集體土地流轉論文

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集體土地流轉論文:流轉模式評估的集體土地論文

一、江蘇昆山模式：集體土地流轉的三集中、三置換、三大合作

1、主要做法。昆山通過深化農村集體土地的流轉，逐步推進工業化、城市化和農村現代化，在空間形態上使“城市更像城市、農村更像農村、園區更像園區”，在具體操作中，提出了：（1）以“三集中”優化土地資源配置“。三集中”，一是工業向規劃區集中，通過“退二進三”、或“退二還一”，進行異地置換。二是農業用地向規模經營集中，鼓勵組建土地股份合作社，發展規模現代農業。三是農戶向新型社區集中居住，宅基地換房進城進鎮、或就地集中居住。（2）以“三置換”更好保障農民權益?！叭脫Q”，一是將集體資產和個人經營性資產所有權、分配權置換成社區股份合作社股權；二是將土地承包權、經營權置換成土地合作社股權或置換基本社會保障；三是將宅基地使用權及住房所有權置換城鎮住房，或進行貨幣化置換，或置換二三產業用房和股份合作社股權。（3）以“三大合作”鞏固富民強村根基的思路?！叭蠛献鳌卑ㄉ鐓^股份合作、土地股份合作和農民專業合作社，農民專業合作社又包括富民合作社和勞務合作社。截止2011年，昆山市新增農村集體建設用地近3萬畝，有效解決了項目用地問題，農村土地流轉率達92.8%。2、昆山集體土地流轉的主要經驗。（1）科學規劃成為集體土地利用和開發的基礎。提出了“分片發展、城市全覆蓋、大區域聯動”三個新理念，將市域看作一個城市整體來統一規劃，逐步形成了城市總體規劃—分片區總體規劃—各鎮總體規劃—村規劃的編制體系。（2）通過多種途徑建立農民的多重保障。昆山市積極探索建立了“土地換保障”的辦法，農民有穩定、持久的生活保障是開展農村土地流轉順利推進的關鍵。（3）通過股份合作，保障農民的土地權益。開展土地流轉的一個重要環節是如何合理的分配土地所產生的增值收益。富民合作社、土地股份合作社、社區股份合作社，是昆山在土地流轉中確保農民的土地權益，實現農民共同富裕的主要載體。目前，該市已累計組建農村新型合作經濟組織462家，其中社區股份專業合作社132家、農地股份專業合作社123家、農民專業合作社59家、勞務專業合作社2家、富民合作社146家，累計入社農民10.3萬戶。農民走上了“家家有物業、戶戶有資本、人人有股份”的共同富裕之路。

二、對我國現有集體土地流轉模式的評價

廣東的集體建設用地流轉具有明顯的自下而上性。它首先在南海、中山、東莞等地，由農民集體自發進行。2011年9月13日，廣州市政府《廣州市集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》，意味著廣州市集體建設用地流轉走向合法化。但是，廣州市集體建設用地進入市場的限制條件是：不能用于開發房地產和住宅類項目，一旦違反或者沒有按照批準的用途使用集體建設用地，視同違法處理。廣東南海的土地股份合作制模式，不僅承認了土地在農業用途時農民對土地具有收益權，而且還承認了土地在用做非農業用途以后農民有權享有土地的增值收益，既延伸了在農村土地承包制下農民對承包的土地擁有長期而有保障的土地權利，也使農民的土地承包權因為新的收益形式和更高的收益而得到進一步的加強。但是，只有開發項目取得成功才能增強保障能力，否則會使農民得不到保障。因此，開發性安置模式能否取得成功，關鍵在于如何選擇開發項目。從經驗看，必須選擇市場風險比較小、資金收益比較穩定的項目，除此以外還要考慮與工業區建設、城市功能相配套的開發項目。成都模式的土地流轉，在土地集中經營過程中，農村集體經濟出現了大范圍復蘇，“三個集中”的同時實施了農業產業化經營、農村發展環境建設和農村扶貧開發。成都模式重點解決“錢從哪里來”“、人往那里去”和“地該怎么用”的問題，將產業、土地、農民一體規劃，協調推進。以工業化推動城鎮化，以工業化、城鎮化推動農業現代化，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，大力推進城鄉一體化，加快新型工業化、農業現代化和新型城鎮化進程。以政府引導或直接投入的土地整理集約利用換取產業和資本支撐，以產業和資本支撐換取農民就業與轉移，以保障覆蓋和已有的轉移促進農民放棄土地，最終實現“三個集中”。

成都將項目帶動、土地整理和政府支持作為引導土地流轉的推動因素，最終促成農民落地轉移，以解決“人往何處去”的問題，這構成了成都市城鄉土地流轉的基本發展模式。成都市2007年出臺了《集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》，主要涉及了產權代表界定、集體建設用地整理和儲備、流轉管理、宅基地流轉和地價收益管理等方面內容。逐步探索集體建設用地直接向土地一級市場靠攏的辦法，讓農民享受到土地發展權帶來的收益。在昆山的三種農民合作社中，土地承包權完全可以作為農民的收益性資產而獨立存在。城市化和工業化的過程，實際上是一個勞動力、土地等要素大規模流動和自由交易以實現優化配置的過程。農民的土地承包經營權成了農民可交易的資產，有利于農民共享土地要素增值收益。維護農民的這種資產權利，政府要做的是制定相關規則，并加以實施和保護。農民要行使土地要素的定價權，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農民合作社中，處于核心地位的因素是農民對于土地的法定權利和農民的集體成員身份。采用合作社可能是現有制度框架下的最佳選擇。因為這種組織方式既符合憲法和法律關于土地公有制的要求，又使得勞動力和土地要素的自由流動成為可能。從以上集體土地流轉模式可以看出，在發展土地市場的過程中，上述地方都堅持了土地土地公有制不相矛盾，而且是實現兩種土地公有制的一種可行方式。發展集體建設用地的流轉和交易，需要打破對農地轉用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權所有者直接參與市場交易過程，主導土地要素的定價權。這是中國土地制度改革和政策調整的基本方向，也是中國新型城鎮化的必由之路。從現有農村集體土地流轉的實踐探索中可以發現，農村集體土地股份合作制是目前普遍能夠容易接受的土地產權實現形式。在各地已經出現的股份制模式中，廣東南海和江蘇昆山的股份制模式最為成熟。在農村集體土地流轉實踐中，傳統集體產權制度采取了股份合作制的形式，能夠有效地保證農民在土地流轉中的收益份額，減少傳統的集體產權制度下討價還價的成本。農村集體土地股份合作制作為農村集體土地產權的一種制度創新，是協調各相關利益主體的利益實現機制，有其內在的生命力。在新型城鎮化過程中，農村集體土地流轉要以股份合作制產權變革為契機，結合區域差異化特征，走農村集體土地產權多元化制度變遷模式。這樣，農民除了農業收入、工資收入、出租土地和房屋的租金收益及經營性收入外，每年還可以額外獲得來自于集體經濟組的股權分紅，農民既分享了城鎮化的成果，又實現了收入的增長。因此，農村集體土地流轉，應該成為進一步增加農民財產性收入的重要途徑。

三、進一步推進我國農村集體土地流轉的主要途徑

（一）開展集體建設用地集約利用工作，實現城鄉土地資源合理銜接土地市場已經成為要素市場中不可或缺的重要組成部分，兩大要素市場的對接集中在了城鄉土地市場的有效對接方面。雖然土地制度作為國家穩定的基石，不許動搖，但是，可以在城鄉土地制度之間尋找合理的結合點，進行適度的制度創新。城市和農村建設用地在功能定位和利用方面，存在很大的共性和互補性，必將在新型城鎮化協調發展中承擔共同的任務。為了提高農村集體建設用地利用效率，把原先閑置、浪費的集體建設用地騰退出來，用作城區產業轉移和功能疏解需要的建設用地，這樣就增加了建設用地的有效供給，成為在不突破城鄉建設用地指標總量的前提下，最實際和最有效的選擇。在土地資源有限的條件下，沒有其他更好的選擇。通過體制機制創新，允許農村集體建設用地根據市場規律，通過適當的流轉模式，充分融入城市建設中去，實現農村集體建設用地的高效集約利用，從而在城鎮化發展過程中發揮關鍵性的杠桿作用，已經成為未來實現新型城鎮化發展目標的重要突破口。雖然目前宅基地指標緊張與空置現象并存，但是，由于宅基地涉及農民基本居住權利，謹慎開展宅基地集約利用工作，可在近期內先探索宅基地集約利用和自愿有償退出機制，在適當區域開展試點。在村民自愿前提下，進行宅基地集約利用，減少宅基地空置，將節約出來的宅基地用來集中開發建設。在試點成熟的基礎上，積極建立宅基地股權化的退出機制，從制度上解決宅基地空置與指標緊張并存的困境。遠期來看，可以將農村宅基地審批與宅基地集約利用、村莊合并、農民住房保障等問題統一納入城鄉住房保障系統，既能緩解城鄉建設用地緊張的局面，又能實現土地的有效利用。十八屆三中全會提出：審慎穩妥推進宅基地流轉，宅基地不能買賣，經過批準，在法律授權的條件下，可以進行試點。目前完全放開宅基地流轉還不適合，可以采取逐步試點、逐步完善的辦法，退出后的保障和安置一定要全面到位。

（二）創新和完善農村集體土地流轉的體制機制在我國農村集體土地流轉過程中，必然帶來集體土地權屬關系和土地利用結構的變化，實現集體土地資源在流轉中的優化配置。這種變化，本質上是農村集體土地財產所有權實現形式的變化。一般來講，農村集體土地流轉體制機制的創新，直接帶來農村集體土地權益的變化，表現形式主要有以下幾種：1、通過貨幣補償的形式實現集體土地權益。通過征地補償，農民的土地資產轉變為貨幣資產，這種貨幣化的土地資產仍然是農民的集體資產，其處置方式通過兩個途徑：（1）在集體成員中分配，集體經濟組織在城鎮化進程中解體，農民以個體的形式轉變為市民。（2）城鎮化以后，進一步轉化為經營性固定資產，并且通過產權制度改革在集體經濟組織中股權化，使農民在城鎮化以后仍然擁有經濟的組織載體和財產支撐。2、集體土地權益直接轉化為土地股權。農民承包的集體土地在沒有被征用的情況下，也可以直接股權化，例如集體的產業用地，其使用權可以轉變為某種形式的股權，農民的土地承包權也可以轉換為農業合作社的股權。3、把集體土地權益置換為社會福利。可以置換為城鎮的社會保障，現在征地補償的一部分用于轉換為居民的這部分村民的社會保障，這就是土地權益轉換的一種途徑。集體土地的其它用益物權，例如宅基地的使用權，可以置換為城鎮住房，也可以置換為異地的宅基地。4、農村集體土地的承包權置換為土地的收益權。農民的土地承包權，可以集中流轉到鄉鎮土地流轉信托中心，農民定期領取土地收益。農村集體土地承包權確權，采取確權確地、確權確利、確權確股三種形式，其中確權確利就是這種轉換形式，農民自己不再經營土地，但是土地承包權沒有失去，仍然可以憑借土地承包權取得土地收益。

（三）通過農村集體土地流轉為集體經營性建設用地入市準備條件十八屆三中全會決定提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。十八界三中全會決定中提出的提高農村土地價值，更多是針對農村的集體用地。早在十七屆三中全會已經提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，不過十八屆三中全會公報中去掉了“逐步”一詞，具體文件出臺時還會適當加以限制，不會一步到位。早在十七屆三中全會就提出了兩個鼓勵：鼓勵農村土地向專業大戶和家庭農場集中，實現規模經濟；鼓勵工商資本參與農村土地流轉，但是一定是有限制的，用途上的限制和準入上的限制，甚至會有監管。2013年中央一號文件明確指出：在充分保障農民現有土地承包關系穩定并長久不變的前提下，堅持自愿有償的原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵支持農村承包土地向專業大戶、農民專業合作社和家庭農場流轉，發展多種形式的適度規模經營。同時也提出，用五年時間完成農村土地的確權頒證工作。農村集體土地流轉之所以受到關注，主要原因在于土地作為農民擁有的最有價值的資產，不僅具有資源的稀缺性，而且還具有巨大的增值空間。農村集體土地流轉涉及到農戶、農村集體經濟組織、地方政府等多方面的利益，因此，農村集體土地流轉過程中合理的利益分配是農村集體土地有序和順利流轉的關鍵。需要對集體土地流轉過程中各方的權利和利益有準確的認識和判斷，在充分保證農民利益的前提下，科學地制定相關的制度和措施，通過農村集體土地的合理流轉，充分發揮農村集體土地資源的市場價值，既保障新型城鎮化的順利進行對土地資源的需要，又為農民謀求最大化利益。

（四）通過破解制度瓶頸，以更綜合的視野來設計農村集體土地流轉模式應該一方面聯系城鄉一體化背景，一方面聯系新型城鎮化、工業化和農業現代化進程，通過推動農村集體土地流轉來統籌城鄉綜合配套改革，不僅致力于打破城鄉分割體制，也要實現農村集體土地開發利用與城鎮化、工業化和農業現代化的良性互動。在新型城鎮化過程中，通過農村集體土地流轉，破解經濟發展的土地瓶頸，確保社會經濟穩定發展的同時，吸引工業和城鎮的資金與技術轉移，促進新農村建設，推動農村生產和生活服務設施的集中改造，引導和扶持農村產業發展與農業規?；a業化經營，提高農業與農村發展的內生動力，促進農民增收，破除“三農”困境，推動新型城鎮化發展。通過推動農村集體土地流轉，既促進傳統農業向現代農業轉變，又為產業升級和城鎮化轉型提供新的動力和基礎。破解經濟發展的土地瓶頸，核心是改變土地政策的二元分割格局，實行集體土地與國有土地的同地、同權、同價。在農地產權的實施中，始終面對集體所有制的挑戰。

目前，在很多地方，農村集體土地流轉都處于非法狀態。雖然早在2002年安徽蕪湖就開始了農村集體土地使用權流轉試點，但目前也只有廣東頒布了關于農村集體土地流轉的地方條例。與其默認非法狀態的普遍持續存在，不如在制度層面盡早取得突破。雖然這些年一再強化農戶使用的權能，但農村土地轉讓權能卻在滯后，農民土地財產權利的保障和實現僅限于農地農用，使農村集體土地被排斥在工業化和城鎮化之外。因此，必須找到既能向工業化和城鎮化高效配置土地，又能實現城鎮化健康發展的途徑。加快推進集體建設用地流轉，支持集體經濟組織通過出租、土地入股、合作開發等方式，參與城鄉產業項目開發；探索農村集體建設用地使用權抵押制度，支持引導金融機構創新集體建設用地貸款抵押方式，允許農村集體經營性產業用地貸款抵押，賦予農村集體建設用地更加完整的財產權。而實現農村集體土地流轉制度的突破與創新，加快農村集體土地流轉無疑將會成為這一途徑的主要內容。十八屆三中全會后，希望對農村集體土地在以下幾方面取得突破：一是逐步縮小征地規模和征地范圍；二是打破目前分割的城鄉二元建設用地制度，讓城鄉建設用地能夠同地同權同利；從土地制度上體現公平與正義。三是農民承包的土地能夠獲得抵押權、處置權、轉讓權，為增加農民財產性收入提供產權上的準備。因為，產權不清、歸屬不明的現行農村集體土地產權制度影響效率、平等和穩定的目標，如果不改，要打造中國經濟制度的升級版將非常困難。

作者：王朝華單位：北京市社會科學院經濟所

集體土地流轉論文:農村集體土地流轉制度改革與創新

一、集體土地流轉概述

集體土地流轉是指集體土地所有者與建設用地使用者之間土地使用權流轉關系，是土地使用權的轉移。隨著我國信息化和城鎮化的發展，盡管許多農村人都選擇去城市發展，農村仍然有大量人員依靠土地生活。而農村集體土地流轉的形式包括反租倒包、土地股份合作、土地轉包、土地轉讓、土地互換、委托經營以及拍賣等。集體土地流轉有利于實現資源優化和合理分配。改革和創新農村集體土地流轉制度是保障和服務農民全面發展的根本途徑。

