另一方面，監督對象應積極自覺地接受行政主體的監督，特別是一些領導干部，更應該提高自身黨性修養，增強接受監督的意識，做到對黨、對人民負責。

（三）完善監督立法，確保法律供給。行政監督作為一種法制監督，必須始終貫徹其法制化的原則，將法律規定作為其一切活動的準則和出發點。在我國的現行監督體制下，應加快監督立法的進程，既要制定專門的監督法律法規，又要制定統一的行政程序法，使監督的過程嚴格按照法律程序進行。

（四）完善監督方式，實行全程監控。落實行政監督的全程性原則，使行政職權的運作成為一個過程，也只有在運作的過程中，行政職權才能得到有效的控制。我們必須重視事前和事中兩個環節，并將事后環節放于事前、事中的基礎上，將三者銜接在一起，構成一個統一的整體，否則，無論缺少哪一個，都不能算是完整的行政監督體系，不能有效地防止行政權力的濫用，從而破壞了監督制度的權威和公信力。

（五）創新監督機制，堅持行政公開。我們應建立相關的行政人員的道德機制，提高行政人員的道德修養，從而建立一支高素質的執法隊伍，并完善監督責任追究制，使每個行政人員都能為自己的行為負責。而且，我們也應該完善輿論監督機制，加強新聞立法，以切實保障新聞工作者的權益。

此外，行政監督體制的改進，需要進一步加強人大的監督權威。雖然我國人大的實際地位在近年有所提升，但離法定權力還有較大的差距。應該繼續完善人大各種形式的監督機制，發揮質詢、彈劾、審查、撤消等監督形式的作用。要加強行政人員和人民群眾的監督意識，提高政府行政行為的公開性和透明度，創造條件使社會各界能切實參與行政監督活動。應進一步提倡媒介輿論監督，努力發揮大眾傳媒監督時效性強、威懾力大和輻射面廣的優勢。

基于監督機制的行政監督:我國行政監督機制的現狀與對策分析

摘 要：改革開放以來，隨著中國社會主義民主與法制建設的不斷發展，已形成具有中國特色的多元化公共行政監督體系，并在監督行政機關及其人員勤政廉政，促進國家的政治穩定和經濟發展等方面發揮了重要作用。

關鍵詞：行政監督；現狀；對策

一、我國行政監督體制的現狀

改革開放以來，隨著我國社會主義民主與法制建設的不斷發展，已經初步形成較為系統全面的具有中國特色的多元化公共行政監督體系。但是,我們也應清醒地看到我們的公共行政監督機制還不完善,存在著一些薄弱環節,主要表現在以下幾個方面：

(一)監督體系結構離散，功能不強，缺乏監督合力。目前我國已形成較系統的多元化行政監督體系，監督主體多，方式渠道多，但行政機關內外各種監督之間的關系還沒有理順，各種監督主體又都程度不同地存在監督權限、方式、程序、范圍不夠明確具體等問題，彼此又缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，其結果既損害了行政監督的權威和效率，又削弱了其整體效能，從而監督機制弱化，缺乏監督合力。

（二）公共行政監督主體地位不高,缺乏監督力度。公共行政監督體現著監督權對行政權的制約，這種制約的效果如何，主要取決于監督主體所擁有的地位和權力，這是因為任何權力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立和足夠的權力，獨立性是公共行政監督的本質特征和內在要求。但從目前各行政監督主體實際情況來看,大都處于附屬地位而缺乏必要的獨立性，制約職權和手段不夠強大，因此，監督缺乏力度。這在人大監督、司法監督以及內部監督中都有體現。

（三）公共行政監督法規不完善,監督缺乏可操作性。公共行政監督是一種法制監督，這不僅意味著行政監督是對行政機關依法行政情況的監督，也意味著行政監督應依法進行。有關監督的法律法規既是對行政監督權力及其行使的規范，又是這種權力及行使的保障。立法機關已出臺了《行政訴訟法》、《行政復議法》等大量的監督法律、法規，但是從總體上講，行政監督立法還不完善，一些重要的監督規范未能推出，使一些重大的監督活動無法可依，既有的一些監督規則措詞籠統，很不具體，缺乏清晰明確的標準和可供操作的細則，使監督主體難以準確裁量和及時查糾被監督對象的越軌違法行為，致使具體的監督活動無章可循,缺乏可操作性。