二、農村土地流轉制度的現狀

(一)土地流轉市場化不足。當前土地主要在農民和熟人之間進行流轉，流轉的通道較狹窄。一些農民受傳統思想的束縛過于依賴土地不同意流轉。這主要是由于農民對土地流轉制度缺乏足夠的認識，而且當前政府的政策不完善使得農民沒有安全感。此外，一些企業和建設者對土地的承包缺乏積極性，大多數企業不愿意投資農業領域。政府對土地流轉的引導不到位，使得土地流轉市場化不足。(二)流轉程序不規范，頻繁糾紛。雖然當前土地流轉的速度逐漸變快，但是糾紛也變得頻繁，根本原因是土地流轉的制度不夠完善和規范。它主要表現在以下幾個方面，一是我國土地監督制度不完善，農民對土地流轉制度和相關的法律缺乏認識使得交易困難。二是我國對于土地流轉制度沒有具體的明確，相關法律存在漏洞使得糾紛難以解決。此外，流轉主體存在一定的問題，土地流轉本應該本著農民自愿的基礎，但是一些政府采用強制手段讓農民進行土地流轉從而導致糾紛頻繁。同時農民文化水平較低，一些企業利用農民的弱點引導他們簽訂不公平的土地流轉合約使得糾紛增多。(三)土地產權和收益權不清晰。按國家法律規定，農村的土地是指農民集體所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業生產的土地。但是目前由于集體組織不按規章隨意征收農民的土地嚴重影響了農民的積極性。此外，農民沒有能力維護自己的權益，而且對相關的制度不了解，使得農民土地的收益逐漸減少。而其他收入被集體組織用去其他地方，這嚴重損害了農民的權益。

三、農村集體土地流轉制度創新的必要性

農村土地流轉的宗旨就是維護農民的利益，實現城鄉共同發展共建和諧社會。農村集體土地流轉制度創新是當前農村工作的當務之急。農村集體土地流轉制度創新的必要性主要表現在以下幾個方面。(一)有效促進產業結構的調整。集體土地流轉通過在村民之間以及城鄉之間轉移土地使用權調整了農村產業結構。土地作為生產要素將農業與其他產業進行結合，充分發揮了土地的作用并增加了農民的收益。同時集體土地流轉制度是農業現代化的措施，并通過將信息技術應用到農業領域建設了農業觀光園、農業采摘園以及農業生態園等，不僅拓展了農業領域，而且還促進產業結構升級。(二)中國農村具備土地流轉的條件。在市場經濟體制的影響下，我國農民已經不僅僅將農收入作為生活的唯一來源。而且國家當前沒有為進入城鎮工作的農民提供基本的保障，農民只有將土地作為最后的保障。放棄土地的農民沒有合理的補償，農民當前只能通過轉讓土地使用權補償自己的損失。因此當前中國農村已經完全具備土地流轉的條件。(三)是加快現代農業建設的必要措施。農村傳統的土地經營方式規模小、農民收入不穩定，而新的經營制度“集體土地流轉制度”能夠有效解決這一問題。農民將自己土地的使用權流轉給經營者，通過經營者的改造、規劃和發展集中土地資源，更好地對土地進行管理。而且經營者通過科學技術不僅能夠發揮土地效用提高生產力，而且還為新技術的研發和試驗提供了條件。所以農村集體土地流轉制度改革是加快現代農業建設的必由之路。(四)有利于加快城鎮化步伐、統籌城鄉發展。1998年十月中共十五屆三中全會提出城鎮化戰略，城鎮化是生產力發展的結果，是市場經濟發展的必然要求。農村人口多是阻礙農村經濟發展的重要因素，因此減少農村人口是加快農村發展進程的首要措施，而農村土地流轉制度為農民提供了保障，給農民全面發展提供了條件促進了農民多方面發展。同時土地流轉制度轉移了農村勞動力，有效縮小了城鄉發展的差距，加快了城鎮化的步伐。

四、改革農村集體土地流轉制度的措施

(一)明確農民土地產權，維護農民的合法權益。明確農民的土地產權是農民集體土地流轉制度改革的根本。農村土地產權不明確是制約土地流轉的重要因素，所以政府機關應該明確土地所有權的相關規定，保障農民的合法權益。同時在明確土地所有權時要尊重區農民的意見，進行合理的劃分，做到公平公正。(二)加大農村土地流轉政策的宣傳力度。政府和村委會一定要通過多種方式加大對農村土地流轉政策的宣傳，讓農民對農村土地流轉有準確的認識，從而合法維護自己的權益。同使農村可以組建咨詢小團隊，專門為農民解決土地的相關問題。此外，還可以聘請專家來農村為農民開展講座，為農民普及土地流轉的相關知識，轉變農民傳統的觀念，從而營造良好的流轉發展環境。(三)培育土地產權市場。1．農用耕地產權市場。為了提高農村土地資源利用率，就要培育土地產權市場。要建設農用耕地產權市場主要有兩個措施，一是在保證流轉過程公平，保障農民收益的基礎上大力支持企業租賃等土地流轉的方式，有效利用先進的科技技術提高生產力。二是開發農業區域，比如農民可以利用土地入股與經營者合作集中土地資源，擴大效益，最終實現雙贏。2．農村非農建設用地產權市場。由于我國工程化進程的限制，農民喪失了很大的土地權利，因此培育農村非農建設用地產權市場是十分必要的。它不僅可以給農民提供多種土地資源利用的方式，還讓農民為工業化和城鎮化建設作出了一份貢獻。3．農村土地金融市場。法律應該明確農民土地使用權的實際性質，比如可以賦予農民將土地作抵押進行金融市場交易的權利。因此農村集體土地制度改革應該將培育市場作為重點內容。讓農民能更加合理地利用土地資源，同時改變當前農村金融的現狀，并促進金融行業的發展。

五、結語

農村土地流轉制度的改革是一個需要時間和努力的過程。在農村土地流轉制度改革的過程中要借鑒其他地區以及其他國家的土地流轉的經驗，取長補短，針對實際情況創新出適宜的、能夠促進土地制度進步的體系。同時在改革時以市場經濟體制的變化為根本，為農村土地流轉提供一定的產權基礎，從而有效解決“三農”問題。

作者:蔣書波 單位:海南國源土地礦產勘測規劃設計院

集體土地流轉論文:集體土地流轉工作調查

近年來由于我國社會主義市場經濟地位逐步確立，各項優農、富民政策的不斷出臺，國家對農業經濟投入不斷增加，農村經濟得到快速發展，農民收入提高、生活富裕，城鄉一體化建設逐步體現。隨著城市、農村城鎮化建設和大量招商引資企業的落戶，土地需求越來越旺，但國家實行嚴格的耕地保護和節約集約用地等政策，嚴格控制用地指標和農用地的征收征用審批，國有土地已遠遠不能滿足目前各項經濟建設的發展需要，為充分發揮農村集體土地的經濟利益，避免違法批地和亂占耕地現象和有利于經濟發展的需要，農村集體土地使用權流轉勢在必行。

2009年縣被省政府列為省級農村土地使用制度綜合改革試點縣，通過改革農村土地使用制度，建立統一的與新農村建設相適應的城鄉土地使用和管理方式，對全面推進我縣社會主義新農村建設推動城鄉統籌發展起到了重要作用。隨著試點工作的開展，特別是全國首家縣級農交中心——縣農村綜合產權交易管理服務中心的正式成立，中心自掛牌運行以來，共征集到農村集體資源資產出讓信息386條，受讓信息89條。通過中心組織牽線，交易雙方達成協議成交項目38個，成交額2300萬元，其中，農村土地承包經營權交易項目29個，成交額1860萬元；農村養殖水面交易項目9個，成交額440萬元。為我縣農村土地依法流轉和市場化運作提供了一個很好的平臺，也為促進農村土地科學、規范、快速流轉提供信息支撐，為我縣農民增加收入作出貢獻。

一、農村土地流轉的政策依據

十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和中共中央國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》等文件精神，系在《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的基礎上對農村土地流轉方面作了專題規定。要求建立健全嚴格規范的農村土地管理制度。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。現有土地承包關系保持穩定并長久不變。土地承包經營權流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。堅持依法自愿有償原則,尊重農民的土地流轉主體地位,任何組織和個人不得強迫流轉,也不能妨礙自主流轉。

二、目前農村土地流轉的現狀

地方政府更多的是熱衷于發展地方經濟，通過招商引資發展工業經濟，貫徹國家土地政策意識淡薄，侵犯農民利益情況較為普遍。在改善農民居住環境、增加農民福祉的名義下，卻行著竭盡全力以較小代價換取最大用地回報之實。目前在農地流轉中存在以下主要問題：

1、產權界定不清晰，農民利益難保障

由于土地流轉會打破原有的戶界、村界，因此權屬必須清晰，產權制度改革必須置于工作的前端。然而，在一些地方對集體建設用地使用權（含宅基地）、房屋所有權、土地承包經營權、林權等登記、頒證工作還不到位的情況下，農村土地產權等保障機制相對缺失，土地復耕整理、征地拆遷、土地承包經營權流轉等涉及農民的土地權益農民利益問題，在缺少法律保護的狀況下，農民的利益很難得到切實保障。

2、政府主導流轉，農民成被動接受角色

為了獲取集體建設用地“指標”，在農村集體建設用地流轉程序、方法以及流轉主體等違反規定，針對各地方經濟社會發展情況不同而形成的流轉條件差異，地方政府肆意按照自己的利益取向設定補償形式和標準。而本該是流轉主體的農民和農村集體經濟組織最終只能擔當被接受者的角色。

3、缺乏有效監管，農民喪失財產權和發展權

由于我國土地尚缺乏統一市場定價要素，征地的定價權主要由地方政府決定，所以，土地的流轉條件受地方政府的財力乃至認識水平的影響非常大。如果再加上集體甚至開發商的利益博弈，往往造成農民解決了住房，或者簡單地“以宅基地換來了房”，“以土地換回了社?！保珔s缺失了更重要的財產權和發展權的保障。

4、為經濟發展讓路，大量農用地被侵占。

片面追求擴大地方財政收入，置國家法律法規和土地政策于不顧，利用土地整理，整村推進新農村建設，土地利用規劃調整和土地置換、虛假招拍掛等形式，規避國家對農用地轉用手續的監管，使大量農用地變成建設工地，有的利用公共設施建設或公益事業等虛假項目上報批準，套取建設用地指標用于招商引資或其他建設。

三、問題存在的原因

（一）農民思想意識亟待加強。三十多年的改革開放，廣大農民逐步改變了單一的農業生產模式，紛紛采取外出務工、經商、辦企業，發展制造業、養殖業等多種致富形式齊頭并進，農村經濟發展得到迅速發展，非農收入超過總收入的七成以上，農民對土地的依賴性逐步降低。受傳統思想，農民大多認為土地屬于國家或集體所有，只要征地拆遷能夠拿到補償，一般很少過問是否合法，缺少應有的維權意識，有的即使知道權益受到侵害也無處投訴。

（二）土地法規政策的不完善。雖然國家關于家庭土地承包經營制度已經實行了三十年，《中華人民共和國農村土地承包法》頒布八年，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》實施有五年，由于法律宣傳不到位和廣大農民法制意識不強，有很多地方農民沒有簽訂承包合同，大量邊遠、貧瘠、河塘的土地沒有承包，外出務工農民的土地拋荒嚴重，還有私自調換、轉讓、轉包等現象，造成農村土地權屬混亂，有證無地和有地無證情況普遍存在。

（三）基層組織沒有認真履行職責。在土地征收征用過程中，有的村（居）委或基層政府為了達到能夠完成上級布置的能夠使用土地或者侵占、挪用征地補償費用等目的，采取各種欺騙手段或者故意隱瞞事實，利用信息不對稱，將各種違法用地變成既成事實，很多基層組織喪失了受廣大農民托付管理和保護土地的責任，使土地所有者變成了損害農民利益的幫兇。村（居）干部因為侵占、挪用或者倒賣土地被追究者不在少數。

（四）地方政府執行國家法律不到位。隨著各地“工業立縣”和發展區域經濟為第一要務的目標確立，各地大興招商引資之風，層層落實招商任務和指標，地方政府為了保障引資企業順利落戶，往往采取欺騙或強壓手段，隨意圈地、違法占地，“先占后補”、“以租代征”現象普遍存在。

四、科學規范土地流轉，促進現代農村跨越發展

（一）依法用地流轉是關鍵。

1、逐步完善農村土地流轉法律法規和政策。雖然《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規對農村土地流轉都有規定，但比較籠統，可操作性不強，各省市也沒有結合當地實際出臺相應的政策。目前的國家政策面上，關于農村集體土地流轉的實施細則尚未規范，只有通過選擇部分地區改革試點，探索新路子，逐步完善和規范流轉政策和規定，規劃先行，整體規劃和詳細規劃相結合。

2、土地流轉原則

（1）現有土地承包關系保持穩定并長久不變。土地流轉還必須遵循“平等協商、自愿、依法、有償、有序”的原則，遵重農民意愿，流轉的收益屬于農民，任何組織和個人不得截留、占用和扣繳。

（2）土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，流轉的期限不得超過承包期的剩余期限，受讓方必須有農業經營能力，土地承包經營權流轉必須依法履行備案手續。

（3）規范運作和因地制宜原則。流轉雙方應當按照法律法規及政策要求規范運作，簽訂經營權流轉合同。合同應當明確雙方責、權、利，同時要大膽探索，根據當地實際，確定最佳流轉規模和形式。

（二）明確權益是根本保證。為進一步加強農村集體土地管理，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例和國土部門的相關政策，加快建立“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格規范”的農村土地使用制度，按照“村莊整合、土地整理、用地置換、產權調換、依法流轉、規范運行、嚴格審批”的要求，按照村民組為集體經濟組織分別登記集體土地的所有權人、使用權人、土地承包經營權人，以及村民組范圍內的土地利用現狀建冊歸檔。及時對農村的土地進行“三權”確權發證（土地所有權、宅基地使用權、建設用地使用權），為農村土地健康有序流轉提供有效支持。

（三）建立統一規范的流轉平臺。通過國土部門的收儲中心和農村綜合產權交易管理服務中心兩個平臺，及時公開土地流轉信息，遵循公開、公平、公正、等價、有償、有序的原則，規范農村土地流轉。建立統一的國有和集體建設用地使用權交易有形市場，統一交易規則，平等公開交易。按照用地同權、同價的原則，建立與國有建設用地使用權統一的集體建設用地使用權價格機制。使國家、集體、農民在依法流轉的土地收益上共同受益，保障農民的合法權益不受侵害。

（四）強化監督檢查的作用。

1、國土部門發揮職能作用。國土部門應該通過系統內監督，嚴格履行用地的各項審批手續，及時查處倒賣和違法使用土地情況，杜絕不作為、緩作為和亂作為現象。國土部門還應將保護土地作為年度目標考核內容，同基層政府簽訂責任狀，基層政府同村（居）集體經濟組織簽訂責任狀，形成保護土地人人有責的大好局面。

2、紀檢監察等專門部門的監督。紀檢監察部門應該將依法保護土地作為干部選拔任用的前提條件之一，聯合規劃、土地等部門開展定期土地巡查制度，及時查處干部在土地利用中的徇私舞弊、玩忽職守等情況，杜絕違規違紀行為。

3、發揮社會監督的作用。要調動人民群眾的積極性，使他們主動參與到維護自身權益的行動中來，同時利用輿論媒體的監督作用，及時曝光那些亂占土地，侵害國家和群眾利益的行為，為職能部門及時查處違法用地案件提供有效支持。

集體土地流轉論文:集體土地流轉關聯問題

當前市場經濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經濟機制的調節，如國有土地使用權以有償使用的方式進入市場后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，在流轉過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉，如何在流轉過程中充分體現其市場價值以及維護好農民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉的現狀

我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場?，F行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在?，F在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉存在的問題

（一）集體土地所有權的歸屬不明

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分?，集體土地產權被籠統地界定為集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！庇纱丝梢?，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。

（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后

對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設?！睋?，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家主權或行政管理權行使的在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。

（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

再次，充分保障農民獲得集體土地流轉的土地權利。集體土地進入市場的立法宗旨就是讓農民分享土地級差收益的成果。集體土地應在堅持規劃和用途管制的前提下，充分保障農民集體獲得土地級差收益的權利，包括讓集體土地直接進入工業用地市場。嘗試集體土地進入經營性開發，突破農民宅基地的限制，推進宅基地的商品化，讓農民分享城市化進程的房租收入。

綜上所述，目前我國農村集體土地的使用權進入市場參與資源分配已是大勢所趨，無論是理論上還是現實需要上都要求加快農地使用權的合理流轉。國家應當正視當前的土地流轉現狀，盡快明晰集體土地的產權關系，制定相關法律規章，建立起完善合理的集體土地使用權流轉機制。通過合理規范的集體土地流轉來促進土地資源的合理利用，維護廣大農民的正當權益，從而加快社會主義新農村的建設步伐，推動我國經濟的全面、協調、可持續發展。

集體土地流轉論文:農村集體土地使用權流轉分析論文

【摘要】80年代后期以來，農村集體土地使用權流轉在我國廣大農村悄然興起。土地流轉是我國農村家庭聯產承包實踐的產物。它不僅解決了農村土地撂荒等現實問題，而且推動了土地規模經營，加快了農村經濟的發展，把農業向現代農業推進。目前我國農村土地流轉達到了一定的數量規模，流轉形式也較多，但土地流轉是一新生事物，它的實踐和運作中還存在一些問題。針對農村土地流轉實際問題，本文從更高層次提出了解決對策。

【關鍵詞】土地使用權土地流轉原因規模經營問題

1978年，發生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點燃了中國農村改革的導火索，一種嶄新的經濟制度——農村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經證明，農村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農村的面貌和中國農民的命運。隨后農村家庭聯產承包寫進了《憲法》。從上世紀80年代后期開始，農村集體土地使用權流轉在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯產承包制，加快了農村經濟的發展?，F在國家把農村集體土地使用權的流轉寫進多部有關法律，確立了我國農村土地流轉的法律地位。因此，有人把土地流轉比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉的原因

我國農用土地的流轉開始于1985年，先是沿海一些發達地區悄悄萌芽了承包土地經營權的自發性流傳，進而向內地蔓延，從自發流轉發展到有順流轉，至今已有18年歷史。農村土地流轉的真正原因是農村生產力發展的結果。從農村實行聯產承包責任制后，農村勞動生產率有了很大的提高，出現了大量的富余勞動力，農村勞動力轉移人數逐年增加，同時農業比較效益低，農民棄田打工；從另一方面看，農業發展一定的程度需要土地規模經營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應農村生產力的發展，土地流轉在一些地方悄悄興起。它是我國農村在家庭承包制度的基礎上的一項重大制度創新。具體的原因如下：

1、為解決農村的實際問題而發生土地流轉。農村承包土地經營權之所以發生大規模的流轉，在很大程度上與中國農村的現實危機有關。農產品價格持續低迷，而用在種子、化肥、農藥和灌溉用水等生產成本有增無減，農業稅費卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農民全家踏上進城打工、經商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農村地區，這是促成承包土地經營權流轉的原始動機。

此外，非農產業和農業生產結構調整，要求土地連片集中高效；工商企業、“三資”企業介入農業開發，要求有專業化、成規模的原料生產基地與之配套，以改變有效的技術服務不足的問題；等等；這些問題的解決導致了農村土地流轉的發生。正是解決我國農村際問題，土地流轉在我國許多地方興起。

2、為土地適度規模經營，提高土地效率而發生土地流轉。土地小規模的家庭經營必然導致農業的兼業化，兼業化必然導致土地利用率低，農業固定資產利用率低，工作效率低，農業生產成本高，同時小規模經營也使產、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規模經營之路，要求土地適當集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權合理流轉使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當人均GDP低于500美元時，農民以分散的自給自足土地經營為主，當人均GDP大于1000美元之后，土地的商業運用和市場價值才能顯現出來，表現在土地擁有者有轉讓土地的愿望，土地經營者有擴張規模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，我國大部分地區，特別是東南沿海地區，人均GDP都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩定農民長期承包土地權利的基礎上，積極倡導土地要向部分高效農副產品經營行業集中。一些地區，特別是發達地區或勞動力轉移較多的地區，把土地適當集中，包給種田能手經營，取得了較多的經濟效益。可以說農業適度規模經營是近年來土地發生流轉的重要原因之一，也是未來現代化農業發展的方向。

3、國家的政策、法律促進了農村土地流轉。我國農地使用權流轉政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉是逐步發展起來的。農村集體土地使用權流轉從自發到合理有序流轉、從少到多，完全是國家從我國農村生產關系和生產力發展要求出發，先后出臺了允許土地流轉的政策和法律、法規，使土地流轉這一新生事物在廣大農村發展起來，特別是農村勞動力轉移較多地區和發達地區。1984年中央1號文件規定：“自留地、承包地均不準買賣，不準出租、不準轉作宅基地和其它非農用地”。又規定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內，因無力耕地或轉自他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意由社員自找對象，協商轉包，但不能擅自改變向集體承包的內容。轉包的條件可以根據當地情況由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權可以依法轉讓”。后來的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權。允許土地使用權依法有償轉讓，少數經濟比較發達的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉包、入股等多種形式發展適度的規模經營，提高農業勞動生產率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規定：“土地使用權可以依法轉讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自主、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓，少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自愿的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營。”2001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》來引導和規范農村土地流轉。新出臺的《土地承包法》第二章第五節也規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉……”。這些法律和政策為農村集體土地流轉提供了依據，在一定程度上引導、規范、支持和推進了農村土地流轉。

二、我國土地流轉現狀及形式

據有關部門統計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經營權的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發達地區流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20～30%，一般超過10%，內地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10～20%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%?？偟膩砜次覈r村土地流轉呈現五大特點：一是土地流轉的形式較多，有的形式處探索試點階段，以自由流轉形式為主。二是大多數土地流轉期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉大多有償。四是發達地區農村土地流轉面積占總耕地面積的比例高于欠發達地區。如廣東、福建、浙江流轉的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉的主體呈多元化，除農戶外，城鎮居民、工商企業(包括外商企業)、科研機構、機關事業單位等也下鄉租地、包地開發農業。

目前我國農地流轉形式有以下幾種：

1自由流轉。它是在農戶家庭間出現的自愿的流轉現象，表現為三種形式：一是互換調節承包地。它解決部分農戶生產作業區相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協調中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。解決了農村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農業生產的問題。三是轉包和轉讓，一些農戶將家庭的生產經營轉向從事第二、三產業或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經營權轉包或者轉讓給別人。轉包和轉讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協調人。轉讓建設用地使用權在發達地區較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現于上世紀90年代中后期。農村中富裕后有頭腦的農民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉向農村發展。他們向鄉、村集體租賃土地、荒山經營權，有規模地成片地開發土地、荒山資源，從事各項開發項目。經營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產，自己管理，自己經營。二是把租賃得到經營權后的耕地又倒包給本地的農民按規定的開發項目生產，自己給農民提供生產所需資金、技術和派住技術人員指導農民生產，生產出產品后按原訂合同價格進行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經濟發達、市場化程度較高的地方，出現了一些企業集團作為投資主體，興辦規?；霓r業區，農戶以土地承包權入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉讓、農戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導，按照現代經營方式將土地承包經營權折股與其它生產要素結合，農民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔風險，以實現區域化和專業化生產。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。托管是承包方承包地委托農業服務組織或農戶代為經營管理，托管雙方簽訂協議，委托方向受托方支付一定的費用。托管期間原承包合同規定的權利義務可以由承包方履行，也可以在協議中明確由托管方履行。拍賣是經村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標方式公開拍賣經營權，實行開發經營。

三、我國土地流轉存在的問題

農村土地流轉作為家庭承包經營制度的一種行之有效的實現形式，從整體上看發展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經濟效益，促進了農村生產力的發展，是我國農業向現代化和規模化發展的必然趨勢。但是，農村土地流轉是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

1、存在土地強制流轉損害農民利益的現象。近年來，隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的推進，土地使用權流轉從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加鄉村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

2、土地流轉機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。往往相互之間的轉包、轉讓以口頭協議的形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農民缺乏社會保障制約著土地流轉。在農村，土地具有社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結構下，農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養老。也有少數農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農民變成真正的市民，現在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農民都把土地看得十分重要，農民在從事非農產業經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。

4、土地流轉價格低廉制約著土地流轉。當前雖然政策允許土地有償流轉，但是土地流轉的價格極低。許多地方不僅出現了土地自然生產、撂田拋荒，甚至出現了農民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉。造成這種現象的原因是：一是農民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉市場，土地流轉沒有完全展開，土地使用權流轉僅局限在村內，不能跨區域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農戶漫無目的尋找轉讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉速度。急于流轉土地的農民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉給別人耕種。三是沒有完善的中介機構為之服務。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區別，其運作程序相當復雜，特別是土地使用權流動涉及到多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益，而交易主體的素質參差不齊，無法通曉如此復雜的轉讓程序，這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。交易中心缺乏嚴重地制約了土地市場的發育。四是農民土地使用權流轉價格淡薄。我國農村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產權價格無衡量標準，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導致農民價格意識淡薄。

四、促進農村集體土地使用權合理流轉的對策措施

在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權的合理流轉，是農業的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》要求，落實《農村土地承包法》，積極引導和規范土地流轉，不斷探索創新，促進其健康發展。

1、在繼續穩定家庭承包經營責任制的基礎上，促進農村土地的合理流轉。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經營責任制是適合國情的有中國特色的農業發展模式，必須繼續穩定并使之進一步發展完善。具體思路是：強化集體所有權，最大限度地放活承包權和經營權。絕對不可像有些人說的土地流轉就要搞土地私有化。要將土地的使用權作為商品價格化，按照價值規律實現土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包，實現土地規模經營。

2、土地流轉必須堅持“自愿、有償、依法、規范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉，以哪種形式流轉，應由農戶自主決定。即使鄉村操作的土地流轉，也要尊重農民意愿，不能靠行政手段強行流轉。其次，是平等協商、有償流轉的原則。土地流轉的轉包費、租金等應由農戶與受讓方或承租方平等協商確定，鄉鎮不得干預。其流轉收益應歸農戶所有，鄉鎮不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉必須嚴格遵守國家法律、法規，認真執行中央的路線方針政策。在土地流轉中，不得改變土地所有權權屬關系，不得隨意改變土地承包關系，不得擅自改變農業用途，流轉的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規范操作的原則。農村土地使用權流轉涉及多方面的利益關系，必須健全制度，嚴格程序。經管部門要組織流轉雙方簽訂土地流轉合同書，建立土地流轉臺帳，當好流轉雙方的“中間人”，讓土地流轉合法、規范。加強土地承包流轉合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農村社會保障制度，弱化農村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地無法向利潤最大化方向流動。所以，進行農地使用權流轉機制創新，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉化，弱化土地的社會政治穩定功能，還土地以正常的生產要素性質，盡可能地發揮土地的經濟功能。

對于外出打工的農民，國家要制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工納入全社會的社會保障體系。農民工和雇主簽定勞動合同時，國家應強制規定就業單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統籌費。讓打工農民擺脫依戀土地的心理，促進土地流轉。也可以用土地進行流轉來解決打工農民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進城農民在原社區所擁有的農地經營權集中托管。托管者將這部分農民的土地經營權集中起來，以招標的方式出租、出讓給規模經營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉讓收入，支付進城農民的社會保障費用。

4、減少土地承包的稅費，建立土地流轉市場，促進農村土地正常流轉。當前土地交易價格低，最關鍵的就是農民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權索取比較多。農民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應在情理之中。因此，應弱化所有權。弱化所有權不是取消所有權，而是減少甚至降低土地的統籌提留，即降低土地的稅費。只有這樣，農民的土地預期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進行長期投資，才能促進土地流轉。另外，要建立土地使用權市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉市場后，土地流轉不僅僅局限在本村、本鄉范圍內，還能讓外鄉、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉的地域的限制，促進農村經濟蓬勃發展。土地使用權市場是一個極其復雜而又敏感的要素市場，必須發展與規范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規范化的土地使用權市場。再次，要發展土地使用權交易中介組織，規范交易行為，減少土地流轉成本。土地使用交易是一項比較復雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應的中介服務組織為之服務。要建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統，使服務專業化、社會化。最后，增強土地承包使用權的價格意識，土地流轉時合理計算價格。對土地承包、流轉不僅有實物指標，而且需要價值量指標。

參考資料：①樊帆《農村土地流轉的深層原因探析》，載《農業經濟》2002年第11期；②鄭凌燕等《農地使用僅合理流轉的機制研究》，載《遵義師范學院學報》2002年第1期；③何平《安徽省農村土地流轉的現狀·問題及對策思考》，載《安徽農業科學》2003年1期；④劉樂山《我國土地使用權流轉機制的缺陷與完善》，載《當代經濟研究》2002年第3期；⑤高周賢《福建省土地流轉的現狀、問題和對策》，載《農村合作經濟經營管理》2003年第1期；⑥陳久和《浙江省土地流轉模式研究》，載《浙江樹人大學學報》2003年第2卷第2期；⑦劉寧俠《青海省農村土地流轉的現狀、問題及對策》，載《農村合作經濟經營管理》2002年第12期。

集體土地流轉論文:論我國農村集體土地使用權的流轉

【關鍵詞】土地使用權土地流轉原因規模經營

1978年，發生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點燃了中國農村改革的導火索，一種嶄新的經濟制度——農村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經證明，農村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農村的面貌和中國農民的命運。隨后農村家庭聯產承包寫進了《憲法》。從上世紀80年代后期開始，農村集體土地使用權流轉在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯產承包制，加快了農村經濟的發展?，F在國家把農村集體土地使用權的流轉寫進多部有關法律，確立了我國農村土地流轉的法律地位。因此，有人把土地流轉比作又是一次土地革命――中國第三次土地革命。

一、土地流轉的原因

我國農用土地的流轉開始于1985年，先是沿海一些發達地區悄悄萌芽了承包土地經營權的自發性流傳，進而向內地蔓延，從自發流轉發展到有順流轉，至今已有18年歷史。農村土地流轉的真正原因是農村生產力發展的結果。從農村實行聯產承包責任制后，農村勞動生產率有了很大的提高，出現了大量的富余勞動力，農村勞動力轉移人數逐年增加，同時農業比較效益低，農民棄田打工；從另一方面看，農業發展一定的程度需要土地規模經營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應農村生產力的發展，土地流轉在一些地方悄悄興起。它是我國農村在家庭承包制度的基礎上的一項重大制度創新。具體的原因如下：

1、為解決農村的實際問題而發生土地流轉。農村承包土地經營權之所以發生大規模的流轉，在很大程度上與中國農村的現實危機有關。農產品價格持續低迷，而用在種子、化肥、農藥和灌溉用水等生產成本有增無減，農業稅費卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農民視為“負擔”，他們不愿再種田，有的農民全家踏上進城打工、經商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機的必然選擇，在不少農村地區，這是促成承包土地經營權流轉的原始動機。