（四）行政監督偏重于事后的追懲性監督,忽視了事前預防性監督及事中的過程性監督。公共行政監督是一項經常性工作，應當貫穿于政府機關及其工作人員行政行為的全過程。然而，長期以來，我們監督工作的重點偏重于追懲性的事后監督，忽略了行政行為發生前的預防和行政行為過程中的控制。一旦問題發生了，對社會已產生了危害或不良影響，給國家和人民利益已造成了損失，才進行查處和懲罰，由于缺乏事前預防和事中控制，以致造成行政偏差和腐敗現象出現過多，行政監督機構經常忙于應付“查錯糾偏”，使監督工作陷入被動消極的不利局面。

（五）國家權力機關的監督和社會監督的作用發揮還不夠充分。人民代表大會是國家權力機關，享有至高無上的權力，對一切國家行政機關實施全面監督，人大對行政機關及其工作人員的監督，是最高層次、最有權威的監督，但在實際政治生活中，人大一年一度一次會議對政府的監督作用有限，缺乏經常性監督，監督的力度也不夠，難以真正體現人大作為最高權力機關對行政機關的監督權。

二、我國行政監督的對策分析

為有效地解決行政監督機制存在的問題，提高公共行政監督的效能，適應社會主義市場經濟發展的需要，可以從以下幾個方面加以完善我國的行政監督機制：

（一）健全行政監督的法律規范體系，重視和加強行政監督的立法，實行行政監督的法制化。行政監督必須以法律為準繩，沒有健全的法制，行政監督就失去了衡量是非曲直的標準和監督的客觀保證，也就不可能對社會運行過程實行有效的監督和控制。為此，必須加強立法工作，使監督有法可依逐步實現法律化，尤其是需要加快制定一部《監督法》，只有完善監督法制，才能為健全公共行政監督法律機制，依法實行行政監督提供基本的規范程序和保障。

（二）各監督機構協調發展，形成合力。我國的行政監督系統主體多元，未能形成一個明確的核心，監督力量缺乏有效的整合，內外監督各不相屬，國家、社會監督相脫節，監督的合力較弱。因此必須加強總體協調，充分發揮總體監督效能。明確各監督主體之間的職能界限和層次關系，加強監督的總體規劃和避免不同監督機制間的重疊和沖突，增強其整體合力，使不同主體的監督體系各司其職、各負其責，使國家行政機關及其工作人員的行政行為切實受到上下左右各方面的有效監督。

（三）建立起行政監督的垂直領導體制。行政監督機關保持獨立，這已是世界各國所公認的一項原則，只有如此，才能保證監督的實效性。我國的內部監督實行雙重領導體制，實踐證明，這種內部監督由于體系不獨立，地位不高，容易受人情關系的影響，因而監督大打折扣。解決這個問題的有效辦法是建立自上而下的獨立的外部監督體系。其優點是，外部監督地位獨立，自成體系，無關系網的影響，不用擔心打擊報復，比較容易做到大膽地秉公執法，嚴格依法辦事。

（四）健全輿論與群眾監督機制。社會輿論具有公開性、及時性、靈活性等特點，因而它對監督行政權力有著獨特的功能。輿論監督是整個社會的預警系統，從而對被監督者形成巨大的心理壓力和政治壓力，使罪錯行為者至為忌憚。因此，很有必要盡快出臺輿論監督方面的法律，以法保障新聞輿論的調查、報道和批評的權利，明確新聞工作者的義務和責任，使其更好地履行監督職責。

(五)加強行政監督人員的職業倫理教育。我國要健全行政監督機構，一個關鍵的問題是要在社會公德和優良傳統的基礎上,逐步建立與社會主義市場經濟相適應的、社會普遍認可的職業道德標準。因為這是各項反腐倡廉措施取得社會廣泛支持的基礎之一，也是公務員依法辦事的前提之一。同時,要深入地開展行政倫理教育和宣傳,讓公務員樹立正確的人生觀、榮譽觀和價值觀,提高公務員的職業素質，更好地發揮道德評價力量在反腐敗斗爭中的功效。