此外，非農產業和農業生產結構調整，要求土地連片集中高效；工商企業、“三資”企業介入農業開發，要求有專業化、成規模的原料生產基地與之配套，以改變有效的技術服務不足的問題；等等；這些問題的解決導致了農村土地流轉的發生。正是解決我國農村際問題，土地流轉在我國許多地方興起。

2、為土地適度規模經營，提高土地效率而發生土地流轉。土地小規模的家庭經營必然導致農業的兼業化，兼業化必然導致土地利用率低，農業固定資產利用率低，工作效率低，農業生產成本高，同時小規模經營也使產、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規模經營之路，要求土地適當集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權合理流轉使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當人均gdp低于500美元時，農民以分散的自給自足土地經營為主，當人均gdp大于1000美元之后，土地的商業運用和市場價值才能顯現出來，表現在土地擁有者有轉讓土地的愿望，土地經營者有擴張規模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應。以此為標準，我國大部分地區，特別是東南沿海地區，人均gdp都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩定農民長期承包土地權利的基礎上，積極倡導土地要向部分高效農副產品經營行業集中。一些地區，特別是發達地區或勞動力轉移較多的地區，把土地適當集中，包給種田能手經營，取得了較多的經濟效益。可以說農業適度規模經營是近年來土地發生流轉的重要原因之一，也是未來現代化農業發展的方向。

3、國家的政策、法律促進了農村土地流轉。我國農地使用權流轉政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉是逐步發展起來的。農村集體土地使用權流轉從自發到合理有序流轉、從少到多，完全是國家從我國農村生產關系和生產力發展要求出發，先后出臺了允許土地流轉的政策和法律、法規，使土地流轉這一新生事物在廣大農村發展起來，特別是農村勞動力轉移較多地區和發達地區。1984年中央1號文件規定：“自留地、承包地均不準買賣，不準出租、不準轉作宅基地和其它非農用地”。又規定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內，因無力耕地或轉自他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意由社員自找對象，協商轉包，但不能擅自改變向集體承包的內容。轉包的條件可以根據當地情況由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權可以依法轉讓”。后來的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權。允許土地使用權依法有償轉讓，少數經濟比較發達的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉包、入股等多種形式發展適度的規模經營，提高農業勞動生產率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規定：“土地使用權可以依法轉讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權的合理流轉，要堅持自主、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓，少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自愿的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營。”2001年12月，中央又專門出臺了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》來引導和規范農村土地流轉。新出臺的《土地承包法》第二章第五節也規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉……”。這些法律和政策為農村集體土地流轉提供了依據，在一定程度上引導、規范、支持和推進了農村土地流轉。

二、我國土地流轉現狀及形式

據有關部門統計，截止2001年底，全國以各種形式流轉經營權的耕地已占承包耕地總面積的6％—8％，發達地區流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到20～30％，一般超過10％，內地流轉的耕地占承包地的比例最高縣市達到10～20％左右，一般在5％左右。如到2001年底，浙江省流轉耕地占全省耕地總面積的13.5％；福建省為10.7％；而青海省僅4％，安徽約5％?？偟膩砜次覈r村土地流轉呈現五大特點：一是土地流轉的形式較多，有的形式處探索試點階段，以自由流轉形式為主。二是大多數土地流轉期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉大多有償。四是發達地區農村土地流轉面積占總耕地面積的比例高于欠發達地區。如廣東、福建、浙江流轉的土地占總的承包土地比例都在10％以上，而內地省份平均都在5％左右。五是參與土地流轉的主體呈多元化，除農戶外，城鎮居民、工商企業(包括外商企業)、科研機構、機關事業單位等也下鄉租地、包地開發農業。

目前我國農地流轉形式有以下幾種：

1自由流轉。它是在農戶家庭間出現的自愿的流轉現象，表現為三種形式：一是互換調節承包地。它解決部分農戶生產作業區相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協調中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。解決了農村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農業生產的問題。三是轉包和轉讓，一些農戶將家庭的生產經營轉向從事第二、三產業或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經營權轉包或者轉讓給別人。轉包和轉讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協調人。轉讓建設用地使用權在發達地區較常見，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現于上世紀90年代中后期。農村中富裕后有頭腦的農民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉向農村發展。他們向鄉、村集體租賃土地、荒山經營權，有規模地成片地開發土地、荒山資源，從事各項開發項目。經營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產，自己管理，自己經營。二是把租賃得到經營權后的耕地又倒包給本地的農民按規定的開發項目生產，自己給農民提供生產所需資金、技術和派住技術人員指導農民生產，生產出產品后按原訂合同價格進行收購、銷售。

3股份合作制。在一些經濟發達、市場化程度較高的地方，出現了一些企業集團作為投資主體，興辦規模化的農業區，農戶以土地承包權入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉讓、農戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導，按照現代經營方式將土地承包經營權折股與其他生產要素結合，農民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔風險，以實現區域化和專業化生產。

4、抵押、托管、拍賣。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。托管是承包方承包地委托農業服務組織或農戶代為經營管理，托管雙方簽訂協議，委托方向受托方支付一定的費用。托管期間原承包合同規定的權利義務可以由承包方履行，也可以在協議中明確由托管方履行。拍賣是經村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標方式公開拍賣經營權，實行開發經營。

三、我國土地流轉存在的問題

農村土地流轉作為家庭承包經營制度的一種行之有效的實現形式，從整體上看發展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經濟效益，促進了農村生產力的發展，是我國農業向現代化和規?；l展的必然趨勢。但是，農村土地流轉是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。

1、存在土地強制流轉損害農民利益的現象。近年來，隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的推進，土地使用權流轉從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加鄉村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

2、土地流轉機制不健全。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態。往往相互之間的轉包、轉讓以口頭協議的形式進行，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農民缺乏社會保障制約著土地流轉。在農村，土地具有社會保障和就業功能，而當前農村社會保障機制尚未形成，決定了農民不能輕易離開土地，農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結構下，農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養老。也有少數農民對土地私有化心存幻想，認為承包期延長30年以后，到那時政策變了，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農民變成真正的市民，現在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當一部分農民都把土地看得十分重要，農民在從事非農產業經營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業“保險田”，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉讓出去。

4、土地流轉價格低廉制約著土地流轉。當前雖然政策允許土地有償流轉，但是土地流轉的價格極低。許多地方不僅出現了土地自然生產、撂田拋荒，甚至出現了農民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現象（也稱“倒帖皮”）。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉。造成這種現象的原因是：一是農民種地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉市場，土地流轉沒有完全展開，土地使用權流轉僅局限在村內，不能跨區域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農戶漫無目的尋找轉讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉速度。急于流轉土地的農民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉給別人耕種。三是沒有完善的中介機構為之服務。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區別，其運作程序相當復雜，特別是土地使用權流動涉及到多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益，而交易主體的素質參差不齊，無法通曉如此復雜的轉讓程序，這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。交易中心缺乏嚴重地制約了土地市場的發育。四是農民土地使用權流轉價格淡薄。我國農村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產權價格無衡量標準，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導致農民價格意識淡薄。

四、促進農村集體土地使用權合理流轉的對策措施

在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權的合理流轉，是農業的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》要求，落實《農村土地承包法》，積極引導和規范土地流轉，不斷探索創新，促進其健康發展。

1、在繼續穩定家庭承包經營責任制的基礎上，促進農村土地的合理流轉。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經營責任制是適合國情的有中國特色的農業發展模式，必須繼續穩定并使之進一步發展完善。具體思路是：強化集體所有權，最大限度地放活承包權和經營權。絕對不可像有些人說的土地流轉就要搞土地私有化。要將土地的使用權作為商品價格化，按照價值規律實現土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產業發展較快的地方，要改變農戶分散承包土地的經營格局，允許集體將土地調整集中連片，向社會公開發包，實現土地規模經營。

2、土地流轉必須堅持“自愿、有償、依法、規范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉，以哪種形式流轉，應由農戶自主決定。即使鄉村操作的土地流轉，也要尊重農民意愿，不能靠行政手段強行流轉。其次，是平等協商、有償流轉的原則。土地流轉的轉包費、租金等應由農戶與受讓方或承租方平等協商確定，鄉鎮不得干預。其流轉收益應歸農戶所有，鄉鎮不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉必須嚴格遵守國家法律、法規，認真執行中央的路線方針政策。在土地流轉中，不得改變土地所有權權屬關系，不得隨意改變土地承包關系，不得擅自改變農業用途，流轉的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規范操作的原則。農村土地使用權流轉涉及多方面的利益關系，必須健全制度，嚴格程序。經管部門要組織流轉雙方簽訂土地流轉合同書，建立土地流轉臺帳，當好流轉雙方的“中間人”，讓土地流轉合法、規范。加強土地承包流轉合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農村社會保障制度，弱化農村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地無法向利潤最大化方向流動。所以，進行農地使用權流轉機制創新，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉化，弱化土地的社會政治穩定功能，還土地以正常的生產要素性質，盡可能地發揮土地的經濟功能。

對于外出打工的農民，國家要制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工納入全社會的社會保障體系。農民工和雇主簽定勞動合同時，國家應強制規定就業單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統籌費。讓打工農民擺脫依戀土地的心理，促進土地流轉。也可以用土地進行流轉來解決打工農民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進城農民在原社區所擁有的農地經營權集中托管。托管者將這部分農民的土地經營權集中起來，以招標的方式出租、出讓給規模經營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉讓收入，支付進城農民的社會保障費用。公務員之家版權所有

4、減少土地承包的稅費，建立土地流轉市場，促進農村土地正常流轉。當前土地交易價格低，最關鍵的就是農民對承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權索取比較多。農民拿著土地不能賺錢，反而還要倒貼一定的費用，種田還要虧損，沒有人愿意要土地，土地價格低廉應在情理之中。因此，應弱化所有權。弱化所有權不是取消所有權，而是減少甚至降低土地的統籌提留，即降低土地的稅費。只有這樣，農民的土地預期才會真正提高，土地也才會吸引更多的社會投資者進行長期投資，才能促進土地流轉。另外，要建立土地使用權市場，為土地流動提供載體。建立土地流轉市場后，土地流轉不僅僅局限在本村、本鄉范圍內，還能讓外鄉、外縣甚至是外省的人來投資土地，從而打破土地流轉的地域的限制，促進農村經濟蓬勃發展。土地使用權市場是一個極其復雜而又敏感的要素市場，必須發展與規范并重，建立一個開放、競爭、公平、有序、有度、規范化的土地使用權市場。再次，要發展土地使用權交易中介組織，規范交易行為，減少土地流轉成本。土地使用交易是一項比較復雜的交易過程，涉及交易主體各方，這就要求相應的中介服務組織為之服務。要建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統，使服務專業化、社會化。最后，增強土地承包使用權的價格意識，土地流轉時合理計算價格。對土地承包、流轉不僅有實物指標，而且需要價值量指標。

集體土地流轉論文:關注農村集體土地使用權流轉

農村集體土地使用權流轉僅限于農用地之間的流轉，原來是用于農用地，流轉給他人使用以后也必須是農業用途，不得用于建設用地等用途

在城市群發展過程中，農村集體土地的用地政策對于促進農村人口向城市轉移，加快城市化進程有著極其重要的作用。如何正確統籌城鄉一體化發展，就必須重視農村集體土地使用權流轉政策，在不減少農村的基本農田、耕地和農用地的情況下，保護農民的根本利益，在農民的家庭聯產責任承包制的基礎上，提高農民的收入，這對于加快城市群的發展有著重要的作用。

應該說，農村集體土地使用權的流轉，目前在許多城市的郊區農村都已普遍展開。追溯歷史，城市化進程比較快的地區如上海等地在20世紀80年代就已經開始了。農村集體土地使用權流轉僅限于農用地之間的流轉，也就是說，原來是用于農用地，流轉給他人使用以后也必須是農業用途，不得用于建設用地等用途。

概括起來，土地流轉的方式主要有五種類型，一是土地轉包，即承包農戶將部分或全部土地的使用權，以一定條件自發轉讓給第三方經營，一般從事種植業生產。二是土地轉讓，即承包農戶將部分或全部土地使用權轉讓給發包方或本集體經濟組織其他成員經營，已在非農產業就業并有比較穩定收入的農戶自愿放棄承包地，一般采用這種轉讓方式，養殖業一般也通過這種方式獲取土地。三是土地置換，即各農戶為方便耕種相互調劑承包的地塊。四是土地入股，即承包農戶將土地使用權折成股權，農戶憑股權入股組成合作社或股份公司，農民按股分紅，園藝場或大棚蔬菜種植的設施大都通過這種方式獲得土地。五是土地租賃，即承包戶將部分或全部土地的使用權出租給本集體經濟組織以外的法人或個人經營農業，承租人向承包方繳納租金。

從目前長三角一些城市土地流轉的補償情況來看，農用地之間流轉的補償方式主要有兩種形式：一是以糧食等實物形式給予補償，如農用地之間土地流轉采取土地轉包方式，一般給予每位勞動力每年幾百斤稻谷補貼；二是以貨幣形式給予補貼，通常從事糧油作物種植的土地一般每年每畝補貼300-600元，種植蔬菜等經濟作物為400-800元，農業園區租賃土地為600-800元。同時也有部分郊區對放棄耕種的承包地采取回收方式，不予補償。公務員之家版權所有

在目前農用地流轉中主要存在兩個方面的問題：一是流轉程序不規范。在農用地流轉過程中，沒有充分發揮土地承包戶在土地流轉中的主導作用。二是補償標準偏低。農用地之間土地流轉后從事種植業、養殖業，每年每畝地給予農戶的補償都較低。這個標準仍然不能讓純農戶擺脫貧困狀態。

對此，在城市群發展中，我們要充分認識到，農村實施土地流轉的重要意義就在于穩定和完善農村土地承包關系，按照“條件、自愿、有償、規范、有序”的原則，實施農村生產關系的變革中不斷提高土地收益，加強農民向城鎮集中、工業向園區集中、農田向規模經營集中，更好地解決“三農問題”，實現農村地區的工業化、城鎮化和農業現代化。這對于城市群發展有著重要的積極意義。

集體土地流轉論文:論農村集體土地流轉及利益協調問題

摘要：2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該《決定》對加快推進社會主義新農村建設、大力推動城鄉統籌中集體土地流轉和農民權益保障問題做出了新的規定。2007年6月7日國務院批準設立的成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區配套改革的重點領域和關鍵環節之一就是如何解決城鄉分立的土地制度特別是該制度下農地流轉中各方利益協調問題。而農地制度改革的深層問題之一就是如何使農民利用自己的土地財產權實現更大的價值，如何讓農民以土地的權益參與工業化和城鎮化并從中獲得更大的實惠，這是創新農村土地流轉制度的根本目標和價值取向。

關鍵詞：統籌城鄉；農地流轉；利益協調

統籌城鄉綜合配套改革的重點領域和關鍵環節之一就是如何解決城鄉分立的土地制度特別是該制度下農地流轉中各方利益協調問題。而農地制度改革的深層問題之一就是如何使農民利用自己的土地財產權實現更大的價值，如何讓農民以土地的權益參與工業化和城鎮化并從中獲得更大的實惠，這是創新農村土地流轉制度的根本目標和價值取向?！?本文以成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區實踐中幾種典型的農地流轉模式和政府主導下成立的交易平臺為實證對象，試圖解析我國農村集體土地流轉及利益協調問題。

一、成渝兩地的農地流轉實踐

(一)幾種農地流轉模式

1　長壽麒麟村的“股權+紅利+工資”模式。

重慶市長壽區石堰鎮麒麟村一直以來均是傳統農業生產區域，農業生產基本以單家獨戶經營方式種植水稻、玉米、小麥等。澳門恒河集團擬在該村發展晚熟優質雜柑。但是傳統的一家一戶分散種植的生產經營模式根本不能適應現代生產的需要。面對產業發展與傳統生產方式不可調和的矛盾，在區委、區政府的引導下，重慶宗勝果品有限公司應運而生。宗勝公司是長壽區石堰鎮麒麟村五個村民小組共508家農戶在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財產共有、決策共定、風險共擔、盈利共分、充分自愿的前提下組織起來的股份制合作經濟實體。2006年3月成立時注冊資本362.03萬元，實收資本278.42萬元，其中：農村土地承包經營權評估作價253.42萬元(承包經營期20年7個月，每畝每年250元)。公司由農民推選股東代表25人，民主選舉董事會5人，監事會3人。公司在籌備時還定下了統一經營的基調，成立后便統一購買了化肥、農藥等物料以及各種種子。

“龍頭+公司+農戶”的經營管理模式，使龍頭企業、果品公司和廣大農戶形成了緊密的經濟利益共同體。果品公司，完全按企業化管理，市場化運作，生產標準化果品，直供擁有市場網絡的龍頭企業；而龍頭企業有了穩定的果品原料基地，克服了過去千家萬戶分散種植、分戶管理、各自為政的傳統“小農經濟”的弊端，順應了市場經濟發展的需求，最大限度地降低和分散市場風險、自然風險，降低生產和交易成本。同時也更有利于加速農業科技成果的轉化、先進農業技術的普及和優良品種的推廣，從而實現規?；N植、標準化管理和企業化經營，保障農戶通過股金分紅和果園管理的工資酬勞穩定收入來源，不斷增加收益。麒麟村通過股份制合作經營管理模式運作，果園的柑橘長勢明顯超過分戶管理的果園，廣大果農觸動很大，紛紛要求入股加入公司。

2　九龍坡區的“住房換宅基地、社會保障換集體土地承包地”模式。

位于重慶主城的九龍坡區，目前正在探索用“住房換宅基地、社會保障換承包地”的辦法，使農民“從土地上解放出來”。九龍坡是重慶傳統的工業發達區域，經濟總量連續四年居重慶市40個區縣之首。統計資料顯示，至2006底，該區戶籍人口79萬，農業人口占31％，約為23萬。

九龍坡區已完成《城鄉統籌發展綜合改革先行示范總體方案》，作為先行試點的西彭鎮將實施的“住房換宅基地”試點方案，與城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。其思路是，拿出原農村宅基地的20％左右，集中興建新型農村社區，騰出的80％左右復墾為耕地，其土地指標，則置換為本鎮城市部分的建設用地。集中農村的宅基地，可以緩解城區用地指標的緊張，同時，農民集中居住，有利于基礎設施的統一建設，每戶農民基本上不花錢就可以置換一套80平方米左右的小區房。與此同步進行的，是解決農民承包土地流轉的問題，實現土地資源的最佳配置。

九龍坡區的農村，地處重慶大都市圈內，屬于重慶主城的郊區，地價昂貴；同時，又存在耕地被閑置浪費的現象。在農民心目中土地有社會保障的作用，因此，大部分農民都不愿放棄土地。在此背景下，該區嘗試推行兩種土地流轉方式：

第一種，以土地承包權出租。按種植稻谷每畝平均產量折算約1000元／畝的金額，收取租金。流轉以自愿為原則。其目的是將農民從土地中解放出來，他們可在附近的農業園區或城鎮企業打工，以其身后的企業為依托，來解決社保問題，并享有固定土地收益，實現持續增收。

第二種，以社會保障置換土地。九龍坡區已頒布相應政策，即凡擁有穩定的非農收入來源，又自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權的，就可以申報為九龍城鎮居民戶口，并在子女入學、就業扶持、養老保險、醫療保險、生活保障等方面與城鎮居民享有同等待遇。

目前，九龍坡區在3個試點鎮的鎮村一級都設立了土地流轉站，農民將土地租賃給村，再由村流轉至鎮或工業園區。九龍坡的試點方案強調以工業化本身作為解決城鄉矛盾的動力。該區試點的意義在于，探索如何在城市化過程中，保護農民的利益。因此，對農村進行產業規劃至關重要，否則，城市的工商資本進來，很難與之進行對接。土地流轉最終是要解決產業化問題，從而增強地方和農民的財力，否則，城鄉統籌只是一個“烏托邦”。但專家擔心的是，選擇九龍坡這樣城市化很高的地方，是否對全市具有復制意義，因為廣大的邊遠區縣，光是發展產業這一點就很困難。

3　成都邛崍模式――農民分享土地流轉的收益。

“成都邛崍模式――農民分享土地流轉收益”被《中國改革》雜志編輯部評為2007年中國“十大改革探索”之一，并列第三位。專家評論說，以邛崍市的湯營、仁壽等為代表的“邛崍模式”被升華到2007年中國經濟體制改革十大探索的高度，是對四川省成都邛崍市改革經驗的肯定。

何謂“邛崍模式”?即土地股份量化，農民成為股東，分享土地流轉收益。自2005年11月邛崍市羊安鎮湯營村組建了湯營農業股份有限公司(下稱湯營公司)以來，公司運行兩年，村民人均年收入高出了該鎮平均水平1000多元錢，農戶年收入從4000多元漲到了近6000元。湯營村實施了“早春紅玉”西瓜規范化種植、苦瓜新品種試驗推廣、大棚 食用菌種植、優質糧油基地、出欄生豬等多個項目。入股農民去年初首次獲得分紅，726名村民股東去年底從湯營公司領取了紅燦燦的股權證。這標志著邛崍湯營公司正式確認村民以土地承包經營權入股的股東身份，對湯營模式經營土地進行了股份量化。湯營村擁有的農戶土地、集體土地90％以上已經入股湯營公司，目前發放的股權證涉及湯營公司已經流轉給業主并產生經濟效益的2070畝土地。對村民入股土地進行股份量化，并予以股權證的形式確認，為今后擴大經營規模奠定基礎。作為以規模集中經營土地為主業的湯營公司，在將來本村的發展空間有限時，湯營公司還有意走出羊安鎮，以項目為支撐參與周邊鄉鎮的土地經營。

(二)重慶農村土地交易平臺的運作實踐

1　交易平臺的搭建。

2008年12月4日，籌劃已久的重慶農村土地交易所掛牌。作為全國第一家農村土地交易所，重慶農村土地交易所是一家注冊資金5000萬元，由市政府全額出資的副局級事業單位。交易所將按現代企業管理模式運營，其職能是建立農村土地交易信息庫，交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。重慶市常務副市長黃奇帆表示，重慶農村土地交易所成立的重要意義和作用在于：一是促進城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，確保城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少。二是促進城市反哺農村、發達地區支持落后地區。三是促進農村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農民的占有、使用和收益等權利。四是促進城鄉要素市場活躍，完善城鄉現代市場體系。

重慶市還專門成立了一個農村土地交易所監督管理委員會，交易所在這個委員會領導下開展工作，并接受國土、農業、林業、水利、財政、稅務、審計部機構的監督和指導。為了規范土地交易所的運作，重慶市政府頒布了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發[2008]127)，已于2008年12月1日起實施。

2　運作實踐。

剛剛成立的重慶農村土地交易所舉行了首場地票交易會。兩宗地票拍賣取得了圓滿成功。其中，08001號地票300畝指標由民營企業重慶玉豪龍實業(集團)有限公司以2560萬元成功競得，高出起拍價1280萬元，增幅達100％。08002號地票800畝指標由國有企業重慶市城市建設投資公司以6420萬元成功競得，高出起拍價1833萬元，增幅達40％。兩宗地票的成功交易意味著將支持農村1100畝廢棄地的復墾。

二、成渝兩地的農地流轉實踐的評價

(一)對上述幾種農地流轉模式評價

作為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區，成渝兩地其本著“先試先行”的改革思想，就怎樣既加快土地流轉，又在不違背國家法律法規的前提下進行大膽探索。農地入股在重慶市已經名正言順，這種原本模糊的土地流轉形式也得到了政府支持。在渝的浙商已斥資1億元組建專門投資公司，要嘗鮮“農民土地入股”，在九龍坡區白市驛鎮建立3000畝食品工業園區。該園區將嘗試農民以土地入股企業的試驗，利用浙商的資本和資源，讓農民一方面憑著土地成為園區的股東，又通過就業成為園區的員工。該合作項目選擇了九龍坡白市驛鎮的一個村，計劃在那里建立一個食品加工基地。除此之外，投資公司還將發展第三產業，以及科技農業、旅游農業等方面的項目。2007年6月重慶市已批準九龍坡區為該市首個統籌城鄉綜合配套改革先行示范區，率先啟動改革。

在農地人股方面率先吃螃蟹的重慶長壽區石堰鎮麒麟村還希望走得更遠。石堰鎮希望，在保證耕地面積總量和性質不變的前提下，把全村3880多畝耕地聚攏起來，使土地發揮最大的產能。他們還計劃統一修蓋樓房、超市、衛生所、幼兒園，過著與城里人一樣的生活。統一修蓋樓房的好處在于：如果將現在分散在全村30多個居民點的1320戶人家集中居住，換出來的宅基地至少有2000多畝，這對于已經明白“土地也能生錢”郊區村民而言，無疑具有巨大的誘惑力。

但是，上述幾種土地流轉模式在客觀上存在的風險也無法回避：

第一，土地承包經營權有失去的風險。農地入股的試驗給農民帶來了實惠，但其中可能存在的風險也無法回避。因為“入股”是一種投資行為，既然農民是股東，就肯定存在風險。從民法上講，從村民入股的那一天起，他們的土地承包經營權就已經轉讓了，就已經和公司一道承擔風險。如果公司經營不善，農民想退股怎么辦?按照《公司法》的規定，股份不能退只能轉讓。如果公司倒閉，按照《破產法》的規定，債務人必須用現行所有財產清償所有債務。這也就意味著，作為股東的農民，土地承包經營權就永遠地失去了。因為，萬一公司經營不善或者破產，最后還是得由政府埋單。幸運的是，一些地方政府正在努力加強對風險的防范。在推廣麒麟村模式的同時，重慶市長壽區石碣鎮正在醞釀向這些以農地入股成立的公司派遣“財務總監”，以期加強監管。等到公司運行順暢后，政府再撤回這些財務監督者。

第二，土地性質發生轉變，農業用地可能最終卻變成建設用地。農村土地流轉可能造成一些土地性質發生轉變，導致農業用地最終變成建設用地。尤其在接近城市邊緣的地區，這種風險更大。

第三，如何保障以農地入股的公司財務透明度問題。建立良好的公司治理結構，有健全的激勵和約束機制，嚴格按照公司章程和相應的財務會計規則行事，保障公司財務透明度，是企業發展的基本條件。土地人股的農業企業也應與城鎮的工業企業一樣，形成信息充分而透明的財務制度、規范的管理制衡框架與良好的激勵和約束機制。因此，如何保障以農地入股的公司財務透明度，也是成渝全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區實踐中的農地流轉模式能否成功的條件。

第四，土地流轉中存在時間變量風險。在土地流轉里面有一個時間變量的問題，例如農戶承包權，在目前法律框架下是30年不變，或長期不變，但是各類建設用地的批租使用年限有很大區別。農村建設用地包括農民的宅基地，一般沒年限；城市建設用地，住宅為70年，工業用地為50年，商業項目為40年，這些土地不同期的利益關系相當復雜。

第五，以土地換保障模式存在后置性風險。政府試驗出地，給農民社保，這個社保以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現利益缺口。最具有挑戰性的，現在的政府有任期，一般五年一屆，那么當屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續兌現，就是很大的問題?？赡艹霈F土地權益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補償義務，如果沒有法制和持續穩健的財力作保障，就等于把實施成本和風險留給了未來。

總之，土地入股是農民參與土地要素重新配置的重要方式之一，但面臨政府強制征收集體土地、政府和開發商補償費過底或無法到位、政府和開發商嚴重侵害農民權益等問題。為此，如何平衡協調農 村集體土地流轉中各方的利益關系也是各種農村集體土地流轉模式成敗的關鍵。

(二)對重慶農村土地交易平臺的評價

重慶的土地交易所可以把農村宅基地、復墾地等土地，通過交易轉換為工業、城市建設用地。要做到這一點，在全國只有重慶一家，這是為重慶城鄉統籌的一個重大突破。這也正是這個土地交易所得含金量所在。但從重慶的試驗來看，還有更多問題需要厘清和解決：

1　農村土地產權交易的風險問題。

就承包地而言，它關系耕地紅線及國家糧食安全，關系農民土地權益如何保障以及國家土地用途的管制如何落實，土地規模經營的風險如何控制等問題。就農村建設用地而言，涉及的風險，則是農民的安居等問題。由于我國集體土地產權制度的不明晰，可能成為今后收益的分享帶來隱患。

2　收益分配問題。

國土資源部副部長鹿心社在重慶農村土地交易所成立大會上也強調，重慶要對針對不同的土地產權交易，建立起合理的分配體度，并使農村土地交易所日趨規范化、制度化。重慶市已頒布實施的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》對收益分配環節作了規定：不同形式的農村土地交易，其收益將按不同比例在農民和農村集體經濟組織之間分配。問題是：目前農村集體經濟組織的財務制度是否健全?是否具有對這些收益的資產管理能力?同時，單是農村集體經濟組織的主體是誰，還存在很多法律盲區。

盡管如此，重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這一探索實踐無意具有重大的戰略意義。

三、平衡協調農村集體土地流轉中各方的利益關系的路徑

(一)允許農村建設用地直接進入工業用地市場，平衡企業與農民的利益

我國特有的二元土地所有權制度導致城鄉建設用地使用制度上的雙軌制和城鄉分割的建設用地市場?，F階段的土地出讓金，是農用地轉為建設用地的增值收益。各地土地出讓金收入用于失地農民補償、農業土地開發、廉租房建設等公共事業的比例偏低，大部分被用于城市基礎設施建設和城市土地開發。

從統籌城鄉土地政策、建立城鄉建設用地統一市場的要求出發，對于經營性集體建設用地，在法律上可比照國有土地出讓使用權的模式創設集體土地出讓使用權，并允許其與國有土地使用權具有同等效力進行轉讓、出租、抵押和入股；對于農村公益用地和農民無償取得的宅基地，可比照國有土地設立集體劃撥土地使用權，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。目前工業用地是由政府征用之后協議出讓給企業，因此對于工業用地可試行不再采取征用，而讓集體土地直接進入一級市場，使農民通過土地租金等方式獲取收益。政府只需提供一個有形的交易市場，實現稅制統一、交易費用統一，建立完備的產權登記制度和其他保證交易安全機制。

(二)推行土地財產稅制試點，處理好中央與地方政府的土地財產稅的比例分成關系

1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中2001～2003年累計9100多億元。據2004年，全國共出讓土地17.87萬公頃，建設占用耕地14.51萬公頃，土地出讓價款高達5894.14億元；2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元；2006年，全國共出讓土地面積23.25萬公頃，出讓價款7676.89億元，加上與房地產業相關的稅費收入占全國財政總收入的29.5％～33.6％。自從1993年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府，土地出讓金成了地方政府的“第二財政”，屬預算外收入。土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60％以上，占地方政府一般預算收入40％以上。因此，要調動地方政府的積極性，需要有一套替代方案，逐步擴大農地市場化的范圍，在土地的取得、保有、轉讓等環節形成一套完備的土地財產稅制度以及各種配套改革，最終實現城鄉統一的土地市場，實現集體建設用地與國有土地同場交易、同地同權同價，農民通過土地增值參與城市化獲取收益，政府通過開征土地財產稅或物業稅獲取增值用于公共利益，處理好中央與地方政府的土地財產稅的比例分成關系。

(三)推動現代農業的發展，保障農民就業權益

農地流轉制度的創新，要結合農村合作經濟組織的發展、現代農業的拓展、提升，才能發揮其制度績效。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，創建起“工業反哺農業、城市支持農村”的新型農村合作經濟組織、現代農業發展的支持體系。發揮好財政性金融作用，組建市級政策性的現代農業發展投資公司和小城鎮建設投資公司，采取擔保、貼息、入股、保險等方式吸引社會工商業資金投入農村和農業，著力改善農業農村投資環境，推動合作經濟組織和現代農業的發展。土地收益，他一定是來源于產業發展的收益，沒有現代農業產業的發展，糧食安全既不可能保障，同時農民的充分就業也無保障，就業是民生之本，是農民的核心利益?，F階段，重慶在進行城鄉統籌過程，理順農民的就業體制機制是土地流轉基礎，決不能簡單地把農民變為市民，簡單地拿土地換取社會保障之類的做法。

(四)推進城鄉財政分配公平公正，壯大基層財力

2007年1月1日起施行《土地出讓金管理辦法》，包括建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、土地出讓金分配方式等，其中國有土地出讓收益的分配和管理機制是其中的核心問題。以重慶為例，從2007年5月1日起土地出讓金收益計提農業土地開發資金的比例由按國家核定的土地出讓平均純收益的15％調整為20％。這為基層公共財政體制建設提供了資金和制度保證。

目前的問題是，需要進一步改革完善財政預算制度，強化預算硬約束，形成支持“三農”投入穩定增長的保障機制，確保各級財政支農資金增量較大幅度高于上年，預算內資金用于農村建設的比重較大幅度高于上年。其中，直接用于改善農村生產生活條件的資金較大幅度高于上年；明確省(市)與市縣的支出責任，進一步調整優化支出結構，集中財力優先安排農民最急需、受益面廣、公費保障機制，大幅度增加財政對農村勞動力職業技能培訓經費；完善省(市)對市縣的財政分配體制，健全財政轉移支付制度，強化激勵型轉移支付機制，鼓勵貧困地區增強自我“造血”功能，實現從“保運轉”向“促發展”轉變。這里的關鍵是推進城鄉財政分配公平公正，壯大基層財力。

集體土地流轉論文:農村集體土地使用權流轉中存在的問題及對策研究

摘要：土地問題是解決我國農村問題的最重要前提，近些年，隨著經濟迅速發展和城市化進程不斷加快，過去傳統的農村土地產權問題越來越突出，集體土地產權制度方面存在的缺陷，在土地利用和管理方面存在巨大的難題，影響了對農村土地的科學合理利用。農村土地使用權流轉加速了農村結構調整和城鎮化步伐，進一步提升了農業科技水平，推動了土地規模化經營。但是我們也應該清楚的認識到，農村集體土地使用權流轉還存在不少問題，需要我們及時采取措施將其解決。本文主要結合實際情況，就農村集體土地使用權流轉中存在的問題及對策進行了分析，希望通過本次研究對同行有所助益。

關鍵詞：農村集體土地；使用權流轉；存在問題；對策

在十八大三中全會上提出了現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目標是建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。近些年，為加快鄉域經濟發展，河南省漯河市郾城區充分發揮區域優勢，以“激活農村土地、提高經濟效益”為出發點，探索“龍頭帶動+合作引領+大戶承包”的土地流轉新模式，通過轉包、租賃、互換等形式流轉土地，以土地換保障、以土地換就業，實現農業增效、農民增收，進一步盤活農村閑置土地，調優農業結構，促進土地規?；洜I。但是在農村集體土地使用權流轉過程中還存在不少突出問題，需要及時采取措施將其解決。

1 村集體土地使用權流轉存在的問題分析

1.1 對村集體土地使用權流轉認識不足

由于受到傳統觀念影響，一些農民群眾即便是種不了土地，種不好田也不愿意將自己的土地流轉出去。現階段，農村社會保障機制建設還不是很完善，農民在失去土地后不知道該怎樣生存，存在一定的后顧之憂，對土地的依賴性依然比較強。一些地區的領導農民群眾對加快村集體土地使用權流轉，發展適度規?；洜I的認識不足，對村集體土地使用權流轉促進農村產業結構調整、增加農民群眾收入的重要性認識不足，沒有將村集體土地使用權流轉工作納入到議事日程中，對村集體土地使用權流轉宣傳、引導和管理服務等工作做的不好。

1.2 村集體土地使用權流轉機制不健全

目前，村集體土地使用權自發流轉和強制性流轉現象同時存在，盡管村集體土地使用權流轉已經成為農村經濟發展中的一種普遍現象，但是村集體土地使用權流轉市場還不是很健全，土地轉入和轉出之間缺乏足夠的信息溝通，由于信息不對稱，阻礙了村集體土地使用權大范圍的流轉。此外，轉租和轉包、租賃等行為缺乏科學依據，不是通過市場機制形成的。在多數地區缺少村集體土地使用權流轉相關評估、咨詢、公正和仲裁等中介機構，監督管理機構不完善，體制不健全。

1.3 村集體土地使用權流轉存在損害群眾利益的現象

村集體土地使用權是農民應該依法享有的權利，他和土地承包使用權、經營權和收益權一起構成了市場經濟條件下的家庭承包制度的基礎。農民群眾是土地使用權流轉的主體，農民群眾在遵守法律的基礎上應該享有自主權。但是，在當前村集體土地使用權流轉過程中存在侵害農民群眾合法權益的現象，農民群眾不能很好的實現自主決策權利，集體組織常常以土地規模化經營為借口以低價從農民手中租用土地，高價租給其他人，嚴重損害了農民群眾的合法權益。

2 強化村集體土地使用權流轉對策分析

2.1 提高認識，強化宣傳

要使農民群眾充分認識到，村集體土地使用權流轉已經成為今后農村經濟發展中的重點和難點。當農民群眾轉移到二三產業后，不應該將閑置O土地撂荒，要更好的現土地資源的生產功能。實現農村勞動力轉移是村集體土地使用權流轉的前提條件，只有保證農民群眾從繁重的農業勞作中解脫出來，土地的流轉速度才能加快。目前，我國正處于經濟結構調整的關鍵時期，城市工業和鄉鎮企業吸引農村剩余勞動力的能力十分有限，為了進一步解決農民群眾土地流轉后的后顧之憂，應該做好農業開發工作，吸引更多資本進入農村地區，帶動土地流轉。大力發展二三產業，實現城鄉統籌規劃，解決農民土地流轉后的就業問題。加快農村城市化進程，逐漸完善農村社會保障體系。同時還要強化宣傳教育，提高農民群眾對村集體土地使用權流轉的認識，及時轉變過去陳舊觀念。

2.2 健全村集體土地使用權流轉機制

首先，建立村集體土地使用權流轉管理機構，明確機構的管理職能，權利義務，保證遵守法規和法律，同時還要明確違法法規后所承擔的責任。還應該設置專門機構，負責協調各個部門之間的關系，負責村集體土地使用權流轉管理，同時還要建立健全村集體土地使用權流轉市場和中介組織，保證村集體土地使用權流轉的科學化和規范化；其次，強化合同管理。村集體土地使用權流轉過程中必須嚴格按照法定程序簽訂合同，并報備鄉鎮村集體土地使用權流轉合同管理部門備案后生效。認真做好調研和糾紛調解工作，維護農民群眾合法權益。

2.3 加快農村集體土地確權頒證

農村集體土地確權頒證是維護農民群眾合法權益的關鍵措施，要按照法律政策規定和技術標準要求，嚴格遵循準備工作、權屬調查、糾紛調處、審核公示、完善合同、建立健全數據庫和信息系統、建立登記簿、頒發證書、資料歸檔等程序，扎實做好各個環節工作，切實維護農民群眾合法權益。

（作者單位：河南省漯河市郾城區農業技術推廣站）

集體土地流轉論文:新農村建設中農村集體土地流轉制度改革與創新研究

摘 要： 土地作為一種重要的生產生活資料，在社會迅速發展的今天進行合理化改革是十分必要的，然而我國的農村集體土地流轉仍處在初級階段，面臨著很多的問題和挑戰。本論文主要就土地流轉的背景和土地流轉的理論基礎，提出集體土地流轉的原因以及流轉的前提和基礎，以及一些政策選擇。

關鍵詞：新農村建設 土地流轉制度 改革創新

家庭聯產承包責任制是我國長久以來取得較好成果的新農村建設制度，但是在一定程度上還是存在許多的弊端，這成為了阻礙我國小康社會進一步建設的一大障礙。由此可見，當下最緊要的是不斷改革和完善農村集體土地流轉制度，使得資源合理有效的進行配置，比如明確產權基礎，創新農村流轉體制，完善家庭聯產承包責任制等。

一、土地流轉制度的研究背景

黨的十八大指出，要統籌三農建設，推進現代化農業的發展，進一步推進“社會主義新農村建設”。這對于農村流轉體制健全，激活農村經濟發展，增加農民收入分配等帶去了福利。建立一個較為完整的、流轉可行性強的、明確權利以及保護嚴格的農村集體產權體制，從內部就可以提高農業的發展活力。因此在十八大以后土地流轉問題顯然是中國農村發展的重要問題，與“社會主義新農村建設”以及社會、經濟方面也存在有一些聯系。從具體的研究情況而言，在全面推進社會主義新農村的建設過程中，土地流轉的健康發展顯然已經成為新農村建設以及現代農業發展進程的制約因素。

土地流轉工作較為復雜，其所涉及的范圍較廣，需要考慮的政策因素較多，不單是與農村利益及穩定發展存在關系，還和農村經濟的健康發展存在著很大關系。最主要的是農村集體土地流轉工作也在一定程度上制約著社會主義新農村的建設進程。在我國現階段土地制度改革條件下，土地作為農村收入的主要來源，國家一系列惠農政策的提出，也是在致力于農村經濟的發展，土地流轉的面積的擴大，使得農村土地使用率的上升，優化了生產，達到了很好的土地配置效果。

二、土地流轉制度的理論基礎

1.土地轉讓

土地流轉指的是具有土地承包經營權的農戶將土地的經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，顧名思義，就是保留其承包權，轉讓其使用權。土地轉讓是指一些所擁有的、而沒有到期的土地承包經營權，承包商再達成一定的協議，以某種有利的條件轉讓給其他農戶主體。

2.土地入股

土地入股，是指在整個承包期間，就土地承包經營權而言，承包方有權對其進行量化處理，可以將其轉化為具體的股份，再通過具體的股份以入股的方式同其他的主體進行生產活動，最后根據所持股份的份額進行分紅。

3.土地轉包

土地轉包，是指在承包期間承包商可以將全部土地或者部分土地的承包經營權，通過條件限定，將其轉讓給同一經濟組織中的某個農戶個體用于開展農業生產經營活動。使得土地集中利用，流轉較為便利，農戶負擔較輕。

4.土地出租

土地出租，是指承包商作為出租的一方，把自己所持有的屬于承包期間內的所有的土地或者一部分土地的承包經營權，限定一定時間后再租給其他的主體用于農業生產經營活動的開展，再向租入土地的一方收取租金。這樣的土地利用較為靈活，避免了許多地方出現荒地的現象。

5.反租倒包

反租倒包，是指通過農村集體經濟組織，將農戶所擁有的承包地進行反租之后，將反租過來的單個承包地再進行集中，然后對相應的農戶作出一些補償，之后再把集中的土地發包給個人或者企業。這樣的方式使得土地利用較為集中合理，大面積的產出保證了相對應的收入。

6.土地托管

土地托管，是指承包商把自己擁有的所承包的土地委托給農戶個體或者專門的農業服務組織代為進行具體的經營管理活動，與此同時承包的一方和受托管理的一方應在達成協議后簽訂具體的合同，以及受托方會向承包方收取一定的管理費用。

7.土地互換

土地互換，是指擁有土地承包經營權的人通過一定的方式，可將其擁有的經營權交換給另外的主體進行使用，而自己則可行使從其他主體那交換過來的土地經營權。大多數的農戶都可自行交換土地使用權，使得土地利用更加的充分有效。

三、農村土地流轉制度改革與創新的選擇

1.適度深化農村土地產權制度改革

為了給土地流轉制度提供必要的產權基礎，政府必須適度深化農村土地產權制度的改革措施。農村土地產權具有有效性、預期性、可分性以及可轉讓性等特點，就我國目前而言，農村的土地屬于集體經濟組織所有，農民依法進行承包經營，對土地享有占有、使用、收益的權利，但是許多人在享受這些權利的同時，卻故意回避對土地的處分權。所以這還是一種不完善的土地經營產權，必須進一步明確農民承包土地的權能與職責，真正做到權責分離。政府在確保農民集體享有農村土地所有權的同時，必須賦予農民更多的權益，使得農村土地充分歸農民所有，政府要給予肯定和保護。只有土地承包經營產權得到進一步的完善，農戶土地制度的主體地位才能真正地確立起來，才能促進我國土地流轉制度的和諧發展。

2.繼續穩定家庭聯產承包責任制

想要穩定土地的承包關系，就必須保持家庭聯產承包責任制的穩定，這是具有我國特色的農業發展模式，也很適合我國的國民狀況，所有必須繼續穩定這一政策，并在一定程度上使之進一步發展起來。由于就大多數農民而言，土地依然是其收入的主要來源和謀生手段，也是保障社會生存的基本條件。所以，進一步穩定和完善土地承包關系是很有必要的，把土地使用權流轉的決策權界定給農民，使農戶成為土地流轉使用權的主體，獲得長期使用該土地的權利，保護好、利用好土地，走可持續發展的道路。

3.增強土地承包經營權的商品性

就目前而言，我國的土地政策相關法律法規還不夠完善，使得土地承包的問題得不到很好的解決，相應的法律地位也凸顯不出來，所以，我國的農村土地承包的相關法律條文需要做進一步的完善。第一，應該賦予土地承包經營權物權相應的法律地位；第二，取消土地承包經營權的戶籍性限制；第三，積極探索滿足新增人口土地訴求的新途徑。

四、總結

農村土地流轉制度是我國農業可持續發展的客觀要求，同時也是化解許多農業問題的有效途徑，為使得土地流轉制更加合理通暢的進行，政府需要時刻關注農業發展的動向和農戶對于土地的利用。深化土地產權，完善各項政策制度以及法律法規，建立起更好的更健全的農村土地流轉制度，促進我國農業的可持續發展。

集體土地流轉論文:健全農村集體土地流轉機制保障農村社會和諧穩定

摘要：我國新農村建設的步伐不斷加快，農村的土地問題也就得到了全社會的關注。農村集體土地流轉是農村土地所有權、經營權以及使用權相結合的一種體現，在長期的農村政策變化中，國家關于農村土地流轉出臺了一系列相關法律文件，有效協調了農村土地的流轉變化，本文分析了當前農村集體土地流轉的基本形式并在此基礎上闡述了發展趨勢。

關鍵詞：農村；集體土地流轉；趨勢

新形勢下，加強土地承包經營權流轉管理和服務，形成土地承包經營權流轉市場，實行依法、自愿、有償原則具有時展的必然性，對農民集體土地的經營權適當放寬，在法律允許的范圍，允許農民以轉包、出租以及股份合作等的形式來流轉土地承包經營權，并且這種流轉也要有嚴格的流程說明，要最大限度的維護農民土地承包權益，針對于當前我國農村經濟的發展現狀來看，出于經濟發展的需要，農村集體土地流轉的形式有了新的變化。

1 農村集體土地流轉的形式

1.1 宅基地換房形式

這種流轉形式是在新形勢下出現的，是農民根據自身的實際狀況以自愿的形式按照宅基地的實際面積大小來和規定的置換標準相對比，換取城鎮內的一套住宅。原有的村莊用地會被用來進行復墾，節約留下的土地在經過整合之后，一方面會引進項目建設來綜合利用，另一方面還可以用作耕地保護或者是拆遷戶農業產業化項目的建設。但是，需要注意的是，這種流轉形式并不是在所有地區都可適用，主要適用于在城鄉結合地區，具體流程是對整個村子的農民集體進行拆遷、集體建設用地流轉，并在城鎮建設集中回遷樓，農民可以居住到新建設樓房中。

1.2土地股份合作社形式

這種形式主要是由村組干部帶頭實行的，是以農民的土地承包經營權來作為出資的對象，在經過工商部門登記確認之后，形成土地股份合作社，這種形式下，土地的所有權和承包權并沒有發生改變，只是對于它的利用和經營形式發生了改變。所形成的土地股份合作社實行的是社員代表大會制度，是合作社的最高權力機構。這種形式嚴格來說屬于是一種“分”“合”形式，就是把農民承包田的“土地經營權”以入股的形式，按照股份多少來分紅，這樣一方面可以滿足農村經濟發展的需要，另一方面也可以充分確保農民對土地承包所具有的長期收益權。

1.3 以土地來換取社保

當前在對農民土地的補償措施中，以貨幣形式一次性安置逐漸成為了一種趨勢，這種形式實質上并不具有長遠性效益。這種形式下的農民在補償的貨幣用完后就會給當地的政府管理工作帶來很大壓力，政府會把這一部分農民的基本生活保障歸入到城鎮社會保障體系中，通過土地來換取社保，做到農民的老有所醫、病有所醫，通過制度的形式來維護農民利益。

2 農村集體土地流轉的發展趨勢

2.1流轉的形式會更加多樣化

國家出臺的文件中對于農村集體土地的流轉有明確規定，流轉的形式主要有轉包、出租、互換以及轉讓等形式，但是就此前的情況來看，一些實行的法律文件對于家庭承包的土地在流轉上只有轉包、出租、互換等形式，還沒有明確規定可以入股，而且所規定的可以入股的土地基本上對于農民來說沒有什么較大的利用價值，而當前我國實行的是家庭承包責任制形式，這種形式會在客觀上促使越來越多的流轉形式出現。

2.2流轉期限延長

農村集體土地流轉期限會受到總承包期限的限制，流轉的周期不能超出總承包期的剩余期限。在法律文件上規定的是耕地的承包期限以30年為準，草地為30～50年，林地是30～70年。不難看出，對于農民的土地承包經營權會有更穩固的保障，并且現有的承包關系會長久不變，這就說明之前30年的耕地承包期限會在農村經濟的發展態勢下進一步延長，而承包期限的延長也就使流轉期限也會得到延長。

2.3更加重視服務和管理

國家在農村集體土地的管理上，出臺了很多新的政策，鼓勵以工業帶動農業，并通過各方面的投入來帶動土地流轉市場的活躍，通過農民對集體土地流轉的重視。按照現有發展態勢來看，在未來發展中很可能出現專門的土地承包經營權交易市場，具體運作上類似于證券交易所等，而且這樣也會使這方面的中介機構增多，會有更多的關于土地流轉評估和經紀等的服務，與此同時，土地管理部門、農業行政部門等的職責就會越來越大，在加強土地使用的同時還要對流轉的市場進行規范化管理，確保土地流轉的正常有序。

3 結語

農村集體土地是農民賴以生存和發展的基礎，在當前形勢下，隨著農村地區經濟的快速發展，集體土地的流轉形式變得越來越多樣化，并且也給農民帶來了很多的經濟效益，根據國家的政策文件指導，這種發展趨勢會越來越好。

作者簡介：肖保全，本科學歷，湖北省地質調查院，土地管理工程師，研究方向：土地利用與保護。

集體土地流轉論文:集體土地流轉中基層政府職能研究

【摘要】土地是民生之本，也是中國經濟制度的核心。在傳統農業向現代農業轉型發展的過程中，農村勞動力迅速的向第二產業和第三產業流動。因此，傳統的農業收入所占農民全部收入的比例已經遠遠低于農民從其它行業所獲得的收入。大量的農民工外出，大量土地閑置荒廢。如何實現農民集體土地的轉移，已經成為了亟待解決的一個重大問題。2015年，黨中央、國務院“一號文件”強調提出推進農村集體產權制度改革、穩步推進農村土地制度改革試點再次證明土地制度作為農村最進本的經濟制度，既是穩定農村經濟的根本，也是保障農民的基礎，因此重構農村土地制度對農村的穩定和發展具有至關重要的作用。

【關鍵詞】集體土地 流轉基層政府 職能規范

一、農村土地流轉存在的問題

（一）基層政府有充當農村集體土地所有權人的傾向

我國法律規定農村集體土地所有權屬于國家所有。這意味著，土地作為資源資源已經成為法律制度所關注的重點。農村土地與農民之間存在有不可分割的聯系，因為農民賴以土地而生存，土地是農民的生活之源，生命之本。實踐中，許多村的集體經濟組織已不存在或不健全，難以履行集體所有土地的經營、管理等行使所有權的任務，需要由行使自治權的村民委員會來行使集體所有權。這樣，在法律上就表現出了一種對農村集體土地較為復雜的特征：即沒有任何一個農民實體有權來行使農村集體土地所有權，這就給政府強力行使農村集體土地所有權留足了空間。

（二）通過流轉流失耕地的現象十分嚴重

近年來，隨著經濟的迅速發展，城鎮化進程逐漸加快，因城鎮建設、房地產開發、旅游區大量開發導致土地兼并和圈地現象非常嚴重，農民的土地被大量征收，而且，此時農民利用機會盲目個人建房，而且所用的不是傳統的宅基地，而大部分是耕地。農民手里有了錢，有了錢就建房子。而且建房子都是在新宅基地建房，特別是選擇交通比較便利的地方建房。這樣，利用耕地建房的人數比較多，流轉耕地建房的人也比較多，甚至出現了部分民購買其他農民地理位置比較好的耕地建房的情形。據某縣國土局統計，近10年來，該縣農民占用耕地建房數量達到2.5萬畝，其中通過流轉土地建房的達到1萬畝，流轉的原因在于農村公路全面硬化以后，選擇在公路邊建房以獲得生活便利的人越來越多，所以流轉土地建房的人也越來越多。

（三））農民流轉土地的意愿不高

自古以來，農民就是臉朝黃土背朝天，日出而作日落而息的群體，可以說土地就是他們賴以生存的物質資源。一旦實行土地流轉，這就意味著農民必須離開賴以生存的土地，尋找其它的謀生機會。而農民因其受教育程度低、掌握技能低下，就業面非常狹窄。退一步說，即使農民找到了工作，實現就業，他們所從事的職業大多是臟苦累的職業，而且收入水平偏低，工作環境艱苦，工作時間偏長，工作尚且不穩定。因為這些，所以農民中的一部分尤其是年齡偏老的農民不愿意把自己責任之下的土地流轉出去，以恐成為“失地農民”。其次，雖然我國大力推行社會保障制度尤其是農村居民的社會保障制度，但是農村的社保覆蓋面相對較窄，社保力度相對較小，這樣一來，農民害怕一旦讓出土地可能陷入“種田無地、就業無業、保障無門”的尷尬境地。三是在農村土地的流轉過程中難免會出現矛盾糾紛，而基層政府若不作為，不發揮積極的導向作用，規范土地流轉程序、平衡流轉價格，保障農民流轉土地收益等等，農民勢必會出于保護自身利益的本能，不愿將土地流轉出去。

二、土地流轉過程中基層政府的職能分析

農村的土地流轉之所以會存在上述問題，這與基層政府在農村土地流轉的職能定位是密切相關的。基層政府在土地流轉中扮演的角色不同，其所帶來的效果也截然不同。即若基層政府履行職能得當，當地的土地流轉就會順暢，農民參與的積極性就會增加。相反，若政府履行職能失當，農民的積極性就會受到影響，農村的土地流轉就會受挫，新農村建設就會受到影響。

（一）政府越位

第一，干預土地流轉主體。在集體土地流轉過程當中，可能出現參與決策和談判的人卻不是農民，而是政府或者村委會的相關干部，這樣就導致責、權、利不一致，從而出現決策和談判由有關權力機關執行，而后果卻由農民承擔的現象。特別是當沒有有效的監督機制進行制約的時候，集體的所有權主體被虛置，負責機構成員取代了集體的權利主體地位。

第二，干預土地的流轉方式。在我國，鄉鎮政府往往從發展本地經濟出發，既負有遏制農民個人拋荒、棄地的義務，也承擔有促進本地經濟發展的道義職責和法律職責。因此，鄉鎮政府往往會想辦法促成農民的集體土地流轉。特別是在有比較大型的企業，需要流轉農村土地之時，政府往往會覺得是提升自己政績的大好時機，因此會千方百計想辦法促成農民流轉土地。

第三，干預土地的流轉價格。如果企業投資金額比較有限，企業對流轉土地的價格就會壓得比較低，鄉鎮政府為了引進項目可能會幫助企業去說服農民，以促成流轉。像這樣背景下，有可能會出現少數基層干部以權謀私，中飽私囊。集體土地所有權主體的虛位和產權關系的模糊不清，導致了相應的土地權利不完整、不充分、不穩定。造成了目前農村集體土地利用的規模小、粗放經營、短期行為等弊端，嚴重損害了農民的利益。

（二）政府缺位

第一，基層政府缺乏正確的規范與引導。在我國，土地所有權流轉的唯一合法形式是土地的征用，任何單位和個人進行建設，都必須依法申請土地的使用權，否則就是違法.而只要涉及到土地性質的變化，也要向政府申請征地，政府成為土地所有權轉化的唯一主體。所以在流轉土地的過程中，基層政府必須對相關政策宣傳到位，讓農民認真理解和領會土地流轉的政策與法規.但是根據筆者的實地調查，結果是絕大部分農民表示沒有讀過《農村土地承包法》，不了解土地流轉的流程，不懂得該如何流轉土地，只是政府說什么只要他們覺得有利可圖就按照政府的要求去做，結果就是農村集體土地流轉出現了混亂不堪的局面，大力影響了新農村建設的進程。

集體土地流轉論文:基于實例分析集體土地確權對農村土地流轉效應的影響

摘要：通過對近幾年我國農地流轉問題進行分析，農地流轉確實促進了我國農業的發展起到了一定的推動作用，有效利用了土地資源，同時增加了農民的收入，推動了我國現代化農業的發展。但是從長期發展分析，其中還存在著一些弊端，應引起我們的關注。

關鍵詞：土地；農地流轉；集體土地確權

近幾年來，國家對農民土地問題出臺了相關文件，文件指出允許農民以出租或轉讓的形式流轉土地，并且法律明確了農民的土地物權，形成了分配合理的農村集體土地產權制度。同時國家對農村農業發展提供了極大的發展空間，例如，制定農產品最低保護價格，取消了農業稅，并且有種糧補貼政策，逐漸改善農村基礎設施建設等，為我國土地流轉提供了良好的發展基礎，農地流轉即將迎來新的局面。

一、土地流轉的意義

（一）有效調節農村勞動力

我國的土地資源是有限的，我國按人口數量進行平均分配土地資源。當前農民的收入狀況不是十分樂觀，主要是因為種地的投入量比較大，而糧食收入與成本不成正比，糧食價格也不高，導致了農民的收入不高的現象。如今，農村的剩余勞動力比較多，而通過土地流轉這項工作的開展，可以使得土地資源與勞動力得到協調發展。

（二）增加農民收入

土地使用權的轉讓和交易可以滿足人們不同的需求，給用戶一個自由選擇的空間，對于有些另有計劃的農戶可以將土地使用權交給其他需要的農戶，使得農民從承包地上得到了更多的實惠，同時，另外一部分農民可以外出打工或從事其他產業，也獲得了較好的經濟效益，加快了農村勞動力轉移的步伐。我國部分農村地區通過這項方法的實施，進而提高了農民的收入。

（三）解決了農民閑置土地的問題

我國農村土地的使用主要是以家庭經營為主，這樣的勞動模式不易形成一定的規模建設，不利于農民收入是提高。在這種形勢下，人們更愿意去城市發展，隨著大量人口向城市轉移，部分地區的土地資源閑置情況比較嚴重。農地的閑置造成了土地資源的浪費，使得農田基礎設施得不到很好的利用，長期下去，會造成生態環境的惡化，阻礙社會經濟的發展，同時，阻礙了社會主義新農村建設的發展。土地資源的合理流轉，使得土地資源可以合理配置，促進了農村土地的規?；⒓s化的發展，打破了家庭經營規模。土地使用權的流轉，使得農村的人力、財力及物力得到合理的配置，有效提高了經濟效益。為一些比較有技術能力的農民提供了較大的發展空間，可以通過承包更多的土地形成一定的規模，從而實現農業生產的高產化。

（四）利于現代化農業的發展

現代農業的發展需要有一定的土地規模為基礎，這樣更有利于統一管理，方便了機械化的操作。目前以家庭為單位的種植模式，土地不是集中分布的，在這種形勢下，不利于農業機械化的發展。如今，農地流轉為現代化農業的發展提供了平臺，利于農業生產的規?；c產業化發展。從實際情況分析，現代化農業的發展提高了生產效率，并且，降低了農業生產成本，推動了我國農業的良好發展。

二、農地流轉中出現的問題

（一）無地農民的后期生計問題

目前我國政府鼓勵農民進行農地流轉，通過這種方法可以實現農業的規?；a，提高土地的利用率，同時也增加了農民的收入。但是，從長遠發展分析，其中存在著諸多隱患。青壯年農民可以外出打工掙錢，但是老年人或農村婦女則要留在農村，都是還要靠土地來維持生計。所以，這一點是應該引起人們注意的問題。另外，有些農村地區的地理環境并不適合進行大規模的機械化管理。

（二）糧食安全問題

人們在承包土地時，一般會選擇比較有經濟價值的作物進行栽植，例如，花卉、果樹、中藥材等經濟顯著的作物。這樣就會使得糧食作物的種植面積減少，忽視了糧食作物的種植，長期下去會導致糧食危機的爆發。

（三）農村宅基地流轉執行混亂

從農村的建房規劃分析，由于對農村建房沒有統一的規劃，導致了地塊散亂分布的現象，并且無規建房比較嚴重。農民建房但是不拆舊房制約了農村經濟的發展，使得對農村的整理難度加大，同時，廢棄房逐漸增多造成了土地資源的極大浪費。申請宅基地是需要手續費及土地規劃費的，各個地方的收費標準是不統一的，這樣會對宅基地的管理造成了一定的難度。

（四）農民的合法權益無法保障

農地的確權工作完成了對農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證。但是，在實際的土地流轉過程中農民對土地并沒有定價權，農民作為農地的主體，應該有權利決定農地的流轉價格，但是，在政府征用集體用地或與政府達成的協議價格，其中是政府的變相定價。在土地的流轉過程中，農戶對其中的活動缺乏詳細的信息內容，以致于農民的合法權益受到嚴重損害。

三、總結

綜上所述，我國對土地建設方面還存在較大的問題，農民土地產權缺少相應的權利，政府掌控著農民的土地處置權。這樣使得農民權益得不到保障，是造成社會不穩定的因素之一。所以，我們應注重保障農民的合法權益，逐漸完善流通環節和平臺建設，一切為了農民的權益出發，保障農地流轉過程的合法性以及做好后期的監督工作，只有這樣才能逐漸完善我國農地流轉工作。

集體土地流轉論文:簡析農村集體土地流轉制度

摘要：當前我國全面進行農村集體也將面臨眾多風險，例如失地農民生活無保障、農村貧富差距加大，商業資本下鄉“囤地”威脅糧食安全、行政權力干預擾亂市場秩序等。因此，筆者持“半開放”市場化的態度，認為應加強覆蓋城鄉的社會保障體系，禁止商業資本進入集體土地流轉市場，在根本上賦予農民自由流轉權、實現不動產權能最大化。

關鍵詞：集體土地；流轉；市場化；增值收益

一、我國農村集體土地流轉的現狀

（一）承包土地承載著生活保障功能，農民不愿流轉承包土地

農村集體土地主要包括農村集體用于公共設施、鄉鎮企業的建設用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地對農民的意義重大。據統計，截至2011年，我國農村勞動力轉移的比重不足四分之一，穩定轉移的比重更少，多數屬于外出務工，但是無法在城市立足，最終要返回農村；在農民收入中，農業收入的比重占到三分之二，種植業收入的比重仍占一半左右。由此可見，農民對承包土地的依賴性仍然很強，失地在很大程度上意味著無生活來源或者生活質量降低，因此絕大多數農民不會選擇轉讓土地，而是選擇出租土地，以防外出歸來時有生活保障。

（二）集體土地使用權的商品屬性不明確，無法充分實現市場價值

我國土地整體上劃分為國有土地和集體土地，兩者相較而言，國有土地使用權、產權劃分具體，產權性質明確，在符合相關條件的情況下，國有土地可進行市場流轉；而對于集體土地，土地使用權的轉讓則受到極大的限制，集體土地的價值被固定在農業產值上，因而土地的市場價值不能充分實現。首先，集體土地使用權基本上不具備抵押、擔保等派生功能。據《擔保法》《物權法》《土地管理法》等相關法律規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權原則上不可以抵押，這表明了集體土地使用權大體上沒有抵押權能和擔保權能或者極大程度地被限制，市場價值不能充分實現。其次，集體土地流轉的受讓方必須為農民，且該集體土地不得用作非農業用途。以農村宅基地為例，物權法規定宅基房屋的受讓方必須為農民，如果轉讓給城鎮居民，則該房屋買賣合同無效，該民事關系不受法律保護，小產權房的風險問題正是基于這一事實產生的。

（三）集體土地的流轉制度不完善，阻礙農民的土地增值收益

當前我國有關集體土地流轉的制度并不完善，不利于農民公平合理地流轉土地。首先，農村集體土地轉讓缺乏統一的價格標準，無專門的集體土地價格評估機構。農民普遍存在對土地市場信息把握不及時、不準確、信息不對稱的問題，不了解交易當時的土地市場價格，因而出現憑經驗定價、隨意定價的現象。其次，政府擁有征地壟斷權，農民極少獲得土地增值利益。我國法律規定，只有將集體土地征收為國有土地后，才能進入商品市場，這實質上法律賦予了政府征地壟斷權，即政府一方面壟斷土地一級市場――壟斷征地權利， 同時又經營二級市場――把從農民手中低價征來的土地高價賣給開發商。而農民所獲得的征地補償僅與其農作物收益有關， 土地征收、轉讓過程中的增值收益多數被政府拿走。同時，大部分政府都存在“土地財政”的現象，政府違法改變土地性質、使得集體土地流入市場。十八大報告中提出，要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例?！边@是征地制度改革內容首次寫進中共黨代會報告，可以看出，當前我國農民在集體土地增值收益分配中處于弱勢地位，我們要給予充分的重視。

二、 我國農村集體土地制度改革將面臨的風險分析

（一）失地農民生活無保障，農村貧富差距加大

失地農民問題是放開土地轉讓市場前需要考慮的首要問題。中國農民有715億之眾，傳統農民以農業種植為生，一旦脫離土地，其生存可能受到威脅。從日本、韓國的經驗看，這兩個國家允許農民自由買賣土地之所以沒有導致大規模的”失地流民“問題，一是因為隨著城市化進程的加快，農民對土地升值普遍存在心理預期，“惜地”意識越來越強烈；二是因為第二產業、第三產業為失地農民提供了大量的就業機會，最重要的是日韓兩國的社會保障制度完善，失地農民無后顧之憂。雖然我國農民也有惜地意識，但是我國的就業服務制度和社會保障制度仍在不斷建設和完善中，目前不足以充分保障農民的生活，我國放開集體土地流轉市場雖然不會引發大規模的“失地流民”問題，但是失地農民的生活保障仍然是重中之重。

集體土地自由流轉導致的農村貧富差距加大也不容忽視。研究發現，在股份公司、有限公司、合作社、家庭、個人等諸農業經營組織形式中， 家庭農場在生產效率、生產效益、環境成本等方面具有優勢， 是首選的農業產業組織形式，這也是我們鼓勵集體土地自由流轉、促進土地集約化生產的最初目的。然而集約化就意味著土地多寡分配不均，對于農民來說，農業種植是其主要收入來源，土地的多寡在一定程度上決定了收入的多寡，這必然造成農村貧富差距加大。

（二）商業資本下鄉“囤地”，糧食安全受威脅

集體土地的自由化、集約化流轉有利有弊，利處在于可以大幅度提高農業生產的效率和效益，弊端在于如果允許商業資本流入集體土地市場，在利益驅動下，商業資本會大量下鄉“囤地”，這將嚴重擾亂集體土地的市場流轉秩序，使得集體土地的流轉具有投機性，造成真正從事農業生產的農民或者其他主體無法獲得集體土地或者只能高價購買集體土地，導致農業生產成本提高，直接的后果就是糧食價格大肆提升。同時，商業資本囤積的集體土地多進行房地產開發等非農建設，耕地大量減少，嚴重威脅我國糧食安全。

（三）行政權力干預，擾亂市場秩序

農村集體土地流轉市場化要充分尊重農民的個人意志，遵循自愿原則、公平原則進行農村土地交易。當前我國《物權法》《土地承包法》等相關法律對農民土地承包權的流轉自由保護和確權保護不到位，賦予發包方在集體土地流轉上的決定權，極大的阻礙了農民流轉土地的自由，同時現實中也存在土地買入者和土地所有權主體代表（村委會、村民小組等）相互串通，脅迫農民強買強賣土地的現象。農民是土地的“長久使用者”，對土地承包經營權的流轉應當具有充分的自主權，然而土地流轉的推動者卻多是地方政府和集體經濟組織代表，行政權力的介入，使農民喪失了話語權，違反了平等協商原則和自愿原則，嚴重地擾亂了集體土地流轉的市場秩序。

集體土地流轉論文:論完善農村集體土地流轉法律制度的原則

[摘要] 農村集體土地流轉法律制度的完善對解決農民和農村問題具有重要意義。本文從我國現有集體土地流轉制度的現狀出發，剖析現存法律制度存在的問題，提出完善農村集體土地流轉法律制度應遵循的基本原則。

[關鍵詞] 集體土地流轉法律制度基本原則

我國目前的集體土地流轉法律制度具有規定的不完備性及滯后性、集體土地所有權的單向流出性及限制的不嚴格性和家庭承包經營權流轉方式的不完整性，導致我國農村集體土地的流轉很不規范，造成很嚴重的社會經濟問題，一方面表現在巨大社會需求壓力下出現大量集體建設用地使用權隱性市場存在，形成“與現行法律相沖突，不利于保護農民利益，也不利于企業的長遠發展”、“競相降價導致利益損失和土地市場不規范”和“由于集體地權初始形態的模糊導致，在級差收益的分配上造成集體部分過大，農民分紅缺乏保障”等隱憂 ，另一方面表現在政府由于地方利益等的驅動大量地變相違法“圈地”，荒廢了大量的耕地，如據統計，全國各地以興辦“開發區”、“大學城”、“汽車城”等名義非法征用的農地竟達3.6萬平方公里，不少省份2010年前的規劃用地指標現在就已用完，并且在征用土地的補償上明顯不合理導致大量農民上訪事件的發生 。另外，在土地承包經營權的流轉上，不少地方出現的“強流轉”侵犯農民流轉利益現象導致的經濟不效率遠遠大于法律對家庭承包經營權流轉方式嚴格限制所能實現的善意目標。這樣規范集體土地流轉法律制度已迫在眉睫，明確完善農村集體土地流轉制度的原則正是解決該問題的突破口。

一、公平與效率價值目標的協調原則

我國在集體土地流轉上強調國家征用集體土地的有效實現，表現在法律沒有嚴格限制征用土地，同時為防止農村土地的集中，堅持土地集體所有，壟斷土地一級流轉市場，并嚴格控制集體使用權的流轉，以實現農村內的公平，當集體土地使用權流轉出現效率與公平矛盾時，公平是法律政策制定者的首要選擇。如在《農村土地承包法》制定過程中爭論的一個重要問題就是是否允許家庭承包經營權以轉讓和抵押的方式流轉，最后主張防止農民失去土地造成嚴重社會不公的觀點為立法機關所采納，禁止了家庭承包經營權的抵押并對轉讓做了嚴格的條件限制。 這種在集體土地所有權向國家所有權單向流出上強調效率，而在集體使用權流轉上嚴格限制以實現公平的協調方式是很成問題的，如前面提到的“圈地”現象。這樣，對集體土地使用權流轉的嚴格限制既沒有實現預期的農村社會公平，同時導致了大量的無效率現象。因此，在構建集體土地流轉法律制度上，必須重塑公平與效率價值目標的協調觀。無數研究和實踐表明，需保證政府的征用土地的效率，同時更應該注意不能損害社會公平。而對于集體土地使用權的流轉則要主要依靠市場機制實現資源配置的高效率，政府和村集體不能越廚代庖。

1.國家、集體與農民利益的協調。土地的流轉涉及方方面面的利益，其中特別需要處理的就是國家、集體與農民個體的利益。然而，無論是對集體土地的征用，還是承包經營權的流轉，“大國家，小社會”的事實決定我們必須首先關注農民的地位和權益的保護。在集體土地征用上出現許許多多的政府帶頭違法現象其重要的原因就是我們的法律雖然規定了征地的法定程序，但是過于簡單，沒有明確限定公共利益和確立農民在征地中的法律地位。在作為土地所有權主體的農村集體地位虛化的情況下 ，如果農民沒有向征地方行政機關異議和向法院提起司法審查的權利，是很難阻止當地政府和村干部對農民權利的入侵的。另外，征地補償款的分配是現今國家征地的核心問題，雖然國土資源部也指出，下半年的土地征用要實行聽證制度，大規模提高征地的補償幅度等，但真正要解決問題還要在法律上明確做出規定。

2.代內公平與代際公平的協調。這主要指在處理集體土地流轉時必須考慮現階段經濟社會發展的滿足和長遠發展需要滿足的協調問題。在強調可持續發展觀的今天，面對耕地大量減少的嚴峻局面，必須“實行最嚴格的耕地保護政策”，切實保護國家的糧食安全。城鎮化建設的土地需要應該通過建設用地的再開發和荒地的利用來滿足，在保證公共利益適量征用集體土地下，建設有序的集體建設土地使用權流轉市場。黨的十六屆三中全會報告指出，要“按照保障農民權益，控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴格界定公益性和經營性建設用地……及時給予農民合理補償?！币呀浲ㄟ^的憲法修正案第20條區分了土地證用與征收，并增加了補償條款，這是一個巨大的進步。這就需要我們修改《土地管理法》及相關的法律法規，并通過立法構建集體土地流轉制度，同時注意與原有土地用途管制制度、土地登記制度等的協調。

3.要突破土地資源配置公平與效率的兩難境地，是否要對土地所有制關系進行大的調整？對我國土地制度的改革總體上有三種觀點:一種觀點認為，我國集體土地主體的虛位性決定要將集體土地國有化，賦予農民永佃權；走向對立面的另一種觀點認為要將國有土地私有化，才能實現土地資源配置的公平與效率；比較折衷的觀點主張據完善集體土地所有制關系，實行所有權與使用權兩權分離，通過法律進一步將土地使用權物權化 。本文總體上比較贊成后者觀點。這是因為“是土地使用權而非土地所有權更反映出資源配置的有效性” ，要對所有制關系進行大的變革將會面臨巨大的我們所不能承受的制度變遷成本，前蘇聯的實踐證明，土地的徹底的私有化不但沒能實現高效配置還引起了嚴重的社會不公；將集體土地國有化還可能會給政府權力的濫用戴上合法的帽子，更加無法控制政府圈地現象；并且，從黨中央的政策主導方向來看，“土地家庭承包是農村基本經營制度的核心，要長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制” ，至少在將來一段時期內不會出現所有制關系大變動的可能；再次，實證的研究表明，農民對農村土地的集體所有還是有比較高的認同感，因此沒有進行土地所有制關系大變動的必要 。

二、國有土地與集體土地的良性互動原則

現有集體土地流轉制度的一個重要特點是集體土地所有權的單項流出性。國家為了公共利益的需要對私人所有的土地征用本來是無可厚非的，這體現了公共利益與私人利益的平衡與協調。雖然黨中央和政府強調要依法嚴格控制征地規模，但在我國國有土地的有限、現今農村建設用地使用權流轉受限制與城鎮建設的巨大土地需求的矛盾關系決定了征地規模很難得到控制。按照目前征地的趨勢，集體土地恐怕最終會全部被國有化。并且，這些被征用的土地因為種種原因很多都是處于閑置的狀態，沒能實現所謂的“公共利益”。雖然《土地管理法》規定土地閑置一定期限后要繳納相應的閑置費，甚至收回國有土地的使用權，對適于耕種的土地交由農民復耕，國土資源部也出臺了相應的實施辦法，并通過依靠行政機關的監督檢查來執行，如開展所謂的年度土地執法大檢查等，然而實際效果并不理想。

可見，這種集體土地所有權的單項流出機制是低效率的，不可避免導致集體土地日益減少的局面，并且這種做法有違對所有合法財產一體平等保護的精神。對此一種選擇為改集體土地所有權的單項流出為國有土地與集體土地的雙向流動，使被征用集體土地在某種條件下可以復為集體土地所有，或者至少賦予農村集體或農民對該土地使用權的索取權。應該說，這種建構是有其必要性和可能性的。有調查表明，現今農村土地流轉市場是求大于供的 。賦予農村集體和農民在一定條件下對被征用土地所有權或使用權的索取權，不但能有效防止農用地數量急劇減少的嚴重局面，控制政府非法圈地的現象，最重要的是滿足農民對耕地的需要和農業規?；洜I的實現。如上提到的，我國現有《土地管理法》第37條規定對非農業建設占用耕地的在一定條件下應當交由相應集體或個人耕種。另外，實行最嚴格的耕地保護政策已取得黨和國家最高層的共識，所以說建立國有土地與集體土地的良性互動機制還是存在法律制度和政治經濟基礎的。未來的思路應該是明確相應集體和農民對原耕地的自動法定耕作權利，并進而是原集體所有權的復歸。當然，這需要在法律制度上的進一步完善。

三、國家之手與市場之手的有機結合原則

市場經濟的核心就是市場在資源配置中起基礎性的作用，土地作為基本的生產要素之一也不應例外，即要堅持市場無形之手在土地流轉制度中的基礎性地位。然而，由于市場本身具有種種的缺陷和土地特別是農地在國民經濟中的根本作用，各國越來越加強對農地的保護和建設用地的控制，即發揮國家之手宏觀調控和監督管理作用，以保證國民經濟的健康持續發展，保障國家的經濟安全。

在我國，特殊的國情決定我們在建構集體土地流轉法律制度中要更加謹慎處理國家之手與市場之手的關系。

一個明顯的事實是，在現有嚴格控制土地使用權流轉市場的法律框架下，集體土地流轉的市場作用遠遠沒有發揮：集體建設用地權的流轉在法律上是空白，農村土地家庭承包經營權在實踐中出現嚴重的違背農民意志強制流轉損害農民利益的嚴重局面，由于缺乏有效監督機制，政府對土地市場的管制出現嚴格的管制與管制失效的困境 。因此，要建立高效的集體土地流轉制度，關鍵還是市場在流轉市場中基礎作用的回歸。相應地，要從法律上重構政府之手的運行，對與市場經濟不符的原有政府職能要進行分化和轉化，交由市場力量操作，而為彌補市場不足需要的政府職能則要相應強化。如城鎮上商業地開發完全可以交由市場進行，政府的角色通過土地利用規劃和財政稅收等經濟手段進行相應的引導和調控，而對耕地保護和城鎮建設規劃的執行，政府部門則應強化其監督職能。只有政府之手得到嚴格的控制，市場的作用才能充分的發揮，高效、有序、公平的集體土地流轉制度才能建立起來。